273

TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM63

TS. Vũ Thành Tự AnhChương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Sau một chuỗi liên tiếp các đợt bất ổn kinh tế vĩ mô trong giai đoạn 2008-2011, Chính phủ Việt Nam đã quyết định thực hiện ba chương trình tái cơ cấu nền kinh tế, bao gồm (i) tái cơ cấu đầu tư, với trọng tâm là đầu tư công; (ii) tái cơ cấu khu vực tài chính, với trọng tâm là hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM); và (iii) tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), với trọng tâm là các tập đoàn kinh tế (TĐKT) và tổng công ty (TCT).

Bài viết này thảo luận về đề án tái cơ cấu thứ ba. Bài viết bắt đầu với việc đặt khu vực DNNN trong tổng thể nền kinh tế Việt Nam, để từ đó đưa ra một bức tranh tổng quan về vai trò, tình hình sử dụng nguồn lực và đóng góp của DNNN cho nền kinh tế trong mối quan hệ tương quan với hai khu vực kinh tế còn lại, bao gồm khu vực doanh nghiệp tư nhân (viết tắt là DNTN) và khu vực doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).

Nếu như Phần 1 của bài viết phân tích vai trò của toàn bộ khu vực DNNN trong nền kinh tế nội địa của Việt Nam thì Phần 2 chỉ tập trung vào mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) của Việt Nam trong mối quan hệ so sánh với mô hình tập đoàn kinh tế ở một số quốc gia khác ở Đông Á, Đông Nam Á, và Châu Mỹ - Latinh.

Phần 3 của bài viết sẽ trình bày một số kết quả của chương trình cổ phần hóa ở Việt Nam, qua đó chỉ ra rằng chương trình này gần như

63Bài viết này do TS. Vũ Thành Tự Anh thực hiện theo yêu cầu của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội. Bài viết này được thực hiện hoàn toàn với danh nghĩa cá nhân, và do vậy, không nhất thiết phản ánh quan điểm của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay của Chương trình Việt Nam tại Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy. Đề nghị không phổ biến và trích dẫn nếu không được sự đồng ý bằng văn bản của tác giả.

274

không chuyển động trong giai đoạn 2008-2011. Không những thế, trong điều kiện hiện nay cũng như trong trung hạn, không thể kỳ vọng cổ phần hóa đóng vai trò như biện pháp chủ lực trong chương trình tái cơ cấu DNNN.

Phần cuối cùng của bài viết sẽ thảo một bốn nhóm chính sách cần thực hiện để có thể tái cấu trúc DNNN thành công. Các nhóm chính sách này bao gồm xác định vai trò của nhà nước và của DNNN, áp dụng cơ chế thị trường để tái cấu trúc DNNN, tăng cường kỷ cương của nhà nước đối với DNNN, và cải cách hệ thống quản trị DNNN.

I. TỔNG QUAN VỀ VIỆC SỬ DỤNG NGUồN LỰC VÀ ĐÓNG GÓP CHO NỀN KINH TẾ CỦA DNNN

Các văn kiện của Đảng và Chính phủ một mặt luôn luôn khẳng định rằng mọi thành phần kinh tế đều được coi trọng, đồng thời thừa nhận rằng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của khu vực nhà nước thấp hơn so với khu vực tư nhân, nhưng mặt khác vẫn tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước. Trong lĩnh vực kinh tế và kinh doanh, vài trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước được thực hiện qua vai trò chủ đạo của khu vực DNNN, mà những “đỉnh cao chỉ huy” của hệ thống này là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Câu hỏi đặt ra là cho đến nay, khu vực DNNN đang đóng vài trò chủ đạo này như thế nào? Để góp phần trả lời câu hỏi trên, phần này sử dụng các nguồn số liệu thống kê chính thức để đánh giá mức độ sử dụng nguồn lực và đóng góp của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong mối quan hệ so sánh với khu vực doanh nghiệp dân doanh trong nước (DNDD) và doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Kết quả thống kê được tóm tắt trong Bảng 1.

275

Bảng 1. Tổng quan về sử dụng nguồn lực và đóng góp của 3 khu vực kinh tế (%)

Nhà nước Dân doanh FDI 2001-05 2006-10 2001-05 2006-10 2001-05 2006-10 Sử dụng nguồn lực Vốn đầu tư 56,6 44,7 26,4 27,5 17,0 27,8 Tín dụng 36,6 30,9 - - - - Đóng góp cho nền kinh tế GDP 30,0 27,8 46,7 46,1 14,6 17,9 Tăng trưởng GDP 32,9 19,0 44,6 54,2 14,5 17,4 Ngân sách (ngoài dầu thô) 19,6 17,6 6,7 10,3 6,6 10,5 Việc làm 43,5 23,1 40,1 54,8 16,3 22,0 Việc làm mới -4,1 -13,1 74,1 84,8 30,0 28,3 GTSXCN 28,9 25,5 28,3 34,3 42,7 40,1 Tăng trưởng GTSXCN 28,5 11,6 34,0 42,9 37,4 45,5

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính, và Quỹ Tiền tệ Quốc tếGhi chú: Số liệu của năm 2010 là ước tính. Số liệu việc làm là của hai giai đoạn 2001-2005 và

2006-2009.

Về phương diện sử dụng nguồn lực, theo số liệu thống kê chính thức, tỷ trọng vốn đầu tư và tín dụng của khu vực DNNN đã giảm một cách đáng kể lần lượt từ 57% và 37% trong giai đoạn 2001-2005 xuống 45% và 31% trong giai đoạn 2006-2010. Nguyên nhân của tình trạng này một phần là do chương trình cổ phần hóa DNNN, nhưng quan trọng hơn là do khu vực dân doanh đã lớn mạnh không ngừng kể từ Luật Doanh nghiệp 1999 và do dòng vốn FDI ồ ạt chảy vào Việt Nam cùng với tiến trình Việt Nam gia nhập WTO.

Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư và tín dụng theo số liệu chính thức chưa thực sự phản ánh đầy đủ thực trạng sử dụng nguồn lực của khu vực DNNN. Về phương diện đầu tư, nhiều khoản đầu tư của nhà nước cho các DNNN không nằm trong ngân sách, đồng thời nhiều khoản đầu tư của các DNNN, đặc biệt là của các tập đoàn và tổng công ty, được thực hiện qua các công ty con, và do vậy không được phản ánh một cách đầy đủ vào tổng đầu tư của khu vực này. Bên cạnh đó nhiều DNNN, đặc biệt trong lĩnh vực vận tải, hàng không, viễn thông, được sử dụng cơ sở hạ tầng từ nguồn đầu tư trực tiếp của nhà nước.

