Analisis Kebijakan Program Penanggulangan Kemiskinan di

Indonesia(Studi Kasus Program PNPM Mandiri Perkotaan)

BAB I

PENDAHULUAN

1.1Latar Belakang

Kemiskinan merupakan permasalahan yang harus segera

tuntas karena keadaan kemiskinan membuat masyarakat

menjadi lemah dan tidak bermartabat. Pemerintah baik pusat

maupun daerah telah berupaya dalam melaksanakan berbagai

kebijakan dan program-program penanggulangan kemiskinan

namun masih jauh dari harapan.

Kebijakan dan program yang dilaksanakan belum

menampakkan hasil yang optimal. Masih terjadi kesenjangan

antara rencana dengan pencapaian tujuan karena kebijakan dan

program penanggulangan kemiskinan lebih berorientasi pada

program sektoral. Oleh karena itu diperlukan suatu strategi

penanggulangan kemiskinan yang terpadu, terintegrasi dan

sinergis sehingga dapat menyelesaikan masalah secara tuntas.

Kunci pemecahan masalah kemiskinan adalah memberi

kesempatan kepada masyarakat miskin untuk ikut serta dalam

seluruh tahap pembangunan.

Salah satu program yang dilakukan oleh pemerintah

adalah program P2KP (Program Penanggulangan Kemiskinan

Perkotaan). Program tersebut telah dilaksanakan sejak tahun

1999 sebagai suatu upaya pemerintah untuk membangun

kemandirian masyarakat dan pemerintah daerah dalam

menanggulangi kemiskinan secara berkelanjutan. Program ini

sangat strategis karena menyiapkan landasan kemandirian

masyarakat berupa lembaga kepemimpinan masyarakat yang

representatif, mengakar dan kondusif bagi perkembangan modal

sosial (social capital) masyarakat di masa mendatang serta

menyiapkan program masyarakat jangka menengah dalam

penanggulangan kemiskinan yang menjadi pengikat dalam

kemitraan masyarakat dengan pemerintah daerah dan kelompok

peduli setempat.

Pengalaman P2KP tahap pertama menunjukkan bahwa

keberhasilan P2KP untuk menumbuhkan partisipasi dan

mengembangkan kapasitas kelembagaan masyarakat setempat,

ternyata belum diimbangi dengan pengakaran kelembagaan

local tersebut serta belum tumbuhnya prakarsa dan dukungan

yang memadai dari pelaku-pelaku pembangunan lokal lainnya,

seperti pemerintah daerah, pengusaha dan kelompok peduli/ahli

(LSM, profesional, perguruan tinggi, ulama dan lain-lain),

sehingga belum terwujud kerjasama dan gerakan sinergis yang

optimal antara pelaku-pelaku pembangunan lokal tersebut dalam

penanggulangan kemiskinan. Selain itu, tahapan pendampingan

yang dilakukan fasilitator kepada kelompok-kelompok masih

dirasakan belum optimal, sehingga masih banyak kelompok yang

merasa kebingungan dalam melaksanakan program tersebut.

Berdasarkan permasalahan-permasalahan tersebut, maka

penulis ingin mencoba menganalisis kebijakan program P2KP

tersebut dengan judul “ Analisis Kebijakan Program

Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP) ”

1.2Identifikasi Masalah

Dalam makalah ini penulis mencoba merumuskan masalah

sebagai berikut :

1. Bagaimana pelaksanaan program P2KP?

2. Bagaimana analisis kebijakan program P2KP?

1.3Tujuan

Tujuan dari penulisan makalah ini adalah:

1. Untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan program

P2KP

2. Untuk mengetahui bagaimana analisis kebijakan P2KP

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Kerangka Pemikiran

2.1.1 Pengertian Kebijakan Publik

Negara sebagai suatu organisasi publik memiliki tujuan-

tujuan yang harus dicapai. Tujuan-tujuan tersebut merupakan

harapan-harapan dari masyarakatnya. Dalam upaya

pencapaian tujuan tersebut, terkadang mendapatkan

hambatan-hambatan yang membutuhkan penyelesaian-

penyelesaian. Masalah yang harus diatasi oleh pemerintah

adalah masalah publik, yaitu nilai, kebutuhan, atau peluang

yang tak terwujudkan yang meskipun bisa diidentifikasi tetapi

hanya mungkin dicapai lewat tindakan publik.

