Tribunal de Contas da União

Número do documento: AC-0089-18/00-P

Identidade do documento: Acórdão 89/2000 - Plenário

Ementa: Prestação de Contas. Caixa Econômica Federal. Exercício de 1993.Excesso de remuneração de dirigentes. Concessão de auxílio-alimentaçãoa aposentados e pensionistas. Concessão de 13º talão detíquete-alimentação. Contratação de pessoal por meio de processoseletivo interno. Despesas sem cobertura contratual. Licitação de bense serviços de informática sem considerar o tipo técnica e preço. Cessãode pessoal a associações de funcionários e a órgãos públicos sem ônus.Locação de imóveis residenciais para empregados. Adoção deprocedimentos contábeis inadequados e não confiáveis. Contas regularescom ressalva dos membros da diretoria. Quitação. Contas regulares dosmembros dos conselhos fiscal e de administração. Quitação.Determinação.- Responsabilidade do membros do conselho fiscal e de administração.Concurso interno para ascensão funcional. Cessão de servidores àassociação de funcionários. Locação de imóveis residenciais paraservidores. Considerações.

Grupo/Classe/Colegiado: Grupo II - CLASSE IV - Plenário

Processo: 003.082/1995-4

Natureza: Prestação de Contas

Entidade: Caixa Econômica Federal - CEF

Interessados: Responsáveis: Diretoria: Danilo de Castro; Anecir Scherre, EugênioAlano Machado de Freitas, Renato Nardoni, Edgard D'Avila Melo Silveira,Isabel Pereira de Souza, Homero Ferreira Diniz, José Lindoso deAlbuquerque Filho, Geraldo Magela Benevides Pinheiro, José Fernando deAlmeida e José Carlos de Matos; Membros do Conselho Fiscal: Paulo OscarFrança, Edilson Almeida Pedrosa, Ronaldo Gomes de Souza, Hélio

Campagnucio, Joaquim Batista de Araújo e Pedro Wilson CarranoAlbuquerque; Membros do Conselho de Administração: Emílio HumbertoCarazzai Sobrinho, Wando Pereira Borges, Clóvis de Barros Carvalho,Milton Luiz de Mello Santos, Walter Annicchino, Léo Wallace CochraneJúnior, Antoninho Marmo Trevisan, Nelson Barrizzelli, Murilo PortugalFilho, Henri Philippe Reichstul e Sérgio Batista Zaccarelli

Dados materiais: ATA 18/2000DOU de 02/06/2000 INDEXAÇÃO Limite Máximo de Remuneração; Prestação de Contas; CEF;Auxílio Alimentação; Admissão de Pessoal; Concurso Público;Informática; Licitação de Técnica e Preço; Cessão de Pessoal; ImóvelFuncional; STF; Contratação Indireta de Pessoal; Locação; Aluguel;Ascensão Funcional; Conselho Fiscal; Apensos: TC 625.117/93-0TC 008.409/93-5TC 011.272/94-5TC 005.697/95-6TC 016.581/95-4

Sumário: Prestação de Contas relativa ao exercício de 1993. Diversas falhas.Citação por excesso de remuneração. Audiência. Concessão deauxílio-alimentação a aposentados e pensionistas. Concessão de 13ºtalão de tíquetes. Contratação de médicos e dentistas por prazodeterminado. Concurso interno. Razões de justificativa satisfatórias.Ato de liberalidade do administrador em 1975, época que prevalecia oentendimento que, para as estatais, era legítimo fazer tudo o que a leinão proibisse. Submissão das estatais à fiscalização do TCU após aedição da Lei nº 6.223/75. Suspensão do benefício em fevereiro de 1995.Entendimento de que a Lei nº 6.321/76 e regulamentação só contêmrestrições relacionadas ao incentivo fiscal que estava sendo concedido.Contratações temporárias em situação de extrema carência de médicos edentistas, com impacto nas atividades do plano de saúde dos empregados.Processo seletivo interno inaugurado em data bastante anterior àmanifestação do STF na ADIn nº 837-4-DF e ao entendimento desteTribunal. Contas regulares com ressalva. Quitação aos responsáveis.Determinações.

Relatório: Cuidam os autos da Prestação de Contas da Caixa Econômica Federal -CEF, relativa ao exercício de 1993, certificada regular com ressalva

pelo Controle Interno em razão de diversas impropriedades apontadas emseu Relatório de Auditoria. 2.Saneados os autos, determinei a citação dos dirigentes, em razão deexcesso de remuneração, e a audiência dos dirigentes e membros dosconselhos de administração e fiscal pelos fatos abaixo indicados: a) adoção de procedimentos contábeis inadequados e não confiáveis, queredundaram na impossibilidade de manifestação por parte dos auditoresindependentes, relativamente às suas demonstrações financeiras, posição31.12.93; b) diversas impropriedades detectadas na movimentação dos bensdisponíveis nos almoxarifados de materiais de consumo e permanente, quese consubstanciam, principalmente, em divergências entre estoque físicoe inventário denotando falhas de controle e guarda dos bensdepositados; c) pagamento de multas ao Banco Central do Brasil em decorrência deatraso na entrega de balancetes no período de agosto a dezembro de1993, contrariando normas legais e regulamentares pertinentes; d) pagamento de despesas efetuadas com serviços contratadosdiretamente, sem licitação, sem cobertura contratual, em favor daDATAMEC, no período de janeiro a novembro de 1993, descumprindodispositivos do então vigente Decreto-lei nº 2.300/86, em especial oart. 50, parágrafo único (recepcionado pelo art. 60 da Lei nº8.666/93), e desatendendo recomendações de sua área jurídica, queopinava pela ilegalidade do procedimento adotado; e) pendência de ressarcimento pelas entidades cessionárias dedispêndios relativos a pessoal cedido sem ônus; f) cessão gratuita de pessoal a associações de funcionários, sem amparolegal, e em desacordo com orientações emanadas desta Corte de Contas; g) concessão, no exercício de 1993, de auxílio-alimentação na forma detíquetes a pessoal inativo e pensionista, considerada ilegal pela suaprópria Consultoria Jurídica; h) concessão de auxílio-alimentação em duplicidade a servidores ativosno mês de novembro de 1993, na forma de talão extra de tíquetes,analogamente caracterizado como 13º tíquete, violando as finalidadesprecípuas do Programa de Alimentação do Trabalhador ¿ PAT, reguladopela Lei nº 6.321, de 14.04.76, e contrariando dispositivos do Decreto

nº 05, de 14.01.91, alterado pelo Decreto nº 349, de 21.11.91, emespecial o § 2º do art. 2º; i) concessão de residência funcional para fins de moradia de gerentesde agência, fora do Distrito Federal, em desacordo com a legislaçãopertinente, especialmente o Decreto-lei nº 2.355/87, art. 6º, incisoVII, e contrariando Decisões emanadas desta Corte de Contas, a exemploda proferida em Sessão Plenária de 18.04.89, no TC 12.825/88-3, insertana Ata nº 14/89-P, DOU de 10.05.89, ratificada pela Decisão Plenária de18.04.90, Ata nº 15/90-P, DOU de 14.05.90; j) descumprimento do mandamento inserto no art. 37, inciso XI, da CartaMagna, consubstanciado no pagamento de remuneração em excesso aosdirigentes no período de maio a dezembro de 1993. 3.Além das questões acima elencadas, outras, também constantes doRelatório de Auditoria do Controle Interno, foram objeto de audiência.Referem-se à efetivação de pessoal nos cargos de escriturário,advogado, engenheiro, arquiteto, médico e dentista, por meio deprocesso seletivo interno, em desacordo com o inciso II do art. 37 daConstituição Federal; e à contratação de pessoal com prazo determinadopara o exercício de atividades desprovidas de caráter transitório, emcargos abrangidos pelo Plano de Cargos da empresa, caracterizandodescumprimento do art. 37, inciso II, da Constituição Federal e do art.443 do Decreto-lei nº 5.452/43. Essa matéria estava sendo tratada emprocesso específico de levantamento de auditoria na CEF, abrangendo operíodo de abril/92 a setembro/95, a cargo da 2ª SECEX (TC016.581/95-4), motivo que me levou a determinar que a audiência fosseali efetivada. Todavia, como o assunto tem reflexo nestas contas,encontrando-se aquele processo aqui juntado, por cópia, tratarei tambémdos mencionados atos. 4.As alegações de defesa apresentadas pelos dirigentes, em resposta àcitação por excesso de remuneração, indicaram que os valores apontadospelo Tribunal foram efetivamente glosados pela CEF. Adicionalmente,conforme salientado pela 8ª SECEX, a matéria tem sido objeto dediversos pronunciamentos por parte desta Corte. Especificamente comrelação ao ano de 1993, o Plenário proferiu a Decisão nº 519/96dispensando de recolhimento os excessos apurados, em razão daincompatibilidade entre a data-base dos salários da estatal lá referidae o reajuste da remuneração de Ministro de Estado e da constatação deque, no somatório do ano, não haviam sido extrapolados os limitesdefinidos. Como os excessos verificados nestas contas enquadram-se emtal situação, a Unidade Técnica entendeu, em conclusão, ter sidoelidida a irregularidade apontada.