276

Tương tự như vậy, về phương diện tín dụng, DNNN nhận được rất nhiều tín dụng từ Quỹ hỗ trợ phát triển trước đây và Ngân hàng Phát triển Việt Nam hiện nay nhưng không nằm trong cơ sở dữ liệu của hệ thống ngân hàng thương mại. Bên cạnh đó, tín dụng dành cho các công ty con, công ty sân sau (kể cả doanh nghiệp cổ phần hóa) của nhiều tập đoàn và tổng công ty cũng không được thống kê đầy đủ. Đấy là chưa kể đến một thực tế hiển nhiên là khu vực DNNN được hưởng rất nhiều đặc quyền, đặc lợi so với các khu vực còn lại. Cụ thể là DNNN được nhà nước được cấp đất kinh doanh, hoặc nếu phải thuê thì với mức giá không đáng kể so với giá trị thị trường, sau đó được sử dụng đất thuê để thế chấp vay vốn ngân hàng, trong khi các doanh nghiệp tư nhân không có lựa chọn này. Các DNNN, với sự hậu thuẫn của nhà nước, cũng được ưu tiên tiếp cận tín dụng (trong nhiều trường hợp thông qua tín dụng chỉ định) và ngoại tệ khan hiếm với giá thấp hơn giá thị trường.

Mặc dù được hưởng nhiều biệt đãi về phương diện tiếp cận nguồn lực, đồng thời trong nhiều trường hợp được hưởng vị thế độc quyền trên thị trường nội địa, nhưng đóng góp của khu vực DNNN cho nền kinh tế lại rất hạn chế, không những thế lại đang trên đà đi xuống.

Đầu tiên, hãy xem xét tỷ lệ đóng góp của khu vực DNNN cho GDP, vốn là mục tiêu kinh tế quan trọng nhất trong hệ thống mục tiêu kinh tế của Chính phủ. Báo cáo của Chính phủ thường dẫn số liệu của Tổng cục Thống kê cho rằng DNNN tạo ra khoảng một phần ba GDP của Việt Nam. Tuy nhiên điều này không chính xác vì đây là tỷ lệ đóng góp của toàn bộ khu vực nhà nước - trong đó DNNN chỉ là một bộ phận. Sau khi trừ đi GDP tạo ra từ các hoạt động của khu vực nhà nước nằm ngoài DNNN (như quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảm bảo xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thể dục thể thao, hoạt động đoàn thể v.v.) thì trong giai đoạn 2006-2010, khu vực DNNN trung bình chỉ tạo ra khoảng 28% GDP, giảm từ mức 30% của giai đoạn 2001-2005. So sánh tỷ lệ sử dụng nguồn lực (cụ thể là đầu tư) và đóng góp cho nền kinh tế (cụ thể là GDP) của khu vực doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp dân doanh cho thấy hai bức tranh hoàn toàn tương phản. Trong giai đoạn 2006-2010, khu vực DN nhà nước chiếm 45% tổng đầu tư nhưng

277

chỉ tạo ra 28% GDP; trong khi đó khu vực doanh nghiệp dân doanh chỉ chiếm 28% đầu tư nhưng lại tạo ra tới 46% GDP.

Tương tự như vậy, đóng góp của khu vực DNNN vào tăng trưởng GDP đã giảm rất nhanh từ mức 33% trong giai đoạn 2001-2005 xuống chỉ còn 19% trong giai đoạn 2006-2010, trong khi đó đóng góp của khu vực DNDD tăng từ 45% lên 54% trong cùng thời kỳ. Nguyên nhân chính của những sự thay đổi này là do tốc độ tăng GDP của khu vực DNNN đã giảm từ 7,6% trong giai đoạn 2001-2005 xuống 4,0% trong giai đoạn 2006-2010 - tức là chỉ bằng một nửa so với khu vực dân doanh.

Thứ hai, đóng góp của khu vực DNNN cho ngân sách cũng đi theo xu hướng tương tự. Trong 10 năm trở lại đây tỷ lệ đóng góp của khu vực DNNN cho ngân sách quốc gia (ngoài dầu mỏ) trung bình chưa tới chưa tới 20% và ngày một giảm so với chính mình cũng như so với khu vực tư nhân (bao gồm khu vực doanh nghiệp dân doanh và FDI). Nếu như trong giai đoạn 2001-2005, DNNN đóng góp 19,6% cho ngân sách, cao gần gấp rưỡi so với khu vực tư nhân, thì trong giai đoạn 2006-2010, tỷ lệ này giảm xuống chỉ còn 17,6%, tức là chỉ bằng 4/5 so với khu vực tư nhân.

Thứ ba, về phương diện lao động - việc làm, kết quả Điều tra doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê cho thấy tỷ trọng lao động của khu vực DNNN giảm rất nhanh từ mức 44% trong giai đoạn 2001-2005 xuống chỉ còn 23% trong giai đoạn 2006-2009. Không những thế, tỷ lệ tạo ra việc làm mới cũng giảm một cách tương ứng từ -4% xuống -13%, tức là DNNN không những không tạo ra việc làm mới mà còn cắt giảm lao động, do vậy đặt gánh nặng tạo việc làm mới hoàn toàn trên vai của khu vực tư nhân, chủ yếu là của khu vực dân doanh. Đã đành việc cắt giảm lao động là hệ quả khó tránh khỏi trong quá trình cổ phần hóa DNNN, nhưng nếu DNNN thực sự ngày một lớn mạnh thì chúng cũng phải có khả năng tạo ra việc làm mới, một yêu cầu tối quan trọng đối với một nền kinh tế đang phát triển nhanh và có lực lượng lao động trẻ dồi dào như Việt Nam để có thể đáp ứng nhu cầu lao động của trên dưới 1,5 triệu lao động mới hằng năm.

Thứ tư, nếu nhìn vào hoạt động sản xuất công nghiệp, lĩnh vực trung tâm trong chiến lược phát triển theo hướng công nghiệp hóa của Việt Nam, thì vai trò của khu vực DNNN cũng hết sức khiêm tốn. Nếu

278

như vào năm 1995, tỷ trọng giá trị sản xuất công nghiệp của khu vực nhà nước và tư nhân là 50%-50%, thì đến năm 2010, tỷ lệ này chỉ còn là 25%-75%. Không những thế, tỷ lệ đóng góp vào tăng trưởng giá trị sản xuất công nghiệp của khu vực nhà nước (theo giá cố định) đã giảm từ 29% trong giai đoạn 2001-2005 xuống chỉ còn chưa đến 12% trong giai đoạn 2006-2010. Trong khi đó, đóng góp của khu vực dân doanh tăng từ 34% lên 43% trong cùng thời kỳ.