Masalah publik tidak dapat diselesaikan oleh

perorangan, sehingga membutuhkan penetapan sebuah

kebijakan. Untuk memahami kebijakan publik banyak para

ahli yang memberikan pengertian kebijaksanaan tersebut,

antara lain Thomas R Dye (1978:3) : “ Is whatever

governments choose to do or not to do.“ Apabila pemerintah

memilih untuk melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya

(obyektifnya) dan kebijaksanaan negara itu harus meliputi

semua tindakan pemerintah, jadi bukan semata-mata

merupakan pernyataan pemerintah atau pejabat

pemerintah saja.

Pengertian kebijakan publik menurut pendapat Santoso

(1998:5) adalah :

Serangkaian keputusan yang dibuat oleh suatu pemerintah untuk mencapai suatu tujuan tertentu dan juga petunjuk-petunjuk yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut terutama dalam bentuk peraturan-peraturan atau dekrit-dekrit pemerintah.

2.1.2 Pengertian Implementasi Kebijakan

Dalam konteks implementasi kebijakan Dunn (1998 :

80), berpendapat bahwa implementasi kebijakan adalah

“pelaksanaan dan pengendalian arah tindakan kebijakan

sampai dicapainya hasil kebijakan”, sedangkan menurut

Maarse (dalam Hoogerwerf, 1983 : 157), implementasi

kebijakan merupakan “suatu upaya untuk mencapai tujuan-

tujuan tertentu dengan sarana-sarana tertentu dan dalam

urutan waktu tertentu”. Implementasi berarti menyediakan

sarana untuk melaksanakan suatu kebijakan dan dapat

menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu.

Berkaitan dengan itu, Daniel A. Mazmanian dan Paul A.

Sabatier (dalam Wahab, 1997:65), mengatakan bahwa

implementasi kebijakan pemerintahan mengandung makna

tertentu, yaitu :

Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah sesuatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman kebijaksanaan negara, yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun

untuk menimbulkan akibat/dampaknya pada masyarakat atau kejadian-kejadian.

2.1.3 Pengertian Program

Sejalan dengan pendapat dari Daniel, sebuah kebijakan

akan memiliki manfaat ketika kebijakan tersebut dapat

dilaksanakan. Untuk itu perlu adanya penjabaran secara

teknis. Menurut Terry (1977:253) program dapat didefinisikan

sebagai berikut:

“A program can be defined as a comprehensive plan that includes future use of difert resources in an integrated pattern and established a sequence of required actions and time schedules for each in order to achieve stated objectives. The makeup of a program can include objectives, policies, procedures, methods, standards, and budgets”

2.1.4 Prinsip Program

Agar sebuah program dapat berjalan dengan baik,

maka ada beberapa hal yang perlu diperhatikan. Grindle

(1980:11) mengemukakan bahwa satu program harus

menggambarkan:

1. Interests affected2. Type of benefits3. Extent of change envisioned4. Site of decision making5. Program implementers6. Resources commited

Maksudnya, suatu program harus menggambarkan: (1)

kepentingan yang terpengaruhi oleh program, (2) jenis

manfaat yang akan dihasilkan, (3 derajat perubahan yang

diinginkan, (4) status pembuat keputusan, (5) siapa

pelaksana program, dan (6) sumber daya yang digunakan.

