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Universidad de Costa Rica Escuela de Economía

II Semestre año lectivo 2015

Trabajo final - Propuesta de investigación

Análisis de la equidad tributaria del

Impuesto sobre Bienes Inmuebles en Costa Rica

Profesora, Marcela Román

Tabla de contenido

1. Presentación del tema y objetivos de la investigación ................................. 1 2. Preguntas de investigación .......................................................................... 4

3. Elementos conceptuales .............................................................................. 4 4. Planteamiento de la hipótesis ...................................................................... 8 5. Asuntos metodológicos .............................................................................. 10

6. Resultados previstos.................................................................................. 12 Bibliografía ....................................................................................................... 12

1. Presentación del tema y objetivos de la investigación

El impuesto sobre la propiedad ha sido defendido desde la academia, y a través de muchos años y diferentes escuelas de pensamiento, como un buen impuesto. Las virtudes atribuidas al mismo están muy asociadas con ser una excelente fuente de ingresos para los gobiernos locales, generadores de pocas distorsiones en los demás mercados y difíciles de evadir (ocultar la propiedad de un bien inmueble). Por otro lado, desde la población, es uno de los impuestos más molestos, probablemente porque es más sencillo observar si los dineros recaudados son bien o mal utilizados en las comunidades. Lo qué sí es indudable es que representa una de las principales fuentes de financiamiento de las finanzas municipales en la mayoría de las administraciones locales, y una importante fuente de financiamiento del desarrollo urbano en muchas ciudades. En el caso de Costa Rica, los Gobiernos Locales representan una porción muy baja del Gasto Público Total y su dependencia de las transferencias desde el Gobierno Central es muy alta. El Impuesto sobre los Bienes Inmuebles (IBI) recauda una buena parte de los ingresos propios de las municipalidades, pero todavía hay mucho potencial de ingreso desperdiciado. El total de los ingresos administrados por los gobiernos

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locales en el 2007 representaron solo un 8,9%, respecto del Gobierno Central, y 1,4% del PIB (CGR, 2008). La principal fuente de ingresos para la mayoría de los gobiernos locales del país, son los ingresos corrientes, que en los últimos cinco años han representado entre el 60% y 70% de los ingresos totales recaudados. Dentro de éstos las Patentes Municipales representan el 27% del total recaudado, el IBI un 18%, y el Impuesto sobre Construcciones el 7%. Llama la atención que la tasa variación de los ingresos tributarios pasó de un 17,8% entre el 2005 y el 2006 a tan solo un 7,7% en el 2006-2007. “Esa disminución en el ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios es preocupante; porque si bien en términos absolutos se sigue reflejando una mayor recaudación; los gobiernos locales parecen no estar aprovechando el evidente desarrollo comercial y auge constructivo que se muestra en algunos cantones del país” (CGR, 2008). En general se culpa a problemas de gestión del IBI, la baja recaudación que este genera, es decir, se culpa a las Municipalidades. Sin embargo, la Ley del IBI de 1995 y su Reglamento le otorgan la potestad de definir y administrar el sistema de valuación de los bienes inmuebles a una unidad técnica del Ministerio de Hacienda en el Gobierno Central. Independientemente de cuál de los niveles de la gestión tributaria funcione peor, lo cierto es que las arcas públicas dejan de percibir una gran cantidad de dinero. Siendo que la discusión nacional en materia del impuesto predial está muy concentrada en señalar cuál es el peor gestor, lo que se discute poco es sobre el diseño del impuesto en sí y respecto a los impactos qué este tiene sobre el bienestar de las personas. El objetivo de la propuesta de investigación que a continuación se presenta es contribuir a llenar ese vacío de discusión, aportando elementos sobre la equidad en el impuesto sobre bienes inmuebles. Cabe señalar que el año 2009 es un momento especialmente importante para generar insumos técnicos en esta materia, ya que será sometido a conocimiento del Congreso una propuesta de reforma a la Ley del IBI, así como otro importante conjunto de medidas que afectarán el desempeño del mercado inmobiliario1. Formalmente, el objetivo general de la investigación es “Analizar la distribución de la carga tributaria (incidencia del IBI) y sus efectos en la distribución del ingreso”. Costa Rica es un país que se ha distinguido en la Región Latinoamericana por alcanzar altos niveles de desarrollo humano, a pesar del pequeño tamaño relativo de su territorio, población y economía. Sin embargo, en la primera mitad de la primera década del siglo XXI, ha acontecido un importante proceso de crecimiento de la desigualdad.