Thứ năm, có bằng chứng cho thấy các DNNN đóng góp một cách khiêm tốn cho kim ngạch xuất khẩu nhưng lại là tác giả của một tỷ lệ lớn kim ngạch nhập khẩu. Vì các nguồn số liệu chính thức hiện nay không tách bạch số liệu xuất – nhập khẩu của khu vực DNNN và DNDD nên kết quả xuất – nhập khẩu của hai khu vực này chỉ có thể được ước tính một cách gần đúng. Cụ thể là sau khi trừ dầu thô, than và khoáng sản thì DNNN chỉ tạo ra khoảng 15-20% tổng kim ngạch xuất khẩu. Về phương diện nhập khẩu, số liệu còn hạn chế hơn nữa. Tuy nhiên, nếu nhìn vào các dự án lớn như Dung Quất, Vinashin, và những hoạt động thâm dụng vốn và công nghệ (chủ yếu có được nhờ nhập khẩu) của DNNN thì tỷ trọng nhập khẩu của DNNN chắc chắn rất cao. Kết hợp hai thực tế, một là khu vực FDI xuất siêu (nên khu vực trong nước nhập siêu) và hai là kim ngạch xuất khẩu của khu vực DNNN chiếm dưới 20%, trong khi nhập khẩu rất nhiều, có thể thấy rằng DNNN là một nguyên nhân quan trọng của tình trạng nhập siêu ngày một cao ở Việt Nam. Điều này cũng có nghĩa là một số vấn đề vĩ mô như thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai và sức ép giảm giá VND sẽ không thể được giải quyết triệt để nếu không thay đổi chính sách buộc các DNNN trở nên hiệu quả và cạnh tranh hơn.

Những tính toán và phân tích trên đây cũng phù hợp với một số đánh giá trước đây về hiệu quả hoạt động của khu vực DNNN. Theo bài “Đánh giá hiệu quả đầu tư” (2009) của tác giả Bùi Trinh, dù tính theo vốn đầu tư thực hiện nay theo tích lũy tài sản thì hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước cũng cao gấp rưỡi hệ số ICOR chung của toàn nền kinh tế.

Theo báo cáo tóm tắt kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn,

279

tổng công ty nhà nước” của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì trong năm 2008, 56/91 tập đoàn, tổng công ty nhà nước có tỷ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) dưới 15%, tức là thậm chí còn thấp hơn mặt bằng lãi suất trong năm 2008, là năm có chỉ số CPI trung bình lên tới 20% (xem Hình 1). Điều này có nghĩa là nếu áp dụng các phương pháp kế toán đúng đắn thì hầu hết các tập đoàn và tổng công ty nhà nước sẽ thua lỗ.

Hình 1. Tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu của các TĐKT và TCT nhà nước (2008)

3

1820

15

35

0

5

10

15

20

25

30

35

< 0 0-5% 5-10% 10-15% > 15%

ROE (2008)

Nguồn: Báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (tháng 11/2009).

Tương tự như vậy, theo số liệu của Bộ Tài chính, vào năm 2010, tỷ lệ ROE của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước là 16,5% - tức là tương đương với lãi suất vai thương mại phổ biến trên thị trường trong năm ấy. Kết hợp với một thực tế là đến 80% trong tổng lợi nhuận của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước đến từ 5 tập đoàn lớn (bao gồm PVN, EVN, VNPT, Viettel, và TKV) thì đa số các tập đoàn và tổng công ty còn lại có tỷ lệ ROE thấp hơn khá nhiều so với mặt bằng lãi suất thương mại của thị trường.

Đồng thời, cũng có thể lập luận thêm rằng ngay cả khi những tập đoàn và tổng công ty có lãi thì chủ yếu là nhờ vào việc chúng được chính phủ bảo hộ nhờ vị thế độc quyền trên thị trường nội địa hay hàng rào thuế quan cao và/hoặc được chính phủ trợ cấp bằng vốn, đất đai, hay tài nguyên thiên nhiên rẻ, hay được ban phát các hợp đồng béo bở.

280

Nói tóm lại, khu vực nhà nước ở Việt Nam hiện chiếm hữu rất nhiều nguồn lực nhưng sử dụng chúng một cách kém hiệu quả, đóng góp rất khiêm tốn cho ngân sách, tăng trưởng GDP, tạo việc làm mới, phát triển công nghiệp, và xuất khẩu. Trong khi đó, khu vực dân doanh hiệu quả hơn, đang ngày một trưởng thành và đóng góp nhiều hơn cho nền kinh tế lại bị chèn lấn, thiếu nguồn lực, và phải hoạt động trong môi trường cạnh tranh không bình đẳng. Ở một nước đang phát triển theo hướng công nghiệp hóa, luôn luôn khát vốn và có áp lực tạo việc làm mới lớn như Việt Nam thì năng lực sử dụng vốn một cách hiệu quả, tạo ra nhiều việc làm, nâng cao năng lực sản xuất công nghiệp và xuất khẩu là những tiền đề thiết yếu để giúp đất nước phát triển. Để đạt được những điều này, đầu tiên cần từ bỏ quan điểm chọn trước một khu vực nào đó là “xương sống” hay “chủ đạo”, bất chấp kết quả hoạt động của khu vực này. Thay vào đó, nhà nước cần cần tạo ra một môi trường cạnh tranh công khai và bình đẳng, giúp cho khu vực dân doanh ngày một trưởng thành tương xứng với tiềm tăng và những đóng góp của khu vực này cho nền kinh tế quốc dân.

II. TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC NHÌN Từ GÓC ĐỘ SO SÁNH QUỐC TẾ

Mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) được bắt đầu ở Việt Nam vào năm 2005 với sự ra đời của Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản Việt Nam, và Tập đoàn Dệt may Việt Nam. Kể từ đó đến nay, mặc dù vẫn trong giai đoạn “thí điểm”, đã có tổng cộng 12 TĐKTNN được thành lập. Những tập đoàn này ngay lập tức trở thành những doanh nghiệp lớn nhất, đóng vai trò “đỉnh cao chỉ huy” của nền kinh tế. Nhiều văn kiện và phát biểu chính thức của Chính phủ nhấn mạnh đi nhấn mạnh lại rằng khu vực DNNN nói chung, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước nói riêng, là công cụ để điều tiết vĩ mô, bình ổn kinh tế, và đảm bảo an sinh xã hội.

Với quy mô và vị thế kinh tế - chính trị như thế, rõ ràng là hoạt động của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước đóng vai trò quan trọng, nếu không nói là quyết định, tới kết quả cũng như quỹ đạo tái cấu trúc của toàn bộ nền kinh tế.

281

Phần này đặt các tập đoàn kinh tế nhà nước - phần chóp của những đỉnh cao chỉ huy trong nền kinh tế Việt Nam - trong mối quan hệ so sánh với các tập đoàn kinh tế (tư nhân và nhà nước) trong một số nền kinh tế khác ở Đông Bắc Á, Đông Nam Á, và châu Mỹ - Latinh. Mục đích của việc so sánh này là nhằm đánh giá mức độ quan trọng, lý giải động cơ hình thành, và qua đó phần nào giải thích được thực trạng về hiệu quả của các tập đoàn kinh tế nói riêng cũng như khu vực doanh nghiệp nhà nước nói chung như đã trình bày ở Phần I.64

Để đo lường tầm quan trọng của các tập đoàn kinh tế trong mối quan hệ tương đối với quy mô của nền kinh tế, phần này sử dụng số liệu về doanh số bán (sales) tính theo tỷ lệ phần trăm với GDP.65 Theo số liệu ở Bảng 2, về phương diện doanh số, vị thế của các TĐKTNN của Việt Nam (37,3% GDP) cao hơn hẳn so với tất cả các nước trong bảng so sánh, và chỉ thua kém các chaebol Hàn Quốc vào thời điểm cực thịnh (năm 1995) của chúng.