Selain itu, Grindle mengemukan ada faktor lain yang dapat

mempengaruhi suatu program yaitu:

1. Power, interest and strategies of actors involved

2. Institutions and regime charecteristic

3. Compliance and responsivenes

Dari uraian di atas, maka penulis memiliki kerangka pemikiran

sebagai berikut :

Kerangka Pemikiran

Kebijakan Program

Penanggulangan

Kemiskinan

Perkotaan (P2KP)

Implementa

si Kebija

kan

Penanggulangan KemiskinanGrindle :

Content Interests affected Type of benefits Extent of change

envisioned Site of decision making Program implementers Resources commited

Context Power, interest and

strategies of actors involved

Institutions and regime charecteristic

Compliance and responsivenes

2.2 Hipotesis

Dalam makalah ini penulis mencoba merumuskan sebuah

hipotesis yaitu:

“ Kebijakan Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan

(P2KP) akan berjalan dengan baik, jika sesuai dengan prinsip-

prinsip yang dikemukankan oleh Grindle”.

BAB III

PEMBAHASAN

3.1 Pelaksanaan Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan

(P2KP).

Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP)

merupakan program yang di buat oleh pemerintah yang

bertujuan untuk mengatasi kemiskinan yang ada di masyarakat

perkotaan. Visi dan misi dari program ini adalah :

Visi

Masyarakat yang berdaya yang mampu menjalin sinergi dengan

pemerintah daerah serta kelompok peduli setempat dalam

rangka menanggulangi kemiskinan dengan efektif, secara

mandiri dan berkelanjutan.

Misi

Memberdayakan masyarakat perkotaan, terutama masyarakat

miskin, untuk menjalin kerjasama sinergis dengan pemerintah

daerah dan kelompok peduli lokal dalam upaya penanggulangan

kemiskinan, melalui pengembangan kapasitas, penyediaan

sumber daya, dan melembagakan budaya kemitraan antar

pelaku pembangunan.

Tujuan dari P2KP adalah :

Membangun atau mengukuhkan kelembagaan masyarakat

yang representatif dan akuntabel yang mampu

memberikan pelayanan kepada masyarakat miskin

perkotaan serta memperkuat suara masyarakat miskin

dalam proses pengambilan keputusan lokal;

Mendorong pemerintah daerah untuk makin mampu

memenuhi kebutuhan masyarakat miskin, melalui

peningkatan kemitraan dengan kelembagaan masyarakat

(organisasi masyarakat warga); dan

Meningkatkan akses bagi masyarakat miskin perkotaan, ke

pelayanan sosial, prasarana dan sarana, pendanaan dan

lain-lain.

Kelompok sasaran penerima manfaat P2KP adalah warga

masyarakat miskin perkotaan, sesuai dengan rumusan kriteria

kemiskinan setempat yang disepakati oleh warga,

termasuk di dalamnya adalah masyarakat yang telah lama

miskin, yang penghasilannya merosot dan tidak berarti akibat

inflasi, serta yang kehilangan sumber nafkahnya dikarenakan

krisis ekonomi, dan lain-lainnya.

Strategi yang digunakan dalam program P2KP adalah

dengan melalui :

Membangun kapasitas masyarakat miskin perkotaan

untuk mampu membentuk serta melembagakan

kelembagaan representative masyarakat yang

akuntabel terhadap masyarakat. Kelembagaan

masyarakat ini yang selanjutnya diperkuat kapasitasnya

agar mampu menjadi motor penggerak penggalian serta

pelembagaan nilai-nilai kemanusiaan dan

kemasyarakatan (prinsip dan nilai P2KP);

Penyediaan akses secara langsung ke sumber daya

kunci yang dibutuhkan masyarakat miskin, dalam

bentuk Dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) yang

dikelola kelembagaan masyarakat, yakni organisasi

masyarakat warga (BKM) secara transparan serta

akuntabel; dan

Meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk

bermitra dengan organisasi masyarakat warga dalam

penyediaan pelayanan umum, melalui penyediaan serta

pengembangan bantuan Penanggulangan Kemiskinan

Terpadu (PAKET).