1 Dos grandes proyectos de cooperación internacional está preparando diferentes reformas en

normativa legal y administrativa en materia urbana: el PRUGAM y el Programa de Regularización del Catastro y Registro Nacional.

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Si bien, una larga tradición de Inversión Social Pública que combina políticas universales con otras selectivas explican en mucho el éxito en términos de desarrollo humano, la sostenibilidad de los logros alcanzados no está garantizada, y en materia del financiamiento del desarrollo humano hay muchos retos por enfrentar, entre ellos una baja carga tributaria (15% en el 2008). En este marco, es que resulta relevante la pregunta de si, ¿pueden los impuestos a la propiedad inmueble ser un mecanismo redistributivo?, cuando lo cierto es que los Gobiernos Locales tienen un papel muy limitado en la inversión publica total. Si el IBI no contribuye a mejorar al distribución general de los ingresos, al menos debemos exigirle que no la deteriore y para eso es imprescindible cobrar bien (justo). En Costa Rica no existe un sistema de monitoreo –público o privado- de los precios en las transacciones de bienes inmuebles que tenga una aceptable cobertura temporal y espacial de los distintos segmentos del mercado, con la excepción del mercado de nuevas construcciones. Dada esta limitación, no es posible plantear un estudio de incidencia y equidad tributaria basado en la comparación entre los valores fiscales de los bienes inmuebles (que a grandes rasgos si los conocemos) y los de mercado. El nivel de recaudación del IBI es tan bajo que está limitada su capacidad para financiamiento de infraestructura, ordenación de uso del suelo, y en general, para crear ciudades incluyentes y sostenibles. Es claro que solo cobrando impuestos no hacemos política redistributiva, pero hay que recaudar para redistribuir vía gasto público, y mientras más directos sean los impuestos para gravar la riqueza, mejor. A pesar de que la equidad es un principio del derecho tributario, materialmente expresado en la definición de impuestos al establecer tasas según la capacidad contributiva, ni en el diseño de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) ni en la práctica de su gestión de cobro, se manifiesta la equidad tributaria como objetivo. En el caso de otros impuestos directos como el de la renta, por ejemplo, este objetivo sí es más claro. El único componente de la Ley que se puede asociar a una intención redistributiva, es la exención prevista en el artículo 4 de la Ley del IBI, para propiedades únicas, cuyo valor sea menor a 45 salarios base, que puede interpretarse como una intención de introducir progresividad en el impuesto. Sin embargo, el efecto de esta exención no ha sido evaluado para saber si ha tenido impacto en la distribución general de los ingresos del país. Tal y como lo resume Trejos (2007), “Los estudios sobre la incidencia distributiva de los impuestos son limitados en el país. Herschel (1977) realizó para la CEPAL una primera estimación utilizando como base la Encuesta de Ingreso y Gastos Familiares de las Zonas Urbanas de 1974 de la Dirección General de Estadística y Censos (DGEC), institución que se transformó a finales de los años noventa en lo que hoy es el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Más tarde, Taylor-Dormond (1997) y Bolaños (2002) hicieron

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estudios siguiendo metodologías distintas pero tomando como base la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1987-1988 de la DGEC. Con la misma base, Conejo, Gutiérrez y Mora (1995) analizaron la incidencia del impuesto sobre las ventas y las opciones para mejorar su equidad y recaudación. Estos últimos estudios, si bien tienen el mérito de mostrar la situación hacia el año 1988 cuando se estaban iniciando las reformas económicas y los impuestos al comercio eran aún importantes, no reflejan necesariamente la situación actual”. En particular, no existe ningún antecedente de análisis de la progresividad del impuesto de bienes inmuebles o su antecesor, el impuesto territorial (antes de 1995).

2. Preguntas de investigación

Pregunta general de investigación: ¿Es progresivo el impuesto predial en Costa Rica?, ¿sobre qué estrato de ingreso recae el pago del impuesto?, o en términos más sencillos, ¿quién paga el impuesto y qué efectos tiene sobre la distribución global de los ingresos? Esta pregunta puede desagregarse en varias interrogantes:

¿Cuántos hogares pagan el impuesto?

¿Cuál es la relación entre el pago del impuesto y el nivel socioeconomómico de las familias?