5.No que concerne às audiências, foram levantadas algumas preliminaresrelacionadas à responsabilidade. A 8ª SECEX entendeu que, como algunsdos dirigentes atuaram apenas como supervisores nas respectivasdiretorias, sem direito a voto junto ao colegiado, não tendo havidoreunião no período em que assim atuaram, estariam isentos deresponsabilidade (Srs. Anecir Scherre, Renato Nardoni, Homero FerreiraDiniz e Geraldo Magela B. Pinheiro). Idêntico entendimento deveria seraplicado aos membros dos conselhos de administração e fiscal que nãoforam empossados nos respectivos cargos ou que não foram convocados ase manifestar em relação a estas contas (Srs. Milton Luiz de MeloSantos, Antoninho Marmo Trevisan, Walter Annicchino, Hélio Campagnucio,Joaquim B. Araújo e Pedro W. Carrano). 6.Além da preliminar acima referida, também foi alegado que apresidência, a diretoria e os conselhos somente praticam atos de gestãoe não atos executórios. Entendeu a Unidade Técnica que "as falhasocorridas nas atividades executórias refletem-se inafastavelmente nagestão da empresa, motivadas seja pela falta de canais competentes decomunicação, seja pela ausência de efetivo e tempestivo controle", nãocabendo prosperar tal preliminar. 7.E a última, relacionada ao fato de que os atos questionados deveriamser argüidos somente daqueles que tinham jurisdição sobre o assunto,não foi acolhida pela 8ª SECEX por entender que a responsabilidade dagestão, especialmente em processos de contas ordinárias, é de todos osadministradores máximos da entidade. 8.Quanto às questões que foram objeto de audiência, entendeu a UnidadeTécnica não terem sido justificadas as falhas indicadas na alínea "g"do item 2 retro, bem como aquelas mencionadas no item 3. As razões dejustificativa apresentadas pelos responsáveis para essasirregularidades, todas de mesmo teor, podem ser resumidas como a seguircolocado. 9.No que se refere à concessão de auxílio-alimentação, na forma detíquetes, a aposentados e pensionistas da CEF, as justificativas são nosentido de que se trata de um benefício concedido em 1975, tendo sido aquestão suscitada pelo Controle Interno em dezembro de 1994. Naoportunidade, foi solicitada a suspensão de seu pagamento, o quemotivou a manifestação da Consultoria Jurídica da CEF sobre o assunto.Entendeu aquela COJUR que não haveria amparo legal para a manutenção dobenefício, embora não existisse, à época, proibição legal para a suaconcessão. Assim, não caberia restituição dos valores despendidos, umavez que o benefício foi recebido de boa-fé. Portanto, além de não se

poder atribuir a concessão do benefício ao exercício de 1993, não seriaprocedimento a se contrapor à orientação da área consultiva. 10.Com relação à concessão do 13º talão de tíquetes a servidoresativos, da mesma forma que o assunto acima referido, o Controle Internosuscitou a questão apenas em dezembro de 1994, não tendo sido oprocedimento jamais questionado, o que levou os responsáveis àconclusão de que não caberia imputar-lhes responsabilidade. Amanifestação da Consultoria Jurídica registrou que oauxílio-alimentação concedido aos empregados da CEF ampara-se na CLT,que não impõe qualquer restrição. Por outro lado, a Lei nº 6.321/76 e oDecreto nº 05/91 também não contêm limitação quanto ao percentual deauxílio-alimentação que pode ser concedido, nem tampouco vinculou obenefício ao número de meses do ano. Portanto, se não há limitação, nãohá que se falar em irregularidade. Além disso, o benefício em questãofoi concedido em 1978, não tendo havido qualquer censura desde entãopor parte do TCU, integrando-se ao contrato de trabalho dos empregados,intangível por força do que dispõe o art. 468 da CLT. 11.No tocante à contratação de pessoal por prazo determinado paracargos constantes do Plano de Cargos da CEF e enquadramentos realizadospor meio de processo seletivo interno, as razões de justificativa foramapresentadas no TC 016.581/95-4, conforme registrado no item 3 retro.Quanto à contratação de médicos e dentistas por prazo determinado, taisjustificativas salientaram que o § 1º do art. 21 do Estatuto da CEFoferecia o amparo demandado: "Para a realização de serviços técnicosespecializados poderá ser contratado, excepcionalmente, pessoal técnicode alta qualificação, por prazo certo, e nunca superior ao previsto emlei para os contratos a termo, desde que não possua, em seu quadro depessoal, cargos, empregos ou funções efetivas, necessários para aexecução desses serviços, nem utilize a execução indireta". Logo, emface de profunda carência em seus quadros de pessoal, e entendendoterem sido atendidas as exigências constitucional e legal, a Caixacontratou os referidos profissionais por prazo determinado, nos termosda legislação trabalhista. 12.Já com relação aos mencionados enquadramentos, as razões dejustificativa iniciam por afirmar que todos os empregados ingressaramna CEF por concurso público, passando a ser titulares de empregos,tendo suas relações de trabalho regidas pela CLT. Como reforço ebuscando aplicação ao caso da Caixa, citam doutrinadores que, em 1993,defendiam o concurso público apenas para a primeira investidura, bemcomo Decisão desta Corte em processo que cuidou de concurso internopara ascensão funcional, realizado pelo Tribunal em 1991. E concluemsalientando que a empresa submete-se ao regime jurídico das empresas

privadas (art. 173, § 1º, da CF), a restrição do art. 169, inciso II,da CF não a atinge e o Estatuto confere à diretoria competência paraaprovar o Sistema Normativo Interno e o Regulamento de Pessoal, no qualse insere o processo seletivo interno. Por fim, registrou que seencontra em tramitação na Justiça Federal Ação Civil Pública propostapelo Ministério Público Federal questionando a legalidade da seleçãointerna para o cargo de advogado. 13.Cabe ressaltar que o TC 016.581/95-4 foi objeto de deliberação pela2ª Câmara (Relação nº 34/97, Ata nº 17/97, Sessão de 12.06.97), tendosido, na oportunidade, proferidas determinações à CEF no sentido deque: "a) se abstenha de efetuar contratações por prazo determinado paraprovimento de cargos constantes de seu Plano de Cargos, os quaisdeverão ser providos mediante concurso público externo, nos termos doartigo 37, item II, da Constituição Federal; b) observe os prazos de encaminhamento de atos de admissão à Secretariade Controle Interno do Ministério da Fazenda, para pronunciamento eposterior remessa ao TCU, nos termos da Instrução Normativa nº2/93/TCU; c) se abstenha de efetuar enquadramentos de servidores em carreirasdiversas daquelas para as quais foram admitidos, com fulcro emconcursos internos, tendo em vista a inconstitucionalidade desseprocedimento, conforme entendimento dado à matéria pelo SupremoTribunal Federal." 14.Também foi acolhida pelo Relator a juntada de cópia daqueles autosàs contas da entidade, exercícios de 1991 a 1995, para avaliação doreflexo causado na gestão dos administradores envolvidos. Assim, oassunto também foi aqui abordado para o encaminhamento da proposta demérito. 15.As conclusões exaradas no âmbito da Unidade Técnica, no que concerneàs irregularidades consideradas não justificadas, podem ser resumidasmediante excertos da manifestação do Diretor de Divisão e do Secretárioda 8ª SECEX, conforme a seguir transcrito: Diretor de Divisão: "6. No que se refere àqueles considerados por ele para efeitos da suaproposta de mérito pela irregularidadede, mister se faz acrescentarmosalgumas ponderações, a saber:

a) concessão de auxílio-alimentação em duplicidade a funcionáriosativos, no mês de novembro, na forma de talão extra de tíquetes,caracterizado como 13º tíquete. 6.1. Em termos práticos, ou seja do ponto de vista do dispêndio para aCEF, não há diferença entre ela conceder um 13º tíquete alimentação ouaumentar o valor mensal do benefício concedido, de forma que,somando-se doze ou treze talões, o gasto anual seja o mesmo. 6.1.1. A prática de conceder o tal 13º tíquete obviamente deve serevitada na Administração Pública, pois a natureza de tal benefícioextra não se coaduna com a finalidade do objeto. Entretanto, no caso emcomento, considerando que a CEF pactua o contrato de trabalho com seusempregados pelo instituto da CLT, entendemos que caso essa Empresapromova a alteração unilateral dessa parte contratual, ainda que porforça de determinação deste Tribunal, isso só irá causar-lhetranstornos com lide trabalhista (v. itens 135/140 da instrução, fls.416/417), onde a relação custo/benefício será muito alta. Ademais, emassim determinando o Tribunal estaria agindo a contra-senso, pois oArt. 70 da Constituição Federal, ao falar em legitimidade eeconomicidade, extrapolou a função do controle externo no exame dascontas para além da mera burocracia. Ora, em sendo a economicidade umarelação entre custo e benefício e estando o Tribunal incumbido deverificá-la nos atos administrativos, não haveria razão para que estaCorte, no exercício de sua competência, induzisse uma ação doadministrador público contrária ao princípio da economicidade. 6.1.2. Assim, o mais prudente e razoável, na linha do juízo supra, éconsiderar o fato como falha de natureza formal, ou seja, uma ressalva,sem prejuízo de que o Tribunal firme posição pela inconveniência daconcessão desse tipo de benefício no âmbito do Serviço Público e, porconseguinte, determinando-se à CEF que no próximo dissídio coletivotente um acordo com os empregados para retirar aquela concessão do 13°tíquete alimentação do contrato de trabalho. b) pagamento de auxílio-alimentação na forma de tíquetes a pessoalinativo e pensionistas da CEF. 6.2. Entendemos que corretamente o analista considerou o pagamento deauxílio-alimentação na forma de tíquetes a pessoal inativo epensionista como irregular, descartando as justificativas dosresponsáveis, porquanto, em verdade, não há hipótese plausível quelegitime tal prática. O fato é que inativos e pensionistas são sujeitosque não mantêm nenhum vínculo empregatício de qualquer natureza

jurídica com a CEF, sendo, pois, estranhos ao seu quadro de pessoal. 6.2.1. Ademais, sendo aposentados pela Previdência Social, porquantotinham contratos de trabalho regidos pela CLT, os inativos nem ao menosfiguram na folha de pagamento da Empresa, ao contrário do que ocorrecom servidores da Administração Direta. O mais próximo vínculo que elesmantêm com a CEF é por meio do fundo de pensão dos funcionários, deonde recebem complementação da aposentadoria. 6.2.3. Assim, conquanto os inativos devam ser estimados pela Empresapor terem prestado valiosos serviços a ela, sendo legítimo erecomendável que a eles sejam oferecidas, nos limites legais, todas ashonrarias, brindes etc, não podem eles, em hipótese alguma, receberbenefícios só devidos ao pessoal ativo. Seria o mesmo que oferecergratuitamente a qualquer terceiro, ou mesmo correntistas da CEF,auxílio-alimentação como gratidão e incentivo por estarem nessacondição. 6.2.4. A estratégia de propaganda e marketing de uma empresa pública,como a CEF, requer que ela disponha de verba para oferecer brindes,patrocinar eventos e, enfim, gastar sem uma contrapartida direta.Todavia, a concessão continuada de auxílio-alimentação a ex-empregadose pensionistas desvincula-se totalmente daquela prática e não temnenhum respaldo legal e tampouco mercadológico. 6.2.5. Não há, então, como considerar tal ato como simples falhaformal." Secretário da 8ª SECEX: "8. A admissão de pessoal em empresas estatais somente medianteconcurso público é entendimento firmado por este Tribunal em diversasoportunidades, conforme podemos observar na Súmula de Jurisprudência nº231. No caso em exame, além das contratações irregulares, a CEFutilizou de concurso interno para enquadramento de servidores em cargosdiversos daqueles em que foram admitidos, contrariando manifestaçãoexpressa do Supremo Tribunal Federal ( ADIN nº 231-RJ, de 05.08.92,ADIN nº 245-RJ, de 05.08.92 e ADIN nº 248, de 18.11.93, entre outras). 9.Parece-nos que tais atos desabonadores não mereçam tratamentocondescendente por parte deste Tribunal, uma vez que a adoção demedidas saneadoras futuras será uma obrigação da entidade. Com efeito,as contratações irregulares maculam as contas sob exame, que em nossoentendimento, devam ser acrescentadas como outro item de prática de atode gestão ilegal, reforçando a proposta de irregularidade destas

contas. 10. No tocante ao pagamento de auxílio-alimentação a pessoal inativo epensionistas, acompanhamos o entendimento de falta de amparo legal naconcessão desse benefício. Entretanto, cabe nesta oportunidade,discutir o grau de responsabilidade dos integrantes do Conselho deAdministração e do Conselho Fiscal na execução das despesas ocorridas. 11. Conforme podemos verificar nos autos não há qualquer fato quecomprove deliberação, apreciação ou omissão por parte dos Conselhos deAdministração e Fiscal que infira na responsabilidade dos conselheirosna concessão do benefício. O procedimento adotado pela CEF insere-se naórbita de competência da Diretoria Executiva da entidade, não devendoser atribuída aos conselheiros qualquer responsabilidade que, por açãoou omissão, não esteja devidamente caracterizada, como no casopresente. 12. A presunção de que o pagamento de tal benefício seria doconhecimento dos membros dos Conselhos, ou mais ainda, que estariainserido nas atribuições dos mencionados Conselhos, a nosso ver, excedecomo forma de interpretação e dedução das normas estatutárias da CEF. Abem dizer, a inclusão dos conselheiros como co-responsáveis pelasirregularidades cometidas no exercício sob exame se calcou no dispostono art. 18 do Estatuto da empresa que estabelece: 'O Presidente, osDiretores e os membros do Conselho de Administração e do ConselhoFiscal são responsáveis, na forma da Lei, pelos prejuízos ou danoscausados no exercício de suas atribuições.' 13. Porém, quais seriam, então, as atribuições conferidas aosConselheiros? Já houve entendimento firmado por este Tribunal nosentido de que a responsabilidade do Conselho de Administração não égenérica, mas apenas por atos por ele examinado e endossado (Sessão de15.09.93 - Ata nº 45/93 - Plenário, Acórdão nº 88/93), frente àsdisposições da Lei nº 6.404/76. No presente caso, repisamos que não háinformação que o pagamento do benefício ilegal tenha se pautado em atosapreciados pelo citado Conselho, ou que por imposição legal devesseapreciá-los. Assim, não é possível imputar-lhes punição pelo fatoconstatado nas presentes contas. Tampouco, aos integrantes do ConselhoFiscal." 16.Assim, fundamentada nas manifestações acima, a Unidade Técnicaofereceu proposta de mérito no sentido da irregularidade das contas dosdirigentes, com aplicação da multa do art. 58, inciso I, da Lei nº8.443/92, em razão do pagamento de auxílio-alimentação na forma detíquetes a aposentados e pensionistas da CEF, sem amparo legal;