Bảng 2. Doanh số và mức độ đa dạng hóa của các tập đoàn lớn nhất

Đông Á

Trung Quốc 9,4 2,3

Hàn Quốc 49,0 1,7

Đài Loan 19,0 1,6

Đông Nam Á

In-đô-nê-xia 25,0 2,1

Phi-lip-pin - 3,1

64Rất tiếc là do tình trạng khan hiếm cũng như thiếu tin cậy của số liệu thống kê, phần này không thể cung cấp một bức tranh so sánh đầy đủ về các khía cạnh khác nhau của mô hình tập đoàn kinh tế, đặc biệt là về mức độ tích hợp dọc, tích hợp ngang, và các chỉ tiêu tài chính (như ROE, ROA, và tỷ trọng của tài sản tài chính). Xem thêm Khana và Yafeh (2007).65Mặc dù thước đo này chưa phải lý tưởng, xong vì ở Việt nam chưa có bất kỳ một thống kê nào (dù chỉ là ước tính) về đóng góp của các tập đoàn kinh tế nhà nước vào GDP; hơn nữa trên thế giới cũng rất khó tìm ước lượng đóng góp của các tập đoàn kinh tế cho GDP, cho nên bài viết này đành phải tạm chấp nhận thước đo “doanh số bán theo tỷ lệ GDP”. Trên thực tế, nhiều nghiên cứu từ trước đến nay cũng sử dụng thước đo này, ví dụ như Schneider (2009), Khana và Yafeh (2007), và Guillén (2001).

282

Thái Lan - 3,5

Việt Nam 37,3 6,4Châu Mỹ - La-tinh Ác-hen-ti-na 11,0 - Bra-xin 8,0 1,4 Chi-lê - 5,1 Mê-hi-cô 10,0 2,7

Ghi chú về số liệu:Số liệu của Việt Nam là của năm 2010, thu thập trực tiếp từ trang web của các • TĐKTNN.(1) Số liệu về doanh số là của 10 tập đoàn lớn nhất. Số liệu của Trung Quốc là của • năm 2005, của tất cả các nước khác là năm 1995.(2) Mức độ đa dạng hóa của tập đoàn được tính bằng số ngành hai chữ số (theo • phân loại ISIC) mà tập đoàn có hoạt động. Số liệu của Trung Quốc là trung bình 10 năm (1994-2003) và lấy từ Lee (“Business Groups in China”, 2010). Số liệu của các quốc gia còn lại cho giai đoạn cuối thập niên 1990 và lấy từ Khana and Yafeh (“Business Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?”, 2007).

Phạm vi bao phủ của các tập đoàn trong nền kinh tế có thể được đo lường bằng mức độ đa dạng hóa (hay phân tán) của tập đoàn, được tính bằng số ngành hai chữ số (theo phân loại ISIC) mà tập đoàn có hoạt động. Theo tiêu chí này, các TĐKTVN có mức độ đa dạng hóa cao nhất trong số các quốc gia so sánh ở Bảng 2. Một TĐKTNN của Việt Nam trung bình hoạt động trong 6,4 ngành hai chữ số, trong khi con số này ở quốc gia có mức độ đa dạng hóa thứ nhì là Chi-lê cũng chỉ là 5,1 ngành. Đáng lưu ý là hầu hết các ĐKTNN của Việt Nam đều hoạt động trong các ngành rủi ro cao như bất động sản, tài chính, ngân hàng, bất chấp một thực tế là những ngành này không hề liên quan đến hoạt động kinh doanh cốt lõi của chúng.

Không chỉ trong những lĩnh vực hiển nhiên có tính đầu cơ và tìm kiếm đặc lợi (rent-seeking) như vừa kể trên, các TĐKTNN còn sẵn sàng nhảy vào những lĩnh vực mà mình không hề có chuyên môn cũng như lợi thế so sánh.66 Hệ quả là trung bình, chỉ tính các chi nhánh mà các tập đoàn nhà nước sở hữu trên 50% thì một tập đoàn nhà nước của Việt Nam đã có tới gần 30 chi nhánh, tức là thậm chí còn nhiều hơn so 66Ở thời kỳ mở rộng mạnh mẽ nhất, Vinashin đã từng có tới trên 400 chi nhánh, sản xuất từ sản phẩm tiêu dùng đến công nghiệp nặng.

283

với các chaebol Hàn Quốc thời “cực thịnh” ngay trước khủng hoảng tài chính khu vực, và cao hơn bốn lần so với số lượng chi nhánh trung bình của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Trung Quốc (Hình 2).

Hình 2. Tỷ lệ giữa nợ so với vốn chủ sở hữu của các tập đoàn kinh tế

Nguồn: Số liệu của Việt Nam tính toán từ Trần Tiến Cường và Nguyễn Cảnh Nam (2011)Số liệu của Hàn Quốc là của OECD (1999), trích lại từ Graham (2003)

Số liệu của Trung Quốc tính toán từ Lee và Kang (2010)

Bằng cách nào mà các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam phát triển theo chiều rộng một cách nhanh chóng đến thế? Về nguồn gốc hình thành, rõ ràng sự ra đời và mở rộng của các TĐKTNN ở Việt Nam không có tính hữu cơ (theo nghĩa là sự phát triển mới gần gũi với hoạt động kinh doanh cốt lõi và nhằm khai thác những thế mạnh sẵn có) hay nhằm giảm rủi ro (thông qua việc đa dạng hóa sang các lĩnh vực ít rủi ro hơn), mà chủ yếu do ý chí có tính chủ quan về chính sách của Chính phủ.

Về động cơ hình thành các TĐKTNN, các văn bản chính thức của Chính phủ nhấn mạnh nhiều lần rằng sự ra đời và phát triển của các TĐKTNN nhằm phục vụ cho việc (i) quản lý vĩ mô, bình ổn kinh tế, và đảm bảo an sinh xã hội; (ii) công nghiệp hóa và thu hẹp khoảng cách công nghiệp với các quốc gia phát triển thông qua lợi thế kinh tế nhờ quy mô; và (iii) chuẩn bị đối diện với thách thức cạnh tranh hậu WTO. Tuy nhiên, nằm đằng sau cả ba động cơ này là một chủ trương xuyên suốt, đó là luôn luôn coi khu vực kinh tế nhà nước - mà trong kinh vực

284

kinh doanh là doanh nghiệp nhà nước - đóng vai trò chủ đạo, chủ lực, và chi phối trong nền kinh tế.67