¿La distribución de la incidencia del impuesto predial se manifiesta de igual manera en las zonas urbanas y en las rurales?

¿Es el impuesto a la propiedad inmueble un mecanismo redistributivo?

¿Qué efectos podría tener sobre la distribución de la carga tributaria, la actualización del valor de las propiedades?

3. Elementos conceptuales

Para examinar las fuentes conceptuales de la discusión sobre equidad en materia tributaria, hay que abordar el análisis al menos desde tres perspectivas2. En primer lugar, la doctrina del derecho, que es la fuente donde se definen los grandes principios tributarios, la materialización de esos principios en normas específicas, las potestades del Estado al respecto y los derechos de los administrados.

2 No es competencia del trabajo propuesto en este documento discutir el concepto socialmente

aceptado de justicia, ni aún delimitándolo al momento y espacio concreto del estudio. Para hacerlo, es preciso revisar cuando menos las argumentaciones de Rawls (1971) y Nozick (1974) sobre teorías de la justicia; así como las propuestas de Amrthya Sen (varios años) sobre la construcción de una nueva forma de valoración de las oportunidades de las personas (ética y economía) que en su versión original derivó en el concepto de desarrollo humano sostenible.

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En segundo lugar, la disciplina de la valuación, ya que la forma cómo se distribuye la carga del impuesto sobre las familias está relacionada con el sistema de valoración de propiedades que se utilice. En materia del impuesto a la propiedad, la correcta valuación del inmueble es lo que en materia del impuesto de la renta, la correcta declaración de ingresos. Finalmente, la economía, que ofrece el instrumental analítico para valorar el impacto de los impuestos sobre el bienestar. Desde el punto de vista del derecho, Adrián Torrealba afirma que “La doctrina moderna reconoce ampliamente que los tributos no solo atienden a la finalidad recaudatoria, sino a otras finalidades no recaudatorias o, como se les suele llamar, extrafiscales. De hecho, es raro encontrar actualmente figuras tributarias en que el elemento fiscal y el extrafiscal no aparezcan en una u otra medida entremezclados.” Continúa diciendo que “La mejor doctrina ha observado que, en el fondo, la finalidad básica de los tributos, esto es, la que le da su fundamento, es la satisfacción de necesidades públicas. En este planteamiento, el fin recaudatorio ya no aparece como la finalidad básica del tributo, sino tan sólo como una finalidad intermedia, instrumental respecto de la satisfacción de necesidades públicas”. Entre los objetivos extrafiscales de los tributos, claramente se ubica la función redistributiva, que se puede definir como la función de influir en la relación comparativa de las situaciones patrimoniales de los individuos antes y después de la aplicación del tributo. Otras dos muy utilizadas son la promoción de comportamientos (orientar los comportamientos de carácter económico de los contribuyentes en un sentido que no se seguiría, o se seguiría en menor intensidad, en ausencia del tributo) y, la disuasión de comportamientos (técnica del agravamiento, típicamente utilizada en los modernos impuestos anti-contaminación). Torrealba (s.f.) La tributación debe basarse en manifestaciones de riqueza económica y es bastante aceptado que la carga tributaria debe distribuirse según la capacidad contributiva general de los contribuyentes. El principio de equidad tributaria medida por la capacidad contributiva ha sido reconocido en Costa Rica por la Sala Constitucional, por ejemplo en el Voto No. 2197-92 (1988) considerando IV, en que se dice que “lo fundamentalmente legítimo es que las personas paguen impuestos en proporción a sus posibilidades económicas; en otras palabras, uno de los cánones del régimen constitucional tributario es justamente que cada uno contribuya para los gastos públicos, de acuerdo con su capacidad contributiva o económica”).” Torrealba, A. (s.f.). Ciertamente la forma de valuación de los inmuebles es un factor determinante de la distribución de la carga tributaria entre los contribuyentes del impuesto prediaI. De Cesare (2005) afirma que “La definición de la base de cálculo a ser adoptada en una jurisdicción es uno de los factores preponderantes para determinar la distribución del impuesto sobre las diferentes familias”. Más allá de la definición normativa del sistema de valoración fiscal, la forma en que se implementa es también crítica. En este sentido por ejemplo, Sabella (1975) plantea que por solo deficiencias administrativas en la actualización del valor catastral de las propiedades, la carga tributaria puede ser inequitativa,