Pendekatan yang dilakukan dengan dua pendekatan yaitu:

Pendekatan TRIDAYA

Pendekatan Community Base Development

Untuk dapat mendukung kegiatan proyek agar tercapai tujuan

P2KP seperti tersebut di atas, maka P2KP dibagi menjadi 3

komponen proyek sebagai berikut:

Pengembangan Masyarakat dan Pengembangan

Kapasitas Pemerintah Daerah;

Penyediaan Dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM);

dan

Penyediaan Dana Penanggulangan Kemiskinan Terpadu

(PAKET).

Langkah-langkah pelaksanaan P2KP pada dasarnya terdiri dari

serangkaian kegiatan di berbagai tataran; pusat, daerah dan

masyarakat, yang dapat bersifat urutan (sequential), bersamaan

(paralel) atau bahkan ada yang menerus, seperti kegiatan

pemantauan dan pendampingan. Di samping itu kelompok

kegiatan tersebut dapat juga dipilah ke dalam tahap persiapan --

dalam arti tidak langsung terkait dengan pelaksanaan-- dan

tahap pelaksanaan (actual implementation).

Struktur organisasi proyek menggambarkan pola

penanganan proyek secara menyeluruh dari pusat sampai

dengan daerah yang akan dijelaskan di bawah ini:

Menteri Negara Perencanaan Pembangunan

Nasional/Kepala Bappenas menetapkan Surat Keputusan Tentang

Tim Pengarah dan Tim Pelaksana inter Departemen Program

Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). Tim Pengarah

P2KP diketuai oleh Deputi Bidang Otonomi Daerah dan

pengembangan Regional Bappenas, serta wakilnya adalah

Direktur Jenderal Perumahan dan Permukiman Dept. Kimpraswil.

Tim pengarah beranggotakan unsur-unsur seperti dari Bappenas,

Depkimpraswil, Depdagri, Departemen Keuangan, Departemen

Koperasi dan UKM, Deperindag, dan Biro Pusat Statistik.

Tim Pengarah Inter Departemen akan didukung Tim

Pelaksana Inter Departemen, yang diketuai oleh Direktur

Perkotaan dan Pedesaan Bappenas serta Direktur Bina teknik

Ditjen Perkim Depkimpraswil selaku wakil ketua. Tim Pelaksana

Inter departemen P2KP beranggotakan unsur-unsur dari

Bappenas, Depkimpraswil, Depdagri, Dep. Koperasi & UKM, Dept.

Keuangan, Deperindag, Kantor Menko Kesra dan Biro Pusat

Statistik. Secara operasional, tim pengarah dan tim pelaksana

inter departemen akan dibantu oleh Kelompok Kerja P2KP

Nasional (Pokja P2KP nasional) yang beranggotakan eselon III

dari departemen-departemen terkait. Pembentukan Pokja P2KP

Nasional ditetapkan melalui Surat Keputusan Direktur Jenderal

Perumahan dan Permukiman (Dirjen Perkim) Departemen

Kimpraswil. Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah

(Depkimpraswil) adalah lembaga penyelenggara proyek

(Executing Agency) P2KP ini. Oleh sebab itu, Depkimpraswil

melalui Direktorat Jenderal Perumahan dan Permukiman (Ditjen

Perkim) bertanggung jawab terhadap keseluruhan

penyelenggaraan proyek P2KP. Sebagai lembaga penyelenggara

proyek P2KP, Depkimpraswil di bawah arahan Tim Pengarah dan

Tim Pelaksana Inter Departemen. Direktorat Jenderal Perumahan

dan Permukiman Depkimpraswil membentuk unit manajemen

proyek atau lebih dikenal sebagai PMU (Project Management

Unit) yang dipimpin oleh seorang Kepala yang membawahi

beberapa staf. Kepala PMU sekaligus Pemimpin Proyek (Pimpro)

mendapat mandat penuh serta bertanggung jawab langsung

kepada Dirjen Perkim dalam melaksanakan tugas-tugas

keproyekan P2KP.