Với nguồn gốc, động cơ hình thành và phát triển như thế, các TĐKTNN được hưởng rất nhiều biệt đãi của Chính phủ như đã trình bày, trong đó một điều cần được nhắc lại là các TĐKTNN có thể mở rộng được quy mô và phạm vi hoạt động là nhờ vào nguồn tín dụng dồi dào với chi phí thấp, hoặc thông qua tín dụng nhà nước, thông qua các hình thức bảo lãnh tín dụng công khai hoặc ngầm ẩn. Số liệu về đòn bẩy nợ của các tập đoàn nhà nước cho thấy, nếu như vào năm 2005 - thời điểm trước khi các TĐKTNN ra đời - tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu trung bình của các tổng công ty mà sau này trở thành tập đoàn chỉ là 2,6 thì đến năm 2010 - thời điểm Việt Nam ra khỏi bất ổn kinh tế vĩ mô, tỷ lệ này ở 12 TĐKTNN không những không giảm mà còn tăng lên thành 3,2 (Hình 3).68

Hình 3. Tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu của các tập đoàn

Nguồn: Số liệu của Việt Nam tính toán từ báo cáo của Bộ Tài Chính và nghiên cứu của Trần Tiến Cường và Nguyễn Cảnh Nam (2011).

Số liệu của Hàn Quốc năm 1997 trích lại từ Graham (2003), năm 2006 lấy từ trang web của Korea Fair Trade Commission.

Số liệu của Trung Quốc tính toán từ Lee và Kang (2010).

67Xem phân tích của Perkins, Dwight và Vũ Thành Tự Anh (2012).688 tổng công ty (và sau này trở thành tập đoàn) bao gồm: Dầu khí, Bưu chính viễn thông, Điện lực, Than và khoáng sản, Hóa chất, Công nghiệp tàu thủy, Dệt may, và Cao su.

285

Nếu so sánh động thái này với các chaebol của Hàn Quốc trước và sau khủng hoảng tài chính khu vực giai đoạn 1997-1998 thì chúng ta thấy hai bức tranh hết sức khác nhau. Ở Hàn Quốc, tỷ lệ nợ so với vốn chủ hữu của 30 chaebol lớn nhất đã giảm rất mạnh từ 8,2 vào tháng 5/1997 xuống chỉ còn 1,5 vào năm 2006. Nguyên nhân là do Chính phủ Hàn Quốc nhận thức một cách sâu sắc rằng các chaebol là một nguyên nhân, không những thế là một nguyên nhân chủ chốt, dẫn đến cuộc khủng hoảng kinh tế ở quốc gia này. Chính vì vậy, để vãn hồi sự ổn định kinh tế vĩ mô và cải cách cơ cấu, Chính phủ Hàn Quốc đã buộc các chaebol phải tái cấu trúc toàn diện, trong đó một yêu cầu kiên quyết là giảm đòn bẩy nợ. Như vậy, có thể nói sự khác biệt về chiều hướng đòn bẩy nợ trước và sau khủng hoảng ở Hàn Quốc so với Việt Nam nằm ở chỗ, nếu như ở Hàn Quốc, các chaebol được coi là nguyên nhân của vấn đề, thì dường như ở Việt Nam các TĐKTNN lại được coi là giải pháp (thậm chí là cứu cánh). Chính vì vậy, sau đợt bất ổn kinh tế vĩ mô năm 2008, thay bằng việc phải thu hẹp phạm vi và quy mô thì các TĐKTNN lại còn được ưu ái tăng thêm nguồn lực để có thể tiếp tục mở rộng. Số liệu thống kê cho thấy nếu như vào năm 2005, tổng dư nợ của 8 tổng công ty (mà sau này trở thành tập đoàn) chỉ tương đương với khoảng 21% GDP thì đến năm 2010, tổng dư nợ đã lên tới 36,5% GDP.

III. ĐIỂM LẠI MỘT SỐ KẾT QUẢ CỔ PHẦN HÓA DNNN Ở VIỆT NAM

Từ trước đến nay, cổ phần hóa (CPH) luôn được coi như một biện pháp chủ lực để cải cách các DNNN. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là sau khi CPH, đa số các DNNN đã cải thiện được cả hiệu quả tài chính và hiệu quả hoạt động, song như phần này sẽ chứng minh, trong thời gian tới, Chính phủ không thể tiếp tục coi CPH như là biện pháp chủ lực để tái cấu trúc các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Chương trình cổ phần hóa DNNN ở Việt Nam được chính thức khởi động vào năm 1992. Sau 20 năm qua, số lượng DNNN đã được giảm đáng kể, từ hơn 12.000 xuống còn khoảng 1.300 vào cuối năm 2011. Tuy nhiên, tiến độ CPH ở Việt Nam diễn ra không đều đặn. CPH diễn ra hết sức chậm chạp trong thập niên đầu tiên, được tăng tốc vào

286

đầu những năm 2000, đạt đỉnh điểm trong giai đoạn 2003-2006, và trong gần đây lại trở nên hết sức chậm chạp. Trong bốn năm, từ 2008 đến 2011, chỉ có 117 DNNN được cổ phần hóa - tức là tương đương với số lượng doanh nghiệp được cổ phần hóa trong năm 2007 và thấp hơn nhiều lần so với mấy năm trước đó.

Nguyên nhân của sự đình trệ trong tiến độ cổ phần hóa thì nhiều, tuy nhiên nổi lên hai nguyên nhân quan trọng. Thứ nhất là do bong bóng chứng khoán vỡ năm 2008 và thị trường chứng khoán trở nên ảm đạm những năm sau đó. Thứ hai là sau hơn 15 năm cổ phần hóa theo kiểu “nắm lớn, buông nhỏ”, những DNNN còn lại nằm trong danh sách cổ phần hóa đa phần có quy mô vừa và lớn, thậm chí rất lớn.69 Quy mô lớn này làm cho hoạt động cổ phần hóa trở nên ngày càng phức tạp, nhất là liên quan đến việc định giá tài sản doanh nghiệp và giải quyết xung đột về lợi ích giữa các đối tượng có lợi ích liên quan. Như vậy khó khăn của CPH xuất phát cả từ phía cung và cầu, không những thế, những khó khăn này sẽ tiếp tục hiện diện trong những năm tới, khiến cho quá trình cổ phần hóa khó có thể có những phát triển đột biến.

Hình 4. Tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Nguồn: Bộ Tài chính và Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước.

69Xem Vũ Thành Tự Anh (2005).

287

Hình 5. Cơ quan chủ quản của các DNNN được cổ phần hóa

Nguồn: Bộ Tài chính.

Đa số các doanh nghiệp được cổ phần hóa trong hai thập niên vừa qua nằm dưới sự quản lý của chính quyền địa phương và các bộ chủ quản, và chỉ một tỷ lệ rất khiêm tốn nằm trong các tập đoàn và tổng công ty. Cụ thể là trong giai đoạn 1992-2000, trong tổng số 588 DNNN được cổ phần hóa thì 64% do địa phương quản lý, 31% nằm dưới bộ chủ quản, và chỉ 5% thuộc các tập đoàn và tổng công ty (Hình 5). Tương tự như vậy, trong tổng số 3.388 DNNN được cổ phần hóa trong giai đoạn 2001-2011 thù 58% do địa phương quản lý, 32% nằm dưới bộ chủ quản, và chỉ 10% thuộc các tập đoàn và tổng công ty.