contratação de pessoal sem concurso público, com infringência ao art.37, II, da Constituição Federal e Súmula de Jurisprudência nº 231 doTCU; e enquadramento de servidores em carreiras diversas daquelas paraas quais foram admitidos, mediante concursos internos, procedimentoconsiderado inconstitucional pelo STF. Quanto aos membros dos conselhosde administração e fiscal, a proposta é de regularidade com quitaçãoplena. Adicionalmente, foram submetidas sugestões de determinações àCEF e ao Controle Interno, bem como de remessa da deliberação a serproferida, nos seguintes termos: "III ¿ determinar à Caixa Econômica Federal - CEF a adoção dasseguintes medidas: a) adotar providências tempestivas para corrigir as inconsistências eimpropriedades das demonstrações contábeis e financeiras da empresa,mormente quanto aos pontos levantados tanto pela auditoria interna daCEF, quanto pelos auditores independentes (itens 56/67 da instrução,fls. 404/407); b) evitar a realização de despesas com o pagamento de multas porinadimplência ou causa afim, uma vez que, em tal caso, caracterizadaestará a existência de débito imputável ao responsável, a cujoressarcimento estará obrigado (itens 78/83 da instrução, fls. 408/409); c) evitar a realização de despesas sem cobertura contratual (itens84/94 da instrução, fls. 409/411); d) observar o art. 45, § 4º, da Lei nº 8.666/93, e do art. 1º doDecreto nº 1.070/94, ou seja, que adote obrigatoriamente nas licitaçõesde bens e serviços de processamento de dados e automação o tipo'técnica e preço' (itens 84/94 da instrução); e) não incluir, nos Acordos Coletivos futuros celebrados entre a CEF eseus funcionários, cláusula instituindo a cessão gratuita de pessoal aassociações de funcionários (itens 102/106 da instrução, fls. 412/413); f) envidar esforços para que no próximo dissídio coletivo seja retiradodo contrato de trabalho a concessão aos empregados deauxílio-alimentação em duplicidade, caracterizado como 13º Tíquete(itens 121/142 da instrução, fls. 415/417); g) rescindir, se ainda existentes, todos os contratos de locação deimóveis residenciais a seus funcionários, sejam eles gerentes ou não(itens 143/155 da instrução, fls. 418/420);

h) não computar as horas-extras para exclusão do cálculo para efeitosde comparação com o teto máximo de remuneração (itens 156/182 dainstrução, fls. 420/423); i) proceder à cobrança do valor residual devido pela Price WaterhouseAuditores Independentes, na forma prevista no OF DECON 685/93, eencaminhar a este Tribunal de Contas os comprovantes de toda a operação(instrução inicial - fl. 257); IV - determinar à Secretaria de Controle Interno do Ministério daFazenda - CISET/MF - que verifique e informe ao TCU na próximaprestação de contas da CEF a respeito: a) do controle de material de almoxarifado pela CEF, assim como dosSistemas de Informática on line existentes para viabilizar essecontrole (itens 68/77 da instrução, fls. 407/408); b) da cessão de funcionários a outros órgãos públicos sem ônus,mormente no que tange ao ressarcimento, bem como sobre a legalidade dasparcelas remuneratórias que a CEF estaria dispensando de ressarcimentopelos órgãos cessionários (itens 95/101 da instrução, fls. 411/412); c) das providências adotadas pela CEF em virtude das determinaçõesemanadas do TC 016.581-95-4 - Relação 34/97, 2ª Câmara, Ata 17/97(fls.379/392). Para melhor acompanhamento desta determinação, propomos queseja encaminhada cópia do ofício 8ª SECEX nº 264/97 à CISET/MF - v. fl.394 (item 197 da instrução, fl. 424); e d) do cumprimento das determinações feitas no item III retro. V - encaminhar cópia do Acórdão, Relatório e Voto, que foremproferidos, ao Subprocurador-Geral da República, Coordenador da 5ªCâmara de Coordenação e Revisão - Patrimônio Público e Social, conformedeferido no Aviso n º 265 GP/TCU, de 17.03.97 (fl. 395)." 17.Submetidos os autos ao Ministério Público para sua intervençãoregimental, manifestou-se o então Subprocurador-Geral Lucas RochasFurtado por que fosse preliminarmente expedida diligência à CEF "a fimde esclarecer quais dirigentes da Caixa Econômica Federal efetivamentecontribuíram para as irregularidades anotadas pelo Sr. Secretário da 8ªSECEX, à fl. 435, seja por ação ou omissão, a fim de que venham a serdevidamente responsabilizados pelos atos praticados". As razões que olevaram a requerer tal preliminar referem-se à dúvida quanto à efetivaparticipação da diretoria nos fatos apontados como irregulares: sedecorrentes de decisão colegiada ou de decisão de diretoria específica,

individual ou conjunta com a presidência da empresa. Em seuentendimento, "só podem ser responsabilizados os dirigentes queefetivamente contribuíram para a irregularidade, por ação ou omissão ¿quando deveriam agir para impedir que a falha prosseguisse oupermanecesse". 18.No atendimento à diligência, o presidente da CEF informou que a"Diretoria da CAIXA trabalha de forma colegiada, conforme disposto noseu Regimento Interno (...), sendo que os dirigentes relacionados noRol de Responsáveis, uma das peças de Prestação de Contas destaEntidade, são os responsáveis pelos atos desta Instituição".Especificamente no que concerne às três irregularidades apontadas pela8ª SECEX, encaminhou aquela autoridade algumas informações que merecemregistro, uma vez que não constaram das razões de justificativaapresentadas pelos responsáveis. Outras, como já estão registradas nositens precedentes, deixarei de mencionar. 19.Quanto ao pagamento de auxílio-alimentação na forma de tíquete apessoal inativo e pensionista decorreu de Resolução de Diretoria,aprovada em 16.04.75, autorizando a celebração de convênio entre a CEFe o SASSE ¿ Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiáriospara distribuição mensal desse auxílio àqueles que, em decorrência deextinção de vínculo empregatício com a CEF, recebessem do SASSE osbenefícios da aposentadoria ou pensão. Como o Controle Interno abordouessa questão anteriormente, solicitando, inclusive, a adoção deprovidências no sentido da respectiva suspensão, a Consultoria Jurídicada CEF foi ouvida, manifestando-se no sentido de que, do ponto de vistalegal, a Caixa não deteria argumentos que autorizassem a manutenção dobenefício. Por outro lado, ressaltou aquela COJUR que não existiaproibição legal para que tal benefício fosse concedido, o queimpossibilitaria a restituição dos valores recebidos de boa-fé ao longode tantos anos. Assim, diante desse entendimento, a CEF suspendeu, apartir de 09.02.95, o pagamento do auxílio-alimentação aos aposentadose pensionistas. 20.A contratação de pessoal sem concurso público - contrataçãotemporária de médicos e dentistas, cargos constantes do Plano de Cargosda entidade ¿ não representaria mais situação de irregularidade, umavez que o prazo dos últimos contratos expirou em 31.12.94. Todavia, odirigente nada esclareceu. 21.Quanto ao enquadramento de empregados, por meio de concursosinternos, em carreiras diversas daquelas para as quais foram admitidos,o presidente da CEF abordou a questão sob aspectos diversos. Emprimeiro lugar, mencionou terem sido as designações realizadas em 1994

e 1995 para os cargos de médico e dentista decorrentes de processosseletivos internos deflagrados em 22.12.89, com o objetivo de atenderdemanda premente da FUNCEF, responsável pela administração do programade saúde da Caixa. E, ainda, que, como o Decreto nº 95.682/88 vedavanovas admissões, a CEF resolveu realizar processo seletivo interno paraprovimento de cargos. Em segundo lugar, o estatuto da entidadeestabelece que a admissão nos quadros da CEF, ingresso inicial, serápor concurso público de provas ou de provas e títulos, atendendo o art.37, inciso II, da Constituição Federal, caracterizando-se opreenchimento dos cargos apontados como progressão funcional, nostermos do Regulamento de Pessoal. Em terceiro lugar, doutrinadores comoHely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello defendem aobrigatoriedade de concurso público apenas para a primeira investidura,dando-se o acesso aos diversos degraus da carreira por critériosinternos de seleção. Em quarto lugar, a matéria é controvertida,posicionando-se o TCU pela aceitação dos concursos internos até opronunciamento do STF acerca da ascensão funcional. Por fim, informou opresidente que alguns enquadramentos foram feitos tardiamente em razãode diversas justificativas apresentadas pelos interessados e que o casodo enquadramento no cargo de advogado é objeto de ação civil pública,proposta pelo Ministério Público Federal, o que faz com que se aguardeas determinações judiciais pertinentes. 22.A Unidade Técnica, diante da afirmação do Presidente da Caixa de quesua diretoria "é um colegiado em que todos os seus componentes sãoresponsáveis pelos atos dela emanados", e após exame das informaçõesremetidas, ratificou sua proposta anterior, acrescentando tão-somenteitem no sentido de que seja dada ciência da deliberação que vier a serproferida ao Juiz Presidente da 52ª Junta de Conciliação e Julgamentodo Rio de Janeiro, em razão de Representação protocolizada nesta Corte(TC 003.725/98-7), versando sobre o pagamento de auxílio-alimentaçãoaos aposentados e pensionistas da CEF. 23.O Ministério Público, representado nos autos pela ProcuradoraCristina Machado da Costa e Silva, manifestou-se no sentido de que"Considerando que a diligência determinada pelo Exmo. Sr.Ministro-Relator, seguindo sugestão do Ministério Público, foidevidamente cumprida, esclarecendo que a diretoria da Caixa EconômicaFederal é um órgão colegiado com responsabilidade solidária, estarepresentante do Ministério Público manifesta-se de acordo com aproposta de julgamento formulada pela Unidade Técnica". É o Relatório.

Voto: Registro, de início, no tocante à responsabilidade dos membros dosconselhos de administração e fiscal, que concordo com o entendimento dotitular da Unidade Técnica, pois não há elementos suficientes quepossibilitem imputar-lhes responsabilidade, haja vista que não restoucomprovado que tenham concorrido para o cometimento dos atosconsiderados irregulares. Nessa linha tem evoluído a jurisprudênciadesta Corte, conforme Acórdão nº 007/99 - TCU - 2ª Câmara (TC016.448/85-5); Decisão nº 335/94 - Plenário (TC-025.169/92-0); Acórdãonº 088/93 - Plenário (TC-649.006/91-7); Acórdão nº 087/96 - 2ª Câmara(TC-649.116/92-5); Acórdão nº 089/87 - Plenário (TC 023.824/92-1).Assim, devem os mesmos, data vênia, ser isentados de qualquerresponsabilidade quanto às irregularidades aqui tratadas. 2.Feita a ressalva acima, passo a tratar dos pontos que restaram comoirregulares no exame desta prestação de contas. 3.Antes, todavia, saliento que, no que se refere ao 13º tíquete pagoaos empregados ativos da CEF, concordo no mérito, com o entendimento doDiretor de Divisão expresso no item 15 do Relatório que precede esteVoto. Fazendo um breve retrospecto do auxílio-alimentação concedido aosempregados da Caixa, temos que, conforme consta do Parecer nº 028/95 daConsultoria Jurídica (fls. 353/358 do volume III), foi o mesmoconcedido aos ativos por Resolução de Diretoria de 22.12.70.Posteriormente, em 17.04.75, também por Resolução de Diretoria, foiestendido aos inativos e pensionistas, ficando a execução a cargo doextinto SASSE ¿ Serviço de Assistência e Seguro Social dosEconomiários, mas totalmente subvencionado pela entidade. Em 22.12.77,a diretoria concedeu o benefício de um auxílio-alimentação extra a serpago no mês de dezembro de cada ano, também estendido aos inativos epensionistas, por força de Resolução de Diretoria de 26.01.78. Por fim,em 24.10.78, a diretoria consolidou o benefício extra a todos, sob oargumento de que se tratava de parcela de salário "in natura". 4.Assim, com amparo nas regras estabelecidas na Consolidação das Leisdo Trabalho, no caso dos empregados ativos, foram concedidos osbenefícios acima referidos. Logo, ao contrário do que inicialmente sevislumbrava, conforme texto da audiência encaminhada aos responsáveis(alínea "h" do item 2 do Relatório precedente), não há qualquer afrontaà legislação ali indicada. Na verdade, a Lei nº 6.321/76 eregulamentação tratam de incentivo fiscal a pessoas jurídicas,permitindo-lhes a dedução, do lucro tributável para fins de imposto derenda, do dobro das despesas efetuadas com programa de alimentação dotrabalhador. Todas as referências expressas contidas em taisdispositivos legais visam, tão-somente, a limitar o incentivo

concedido. Portanto, não cabe argumentar a ocorrência de irregularidadeem razão de descumprimento da referida Lei. Por outro lado, comosalientado pelo Diretor de Divisão, se examinado sob a ótica dafinalidade do auxílio-alimentação, a concessão de 13º tíquete extrapolao objetivo a que se propõe tal benefício. Nesse sentido, e em respeitoaos princípios que norteiam a administração pública, entendo oportuna aproposta daquele dirigente, no sentido de que a CEF, nos próximosacordos coletivos de trabalho, atue com vistas à exclusão do referidobenefício extra. 5.De forma distinta, o auxílio-alimentação concedido aos inativos epensionistas não encontra amparo na legislação trabalhista, pois com aaposentadoria extingue-se o vínculo de trabalho existente com oempregador. Segundo defendido pela própria Consultoria Jurídica da CEFno já mencionado Parecer nº 028/95, as decisões da diretoria daentidade que concederam tais benefícios não têm sustentação legal, nemmesmo sob o argumento de se tratar de parcela salarial "in natura". É,inclusive, aquele órgão consultivo que, conclusivamente, sela o destinodo benefício em questão, quando afirma: "O motivo jurídico é muitosimples, porém fulminante. A aposentadoria é um dos modos de extinçãodo contrato de trabalho. Extinto este não subsiste para o ex-empregadornenhuma responsabilidade que não as decorrentes do tempo em que existiaa relação de emprego. Daí, ser impossível conceder aos aposentadosbenefícios que são próprios dos empregados que estão na ativa."Prossegue o Parecer asseverando que "De fato, do ponto de vista legal,a CEF não detém argumentos que lhe autorize a manutenção do benefícioque até agora tem assegurado aos ex-empregados e seus beneficiários,todavia, inexistia proibição legal para que tal benefício fosseconcedido." 4.Por outro lado, sustenta aquela Consultoria Jurídica que, como nãohouve violação de nenhum dispositivo legal, não cabe a restituição dosvalores recebidos de boa-fé ao longo de tantos anos. Além disso, teriao benefício, no entender daquele órgão consultivo, natureza de contratobenéfico, tendo sido, portanto, legitimamente recebido. Logo, seriatão-somente uma liberalidade. 5.Das informações acima é possível extrair o entendimento de que, defato, a avaliação da dita liberalidade deveria referir-se aos gestoresde 1975, uma vez que a concessão do benefício data de 17.04.75. Apropósito é oportuno relembrar que somente após a edição da Lei nº6.223, de 14.07.75, dispondo sobre a fiscalização financeira eorçamentária da União, pelo Congresso Nacional, é que, entre outrasentidades públicas, as empresas públicas passaram a submeter-se aocontrole externo exercido pelo Congresso Nacional, por intermédio do

TCU. Com a edição da referida Lei, ficou definido que a fiscalização serestringia ao aspecto financeiro, limitando-se à verificação daexatidão das contas e à legitimidade dos atos, sempre considerando-seseus objetivos, natureza empresarial e operação, segundo os métodos dosetor privado da economia (art.7º da Lei nº 6.223/75). Posteriormente,referido artigo foi alterado pela Lei nº 6.525, de 11.04.78,mantendo-se, todavia, o seu cerne. 6.Com efeito, entendo que, em não havendo restrição legal expressa, àépoca, o grau de liberdade desfrutado pelos administradores dasempresas estatais permitia-lhes conceder benefícios além daquelesusuais. Todavia, a sua manutenção ao longo do tempo, em especial após apromulgação da Constituição Federal de 1988, quando as regrasestabelecidas para essas entidades tornaram-se mais rígidas e ascompetências do Tribunal foram alargadas, deveria ter sido objeto deapreciação por parte, ao menos, da Diretoria de Recursos Humanos. Apartir da promulgação da Carta Magna, o princípio da legalidade ganhou,para essas entidades, contornos anteriormente não experimentados.Passou, então, a deixar de ser-lhes aplicado o entendimentoprevalecente no sentido de que seria lícito fazer tudo o que a lei nãoproibisse. A máxima passou a ser: só é permitido fazer o que estáprevisto na lei, respeitada a margem de discricionariedade aplicável atais entidades. 7. Por outro lado, penso que labora em favor dos gestores da CEF o fatode que havia, até então, a presunção de legalidade do benefícioquestionado, concedido em época em que prevalecia o entendimento de queas estatais poderiam fazer o que não estivesse vedado em lei. E aindaque, após o Controle Interno ter suscitado dúvidas, a entidadeprontamente adotou providências no sentido de verificar a sualegalidade, ouvindo sua Consultoria Jurídica e, posteriormente, pororientação desta, determinando a sua interrupção em fevereiro de 1995.Assim, entendo não ser razoável imputar-lhes responsabilidade pelamanutenção do pagamento no exercício de 1993, não significando,contudo, que o benefício deva ser considerado legal. Como sustentadopelo referido órgão consultivo, não há dispositivo legal que ofereça ocompetente amparo. Portanto, nada justifica a sua manutenção. Nessesentido saliento que foram adotadas as providências pela CEF, o quesana a irregularidade em comento. Caberá ao Controle Interno contemplarem seus Relatórios de Auditoria registro sobre a matéria. 8.No que concerne à contratação de médicos e dentistas por prazodeterminado, cargos contemplados no Plano de Cargos da CEF, trata-se,na verdade, de admissão sem concurso público, contrariando o art. 37,inciso II, da Constituição Federal e entendimento deste Tribunal

exarado na Sessão Plenária de 16.05.90, quando se imprimiu orientaçãodefinitiva, contrária às admissões sem concurso público nas empresasestatais (Anexo II da Ata nº 21/90, do Plenário, in DOU de 06.06.90),posteriormente sedimentado na Súmula de Jurisprudência nº 231. 9.Com efeito, o caso que aqui se examina refere-se à contratação porprazo determinado, no ano de 1993, de nove (9) profissionais - médicose dentistas -, para atender, segundo as justificativas apresentadas, àsituação excepcional de extrema carência, com reflexo na atividadesrelativas ao plano de assistência médica dos empregados. Conformelevantado pela própria equipe de inspeção do TCU no TC 016.581/95-4, osúltimos contratos da espécie tiveram termo em 31.12.94. Em casos daespécie, tem o Tribunal determinado que não se efetuem contrataçõespara cargos constantes de planos de cargos e salários das entidades,nos termos da Decisão Sigilosa nº 169/92 ¿ Plenário, bem como que seproceda à regularização das situações porventura existentes. Logo,entendo que a determinação encaminhada à CEF no TC 016.581/95-4 (item13, alínea "a", do Relatório que precede este Voto) representa medidasuficiente para o caso, não devendo a falha macular como irregularidadea gestão dos responsáveis. 10.O último ponto a embasar a proposta da 8ª SECEX, no sentido dairregularidade destas contas, refere-se ao enquadramento de empregadosem carreiras diversas daquelas para as quais foram admitidos, por meiode processo seletivo interno. Na verdade, conforme consta de relaçãoanexada ao TC 016.581/95-4, 393 empregados foram efetivamenteenquadrados em novas carreiras - advogado, engenheiro, arquiteto,escriturário, dentista e médico -, após a manifestação do STF na ADInnº 837-4-DF (DJ de 23.04.93), conforme portarias com datas posterioresa 23.04.93. Cabe um registro, todavia. De fato, até o referidopronunciamento da Suprema Corte, este Tribunal considerava legais osconcursos internos para ascensão funcional. Posteriormente, com oentendimento do STF, passou a decidir no sentido de considerar queaqueles aprovados nos concursos internos para ascensão ingressavam emcarreira distinta daquela para a qual o servidor/empregado havia sidoadmitido, carecendo, por conseguinte, de novo concurso público, nostermos do art. 37, inciso II, da Constituição Federal. Nessa linha jáforam proferidas inúmeras deliberações, considerando ilegal a admissãoe determinando que fossem tornados sem efeito os respectivos atos(Decisão nº 760/97 ¿ Plenário; Decisão nº 27/97 ¿ Plenário; Acórdão nº46/97 ¿ Plenário; Decisão no 148/98 ¿ 1ª Câmara). 11.No presente caso, contudo cabe salientar que há detalhes a seremconsiderados. Conforme informado pelo presidente da CEF, quando daresposta à diligência sugerida pelo Ministério Público (itens 17, 18 e

21 do relatório precedente), alguns dos procedimentos relativos aprocessos seletivos internos verificados na entidade tiveram início noano de 1989. Portanto, em data bastante anterior à publicação daDecisão do STF. Os enquadramentos objeto da inspeção realizada peloTribunal (TC 016.581/05-4) aconteceram de 1992 a 1995, tendo sido agrande maioria no ano de 1993 e, em especial, para cargos de advogado.Logo, para que tais enquadramentos fossem efetivados em 1993, após aconclusão de todas as fases relacionadas à seleção ¿ provas, recursos,estágios, etc. -, o início do procedimento data, obrigatoriamente, deperíodo bastante anterior ao exercício que se examina. Ou seja, oprocesso seletivo transcorreu em período em que o entendimento acercada questão era no sentido da legalidade, sendo que diversosenquadramentos, decorrentes dos mesmos processos seletivos,encontram-se, segundo entendimento predominante na Casa, resguardadossob o manto da legalidade. 12.Todavia, ainda que se pondere que as considerações acima vêm emsocorro dos responsáveis, impossível deixar de rechaçar veementementeos argumentos produzidos pela Consultoria Jurídica da Caixa, eutilizados pelos responsáveis em suas razões de justificativa, nosentido de que a CEF estaria obrigada tão-somente a observar a normaconstitucional do concurso público para a primeira investidura,aplicando-se, nas demais situações, em função de sua natureza jurídica,as regras internas da empresa que prevêem a progressão funcional comoforma de passagem para alguma das outras carreiras constantes do planode cargos. A propósito, cabem algumas considerações acerca doentendimento do STF na ADIn nº 837-4-DF, no que se refere às entidadesda administração indireta. 13.O Supremo Tribunal Federal, ao conceder medida cautelar na referidaADIn, deliberou no sentido suspender, "'ex nunc', a eficácia do artigo4º da Lei 7.707, de 1988, e da Lei 7.719, de 1989, do artigo 10 da Lei7.727, de 1989, do artigo 17 da Lei 7.746, de 1989, dos artigos 8º,III, e das expressões 'ascensão e acesso' do artigo 10, parágrafoúnico, 'acesso e ascensão' do artigo 13, parágrafo 4º, 'ou ascensão' e'ou ascender' do artigo 17, e do inciso IV do artigo 33, todos da Lei8.112, de 1990, bem como dos artigos 3º, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 do atoRegulamentar n. 1, e do artigo 2º, II, 'a' da Resolução n. 14, ambos de1992, editados pelo Tribunal Regional Federal da 2a Região". Ou seja,fez a Suprema Corte referência expressa a dispositivos da Lei nº8.112/90, não aplicável aos empregados da CEF. Todavia, dessadeclaração de inconstitucionalidade, bem como de outros casosanteriormente apreciados (ADIn nº 231-RJ e 245-RJ, DJ de 13.11.92)extrai-se o ensinamento de que instrumentos similares ao da ascensão,então contido na Lei nº 8.112/90, também ferem a Constituição Federal.

Nesse sentido, aliás, o entendimento desta Corte. 14.Por oportuno, cabe registrar que, posteriormente, ao manifestar-se oPleno do STF na ADIN nº 248/RJ (DJ de 08.04.94), Relator o MinistroCelso de Mello, ao abordar a questão do provimento derivado de cargospúblicos, deliberou no seguinte sentido: "EMENTA: ADIN ¿ CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (ADCT, ARTS.69 E 74) ¿ PROVIMENTO DERIVADO DE CARGOS PÚBLICOS (TRANSFERÊNCIA ETRANSFORMAÇÃO DE CARGOS) - OFENSA AO POSTULADO DO CONCURSOPÚBLICO-USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADO AOCHEFE DO EXECUTIVO - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. - Os Estados-membros encontram-se vinculados, em face de explícitaprevisão constitucional (art. 37, caput), aos princípios que regem aAdministração Pública, dentre os quais ressalta, como vetorcondicionante da atividade estatal, a exigência de observância dopostulado do concurso público (art. 37, II). A partir da Constituição de 1988, a imprescindibilidade do certamepúblico não mais se limita a hipótese singular da primeira investiduraem cargos, funções ou empregos públicos, impondo-se as pessoas estataiscomo regra geral de observância compulsória - A transformação de cargos e a transferência de servidores para outroscargos ou para categorias funcionais diversas traduzem, quandodesacompanhadas da prévia realização do concurso público de provas oude provas e títulos, formas inconstitucionais de provimento no ServiçoPúblico, pois implicam o ingresso do servidor em cargos diversosdaqueles nos quais foi ele legitimamente admitido. Insuficiência, para esse efeito, da mera prova de títulos e darealização de concurso interno. Ofensa ao princípio da isonomia. - A iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dosservidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pelaCarta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica doprincípio da separação de poderes. Incide em inconstitucionalidadeformal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo adisciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobreprovimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativado Poder Executivo local. - A supremacia jurídica das normas inscritas na Carta Federal não

permite, ressalvadas as eventuais exceções proclamadas no próprio textoconstitucional, que contra elas seja invocado o direito adquirido.Doutrina e jurisprudência." (grifo nosso) 15.Outro pronunciamento do STF que merece destaque é o da Segunda Turmano RE 129943/RJ, Relator o Ministro Carlos Velloso (DJ de 04.02.94), nosentido de: "EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. ASCENSÃO FUNCIONAL:INCONSTITUCIONALIDADE.C.F., art. 37, II. I.- A Constituição de 1988, ao estabelecer, no art. 37, II, que ainvestidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia emconcurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas asnomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação eexoneração, não admite o provimento derivado mediante ascensãofuncional." 16.Julguei oportuno trazer aos autos as manifestações do STF acimatranscritas, pois entendo que os enquadramentos em exame foram feitosem decorrência de processos seletivos internos iniciados em períodobastante anterior à data que este Tribunal considera como marco paradefinir a legalidade das conseqüentes admissões, ou seja, 23.04.93.Além disso, foi exatamente no ano de 1993 que a Suprema Cortepronunciou-se acerca da constitucionalidade dos dispositivos que, naesfera federal (Lei nº 8.112/90), permitiam a realização de concursosinternos para ascensão funcional. Por conseguinte, como não se aplicamà CEF os dispositivos do Regime Jurídico Único, entendo que houve campopara instalação de controvérsias acerca da legalidade de processosseletivos internos realizados por estatais, em que as relações deemprego submetem-se às leis trabalhistas. Contudo, a partir dopronunciamento do STF na ADIn nº 248-7-RJ, transcrito no item 14 retro,verifico não terem restado dúvidas quanto à ilegalidade de taisprocessos. 17.Assim, em razão do acima exposto, inclino-me a entender que, emcaráter excepcional, não se deva adotar as providências de praxe,consoante jurisprudência predominante desta Corte. Por conseguinte,julgo suficiente a determinação já encaminhada à CEF no TC 016.581/95-4(item 13, alínea "c", do Relatório que precede este Voto). 18.Cabe salientar, ainda, que, nos termos do art. 54 da Lei nº9.784/99, "O direito da Administração de anular os atos administrativosde que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cincoanos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada

má-fé". Assim, além do entendimento exposto no item 16 retro, já houveprescrição do direito de a administração anular as portarias queprocederam aos enquadramentos em questão. 19.Por fim, gostaria de registrar, no tocante às determinaçõespropostas pela 8ª SECEX, que entendo pertinente seu encaminhamento paraa correção de falhas, na linha jurisprudencial desta Corte de Contas.Excetuo, todavia, aquelas relacionadas ao tema remuneração dedirigentes e à cobrança de valor residual devido pela Price WaterhouseAuditores Independentes relativamente a reajustes indevidos decontratos. No caso da primeira, em razão da Emenda Constitucional nº19/98 que restringiu a observância do teto tratado no inciso XI do art.37 da Constituição Federal às empresas públicas e sociedades deeconomia mista e subsidiárias que recebem recursos da União parapagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral, não seenquadrando a CEF na categoria. No caso da segunda, por já constaridêntica proposta de determinação nas contas do exercício de 1990,quando efetivamente se deu o pagamento indevido. 20.Quanto à fundamentação das demais propostas de determinações, acolhoo entendimento constante da instrução destas contas, acompanhado peloDiretor de Divisão e pelo Secretário de Controle Externo, conforme aseguir explicitado. 21.A impossibilidade de manifestação por parte dos auditores externosacerca das demonstrações financeiras do encerramento dos exercíciosconstou, por seguidos anos, como ressalva nas contas da CEF. Essaquestão foi amplamente discutida no processo referente às contas de1989, quando o Tribunal reconheceu, em sede de recurso dereconsideração, as dificuldades enfrentadas pela entidade com aabsorção, em 1986, das atividades então a cargo do extinto BancoNacional da Habitação ¿ BNH, em especial, daquelas relacionadas aoFundo de Garantia do Tempo de Serviço ¿ FGTS. Na oportunidade, estaCorte deu provimento ao recurso interposto para julgar as contasregulares com ressalva. Neste processo, os responsáveis agregaraminformação no sentido de que, em 30.06.94, foi regularizada asegregação do saldo das contas do FGTS. Contudo, ainda que tenha a CEFobtido êxito nessa árdua tarefa, outras ressalvas às suas demonstraçõesinterferiram na manifestação dos auditores independentes. Além disso,algumas das providências necessárias para a correção da ressalva foramadotadas extemporaneamente pela entidade, com reflexo negativo nas suasdemonstrações contábeis e financeiras. 22.O fato de o pagamento de multas ao Banco Central do Brasil, poratraso na entrega de balancetes no período de agosto a dezembro de

1993, representar, tão-somente, medida que visa a coibir atrasos daespécie, independentemente das suas causas, não deve ser práticahabitual. A jurisprudência do Tribunal é no sentido de que o fato sejaevitado, pois, se verificada culpa ou dolo, o pagamento de multas,juros e correção monetária caracterizará débito, ficando o responsávelobrigado ao seu ressarcimento. 23.Os pagamentos realizados à DATAMEC, sem cobertura contratual, emrazão de locação emergencial de equipamentos de informática pararedimensionar o parque computacional da CEF, condição necessária àoperacionalização da centralização das contas do FGTS na Caixa, nãoencontram amparo em lei. O parágrafo único do art. 60 da Lei nº8.666/93 prescreve que "É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal coma Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assimentendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) dolimite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea 'a' desta Lei, feitasem regime de adiantamento". Contudo, cabe salientar que havia prazopara a conclusão da mencionada centralização de contas e que a DATAMECjá vinha locando equipamentos de informática para tal finalidade, tendodecorrido os referidos pagamentos de acréscimo ao contrato já assinadoem percentual superior aos 25% permitidos em lei. 24.A cessão gratuita de empregados a associações de funcionários foiquestão decidida pelo Tribunal Superior do Trabalho, ao julgar o 41ºDissídio Coletivo, vigente de 1992 a 1994. Todavia, carecem de amparolegal cessões gratuitas da espécie, haja vista que, desde a edição doDecreto-lei nº 2.355/87 (art. 4º), são exaustivamente enumeradas asexceções cabíveis. Posteriormente, diversos decretos foram editadospelo Presidente da República, todos restringindo os casos de cessão deservidores sem ônus para o cessionário. Aliás, a jurisprudência desteTribunal é pacífica quanto à vedação dessa prática, desde a Sessão de29.07.86, quando do julgamento do TC 004.925/86-6. Saliente-se, ainda,que por meio da Decisão nº 387/91 - TCU - Plenário (TC 006.534/86-4,Ata nº 57/91), o Tribunal ratificou o entendimento já consagrado: "acessão de servidores da Administração Pública Federal a pessoasjurídicas de direito privado, a eles ligadas, direta ou indiretamente,só pode ser admitida mediante amparo de legislação específica".Aplica-se, portanto, o ainda vigente Decreto-lei nº 2.355/87, art. 4º,caput, que condiciona a cessão de pessoal à prévia disciplina legal:"Art. 4º Ocorrendo, na forma da legislação pertinente, a cessão ourequisição de servidores, a cessionária reembolsará à cedenteimportância equivalente ao valor da retribuição do servidor cedido,acrescida dos respectivos encargos". 25.A concessão de residências funcionais para fins de moradia de

gerentes de agência fora do Distrito Federal não encontra amparo nalegislação vigente. Com a edição do Decreto-lei nº 2.355/87, art. 6º,caput, e parágrafo único, a matéria passou a ter nova disciplina. Aocontrário do defendido pelos responsáveis, entendo que o Decreto nº91.996/85, em especial o § 1º do art. 1º, que cuida de exceção à regrae oferece sustentação à tese da CEF, foi derrogado pelo referidoDecreto-lei nº 2.355/87. Este, em seu art. 6º, parágrafo único, alínea"a", estabeleceu que não se aplicaria a vedação de concessão deauxílio-moradia "à concessão de auxílio-moradia ou à locação de imóveisdestinados à residência de servidor, em localidades relacionadas e noslimites e condições fixadas em Decreto do Poder Executivo". Ou seja, emse tratando de norma que deveria regulamentar a exceção, novo decretodo Presidente da República deveria ser editado definindo as condiçõesnecessárias, os limites e para quais localidades o benefício poderiaser concedido. Nessa linha foi prolatada a Decisão nº 634/94 ¿ TCU ¿Plenário, no sentido de "comunicar à ELETRONORTE que estão vedadas aconcessão de auxílio-moradia e a locação de imóveis destinados àresidência de dirigente de entidades paraestatais desde 26.06.89;inicialmente por disposição expressa do Decreto nº 97.858/89 esubseqüentemente, com as edições dos Decretos nºs 99.191/90 e nº817/93, visto que não foram fixadas nesses Decretos as localidades, oslimites e as condições necessárias para a aplicação desses benefícios,exigência contida no Decreto-lei nº 2.355/87". Ante o exposto, dissentindo das manifestações de mérito contidas nosautos, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que orasubmeto ao Colegiado. T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 17de maio de 2000. ADHEMAR PALADINI GHISI Ministro-Relator

Assunto: IV - Prestação de Contas

Relator: ADHEMAR GHISI

Representante do Ministério Público: CRISTINA MACHADO

Unidade técnica: 8ª SECEX

Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestação de Contas daCaixa Econômica Federal ¿ CEF, relativa ao exercício de 1993. Considerando que o Controle Interno certificou estas contas regularescom ressalva; Considerando que os responsáveis foram citados para apresentaralegações de defesa em razão de excesso de remuneração, bem como foramouvidos em audiência em face da verificação da ocorrência de diversasfalhas; Considerando que as alegações de defesa apresentadas demonstraram teremsido devidamente glosados os excessos de remuneração verificados,aplicando-se, ainda, ao caso o entendimento consubstanciado na Decisãonº 519/96 ¿ Plenário; Considerando o disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal; Considerando que das falhas objeto de audiência, a Unidade Técnicaentendeu terem permanecido sem justificativas satisfatórias aquelasrelacionadas a: concessão de auxílio-alimentação a aposentados epensionistas; contratação de médicos e dentistas por prazo determinado;e enquadramento de empregados em carreiras diversas em razão deprocesso seletivo interno; Considerando que a concessão de auxílio-alimentação a aposentados epensionistas constituiu ato de liberalidade do exercício de 1975,quando prevalecia o entendimento de que, para as estatais, era legítimotudo aquilo que não fosse legalmente proibido; Considerando que o benefício foi suspenso em fevereiro de 1995; Considerando que as contratações temporárias de nove (9) profissionais,entre médicos e dentistas, visaram a atender situação excepcional deextrema carência que estava a comprometer o plano de saúde dosempregados, datando o termo dos últimos contratos de 31.12.94; Considerando que o processo seletivo interno que culminou noenquadramento de diversos empregados, no ano de 1993, em cargosdiversos daqueles para os quais ingressaram na CEF teve início em data

bastante anterior à manifestação do Supremo Tribunal Federal na ADIn nº837-4-DF e ao entendimento desta Corte de Contas; Considerando que laborou em favor da CEF o privilégio da dúvida quantoà extensão dos efeitos da manifestação da Suprema Corte em razão dereferir-se a dispositivos da Lei nº 8.112/90, Regime Jurídico Único dosServidores Civis da União, não aplicável aos empregados da CaixaEconômica Federal; Considerando as determinações já encaminhadas à CEF no TC 016.581/95-4; Considerando a necessidade da formulação de outras determinações àentidade, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em SessãoPlenária, em: a) com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23 , incisoII, da Lei nº 8.443/92, julgar regulares com ressalva as contas dosSrs. Danilo de Castro; Anecir Scherre, Eugênio Alano Machado deFreitas, Renato Nardoni, Edgard D'Avila Melo Silveira, Isabel Pereirade Souza, Homero Ferreira Diniz, José Lindoso de Albuquerque Filho,Geraldo Magela Benevides Pinheiro, José Fernando de Almeida e JoséCarlos de Matos, dando-se-lhes quitação; b) com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23 , inciso I,da Lei nº 8.443/92, julgar regulares as contas dos Srs. Paulo OscarFrança, Edilson Almeida Pedrosa, Ronaldo Gomes de Souza, HélioCampagnucio, Joaquim Batista de Araújo e Pedro Wilson CarranoAlbuquerque, Emílio Humberto Carazzai Sobrinho, Wando Pereira Borges,Clóvis de Barros Carvalho, Milton Luiz de Mello Santos, WalterAnnicchino, Léo Wallace Cochrane Júnior, Antoninho Marmo Trevisan,Nelson Barrizzelli, Murilo Portugal Filho, Henri Philippe Reichstul eSérgio Batista Zaccarelli, dando-se-lhes quitação plena; c) determinar à Caixa Econômica Federal ¿ CEF que: c.1) adote providências tempestivas para corrigir inconsistências eimpropriedades das demonstrações contábeis e financeiras da empresa, emespecial quando apontadas por sua auditoria interna e pelos auditoresindependentes; c.2) evite a realização de despesas com o pagamento de multas porinadimplência ou causa afim, uma vez que, em tal caso, caracterizadaestará a existência de débito imputável ao responsável, a cujo

ressarcimento estará obrigado; c.3) não realize despesas sem cobertura contratual, uma vez que não háamparo legal para tal prática, nos termos do parágrafo único do art. 60da Lei nº 8.666/93; c.4) observe o art. 45, § 4º, da Lei nº 8.666/93, e o art. 1º doDecreto nº 1.070/94, adotando nas licitações de bens e serviços deprocessamento de dados e automação o tipo "técnica e preço"; c.5) não permita a inclusão, em futuros acordos coletivos entre a CEF eseus funcionários, de cláusula instituindo a cessão gratuita de pessoala associações de funcionários, em face do disposto no art. 4º doDecreto-lei nº 2.355/87; c.6) envide esforços para que, no próximo dissídio coletivo, sejaretirada cláusula que concede aos empregados o 13º talão de tíquete(auxílio-alimentação); c.7) rescinda, se ainda existentes, os contratos de locação de imóveisresidenciais para seus empregados, sejam eles gerentes ou não, em razãoda vedação constante do art. 6º, inciso VII, do Decreto-lei nº 2355/87e do entendimento constante da Decisão nº 634/94 - TCU - Plenário,respeitadas as situações dos empregados que já recebiam tal benefícioaté 27.08.97, nos termos do caput do referido artigo; d) determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que adoteprovidências no sentido de que seja verificado e informado ao TCU, naprestação de contas da CEF, exercício de 1999, a respeito de: d.1) controle de material de almoxarifado, bem como Sistemas deInformática on line existentes para viabilizar esse controle; d.2) cessão de funcionários a outros órgãos públicos sem ônus, mormenteno que tange ao ressarcimento, bem como sobre a legalidade das parcelasremuneratórias que a CEF estaria dispensando de ressarcimento pelosórgãos cessionários; d.3) providências adotadas em virtude das determinações proferidas noTC 016.581/95-4 - Relação 34/97, 2ª Câmara, Ata 17/97, encaminhando-se,em anexo, cópia do Ofício 8ª SECEX nº 264/97; e d.4) cumprimento das determinações feitas no item anterior; e) encaminhar cópia da deliberação ora proferida, acompanhada do

Relatório e Voto que a fundamentam, ao Subprocurador-Geral daRepública, Coordenador da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão -Patrimônio Público e Social, conforme deferido no Aviso n º 265 GP/TCU,de 17.03.97, bem como ao Juiz Presidente da 52ª Junta de Conciliação eJulgamento do Rio de Janeiro.

Quórum: Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi(Relator), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Humberto Guimarães Souto,Bento José Bugarin, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton AlencarRodrigues e Guilherme Palmeira.

Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 17 de maio de 2000

Republicação: DOU de 19/06/2000