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trasladando peso del impuesto entre grupos de ingreso, pero no en el sentido deseado. En un sentido similar se expresan Stumpf (2001), De Cesare (2005) y Payton (2006). El primero considera que la existencia de inequidades y problemas de recaudación está claramente asociada con las dificultades políticas y operacionales de mantener los catastros fiscales con valores actualizados. La segunda, añade que, independientemente de la forma con que el tratamiento diferenciado entre las propiedades iguales es generado, la falta de uniformidad en las valuaciones para fines tributarios es ilegal (De Cesare, 2005). Por su parte Payton afirma que, la calidad del sistema de impuestos a la propiedad es tan dependiente de la forma de valuación de los activos, que una mala calidad del proceso de valoración, que compromete directamente la justicia del impuesto, disminuye su habilidad para ser una fuente creciente de ingresos, y genera distorsiones económicas (Payton (2006). Este mismo autor, cintando a otros (Bowman & Mikesell 1990, Smith 2000, Mikesell 2004), añade que todos los estándares de equidad, sean constitucionales o institucionales, estipulan que propiedades comparables igualmente valoradas deben pagar la misma tasa del impuesto. La mayoría de las reformas legislativas a las leyes del impuesto predial en países y ciudades alrededor del mundo, están fuertemente relacionadas con la modificación del sistema de valuación. Al menos en un caso referenciado en la literatura, la Administración se vio forzada por la intervención de las Cortes Supremas de Justica o Tribunales Constitucionales3. Muchos estudios económicos de los problemas de equidad en el impuesto territorial se enfocan en valorar el desempeño de las valuaciones y utilizan fundamentalmente tres medidas asociadas con la razón (assessment-sales ratio) entre el valor fiscal del inmueble y su valor de mercado (precio de venta reciente). Las tres más utilizadas son: el nivel de tasación (level of assessment, LOA), el coeficiente de dispersion (COD), y el diferencial asociado al precio (price-related differential, PRD) Payton (2006), citando a Doering (1977) y IAAO (1999). La uniformidad en la tasación se suele valorar al comparar medidas de tendencia central y de dispersión de la razón valor tasado/valor comercial entre distintas jurisdicciones. La IAAO acepta como diferencia razonable, con un límite de confianza del 95%, un error de +/-10% del valor comercial (Payton, 2006). Conceptualmente se plantean dos fuentes posibles de inequidad en la distribución de cualquier forma de manifestación de la riqueza (medida por ingreso o por gasto), una que proviene del trato desigual de iguales (inequidad horizontal) y otra del trato igual de desiguales (inequidad vertical). En términos prácticos, la existencia de equidad horizontal en el sistema de valuación de propiedades se mide con el COD de la razón valor tasado/valor comercial entre

3 El Estado de Indiana, por una resolución del año 1998. (State Board of Tax Commissioners vs.

Town of St. John [1998]).

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jurisdicciones. Si el COD = 0, entonces hay perfecta equidad horizontal. Nuevamente hay estándares que establecen desviaciones aceptables, como los del IAAO que lo ubican en un 15% (Payton, 2006). Por su parte, la equidad vertical se evalúa con el diferencial asociado al precio (PRD). Cuando no hay inequidad vertical, el PRD = 1. Si es <1, indica que las propiedades de mayor valor son generalmente subvaluadas. Nuevamente la norma aceptable es un índice de entre 0.98 y 1.03. (Payton, 2006) Todas estas medidas comentadas, son evaluaciones para niveles agregados de información en una jurisdicción. Payton (2006) señala la conveniencia de reducir la escala de medición del error de tasación utilizando análisis espacial, como las propuestas de Anselin’s Local Moran’s I y el Getis-Ord GI* para encontrar aglomeraciones espaciales del error (análisis de clusters y outliers). Finalmente desde la perspectiva macroeconómica, a pesar de una amplia literatura sobre equidad tributaria en los estudios sobre finanzas públicas, no hay consenso ni sobre las definiciones, ni sobre los mejores métodos de cálculo4. A pesar de esto, la mayoría de las propuestas de medición, así como las más comúnmente empleadas, se basan en la estimación de dos clases de indicadores de progresividad de los impuestos: los que miden la distribución de la carga tributaria, y los que miden el efecto de la distribución de la carga tributaria sobre la distribución de los ingresos. A pesar de que el menú de indicadores es muy amplio, los más comúnmente utilizados son los que se basan en variaciones del coeficiente de Gini5. La operacionalización de estos conceptos se traduce en Indicadores de progresividad y capacidad redistributiva. Un impuesto se considera progresivo si la proporción del ingreso que un hogar paga por concepto del impuesto aumenta conforme se pasa a los hogares con ingresos mayores. Si la proporción o tasa media se mantiene constante, se dice que el impuesto es proporcional y si decrece al pasar a tramos superiores de ingreso, el impuesto se torna regresivo. Esta tasa media (impuesto/ingreso) es un indicador local de progresividad pues muestra la progresividad o regresividad de un impuesto al pasar de un tramo a otro de la distribución del ingreso, pero no ofrece un indicador global del grado de progresividad o regresividad de un impuesto (Trejos, J.D, 2007). Para medir el grado global de progresividad o regresividad en la distribución de un determinado impuesto, al igual que en la distribución de los ingresos, se necesitan indicadores resúmenes de la desigualdad, siendo el coeficiente de Gini el más utilizado, aunque en el caso de los impuestos, corresponde más bien a lo que se conoce como cuasi Gini. Este tiene la ventaja de que tiene un rango de variación acotado entre cero (perfecta igualdad) y uno (completa

4 Para una ampliación sobre este punto se puede consultar por ejemplo, Bolaños (2002);

Coulson and Herman (2008), 5 Para una revisión de literatura al respecto, así como una crítica sobre la falta de consistencia

entre los indicadores estructurales de progresividad tributaria ver Kiefer, Donald W. (1983).

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desigualdad) y que se le puede dar una interpretación geométrica asociada con la curva de Lorenz (Trejos, J.D, 2007). Como el coeficiente de Gini caracteriza la distribución del ingreso y el cuasi Gini la distribución del impuesto, la progresividad relativa se puede determinar comparando ambos indicadores lo que corresponde al índice de Kakwani. Sin embargo, éste no tiene capacidad para medir el impacto o la importancia relativa del impuesto sobre el ingreso. Para ello, se estiman los indicadores de Reynolds – Smolensky que consiste en comparar el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso autónomo original, con el que surge del ingreso una vez que se ha descontado el impuesto respectivo y los hogares han sido ordenados de manera creciente según este nuevo ingreso equivalente (Trejos, J.D, 2007).

4. Planteamiento de la hipótesis

La hipótesis principal del estudio es que: “Existe una relación entre el nivel socioeconómico de los hogares y el pago del impuesto sobre bienes inmuebles tal que, a mayor nivel de ingreso, menor es la contribución relativa de los hogares a la recaudación total del impuesto sobre bienes inmuebles.” En otros términos, la hipótesis plantea que el impuesto sobre bienes inmuebles en Costa Rica es regresivo, es decir, hay una mayor incidencia del impuesto sobre el gasto de los hogares de menores ingresos. La formalización de la hipótesis6 es la siguiente: Para estima la incidencia del IBI

• Ho: Indice de Kakwani, K = 0 (neutro) • H1: Indice de Kakwani, K < 0 (regresivo)

Para estimar el efecto sobre la distribución

• Ho: Indice de Reynolds-Smolensky, RS = 0 (redistribuye) • H1: Indice de Reynolds-Smolensky, RS > 0 (concentra)

Para estimar el grado de progresividad del IBI Se estimará una ecuación de regresión de la forma:

RXY lnln

donde: Y = Ingreso

6 Para ver las formalización matemática de las fórmulas de cálculo ver por ejemplo Haughton, J.

(2005).

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X = vector de características de los hogares para controlar que la única diferencia es el pago del impuesto R = impuesto pagado (recaudación) tal que (elasticidad del ingreso al pago del impuesto)

Si < 1 : el impuesto es regresivo

Si = 1 : el impuesto es neutro

Si > 1 : el impuesto es progresivo

entonces:

• Ho: = 1 (impuesto es neutro)

• H1: < 1 (impuesto es regresivo)

Supuestos:

a. No hay traslación del impuesto: el pago recae totalmente sobre la familia ocupante de cada vivienda, independientemente de si es propietaria (71,5) o habita bajo contrato de alquiler o cesión de uso (16%).

b. No hay efecto sustitución (o bien, ya fue absorbido). Las familias no reaccionan ante el cambio en los precios relativos al “quitar el impuesto”. Es decir, no se incorpora los patrones de reacción del consumidor.

c. La capacidad de pago (indicador de bienestar) se puede aproximar por el Ingreso per cápita del hogar con valor locativo7.

d. Las familias ubicadas en los deciles superiores de la distribución del ingreso, (del 8 al 10), poseen bienes inmuebles de mayor valor.

e. A mayor nivel socioeconómico de los hogares, mayor es la subvaloración de los inmuebles.

En los estudios de equidad tributaria también es común el supuesto de “ausencia de ilusión monetaria”, es decir, que el análisis controla el efecto de la inflación sobre el ingreso/gasto de las familias y sobre la recaudación, pero dicho supuesto no es necesario en este trabajo ya que el estudio es de corte transversal: considera las características demográficas y socioeconómicas de la población nacional que describe la ENIG en el año 2004. Dado el diseño del impuesto predial en Costa Rica, cuya base imponible se calcula sobre el valor adicionado del terreno y las edificaciones levantas en el mismo, así como el grado de urbanización alcanzado en el país (60%), las estimaciones de incidencia y equidad tributaria considerarán una desagregación de la información para las áreas urbanas, según los ámbitos que permite la fuente utilizada.

7 Valor Locativo o valor imputado de la vivienda propia es el ingreso “atribuido” al propietario de

dicha vivienda, ya que este se considera como un empresario que explota su activo, es decir su vivienda, la cual alquila a sí mismo.

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5. Asuntos metodológicos

La evaluación del efecto de la política fiscal sobre la equidad en la distribución de los ingresos, requiere conocer y caracterizar la distribución general de los ingresos, antes de que la misma se vea modificada por la política tributaria. Este análisis solo es posible cuando se dispone de información detallada sobre el ingreso y el gasto de las familias de todo el país. La propuesta de investigación que se presenta en este documento es factible de realizar, ya que en Costa Rica se dispone de una Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos realizada recientemente (2004/5) por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Las principales características de la ENIG son (Trejos, 2007a):

Tiene cobertura nacional (viviendas individuales y sus residentes habituales)

El diseño muestral permite estimaciones para cuatro dominios de estudio: región central urbana, región central rural, resto del país urbano y resto del país rural.

El diseño muestral consideró cuatro trimestres de recolección de la información y se seleccionó una réplica o muestra para cada trimestre de encuesta.

El marco muestral se construyó a partir de los censos nacionales del 2000

La muestra tiene un diseño probabilístico de áreas (segmentos censales), estratificado (17 estratos geográficos y socioeconómicos), bietápico (segmentos censales y viviendas) y replicado (por trimestre). Cada replica se seleccionó de forma independiente y es similar en diseño y tamaño.

Cada trimestre tiene cobertura nacional y por ser muestras independientes cada una tiene su propio factor de expansión.

El tamaño de la muestra se estimó en 5.220 viviendas (348 segmentos), que contemplaba una estimación de un 20% de no respuesta y un aumento adicional de 200 viviendas para mejorar las estimaciones de las ponderaciones del índice de precios al consumidor para la región central urbana (INEC, 2006a).

Los hogares efectivamente entrevistados alcanzaron los 4.231 para una población de 15.638 lo que equivale al 0,37% de la población estimada del país para ese año.

La unidad de análisis del estudio son “los hogares”, ya que reflejan de mejor manera que “las familias”, el lugar donde se agregan los ingresos individuales y se toman las principales decisiones de consumo. Además, se asocia específicamente con el lugar donde habitan las personas, las viviendas, que para los efectos de este trabajo, sirven para aproximar la propiedad de un bien inmueble como hecho generador del impuesto. En este sentido el indicador de bienestar seleccionado es el ingreso per cápita del hogar con valor locativo. Se utiliza el indicador per cápita para controlar el efecto de los distintos tamaños de los hogares (número de miembros)8.

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Una medida alternativa sería el ingreso per cápita de adulto equivalente, también considerando el ajuste por valor locativo, esto con el fin de controlar además las diferencias en la composición por edades de las familias.

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Es preciso tomar en cuenta que el total de impuestos pagados, según la declaración de gasto de los hogares que contiene la Encuesta, siempre será menor que las cifras fiscales agregadas que muestran la recaudación total del IBI, ya que estas últimas consideran aquella parte del impuesto que es pagado por las empresas. Comparando la recaudación teórica que se deriva de la ENIG con la registrada en cuentas nacionales, se puede estimar la magnitud del sesgo de estimación y plantear algunas hipótesis sobre la evasión. Como ya se señaló, es de esperar que el comportamiento del impuesto y sus efectos sobre la distribución del ingreso sea diferenciado entre la zona urbana y el área rural. De esta forma, se utilizarán los cuatro dominios donde la encuesta tiene capacidad de representatividad geográfica, para describir y analizar esas diferencias, pero poniendo énfasis en la zona urbana, principal fuente de recaudación del IBI. Una limitación del trabajo es que, dada la baja participación de la recaudación del IBI en la carga tributaria total, posiblemente la ENIG tendrá “pocos” casos con datos, lo que dificultaría profundizar en cruce de variables o desagregaciones de las mismas. En todo caso, intuitivamente, el hecho de encontrar pocos casos, ya es un indicador sobre el comportamiento de los contribuyentes respecto del impuesto sobre bienes inmuebles. Para realizar los cálculos de los índices propuestos (Gini y cuasi-Gini), se utilizará la base completa de la encuesta, sin usar ninguna agrupación de los hogares por ingreso (deciles o quintiles) o impuestos pagados, que luego sí se utilizarán para facilita la presentación de los resultados. El diseño muestral de la encuesta no permite calificar barrios, distritos o cantones según su nivel socioeconómico, lo que solo es posible cuando se dispone de un Censo Nacional de Población y viviendas. El último realizado en costa Rica es del año 2000 y a la fecha de preparación de esta propuesta el Instituto Nacional de Estadística y Censos no ha confirmado si se realizará el nuevo Censo en el año 2010. Esta limitación implica que no es posible realizar un estudio más detallado del nivel de adecuación/discordancia, entre el aporte de cada hogar a la recaudación del IBI, según el valor de sus inmuebles (que se deriva de las plataformas de valor por Zonas Homogéneas). Finalmente cabe señalar que este trabajo no abordará temas de eficiencia tributaria, entendida como la pérdida de bienestar producida por los impuestos, cuando éstos tienen la capacidad de alterar las decisiones de los agentes económicos, en el mercado inmobiliario y otros relacionados (externalidades)9. Dada la característica de inelasticidad de la oferta del suelo, se puede argumentar que los propietarios no tienen capacidad de trasladar la carga tributaria hacia otros agentes, y por ser la inversión inmobiliaria activos fijos de alto valor, difícilmente altera las decisiones localización, por lo que es común

9 Otros conceptos relacionados con eficiencia tributaria se refieren a asuntos de gestión de los

impuestos (capacidad de alcanzar los objetivos deseados con el menor costo), o bien, a efectos sobre el crecimiento económico. Coulson and Herman (2008).

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encontrar como supuesto en estudios de incidencia tributaria, que no existe efecto sustitución. Para controlar el efecto de las viviendas de alquiler, donde no puede asociarse directamente el pago del impuesto (reportado por el inquilino) con el nivel socioeconómico de los propietarios, se realizarán las estimaciones con y sin viviendas de alquiler.

6. Resultados previstos

El estudio permitirá contar con una descripción detallada de la forma cómo se distribuye la incidencia del impuesto sobre los bienes inmuebles en Costa Rica, considerando las diferencias entre niveles de ingreso y zonas de residencia. Las estimaciones de progresividad permitirán confirmar o rechazar la hipótesis de que el impuesto es regresivo, es decir, deteriora la distribución de los ingresos, o que al menos, no tiene efecto redistributivo, siendo, junto al impuesto sobre los ingresos, el impuesto directo por excelencia. Los resultados permitirán plantear algunas sugerencias de política fiscal para mejorar la equidad en la distribución, en un momento en que inicia un proceso de reforma de la ley del impuesto sobre bienes inmuebles. Para argumentar, desde una posición diferente, muy difícil de contradecir políticamente en Costa Rica –la búsqueda de mayor equidad-, de la necesidad de aumentar la base imponible, pero de manera que al menos, sea neutral. Una vez concluida la investigación, será posible conocer la capacidad que tiene la fuente de información utilizada para analizar los problemas de inequidad en el impuesto predial. De confirmarse el supuesto de que la fuente provee información robusta para este tipo de análisis, la investigación puede ampliarse para realizar una comparación con otro (s) país o ciudad (es), tal que se puedan derivar conclusiones sobre los efectos diferenciados que tiene sobre la equidad, los distintos diseños del impuesto predial (tasa uniforme fija, versus tasas diferenciadas, distintos niveles de alícuota).

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