Mặc dù tỷ lệ cổ phần hóa các DNNN của địa phương chiếm tỷ lệ chi phối, song tính đến cuối năm 2011, số lượng DNNN địa phương vẫn chiếm trên 50% trong tổng số 1.309 DNNN còn lại. Đáng lưu ý là trong số các DNNN còn lại này, hơn một phần ba là các doanh nghiệp phi kinh doanh, hoạt động trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, văn hóa, xã hội v.v… (xem Bảng 3).

288

Bảng 3. Phân loại các DNNN còn lại theo cơ quan chủ quản

Kinh doanh Phi kinh doanh TổngBộ, ngành TƯ 162 193 355Địa phương 465 236 701Tập đoàn, Tổng công ty

230 23 253

Nguồn: Bộ Tài chính

Còn nếu phân loại theo ngành kinh tế thì trong số các DNNN còn lại, khoảng 1/3 (417 doanh nghiệp) đang hoạt động trong các lĩnh vực thương mại, dịch vụ, và du lịch - là những lĩnh vực Nhà nước không nhất thiết tham gia trực tiếp; khoảng 1/4 (341 doanh nghiệp) nằm trong lĩnh vực nông lâm nghiệp và thủy hải sản - đa số do địa phương quản lý; và khoảng 1/5 (248 doanh nghiệp) hoạt động trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp - chủ yếu do các Bộ ngành Trung ương quản lý.

Như vậy, về mặt số lượng, kết quả của chương trình cổ phần hóa cho đến thời điểm này chưa đạt được những mục tiêu đã đề ra tại Hội nghị về sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp giai đoạn 2006 - 2010 được tổ chức ngày 7/10/2006, theo đó về cơ bản phải hoàn thành chương trình cổ phần hóa vào năm 2010. Riêng đối với các doanh nghiệp thành viên của tổng công ty nhà nước, việc cổ phần hóa phải được hoàn thành trong năm 2008. Những điều này có nghĩa là trong giai đoạn 2006-2010 phải cổ phần hóa được khoảng 1.500 doanh nghiệp và 79 tổng công ty (trong số 105 tập đoàn và tổng công ty), sao cho đến cuối năm 2010, “cả nước sẽ chỉ còn 554 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, trong đó có 26 tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn; 178 doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ thiết yếu; 200 nông, lâm trường; 150 doanh nghiệp thành viên các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.”70

Bên cạnh việc không đạt mục tiêu về số lượng, chương trình cổ phần hóa còn không góp phần thay đổi đáng kể cơ cấu sở hữu trong khối doanh nghiệp có sở hữu nhà nước. Tính đến thời điểm 2011, ước

70Xem “Mục tiêu hoàn thành cổ phần hóa hơn 1.500 doanh nghiệp vào năm 2010,” truy cập ngày 26/3/2012 tại địa chỉ http://www.mofa.gov.vn/vi/tt_baochi/nr041126171753/ns061010105855.

289

tính chỉ mới có khoảng 30% sở hữu của khu vực DNNN trở thành đối tượng của cổ phần hóa. Trong số 30% sở hữu nhà nước được cổ phần hóa này, Nhà nước vẫn giữ tới 57% (Hình 6). Điều này có nghĩa là trong suốt quãng thời gian 20 năm cổ phần hóa, chưa tới 15% sở hữu nhà nước được chuyển sang các chủ sở hữu khác.

Hình 6. Cơ cấu sở hữu ở các doanh nghiệp cổ phần hóa

Nguồn: Bộ Tài chính.

Tóm lại, chương trình cổ phần hóa cho đến thời điểm này không những chưa đạt được mục tiêu về số lượng, mà còn chưa góp phần chuyển đổi sở hữu nhà nước một cách đáng kể. Không những thế, tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa, tỷ lệ sở hữu giữ lại của nhà nước có khuynh hướng tỷ lệ thuận với quy mô của doanh nghiệp; và ở các doanh nghiệp lớn, tỷ lệ sở hữu của nhà nước thường chiếm vai trò chi phối. Kết quả là hệ thống quản trị doanh nghiệp không được thay đổi đáng kể, và do vậy kết quả kinh doanh cũng ít được cải thiện.71

Nhìn về tương lai, những khó khăn của chương trình cổ phần hóa ở Việt Nam là hết sức to lớn. Để đạt mục tiêu đến khi kết thúc chương trình cổ phần hóa chỉ còn lại khoảng 550 doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu 100% thì trong thời gian tới, số doanh nghiệp cần cổ phần hóa vẫn

71Xem kết quả phân tích định lượng của Trần Thị Quế Giang (2007).

290

còn rất lớn, lên tới khoảng 750 doanh nghiệp. Đáng lưu ý là không giống như đa số các doanh nghiệp đã được cổ phần hóa trước đây, 750 doanh nghiệp này có quy mô lớn hơn nhiều, và do vậy việc cổ phần hóa chúng cũng sẽ phức tạp hơn nhiều. Bên cạnh đó, suy giảm kinh tế do khủng hoảng nợ công ở các nước đã phát triển (như là sự tiếp nối của cuộc khủng hoảng tài chính thế giới 2008) cùng với tình trạng bất ổn kinh tế dồn dập trong nước làm đã làm suy giảm nghiêm trọng khả năng hấp thụ của thị trường tài chính đối với các công ty cổ phần hóa.

IV. MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU DNNN72

Xác định lại một cách căn bản về vai trò của nhà nước trong mối quan hệ với thị trường và của khu vực nhà nước trong mối quan hệ với các khu vực khác của nền kinh tế. Rõ ràng là sau một phần tư thế kỷ kể từ Đổi mới, nền kinh tế Việt Nam đã hoàn toàn đổi khác, trong đó có lẽ quan trọng nhất là nền kinh tế đã trở nên rất mở và cơ cấu sở hữu đã thay đổi một cách cơ bản. Sự bừng nở của khu vực kinh tế dân doanh và sự tham gia mạnh mẽ của khu vực FDI đã giúp cho tỷ lệ đóng góp của khu vực tư nhân cho GDP lên tới gần 70%. Điều này có nghĩa là không thể dùng “hệ điều hành” cũ, trong đó khu vực DNNN đóng vai trò chủ đạo, cho một nền kinh tế mới. Do vậy, nhà nước cần phải xác định lại vai trò của mình, trong đó cần kiên định với nguyên tắc nhà nước chỉ làm những gì mà khu vực tư nhân không muốn và/hoặc không thể thực hiện. Đồng thời, cần thấu hiểu rằng thị trường là một thể chế song hành một cách khách quan chứ không đơn thuần nằm dưới và chịu sự chi phối có tính tùy định của nhà nước. Chỉ trên cơ sở “phân nhiệm” mạch lạc giữa nhà nước và thị trường thì nhà nước mới có thể quyết định nên làm gì và không nên làm gì.

Trên cơ sở xác định lại vai trò của Nhà nước, cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước. Chính phủ luôn khẳng định rằng ở Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước là công cụ để Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, 72Phần này dựa vào một số bài nghiên cứu đã công bố trước, trong đó tác giả bài viết này là đồng tác giả.

291

từ góc độ lý thuyết cũng như thực tiễn, những lập luận này là không có cơ sở.

Về mặt lý thuyết, công cụ điều tiết vĩ mô và bình ổn kinh tế trong nền kinh tế thị trường là chính sách tiền tệ, tài khóa và cơ cấu. DNNN là một tác nhân thị trường như muôn vàn các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế, chịu tác động chứ không phải là một bộ phận của các chính sách điều tiết vĩ mô. Tất nhiên sẽ có người lập luận rằng với tư cách là một bộ phận, không những thế là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế, các DNNN có vai trò quan trọng trong việc kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, số liệu thực tế lại không cho thấy điều này.73 Không những thế, cái giá phải trả cho việc sử dụng DNNN làm công cụ bình ổn giá là rất lớn. Thứ nhất, DNNN chiếm vị trí độc quyền hoặc gần như độc quyền, không chịu áp lực cạnh tranh và do vậy kém hiệu quả. Thứ hai, giá cả bị bóp méo, khiến việc phân bổ nguồn lực trở nên kém hiệu quả. Không những thế, trong nhiều trường hợp, giá cả sau một thời gian bị “dồn nén” buộc phải bung ra, từ đó tạo ra nhiều cú sốc lớn trong nền kinh tế. Thứ ba, để neo giá nhằm kiềm chế lạm phát, DNNN hoặc yêu cầu Chính phủ phải trợ cấp và gánh những khoản bù lỗ khổng lồ hoặc chuyển gánh nặng sang vai doanh nghiệp khác và người tiêu dùng bằng những đợt tăng giá liên tiếp, như được minh chứng trong ngành điện lực và xăng dầu.74

Tương tự như vậy, DNNN cũng không giúp bảo đảm an sinh xã hội như kỳ vọng của Chính phủ. Một mặt, với việc mở rộng đầu tư quá gấp gáp nhưng lại kém hiệu quả, DNNN là một nguyên nhân quan trọng của việc CPI tăng tới 72% trong giai đoạn 2008-2011, ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời sống của đại bộ phận người dân, đặc biệt là dân nghèo. Mặt khác, lao động trong khu vực DNNN không những không tăng mà còn giảm, trong khi việc làm mới là điều kiện quan trọng nhất để đảm bảo an sinh xã hội.

73Xem thảo luận về giá lúa gạo và xăng dầu ở Việt Nam trong loạt Bài thảo luận chính sách của Chương trình Việt Nam và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright năm 2008-2009.74Không nên nhầm lẫn việc các DNNN không tăng giá hay tăng giá ít như là đóng góp của chúng vì về bản chất, đây là trợ cấp của nhà nước cho các đối tượng thụ hưởng chứ không phải là công quả của DNNN. Đấy là chưa kể đến việc cũng chính vì tình trạng trợ cấp này làm méo mó tín hiệu giá cả, khiến Việt Nam trở này bãi rác công nghệ thấp thâm dụng năng lượng (do giá năng lượng được trợ cấp).

292

Không chỉ không đáp ứng được kỳ vọng của Chính phủ, các DNNN còn gây ra sự chèn lấn đối với các công ty hoạt động hiệu quả và năng động hơn. Tuy nhiên, khi các DNNN tăng quy mô và phạm vi hoạt động thì họ đã thất bại trong việc tạo ra công ăn việc làm, xuất khẩu ròng, nguồn thu thuế hoặc GDP tương xứng với quy mô trợ cấp và đầu tư của chính phủ. Không những thế, trong một số trường hợp - chẳng hạn như sự sụp đổ của Vinashin - kết quả kém cỏi đã buộc ngân sách quốc gia phải chịu một gánh nặng rất lớn.

Buộc các DNNN phải cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác. Kinh nghiệm thế giới (ví dụ như ở Hàn Quốc và Trung Quốc) và Việt Nam (ví dụ trường hợp của Viettel và VNPT) cho thấy rằng khi phải đối diện với cạnh tranh (từ bên trong cũng như bên ngoài) và khi không thể dựa dẫm một cách vô điều kiện vào nhà nước thì DNNN buộc phải cải thiện hiệu quả để tồn tại.

Vì vậy, cần loại bỏ và giảm thiểu độc quyền, trừ một số trường hợp đặc biệt trong các lĩnh vực tồn tại độc quyền tự nhiên (như cấp thoát nước, truyền tải điện, hay đường sắt quốc gia).75 Độc quyền, khi được phép tồn tại, tự nó đã triệt tiêu cơ chế thị trường, vì vậy các kỷ luật thị trường nhìn chung ít hiệu lực. Khi ấy, các công ty độc quyền phải được điều tiết bởi các cơ quan độc lập chịu trách nhiệm trước công chúng và không có lợi ích chính trị hay kinh tế đối với sự thành công hay thất bại của công ty.

Buộc các DNNN đối diện với giá thị trường, nhất là đối với các loại giá cơ bản như lãi suất, tỷ giá, đất đai, và năng lượng. Hiện nay hầu như tất cả các loại giá quan trọng nhất của nền kinh tế, bao gồm giá đất, tỷ giá, lãi suất, giá điện, giá xăng dầu v.v… đều bị bóp méo. Hệ quả đầu tiên là nguồn lực quốc gia bị phân bổ rất kém hiệu quả, đồng thời tạo ra mảnh đất vô cùng màu mỡ cho các cuộc đua tranh giành đặc quyền đặc lợi, và hiển nhiên trong cuộc đua này, các DNNN và đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước luôn chiếm thế thượng phong. Hệ quả tiếp theo là những hoạt động đầu tư kém hiệu quả và hành vi trục lợi này kéo lệch cơ cấu kinh tế theo hướng bất lợi cho nền kinh tế trong trung

75Lưu ý rằng việc sản xuất điện tự nó không có tính độc quyền tự nhiên.

293

và dài hạn. Trong khu vực DNNN, ví dụ điển hình là Vinashin cùng các tập đoàn, tổng công ty ào ạt đầu tư ngoài ngành sang các lĩnh vực bất động sản và tài chính. Ví dụ ở cấp độ chính quyền địa phương là việc đua nhau mở khu kinh tế, khu công nghiệp, xây sân bay và cảng nước sâu. Ở khu vực tư nhân, ví dụ dễ thấy là việc đầu tư ồ ạt vào các ngành khai thác tài nguyên, thâm dụng năng lượng, và ô nhiễm môi trường.

Hợp lý hóa cách thức sử dụng trợ cấp và bảo hộ thương mại phải được coi là một trọng tâm của chương trình tái cấu trúc DNNN. Các DNNN không chỉ được hưởng đặc quyền trong việc tiếp cận tín dụng, đất đai và thị trường mà chúng còn được bảo hộ trước các áp lực tránh cạnh tranh quốc tế nhờ các rào cản được dựng lên đối với các công ty nước ngoài hoạt động trên thị trường nội địa, điều rất dễ nhận thấy trong các lĩnh vực hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước.

Kinh nghiệm quan trọng từ các nước phát triển là trợ cấp và bảo hộ phải được đi kèm với các tiêu chuẩn hiệu quả rõ ràng để đảm bảo rằng việc hỗ trợ này phải có thời hạn và có điều kiện. Nếu cơ chế trợ cấp là vô điều kiện và có thể kéo dài vô thời hạn thì nó một mặt sẽ khuyến khích các doanh nghiệp chạy đua tìm kiếm đặc lợi và đầu cơ, mặt khác những doanh nghiệp một khi đã được hưởng trợ cấp không có động cơ cải thiện hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Ví dụ, Hàn Quốc đã sử dụng các phương thức trợ cấp và bảo hộ để giúp các công ty lớn của tư nhân đạt được lợi thế kinh tế theo quy mô và phát triển năng lực công nghệ. Tuy nhiên, sự hỗ trợ này thường có thời hạn (trên dưới 5 năm) và được gắn chặt với khả năng đạt được mục tiêu xuất khẩu đầy tham vọng.

Hạn chế tới mức tối đa việc yêu cầu các DNNN phải gánh thêm các nhiệm vụ an sinh, chính trị và xã hội. Hiện nay, mỗi khi bị phê phán về tính kém hiệu quả thì lập tức các DNNN viện dẫn các trách nhiệm chính trị và xã hội mà mình phải gánh vác như nguyên nhân chính dẫn đến tính trạng kém hiệu quả này. Vì vậy, trừ một số trường hợp đặc biệt cần thiết, cần hạn chế tối đa trách nhiệm chính trị - xã hội đối với các DNNN, đồng thời giao lại các nhiệm vụ này cho chính sách tài khóa và an sinh xã hội để đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Cải cách hệ thống quản trị đối với các DNNN. Ở cấp độ hệ thống, cần phải tách bạch các chức năng quản lý hành chính nhà nước, điều

294

tiết, và kinh doanh trực tiếp. Ở cấp độ công ty, cần minh bạch tới mức tối đa có thể kết quả hoạt động của khu vực DNNN. Trừ những trường hợp đặc biệt, ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, hay đối ngoại, ngoài ra các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước, phải công khai báo cáo kiểm toán của mình, nhờ đó tăng cường sự giám sát của các nhà chuyên môn cũng như của toàn xã hội. Người dân với tư cách là chủ sở hữu cuối cùng của các DNNN ít nhất cũng phải có quyền được biết hiện trạng thực của các doanh nghiệp này như thế nào.

Đánh giá một cách khách quan, toàn diện chương trình thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước để từ đó có chính sách tiếp theo cho phù hợp, tránh tình trạng “quá nhiều và quá lớn” nên không thể thất bại như hiện nay. Một điều kiện tiên quyết để có thể đánh giá một cách chính xác mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước là cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu toàn diện và cập nhật về các khía cạnh tài chính, quản trị, và hoạt động của các tập đoàn.

Tiếp tục chương trình cổ phần hóa, thậm chí cổ phần hóa cả những tập đoàn và tổng công ty lớn mà Nhà nước không nhất thiết phải nắm, với mục tiêu rõ ràng là thu hút các nhà đầu tư chiến lược từ hàng ngũ các công ty đa quốc gia hàng đầu. Tuy nhiên, như đã phân tích ở Phần III, chỉ nên coi cổ phần hóa như một trong những biện pháp tái cấu trúc DNNN chứ không nên coi nó là biện pháp quan trọng nhất hay thậm chí là cứu cánh.

295

TÀI LIỆU THAM KHẢO1. Bùi Trinh (2009). “Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông

qua hệ số ICOR”. Báo cáo chuyên đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.2. Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright (2012). “Cải cách cơ

cấu vì mục tiêu tăng trưởng, công bằng và chủ quyền quốc gia”.Bài thảo luận chính sách chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam 2012.

3. Graham, Edward M. (2003). “Reforming Korea’s Industrial Conglomerates” (Cải cách các tập đoàn công nghiệp Hàn Quốc”, Institute for International Economics.

4. Guillén, Mauro F. (2001). The Limits of Convergence: Globalization and Organizational Change in Argentina, South Korea, and Spain. Princeton, NJ: Princeton University Press.

5. Khanna, Tarun và Yishay Yafeh (2007). “Business Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?” (Tập đoàn kinh doanh ở các thị trường mới nổi: Mẫu mực tuyệt vời hay ký sinh ăn bám?), Journal of Economic Literature, số XLV, tr. 331–372.

6. Lee, Keun và Young-sam Kang (2010). “Business Groups in China,” Chapter 8 in Oxford Handbook of Busines Groups, edited by A. Colpan, T. Hikino, and J. Lincoln.

7. OECD (1999). OECD Economic Surveys: Korea 1999.8. Perkins, Dwight H. và Vũ Thành Tự Anh (2012). “Việt Nam

- Từ chính sách công nghiệp kiểu cũ đến chính sách phát triển công nghiệp kiểu mới,” Nghiên cứu sắp xuất bản.

9. Schneider, Ben R. (2009). “A comparative Political Economy of Diversified Business Groups, or How States Organize Big Business” (Kinh tế chính trị học so sánh về các tập đoàn kinh tế có tính đa dạng hóa, hay các Nhà nước tổ chức các tập đoàn lớn như thế nào?). Review of International Political Economy, số 16:2, pp. 178-201

10. Trần Đình Thiên và Vũ Thành Tự Anh (2011). “Tái cơ cấu kinh tế để đổi mới mô hình tăng trưởng”. Tạp chí Cộng sản số 829 (11 - 2011). Có thể truy cập tại địa chỉ: http://www.tapchicongsan.org.vn/

296

Home/kinh-te-thi-truong-XHCN/2012/14631/Tai-co-cau-kinh-te-de-doi-moi-mo-hinh-tang-truong.aspx

11. Trần Thị Quế Giang (2007). “The Impacts of Corporate Governance on the Performance of Equitized Firms in Vietnam” (Tác động của quản trị công ty đối với kết quả hoạt động của các công ty cổ phần hóa ở Việt Nam). Unpublished manuscript. Paris Dauphine University.

12. Trần Tiến Cường và Nguyễn Cảnh Nam (2011). “Báo cáo về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước”, CIEM.

13. Vũ Thành Tự Anh (2005). “Vietnam - The Long March to Equitization” (Cuộc trường chinh của cổ phần hóa ở Việt Nam). Policy Brief No. 33, The William Davidson Institute, University of Michigan.

14. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009). Báo cáo tóm tắt kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước năm 2008.”