Untuk pelaksanaan lapangan, PMU/Pimpro mengontrak

Konsultan Manajemen Pusat (KMP) yang akan bertindak atas

nama PMU/Pimpro sesuai dan kewenangan yang diberikan

PMU/Pimpro, untuk mengatur manajemen proyek secara

menyeluruh termasuk Konsultan Manajemen Wilayah (KMW)

yang akan bertugas di tiap satuan wilayah kerja (SWK).

Setiap SWK, akan ditangani oleh satu KMW yang berkantor di

wilayah bersangkutan dan dipimpin oleh seorang Team Leader,

yang bertindak sebagai Koordinator SWK dengan dibantu oleh

beberapa tenaga ahli.

Team leader KMW juga dibantu oleh koordinator kota yang

bertanggungjawab untuk menangani kurang lebih 50 kelurahan

sasaran atau 5 tim fasilitator. Koordinator kota berkedudukan di

kota/kabupaten

yang ditetapkan KMW sesuai dengan kebutuhan kapasitas

pendampingan kelurahan sasaran dan dapat dibantu oleh

beberapa tenaga sub-proffesional. Di tingkat kecamatan, tiap 10

kelurahan akan didampingi oleh Tim Fasilitator yang terdiri dari

seorang Fasilitator Senior dan 3 Fasilitator. Jumlah anggota tim

fasilitator akan disesuaikan untuk lokasi

yang jumlah kelurahannya lebih banyak dan lokasi yang

dianggap cukup terpencil, sesuai ketetapan PMU/proyek. Tim

Fasilitator ini akan dikontrak oleh KMW dan bertanggung jawab

langsung ke KMW. Disamping itu di tiap kelurahan, warga

masyarakat harus memilih 3 s/d 5 orang relawan, yang nantinya

akan dilatih secara khusus oleh KMW, akan menjadi Kader

Masyarakat. Kader Masyarakat akan berperan sebagai agen

pembangunan dan bekerja bersama warga sebagai relawan

untuk meningkatkan kesejahteraan warga di kelurahan masing-

masing, terutama warga miskin dan kelompok masyarakat

rentan lainnya.

KMP bertanggungjawab penuh terhadap desain dan

pelaksanaan monitoring P2KP. Monitoring dilakukan untuk

menganalisis dan memperbaiki manajemen proyek. Hasil

monitoring digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan

manajemen. KMP juga bertanggungjawab untuk

mengembangkan dan mengelola Sistem Informasi Manajemen

(SIM), sebagai salah satu alat strategis untuk memonitor

perkembangan proyek dari tingkat masyarakat sampai dengan

jajaran manajemen wilayah dan pusat. Hasil SIM ini setelah

dilakukan penilaian dan verifikasi

secara periodik bulanan dilaporkan ke PMU/Pimpro dengan

tembusan ke Tim Pengarah Inter Departemen dan Bank Dunia.

Sedangkan untuk evaluasi dampak proyek akan dilakukan oleh

konsultan khusus, yang selanjutnya akan disebut sebagai

Konsultan Evaluasi (KE).

Konsultan Evaluasi ini harus bebas dari pengaruh

manajemen proyek P2KP sehingga tidak terjadi benturan

kepentingan (conflict interest) yang dapat merugikan kinerja

proyek. Konsultan Evaluasi (KE) P2KP akan melakukan survai

dasar (baseline survey) pada tahap awal proyek, evaluasi berkala

(mid term review dan akhir proyek) dan penelitian mendalam

(indepth research) terhadap perkara-perkara penting proyek.

Evaluasi dampak proyek secara menyeluruh difokuskan pada

pengukuran kinerja proyek berdasarkan indikator kinerja proyek.

Hasil evaluasi sesuai dengan penugasan akan dilaporkan ke

pihak pemberi tugas, Tim Pengarah Inter Departemen,

PMU/Pimpro dan Bank Dunia.

3.2 Analisis Kebijakan Program Penanggulangan

Kemiskinan Perkotaan (P2KP).

Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP)

merupakan program penanggulangan kemiskinan yang

dirancang oleh pemerintah dengan memakai pendekatan yang

lebih mengutamakan partisipasi dari masyarakat. Dengan

dilakukannya pendekatan seperti itu, maka diharapkan

masyarakat dapat lebih berdaya dalam mengatasi masalah-

masalah yang ada di sekitar mereka.

Jika dilihat dari aspek kebermanfaatan, maka program ini

memiliki kebermanfaatan yang baik bagi masyarakat. Hal ini

dikarenakan selama ini banyak program yang digulirkan lebih

bersifat sumbangan-sumbangan. Hal tersebut menyebabkan

masyarakat menjadi tergantung pada pemerintah. Padahal

hanya dengan kemandirianlah masalah kemiskinan dapat

teratasi.

Dari aspek kepentingan, pemerintah memiliki

kepentingan yang besar. Pemerintah memiliki kewajiban untuk

mensejahterakan masyarakatnya. Dan peran pemerintah dalam

program ini lebih sebagai fasilitator bagi masyarakat. Dalam

program ini pun sudah jelas tercantum peran masing-masing.

Keterlibatan institusi-institusi pemerintah cukup banyak. Dari

mulai tingkat pusat sampai ke tingkat daerah, sehingga

diharapkan koordinasi dari berbagai bidang dapat memberikan

solusi yang menyeluruh dan tingkat keterlibatan semakin tinggi.

Dari aspek status pembuat keputusan, program ini memiliki

legitimasi yang kuat, karena berasala dari pemerintah yang

berkuasa dan di setujui oleh DPR selaku wakil rakyat. Dari aspek

pendanaa, program ini memiliki sumber dana yang sudah jelas,

yaitu berasal dari:

• Pinjaman Bank Dunia, melalui IDA-Credit dan IBRD-Loan ;

dan

• APBN, APBD Propinsi dan APBD Kota/ Kabupaten

Dengan demikian, sumber dana telah teralokasikan dengan baik.

Begitu pula tata cara penyalurannya.

Dari aspek tanggung jawab. Dengan model pendekatan

yang dilakukan di program P2KP ini, maka dituntut tanggung

jawab yang besar dari masyarakat untuk berpartipasi dalam

program tersebut. Keberhasilan program P2Kp tergantung dari

tingkat partisipasi dari masyarakat. Makin banyak masyarakat

berperan, maka permasalahan di sekitar mereka makin cepat

teratasi.

Namun ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam

implementasi program P2KP ini yaitu :

a. Dalam proses transisi di masyarakat, perlu dibutuhkan

tenaga-tenaga fasilitator yang dapat diandalkan. Sebab

mereka adalah agen perubahan pertama yang langsung

berhadapan dengan masyarakat.

b. Diperlukan tingkat konsistensi dari berbagai elemen yang

terlibat dalam program ini. Dan koordinasi yang baik antar

bagian sangat diperlukan.

BAB IV

KESIMPULAN

Berdasarkan analisis di atas yang meliputi aspek-aspek dari

konsep Grindle, maka dapat dikatakan kebijakan program P2KP

telah sesuai dengan prinsip-prinsip yang dikembangkan oleh

Grindle. Berbagai masalah yang terjadi di lapangan lebih

disebabkan oleh proses transisi yang ada di masyarakat.

Perbaikan-perbaikan program terus dilakukan sebagai bentuk

respon dari permasalahan yang ada di lapangan.

DAFTAR PUSTAKA

Dunn, William N. 1998. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Yogyakarta : UGM University Press.

Dye, Thomas R. 1978. Understanding Publik Policy, Englewod Cliffs, New Jersey : Prentice-Hall.

Grindle, M.S. 1980. Politics and Policy Implementation in The Third World. New Jersey: Princeton University Press

Hoogewerf, 1983 Ilmu Pemerintahan, Jakarta : Erlangga

Santoso, 1998. Analisis Kebijakan Publik, Jogyakarta : PT. Tiara Wacana.

Terry, G.R. 1977. Principles of Management. Third Edition Illinois: Richard D Irwin, Inc.

Wahab, S.A 1997. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara