tesis tunel de linea segundo centenario final
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ESTUDIO DE CASO DEL PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA DEL PROYECTO "CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES DEL II
CENTENARIO - TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ - CAJAMARCA"
CAROLINA DEL PILAR GUARNIZO GARCIA
JULIANA IVONNE SANTOS PRADA
LORENA URREA PEÑARANDA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
PROGRAMA DE DERECHO
BOGOTÁ D.C.
2010
ESTUDIO DE CASO DEL PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA DEL PROYECTO "CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES DEL II
CENTENARIO - TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ - CAJAMARCA"
CAROLINA DEL PILAR GUARNIZO GARCIA
JULIANA IVONNE SANTOS PRADA
LORENA URREA PEÑARANDA
Trabajo de Grado para obtener el Titulo de Abogado
Director
XIMENA OSORIO
Profesor Investigador
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
PROGRAMA DE DERECHO
BOGOTÁ D.C.
2010
NOTA DE ADVERTENCIA
“La Universidad no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus
alumnos en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y por que las tesis no contengan
ataques personales contra persona alguna, antes bien se vea en ellas el
anhelo de buscar la verdad y la justicia”.
3
CO�TE�IDO
Pág.
I�TRODUCCIÓ�
1. A�TECEDE�TES………………………………………………………………..13
1.1. DOCUMENTOS DEL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL – CONPES…………………………………………………………………...13
1.2. PROPONENTES DEL PROYECTO “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL TÚNELES II CENTENARIO – TÚNEL DE LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ - CAJAMARCA”………………………………………………………...16
2. ESTUDIO DE CASO……………………………………………………………..21
2.1 DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS………………………………………………….. 21
2.1.1. Modificaciones a la Matriz de Riesgos………………………………………….27
2.1.1.1. Proyecto de Pliego de Condiciones……………………………………………28
2.1.1.2. Pliego de Condiciones definitivo……………………………………………...37
2.1.2. Distribución Definitiva de Riesgos……………………………………………...39
2.1.3. Problema ¿Fue adecuada la distribución de riesgos establecida para la construcción del Túneles II Centenario – Túnel de la línea y segunda calzada Calarcá – Cajamarca?......................................................................................................................47
2.2. MODALIDAD CONTRACTUAL CONTRATO LLAVE EN MANO…………..52
2.2.1. Pliego de Condiciones …………………………………………………………..53
2.2.2. Contrato de Obra Pública Bajo la Modalidad Llave en Mano No. 3460………..55
2.2.3. Problemas:……………………………………………………………………….60
2.2.3.1. ¿La tipología contractual contrato de obra modalidad llave en mano es la más adecuada para llevar a término la construcción del proyecto “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL TÚNELES II CENTENARIO – TÚNEL DE LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ - CAJAMARCA”?............................................60
4
2.2.3.2. ¿Es la modalidad de contrato más adecuada para ejecutar el proyecto en cuestión?..........................................................................................................................61
2.2.3.3. ¿En la celebración del contrato se cumple con las características que conforman el mismo?, ¿Es en realidad modalidad llave en mano?...................................................63
2.2.3.4. ¿Por qué no se celebró bajo el contrato de concesión u otra modalidad de contrato?..........................................................................................................................66
2.3. CRITERIOS AMBIENTALES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL: LA CONTRATACIÓN SOSTENIBLE……………………………………………………67
2.3.1. Estudio del Impacto Ambiental del Proyecto (EIA)…………………………….68
2.3.1.2. Metodología EIA………………………………………………………………68
2.3.2. Análisis de Riesgos en Materia Ambiental, Social y Predial y Plan de Contingencia del Estudio de Impacto Ambiental………………………………………74
2.3.2.1. La Gestión Ambiental en el Pliego de Condiciones Selección Abreviada SA – SGT –GGP – 001 – 2008………………………………………………………………77
2.3.2.2. La Gestión Social en el Pliego de Condiciones Selección Abreviada SA – SGT –GGP – 001 – 2008…………………………………………………………………….83
2.3.2.3. La Gestión Predial en el Pliego de Condiciones Selección Abreviada SA – SGT –GGP – 001 – 2008…………………………………………………………………….85
2.3.3. ¿Fueron las gestiones ambiental, social y predial eficaces e indicadas en la realización del proyecto “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ – CAJAMARCA”?.....................................................................................87
3. CO�CLUSIO�ES………………………………………………………………...98
A�EXOS
BIBLIOGRAFIA
�OTAS AL PIE
5
I�TRODUCCIO�
Para Colombia el sector de la infraestructura es vital en el desarrollo de la economía y en el
crecimiento del país, pues sin puentes, puertos, carreteras y aeropuertos, entre otros,
Colombia sería un país sin posibilidades de competencia por los costos que ello acarrearía.
Así lo afirma el Dr. JORGE HUMBERTO BOTERO, Director alterno del Banco Mundial:
“El desarrollo de infraestructura puede ser el motor de la economía colombiana en los
próximos años dada la muy probable pérdida de dinamismo de las exportaciones, sobre
todo a los Estados Unidos y Venezuela, que son sus principales destinos. En el largo plazo
es también importante la expansión y mejora de carreteras, puertos y centros logísticos por
su incidencia en la competitividad de Colombia en los mercados internacionales…” y
añade que “las falencias que persisten constituyen una suerte de impuesto a las
exportaciones equivalente al mayor valor de los fletes y los costos de logística que
pagamos con relaciones a muchos otros países con los que competimos en los mercados
externos…”1.
En ese orden de ideas, el Túnel de la Línea representa uno de los proyectos de
infraestructura más grandes para el desarrollo del país; se ha propuesto desde los años
treinta, pero fue solo hasta el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez que se inició un
proceso para la construcción de este pasaje vial que comunica el Puerto de Buenaventura
con el interior del país y la capital y que finalizó de manera exitosa con la adjudicación del
proyecto; de ahí su importancia para la economía colombiana.
Durante los procesos de selección celebrados en los últimos años se han tratado diferentes
mecanismos para culminar con éxito el proceso de contratación; sin embargo, problemas
como la no estimación, previsión y cuantificación de los riesgos, el modelo de contrato a
ejecutar entre otros, han hecho que se postergue el proceso, y se declaren desiertas en tres
oportunidades, dos durante el gobierno de Andrés Pastrana y una en la administración del
Presidente Álvaro Uribe Vélez.
6
En ese orden de ideas, después de la declaración de desierta de la Licitación Pública No.
SGT-GGP-092 de 2007, por medio de la Resolución No. 00448 de seis (6) de febrero de
2008, debido a la falta de presentación de ofertas, la entidad estructuradora del proceso
soportándose en el artículo 2 numeral 2 literal d de la Ley 1150 de 2007, inicia nuevamente
en el primer semestre del 2008 el proceso mediante la modalidad de Selección Abreviada
SA-SGT-GGP- 001-2008, aplicando la nueva reforma al Estatuto de Contratación de la
Administración Pública (Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios), lo que implica
una coyuntura especial para este proceso de selección pues esta última reforma implica
retos para la Administración a la hora de realizar un proceso contractual.
Este nuevo proceso tuvo la siguiente denominación: Selección abreviada de menor cuantía
No. SA-SGT-GGP-001-2008 que tenía por objeto la realización de ESTUDIOS Y
DISEÑOS, GESTIÓN SOCIAL, PREDIAL Y AMBIENTAL, CONSTRUCCIÓN Y
OPERACIÓN DEL PROYECTO “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL:
TÚNELES DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA
CALARCÁ – CAJAMARCA”. Este proceso se inició el veintiuno (21) de febrero de 2008
con la publicación del proyecto de pliego de condiciones tanto en la página web del
INVIAS como en el Portal Único de Contratación y culmino con la adjudicación del
contrato a la Unión Temporal Segundo Centenario el día seis (6) de diciembre de 2008.
Debido a la magnitud del proyecto del Túnel de la Línea, este proceso tiene injerencia
desde el punto de vista jurídico, económico, ambiental y social, toda vez que implica la
explotación y perforación de la cordillera central afectado a la población aledaña e
interesada en este proyecto, lo que conlleva a que el Estado y el contratista tomen una serie
de medidas de carácter ambiental y social.
Sin embargo, desde el inicio de este nuevo proceso la Administración ha sido objeto de
constantes críticas debido a la naturaleza del contrato, la gestión de riesgos ubicando la
mayoría de las contingencias en cabeza del contratista y las gestiones ambientales, sociales
y prediales, entre otros aspectos.
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El presente estudio se iniciará haciendo una aproximación a los últimos procesos
contractuales por medio del análisis de los documentos Conpes, necesarios para la
obtención de los recursos para realizar los procesos de selección. Posteriormente se
realizara una descripción del último proceso de selección que culmino con éxito con la
adjudicación del contrato el día seis (6) de diciembre de 2008 a la Unión Temporal
Segundo Centenario, realizando una aproximación a la calificación de los proponentes
durante este proceso. Debe anotarse que durante todo el desarrollo de este estudio las
fuentes bibliográficas en su mayoría fueron de carácter escrito, entre las que se encuentra
jurisprudencia nacional, doctrina internacional, artículos de diferentes medios de
comunicación, documentos emitidos por autoridades competentes en cada uno de los temas,
así como manifestaciones de diferentes entes interesados en el proceso.
Así mismo se realizará el estudio de la distribución de riesgos en el proceso de selección
del contratista, analizando los pliegos de condiciones y todas sus modificaciones; de igual
forma es necesario estudiar las implicaciones de la elección del contrato obra llave en mano
por parte de la Administración, y su relación con los riesgos asumidos por los contratantes.
En el estudio de la gestión de riesgos durante el proceso de selección se buscará dar solución
a la pregunta ¿fue adecuada la distribución de riesgos establecida para la construcción del
túnel de la línea segundo centenario y demás obras?
Desde el punto de vista del contrato administrativo se entenderá, como riesgo aquellas
“situaciones sobrevinientes que alteran el contenido de las prestaciones previstas por las
partes, cuyo origen es, generalmente, externo a ellas y, en todo caso ajeno a sus
comportamientos culposos2”
La Ley 1150 introdujo modificaciones importantes sobre la concepción de la responsabilidad
contractual y el equilibrio económico del contrato estatal, otorgando la oportunidad a los
oferentes de discutir y realizar observaciones sobre la estimación, tipificación y distribución
de riesgos incluidos en los pliegos de condiciones. El legislador pretendía incentivar la
8
confianza de los posibles contratantes y así atraer la inversión en los proyectos de
infraestructura del país; sin embargo, esto implica que la administración debe concentrar sus
esfuerzos en realizar un buen análisis económico del contrato y las condiciones que afectaran
la ejecución del mismo.
La distribución de los riesgos no hace parte de las prestaciones originarias del contrato, sino
que se suman a ellas enriqueciendo de esta manera lo que se conoce como el equilibrio
económico del contrato, siendo esto un reflejo la autonomía de la voluntad.
La gestión de riesgos depende de la dinámica económica dentro del proceso que da origen al
contrato estatal, por lo tanto, las partes buscan un equilibrio entre los riesgos que asumen y el
provecho que obtienen del negocio.
Respecto a la tipología contractual, teniendo en cuenta la importancia del proyecto, la
Administración llego a la conclusión que el tipo contractual que debía adoptarse es el contrato
de obra modalidad llave en mano.
El contrato llave en mano es el acuerdo de voluntades en virtud del cual, el contratista se
obliga frente al cliente o contratante, a cambio de un precio, generalmente alzado, a concebir,
construir y poner en funcionamiento una obra determinada que él mismo previamente ha
proyectado; además en determinadas circunstancias, es viable incluir obligaciones posteriores
a la ejecución de la obra3. Dicha tipología contractual no se encuentra establecida como tal en
el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que se toma como una modalidad del contrato de
obra regulado en el artículo 32 núm. 1° de la ley 80 de 1993. Así lo ha expresado la
jurisprudencia del Consejo de Estado.4; por otro lado este cuerpo colegiado ha hecho hincapié
en que “se asemeja a contratos de obra a precio fijo o global, en donde los contratistas de
igual manera, se encuentran obligados a entregar al ejecutor, en estado de utilización y bajo
su responsabilidad, obras especificas habitualmente sobre bienes inmuebles”5.
Sin embargo, durante el desarrollo del tema se hace claro que esta modalidad de contratación
no ha sido utilizada por el Estado Colombiano para infraestructura; este contrato se
caracteriza principalmente por la asunción de los riesgos por parte del contratista en la
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ejecución de la obra, que deberán ser cubiertos por el valor final ofertado, esto le garantiza a
la Administración un mayor compromiso por parte del particular al momento de llevar a cabo
la obra; y en consecuencia la implementación de esta modalidad despliega un sin número de
cuestionamientos, tales como: ¿es la modalidad de contratación más adecuada para ejecutar el
proyecto en cuestión?, ¿en la evolución del contrato se cumple con las características que
conforman el mismo?, ¿es realmente modalidad llave en mano?, ¿por qué no se celebro bajo
otra tipología contractual?. Por ello, dentro del estudio de la tipología contractual y su
especialidad se analizaran su forma de pago, riegos, etapas, clases y por último sus ventajas y
desventajas.
De esta forma se podrá ver que la polémica no ha sido ajena al momento de empezar a
materializar la construcción del túnel, es por ello que en adelante se va a analizar estos
aspectos de acuerdo a lo contenido en el pliego de condiciones definitivo y en el contrato;
para poder ahondar en ello, es importante en primer lugar tener claro qué conforma la
tipología contractual a tratar, razón por la cual en la medida en que progresa el análisis se
va a ir desarrollando las características del tipo de contrato.
Por otro lado, tenemos que el intercambio de información que se presento entre
administración –INVÍAS- y proponentes, marcó un punto fundamental en el proceso de
adjudicación; es por ello que se efectuará un estudio de los documentos más relevantes en
esta materia durante el proceso.
El mencionado análisis se realizara bajo las directrices del pliego de condiciones en el
apéndice E que hace referencia a este tema; del contrato de obra pública No. 3460 firmado el
veinticuatro (24) días de diciembre de 2008, cuyo objeto es la realización de los estudios y
diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la
cordillera central: túneles del II centenario- túnel de la línea y segunda calzada Calarcá -
Cajamarca”, por un valor de $ 629.052’989.746 moneda corriente, entre el contratista Unión
Temporal Segundo Centenario y el INVIAS, el cual fue adjudicado mediante Resolución No.
06860 del 6 de diciembre de 2008.
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Respecto a la gestión ambiental, social y predial, es necesario señalar que la incorporación
de criterios frente a la gestión ambiental, predial y social dentro de la contratación pública
es un requerimiento esencial que debe realizarse para generarle no solo beneficios a la
Administración - mejorando la eficiencia frente a los dineros públicos, previendo
dificultades y adoptando de manera precedente planes de contingencia, y detentando una
adecuada planeación que genera una adecuada maduración de los proyectos -, sino también
mejorando la calidad de la población directa e indirectamente afectada con la realización de
los diferentes proyectos de infraestructura.
En efecto, en la tercera parte del estudio de caso de este proceso contractual se iniciará bajo
la incertidumbre si las gestiones ambientales, sociales y prediales fueron eficaces e
indicadas, y para su desarrollo se analizara la relación que se ha desarrollado entre la
gestión ambiental y la contratación estatal, esta encuentra su origen más claro en la
necesidad de los gobiernos de asegurar que sus dependencias y divisiones actúen con
responsabilidad y solidaridad, apoyando el desarrollo económico y ambientalmente factible
y buscando que todas las manifestaciones estatales contengan el elemento “desarrollo
sostenible”; el cual, en efecto, las dirige hacia las finalidades del Estado en materia
ambiental, fortaleciendo la institucionalidad y las políticas relacionadas con el mismo.
Justamente, la Constitución Política de 1991 consagra una serie de principios, derechos,
obligaciones, y demás instrumentos en materia ambiental para su protección y eficacia, con
el fin de mostrar la importancia del medio ambiente, generando un cambio significativo en
la relación normativa entre la sociedad y la naturaleza, siendo por ello catalogada como
“La Constitución Verde o Ecológica”6.
En ese orden de ideas, a través del tema de “Los Criterios Ambientales en la Contratación
Estatal: Contratación Sostenible”, se realizará, en primera instancia, un breve análisis al
Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Túnel de la Línea, especificando su
metodología, describiendo los aspectos físicos, sociales, y ambientales del entorno donde se
11
lleva a cabo el Proyecto, y la determinación de las acciones que generan más impacto en
materia ambiental. En un segundo momento, se presentará el Análisis de Riesgos y los
Planes de Contingencia contenidos en el mencionado Estudio de Impacto Ambiental, desde
las etapas de construcción y operación, y en consecuencia la clasificación de las amenazas
en tecnológicas, naturales y sociales, durante las etapas de construcción y operación. Y
finalmente, se realizará una descripción y un análisis de la Gestión Ambiental, Predial y
Social, así como la clasificación y división de los riesgos y las obligaciones de cada una de
las partes del Contrato Llave en Mano, de acuerdo con el mencionado Estudio de Impacto
Ambiental, el pliego de condiciones para el proceso Selección Abreviada Sa-SGT-GGP-
001-2008 (Apéndices F, G y H) y las respectivas modificaciones.
En materia ambiental, social y predial es necesario destacar el deber del Estado de proteger
la diversidad e integridad del medio ambiente; y en virtud de los principios de Planeación,
Legalidad, Primacía del Interés Público, y Economía, entre otros, garantizar que la etapa
precontractual se lleve a cabo de manera eficiente y clara, en busca de un proceso de
selección más expedito y una ejecución contractual inmediata y sin contratiempos. Así, de
acuerdo con el artículo 25 numeral 7 del Estatuto General de Contratación, las
autorizaciones o aprobaciones requeridas para poder ejecutar correctamente los contratos
realizados con el Estado, deben ser obtenidas por la Administración previamente al inicio
del proceso de selección o a la firma del contrato7.
En consecuencia, el iniciar la ejecución del contrato sin los respectivos estudios, planes,
permisos, licencias, así como la distribución de riesgos y obligaciones con el posible
contratista en la gestión ambiental, social y predial, entre otras, le acarrea a la
Administración detrimentos patrimoniales v.gr. en los casos en que debe detenerse la obra
por dicha omisión, afectando la ecuación contractual en detrimento del contratista y
generando mayores costos en el respectivo contrato8.
En ese orden de ideas, de acuerdo con el mencionado pliego y como se verá a lo largo del
presente trabajo de grado, el INVIAS adquirió diferentes obligaciones y asumió algunos
12
riesgos en materia de Gestión Social, Gestión Predial, y Gestión Ambiental, entre los que
encontramos la adquisición de la Licencia Ambiental Ordinaria No.0780 de 2001 para el
Proyecto Construcción del Túnel de la Línea y todo lo que ello acarrea, la estructuración
dentro del Plan de Manejo Ambiental, del Plan de Manejo para los componentes Físico,
Biótico y del Plan de Manejo para los componentes Socioeconómico y Cultural, y los
diferentes programas intrínsecos para el manejo de los impactos generados por las grandes
actividades del Proyecto; la inversión forzosa del 1% establecida en el parágrafo del
artículo 43 de la Ley 99 de 1993, así como a aquellos costos imprevisibles en materia de
riesgos de gestión social y como los pasivos sociales derivados de la Licencia Ambiental
causados a la fecha de aprobación de su cesión y la fuerza mayor no asegurable.
Sin embargo, junto a los riesgos que deberá asumir la Administración, el respectivo
contratista también tendrá diferentes obligaciones y asumirá riesgos como son la
realización, actualización y/o ajuste del estudio de impacto ambiental, la elaboración de los
estudios, diseños y/o asesorías ambientales y los trámites, costos y riesgos que se requieran
para la modificación de la Licencia Ambiental Ordinaria No.0780 de 2001, así como todos
los derechos y obligaciones derivadas de su Cesión Parcial; esta obligación debe tenerse en
cuenta de acuerdo con el documento modificatorio No 1 de 27 de Enero de 2009 del
Contrato 3460 de 2008, el cual cambia el momento en que debe solicitarse la Cesión de
dicha licencia ambiental. Deberá también, asumir el cumplimiento de las normas
ambientales aplicables, incluyendo la tramitación y obtención de los permisos, licencias,
concesiones, etc., necesarios para la ejecución de todas las actividades señaladas en el
pliego; desarrollar la Gestión predial, como delegado del INVIAS, de acuerdo al pliego y
las diferentes normas administrativas aplicables9, y respecto a la gestión social, deberá
ajustar el PMA- PLAN DE GESTIÓN SOCIAL e implementará todos su programas y
actividades debe instalar oficinas para atender a la comunidad afectada por el proyecto.
13
1. A�TECEDE�TES
La puesta en ejecución del proyecto Túnel de línea II centenario-, tuvo varios procesos de
selección que concluyeron sin que se haya podido elegir un particular para que lleve a cabo
la obra. Dicha obra nació como fruto del interés de hacer más eficiente el transporte del
comercio vía terrestre, proveniente del puerto de Buenaventura hacia el interior del país y
viceversa, considerado como uno de los ejes más importantes del comercio exterior10,
buscando de esta manera la solución del cruce de la cordillera central por el Alto de la
Línea; proyecto que hoy comprende la construcción de dos túneles unidireccionales con sus
obras anexas y construcción de segunda calzada en los tramos Calarcá – Américas (Portal
Quindío) y Bermellón (Portal Tolima) – Cajamarca.
El proyecto se diseñó en diferentes Documentos del Consejo Nacional de Política
Económica y Social CONPES relacionados al Proyecto “CRUCE DE LA CORDILLERA
CENTRAL: TÚNELES DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA
CALZADA CALARCÁ – CAJAMARCA”, en los cuales se especifican los objetivos,
estrategias, políticas, programas, metas y recurso. En efecto, estos documentos se
convierten en el elemento de referencia más concreto para la ejecucción de las políticas
consignadas en el Plan de desarrollo para cada una de las entidades del Sector público
central y descentralizado.
Asimismo, se hará referencia al proceso de evaluación de las propuestas presentadas para
la adjudicación del proyecto “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES
DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ –
CAJAMARCA”, y el respectivo análisis de las calificaciones otorgadas por el INVIAS.
1.1. Documentos del Consejo �acional de Política Económica y Social - CO�PES
Durante la última década se ha intensificado el interés del Estado de sacar adelante el
proyecto, interés que se ha visto reflejado en la posición que ha adoptado el INVIAS desde
1998 al contratar con el consorcio La Línea el estudio “Cruce Cordillera Central” entregado
en el 2000; el cual fue el soporte del análisis que realizaría el Consejo Nacional de Política
14
Económica y Social (CONPES) en julio del mismo año. El 14 de Julio de 200 se expidió el
documento Conpes 3084 que autorizó a la Nación para contratar créditos externos hasta por
US $218.2 millones destinados a su financiación.
En este documento Conpes, el ente asesor contempló dos opciones para la construcción del
proyecto: la A – construcción de un túnel con tráfico bidireccional- y la B –construcción de
dos túneles paralelos con tráfico unidireccional- 11.
Sin embargo, al hacer una proyección de la alternativa A se resaltó que en el año 39 de
funcionamiento, ésta iba a presentar problemas de saturación debido al crecimiento del
tránsito probable (3.0%)12. Luego de un análisis costo beneficio, la opción escogida con
para iniciar el proceso licitatorio en el año 2001, fue la opción A; a pesar del análisis de
proyección realizado sobre ella.
Durante el 2001 y 2002 el INVIAS abrió tres procesos licitatorios, el primero fue el SCT-
001-2001 para contratar el “Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento del Túnel
de la Línea y Obras Anexas” y los otros dos fueron abiertos en el 2002, los cuales fueron
declarados desiertos dada la falta de proponentes como consecuencia directa del riesgo
geológico y la adquisición de la financiación. Con el fin de mitigar estos problemas se tomo
la decisión de dividir la ejecución del proyecto en dos fases, la primera consistía en la
elaboración de un túnel piloto y la segunda en la construcción del túnel principal y sus
obras anexas. El inicio de la fase I –por parte del Consorcio de sociedad futura
CONLINEA S.A.- se dio en enero de 2005 y su culminación fue en septiembre de 200813.
En el 2006 se presentó otro estudio de proyección de funcionamiento del túnel, en donde la
tasa anual de crecimiento ya no era del 3% sino del 4%, investigación que fue adelantada
por el estudio de Asistencia Especial para la Formulación del Proyecto – SAPROF- del
Japanese Bank for Internacional Cooperación -JBIC-, la cual determinó que la capacidad
del túnel bidireccional cerca del año 2023 colapsaría, fecha en la que su ampliación sería
inminente14. Es por ello que la puesta en marcha de un nuevo proyecto que contemple la
alternativa B se convierte en el plan a seguir.
15
El 27 de septiembre de 2007 el INVÍAS, decretó la apertura de la Licitación Pública SGT –
GGP 0927, proceso declarado desierto el 6 de febrero de 2008, porque no se presentó
ninguna propuesta. El problema que generó dicha situación, fue la modalidad de contrato
llave en mano escogida para el desarrollo de la obra15.
El 20 de febrero de 2008 se realizó la convocatoria del proceso SGT-GGP-001-2008 bajo
la modalidad de selección abreviada prevista en la ley 1150 de 200716, proceso que llego a
su culminación el 6 de diciembre del mismo año en una audiencia pública de adjudicación
llevada cabo en las instalaciones del INVIAS en Bogotá.
Dicha audiencia inicio el día 5 y culmino el día 6 en las horas de la madrugada-, audiencia
que fue precedida por el ministro de transporte Andrés Gallego. A esta reunión acudieron
ocho proponentes, conformados por cuatro uniones temporales, tres promesas de sociedad
futura y un consorcio de sociedad futura. En la medida en que fue avanzando, el comité
técnico evaluador comenzó a descartar la propuestas; el primer filtro se dio después de la
lectura de la evaluación de cada proponente, en donde solo quedaron habilitadas seis
ofertas; más adelante se empezó a analizar la propuesta económica, pero solo tres de ellos
lograron ubicarse dentro del presupuesto oficial de 710 mil millones de pesos. Al final la
elaboración del proyecto en su fase II Cruce de la Cordillera Central Túneles del II
Centenario - Túnel de La Línea, fue adjudicada al proponente 7 -Unión Temporal
SEGUNDO CENTENARIO-, conformada por una empresa española, una mexicana y
varias colombianas, la cual presento un presupuesto de 629 mil millones de pesos17.
El día seis (6) de diciembre de 2008 el Ministerio de Transporte adjudico el contrato por
medio de la Resolución de Invías No 06860 del mismo año.
El 27 de julio de 2009 se emitió el documento Conpes 3599, en donde una vez más se
analiza el tema de los créditos, tema tratado anteriormente en el Conpes 3084 del año 2000
en el cual se le dio vía libre a la nación para contratar créditos externos hasta por un valor
de 218.2 millones de dólares, con miras a financiar el proyecto Túnel de la Línea; en este
nuevo documento, se reajustó la proyección económica de los gastos que iba a generar el
desarrollo de la primera etapa del proyecto, conformada por la construcción del túnel
16
paralelo al túnel piloto sentido unidireccional sentido Cajamarca – Calarca, construcción y
mantenimiento de obras anexas y el diseño definitivo del segundo túnel unidireccional en
sentido Calarca - Cajamarca. Como consecuencia de este reajuste, la Nación con el objeto
de financiar parcialmente el desarrollo de la primera etapa del proyecto aprobó subir el
monto de la financiación a USD 245 millones o su equivalente en otras monedas,
financiación que dará a través de contratos de empréstitos18 externos con la banca
multilateral y organismos multilaterales.
1.2. Evaluación de los proponentes al proyecto “CRUCE DE LA CORDILLERA
CE�TRAL: TÚ�ELES DEL II CE�TE�ARIO –TÚ�EL DE LA LÍ�EA
Y SEGU�DA CALZADA CALARCÁ – CAJAMARCA”
La entidad encargada de estructurar todo el proceso de selección fue el Instituto Nacional
de Vías (INVIAS) basándose en la normatividad antes señalada así como en los
documentos Conpes 3107 y 3133 de 2001 que establecen los estándares para la gestión de
riesgos en los proyectos de infraestructura.
La parte precontractual del proceso de selección inició el 21 de febrero de 2008 con la
publicación del aviso de la convocatoria pública, los estudios previos, el proyecto del
pliego de condiciones y sus documentos anexos; estos fueron publicados tanto en el Portal
Único de Contratación que hace parte del Sistema Electrónico para la Contratación Pública
(SECOOP) como en la pagina institucional del INVIAS. Es importante indicar que la
convocatoria señala que el El INVIAS tiene previsto que el Presupuesto Oficial para la
ejecución del alcance básico contrato asciende a $611.500 millones de pesos colombianos
La justificación para la realización de una selección abreviada como mecanismo de
selección del contratista se encuentra en la Resolución No 448 del 06 de Febrero de 2008,
por virtud de la cual el INVIAS declara desierta la licitación pública No. SGT-GGP-092 de
2007 por falta de proponentes, de acuerdo con la Ley 1150 de 2007(Articulo 2, Numeral 2,
17
literal d), y en consecuencia la entidad deberá iniciar el proceso de contratación dentro de
un término de cuatro meses posteriores a la declaración de desierta de licitación pública.
La audiencia de adjudicación del proyecto túnel de la línea se inicio con la entrega del
informe final de evaluación jurídica, técnica y financiera. El informe consta de 74 páginas
que fueron conocidas en ése momento por los proponentes, el cuadro de evaluación
definitiva quedo de la siguiente forma:
PROPO�E�TE CAPACIDAD JURIDICA
CAPACIDAD FI�ACIERA
EXPERIE�CIA K RESIDUAL
EVALUACIÓ� DEFI�ITIVA
1 Unión temporal POSCOENC-DAEWOOENG
NO ADMISIBLE
ADMISIBLE
NO ADMISIBLE
ADMISIBLE
�O ADMISIBLE
2 Unión Temporal CMGA
NO ADMISIBLE
NO ADMISIBLE
NO ADMISIBLE ADMISIBLE �O ADMISIBLE
3 Promesa de Sociedad Futura PLAN VIAL PACÍFICO 2008
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
4 Promesa de Sociedad Futura CONLÍNEA S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
5 Promesa de sociedad futura IMPRE-COM TEC S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
6 Unión Temporal GTC
RECHAZADO NO ADMISIBLE
NO ADMISIBLE ADMISIBLE RECHAZADO
7 Unión Temporal SEGUNDO CENTENARIO
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
8 Promesa de Sociedad Futura TUNNELEXC S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
Con base en lo expuesto, se realiza un análisis de cada uno de estos proponentes respecto a
cuales fueron los requisitos no cumplidos que provocaron la inadmisibilidad o el rechazo
en las distintas categorías. En ese orden de ideas:
• Proponente 1 - Unión temporal POSCOE�C-DAEWOOE�G-
En la evaluación jurídica, la falta de requisitos que provocaron la no admisibilidad
fueron; la no realización del apostille19 de documentos exigidos por el pliego tales
18
como los certificados de comercio de las compañías que conformaban la unión
temporal, los certificados de experiencia y el registro de empresa emitido por el
Director del servicio Nacional de Impuestos, sobre la presentación legal del de la
entidad financiera que otorgó el cupo de crédito.
En la capacidad técnica, se consideró que la experiencia acreditada en construcción
de carreteras primarias y/o vías urbanas principales, en las gráficas hechas por el
proponente, no contienen firma ni autoría responsable; por otro lado se aprecia que
las zonas de los carriles no cumplen el requisito establecido en los pliegos de
condiciones de un ancho de 3,65 metros, requisito fijado en el Numeral 5.1.1 del
Pliego de Condiciones. En segundo lugar, se presentaron las siguientes
imprecisiones en los datos, tales como: en ninguno de los contratos aparece el
porcentaje de participación de cada uno de los constructores, como tampoco la
longitud de las vías, los anchos de calzada y de los carriles.
En consecuencia, el proponente no alcanza los requisitos establecidos sobre la
Experiencia en Carreteras Primarias y/o Vías urbanas principales, y por lo tanto no
cumple con la Experiencia Aceptable y es calificada como NO ADMISIBLE.
• Proponente 2 - Unión Temporal CMGA –
El inconveniente en la evaluación jurídica de este proponente que genero su no
admisibilidad, fue la ausencia de las traducciones oficiales de diferentes
documentos, tales como las autenticaciones notariales chinas de los poderes
otorgados, la declaración juramentada que efectúa el integrante MSDI en la que
indica que en China no existe autoridad competente para expedir certificado de no
tener deuda o su equivalente con el país, la declaración juramentada en la que indica
que en China no existe autoridad competente similar de verificar el cumplimiento de
la ley de los contratos públicos y manifiesta que la empresa no tiene antecedentes
disciplinarios en la ejecución de contratos, de la certificación de la Oficina de
19
Negocios de la Provincia de Hunan, de su autenticación y de la Diligencia de
Autenticación del Certificado Notarial Público y tampoco fue aportada la diligencia
de consularización de la Carta de Cupo de Crédito expedida por BANK OF CHINA.
En lo referente a la capacidad financiera, la no admisibilidad en esta categoría se
dio porque las notas de los estados financieros y declaración de renta del año 2007,
no corresponden a las notas de los estados financieros en la moneda y país de origen
sino a la traducción simple al idioma español; y además, porque el documento que
refleja la existencia de la entidad financiera y la capacidad de quien suscribe el
compromiso, se observa que la información aportada es para el banco de
comunicación y no para el Bank of China según la carta el cupo de crédito allegada
en la propuesta; por lo tanto no se acreditó la existencia de la institución financiera y
la capacidad de quien suscribe el compromiso de la carta de crédito del Bank of
China.
La no admisibilidad en la capacidad técnica fue generada porque no se demostró en
la modalidad de construcción de carreteras primarias y/o vías urbanas principales a
través de certificación del ente contratante, para cada uno de los contratos el ancho
del carril; y en la modalidad de capacidad residual de contratación, no aportó la
traducción oficial.
• Proponente 6 - Unión Temporal GTC-
El rechazo en la capacidad jurídica, se dio por discrepancias en la firma del
representante legal de GRANDI LAVORI FINCOSIT S.P.A. –compañía que forma
parte de la unión temporal- en la oferta presentada ante el INVIAS, y a pesar de ser
presentada la ratificación por medio de documento notarial y de estar apostillado,
dicho apostille no presentó traducción; por otro lado se presentaron discrepancias
entre los criterios plasmados en el pliego de condiciones y de los principios de
selección objetiva que deben atender los procesos de contratación estatal, en materia
20
de competencias del representante legal y las que fueron otorgadas por las compañías
que conformaban la unión temporal, al presentarse limitantes en estos poderes, se
ratifica el RECHAZO en esta categoría.
En materia de capacidad financiera, el problema radicó en el cupo de crédito de la
empresa GRANDI LAVORI FINCOSIT S.P.A., que no se encontraban ajustados a
lo señalado en el pliego de condiciones; verificada la información aportada por el
proponente, el INVIAS concluyó que no cumple con lo exigido en el pliego de
condiciones, por ende la calificación es NO ADMISIBLE.
Los requisitos no cumplidos por parte del proponente en la capacidad técnica, que
generaron su inadmisibilidad fueron: en primer lugar la información presentada
acerca de los contratos que acreditaban su experiencia en construcción de carreteras
primarias y/o vías urbanas principales, fue insuficiente; en segundo lugar, no se
subsanó correctamente la información solicitada por la entidad en cada uno de los
contratos aportados para el cumplimiento de la experiencia en construcción de
puentes viales y/o viaductos viales; y en tercer lugar en la modalidad de construcción
de túneles, no se subsanó debidamente la información solicitada por la entidad en
cada uno de los contratos aportados que acreditaban dicha experiencia.
Al finalizar la lectura de este informe, se dio un lapso de tiempo para que los proponentes
se informaran y tuvieran su derecho a la defensa. Después de ejercido el derecho de defensa
por parte de los proponentes y aclarado las inconsistencias de ciertos documentos la
evaluación quedó así:
PROPO�E�TE CAPACIDAD
JURIDICA CAPACIDAD FI�ACIERA
EXPERIE�CIA K RESIDUAL
EVALUACIÓ� DEFI�ITIVA
1 Unión temporal POSCOENC-DAEWOOENG
ADMISIBLE
ADMISIBLE
NO ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
2 Unión Temporal CMGA
NO ADMISIBLE NO ADMISIBLE
NO ADMISIBLE
ADMISIBLE �O ADMISIBLE
3 Promesa de Sociedad Futura PLAN VIAL PACÍFICO 2008
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
21
4 Promesa de Sociedad Futura CONLÍNEA S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
5 Promesa de sociedad futura IMPRE-COM TEC S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
6 Unión Temporal GTC
RECHAZADO NO ADMISIBLE
NO ADMISIBLE
ADMISIBLE RECHAZADO
7 Unión Temporal SEGUNDO CENTENARIO
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
8 Promesa de Sociedad Futura TUNNELEXC S.A.
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
ADMISIBLE
Se puede observar que se dio una modificación respecto a la calificación del proponente No
1 en la modalidad de capacidad jurídica; esta situación se generó como consecuencia de la
observación que hizo el proponente a los funcionarios del INVIAS en el momento del
descargo, en donde le solicitó llevar a cabo una revisión al memorial por ellos presentado
No. 76093 del 2 de diciembre de 2008, documento en el cual afirman haber aportado los
documentos con el debido apostille. Realizada la revisión el INVIAS procedió a cambiar la
calificación a ADMISIBLE.
Continuando con la audiencia, se presenta la apertura del Sobre No 2 respecto a las ofertas
económicas, teniendo en cuenta solo a aquellos proponentes que obtuvieron previamente la
calificación de ADMISIBLES por parte del INVIAS. Se procede a establecer el Orden de
Elegibilidad de acuerdo a la evaluación efectuada de manera previa y con lo establecido en
el Pliego de Condiciones20; finalmente, luego del análisis respectivo, se determinó que el
proponente que tenia la mejor calificación de elegibilidad era la UNION TEMPORAL
SEGUNDO CENTENARIO, y en consecuencia el contrato fue adjudicado por el INVIAS
a través de la Resolución No 06860 del 06 de Diciembre 2008.
22
2. ESTUDIO DE CASO
2.1. DISTRIBUCIÓ� DE RIESGOS.
Uno de los obstáculos que ha enfrentado este proceso de contratación es la distribución de
los riesgos entre las partes, y esta precisamente fue la razón por la que se declaro desierto el
anterior proceso de contratación, de acuerdo con quienes tenían interés de contratar esta
distribución tenía una carga excesiva para el contratista además de ser una distribución
incierta. De llegar a aceptar dicha distribución, habría posteriores problemas en su
ejecución lo que al final no le convendría a ninguna de las partes.
Para la realización de la distribución de riesgos se tuvo en cuenta no solo el Estatuto de
Contratación para la Administración Pública (Ley 80 de 1993) sino también la Ley 1150 de
2007, que debería simplificar la distribución de riesgos.
La entidad encargada de estructurar todo el proceso de selección fue el Instituto Nacional
de Vías (INVIAS) basándose en la normatividad antes señalada así como en los
documentos CONPES 3107 y 3133 de 200121 que establece los estándares para la gestión
de riesgos en los proyectos de infraestructura, documentos que fueron estudiados
anteriormente.
Los documentos mencionados anteriormente establecen varios tipos de riesgos que debe
tener en cuenta el estructurador del proceso a saber:
1. Riesgo comercial: que se divide en
• Riesgo de demanda
• Riesgo de cartera
2. Riesgo de Construcción: Se compone principalmente por dos variables
• Precios
23
• Plazo
3. Riesgo de Operación
4. Riegos Financieros
5. Riego Cambiario
6. Riesgos regulatorio
7. Riesgos de Fuerza Mayor
8. Riesgo de la Adquisición de Predios
9. Riesgo Ambiental
10. Riesgo Soberano o Político: dividido en tres especies
• Riesgos tradicionales
• Riesgos de índole reglamentaria
• Riesgos Cuasi comerciales
La asignación de los riesgos entre las partes involucradas en los proyectos de
infraestructura tiene dos principios fundamentales:
1. En primer lugar debe ser asumido por la parte que se encuentre en mejor capacidad
de evaluarlos controlarlos y administrarlos.
2. Además se debe estar en capacidad de tener acceso a los instrumentos de protección,
mitigación y diversificación de los riesgos que asume. Por lo tanto, la entidad
estructuradora del proceso contractual debe antes del inicio de la selección
identificar los riesgos y analizar “si es el sector público o el privado quién tiene
mejor capacidad de gestión, mayor disponibilidad de información y mejor
conocimiento y experiencia para evaluar más objetiva y acertadamente cada uno de
los riesgos de un determinado proyecto22”
Es necesario recalcar la importancia de la realización de unos estudios previos objetivos y
pertinentes que contengan información clara, veraz y confiable pues la asignación de
riesgos tiene una relación directa con los conocimientos de las partes para identificarlos;
“Los riesgos deben ser identificados y asignados claramente a las partes en los contratos
24
con el propósito de definir la responsabilidad de la entidad estatal contratante frente a los
riesgos que asume23”.
La administración debe entonces seguir una serie de pasos para realizar la gestión de
riesgos:
1. Tipificación: Se refiere a la identificación de los posibles riesgos, “no podrá
considerarse como riesgo tipificado cualquier fluctuación del mercado, cambio
normativo o regulatorio, ni cualquier alteración de condiciones geológicas o de
seguridad24”
El riesgo debe ser clasificado o encuadrado dentro de las categorías establecidas en
el Conpes 3107 de 2001. Para llegar a dicha clasificación es necesario realizar un
análisis que tenga el mayor grado de definición posible, pues la gestión de riesgos
tiene por objetivo identificar los eventos sorpresivos que dificulten la ejecución del
contrato o genere sobrecostos.
La clasificación del riesgo depende del tipo de proyecto, contrato entre otras
muchas variables “los riesgos se pueden identificar y describir en varios niveles, y
puede haber una diferencia considerable entre proyectos u organizaciones distintas.
Algunos proyectos identifican solo un número pequeño de riesgos mientras que
otros tienen centenares o hasta miles de riesgos detallados. Una descripción del
riesgo generalizada o de alto nivel puede crear dificultades en desarrollar respuestas
y apropiamiento (sic), mientras que el describir riesgos con todos los detalles puede
generar mucho trabajo25”
El gran problema a la hora de identificar el riesgo y por tanto tipificarlo se
encuentra en el grado de definición del mismo, pues no puede tratarse de una
descripción general y sin certeza, ya que esto deja tanto al contratista como a la
administración en incertidumbre que podría llegar a generar problemas en su
25
valoración, pero tampoco puede tratarse de una definición tan exhaustiva que haga
que el aparato estatal se desgaste en ciertos caso de manera injustificada.
2. Valoración: Será imposible la valoración de un riesgo si la descripción del mismo
es superflua, en ese orden de ideas el Decreto 2474 de 2008 establece que los
riesgos deben ser cuantificables26, por lo tanto, “la previsibilidad del riesgo exige
una identificación y una valoración técnicamente objetivas, normales. El riesgo es
así normal cuando el profesional de la actividad puede establecer técnicamente las
consecuentes de un evento independientemente de la gravedad que estas tengan, en
relación con lo que usualmente ocurre, aunque, claro está, la determinación de esta
normalidad deja la incertidumbre científica sobre la objetividad de la operación27”,
en contraposición, se tratara de un hecho anormal del contrato cuando no sea
posible definir sus consecuencias.
Una herramienta para la valoración de los riesgos es la Administración, Imprevistos
y Utilidades (A.I.U) que se define como “es el valor que ha de cubrir gastos
imprevistos que no son propios de la obra, los gastos de administración de la
construcción y la parte que correspondería a la utilidad que debe obtener, y a la que
tiene derecho el contratista28”, este valor además tiene utilidad a la hora de realizar
la liquidación del impuesto de renta y el impuesto a las ventas. Este cálculo de
Administración Imprevistos y Utilidades se realiza sobre todo en contratos de obra y
“corresponde a lo que el oferente plasma en su propuesta por estos aspectos. Se
pacta en los contratos de obra como desarrollo del principio de la autonomía de la
voluntad de las partes, recordemos que el contrato estatal además de tener por
objeto el cumplimiento de los fines estatales y la debida prestación de los servicios
públicos, también debe el Estado garantizar la percepción de una utilidad económica
por parte del contratista29”.
3. Asignación: Para la asignación de riesgos la administración ha tomado como guía
lo estipulado en el documentos Conpes 3107 de 2001, debe hacerse de acuerdo a la
26
existencia de una información clara, fiable y disponible, sin embargo, la
información en si misma constituye un riesgo; de allí la importancia de la
elaboración juiciosa de los estudios previos, pues de ellos dependen no solo la
estructuración del contrato, sino todo el proceso de selección del contratista. En esa
medida, si la entidad a cargo de la selección no realiza un buen estudio de las
implicaciones del proyecto, la Administración incurrirá en culpa por el
incumplimiento del deber de planeación. A partir de ese momento la discusión no se
centrara en la distribución de riesgos sino en el plano de la responsabilidad.
La identificación de los riesgos tiene como finalidad brindar seguridad, a los
inversionistas que financian los proyectos públicos. Es por ello que la técnica se
concentra más en las contingencias que en las obligaciones de las partes; lo que
permite que las partes se concentren en los riesgos contractuales dejando de lado las
incertidumbres que genera el incumplimiento de las obligaciones.
Dentro del proceso de contratación la gestión de riesgos se dan en dos etapas
distintas; la primera de ellas es de carácter unilateral por parte de la entidad
encargada del proceso de selección, en esta primera etapa la administración tipifica,
estima y asigna el riesgo, esto queda consignado en el pliego de condiciones. La
segunda etapa requiere la participación de los oferentes para discutir la
configuración del riesgo, dicha discusión debe realizarse en una audiencia pública
ya que en este escenario se garantizaría la oportunidad de participación y debate que
se requiere.
La discusión de la gestión de riesgos le otorga la obligación a los proponentes para
que establezcan cuales son las falencias de la distribución propuesta por la
administración, sin embargo, si bien es cierto que la gestión de riesgos se discute
esto no significa que la distribución final y definitiva va a ser una decisión
compartida por los oferentes y la entidad pública, esta decisión es unilateral y tiene
una “perceptiva jurídica de obligatorio cumplimiento para la administración y el
27
contratista particular no solo en la etapa de formación de la voluntad sino también
en el cumplimiento del contrato y hasta su base final y hasta su fase (…) forman
parte esencial del contrato porque son la fuente principal de los derechos y
obligaciones de las partes y son la base para la interpretación e integración del
contrato, en la medida que contienen la voluntad de la administración a la que se
someten por adhesión los proponentes y contratista favorecido (…)30”, la
configuración del riesgo es un acto de carácter jurídico que vincula tanto a los
oferentes como a la Administración y las modificaciones a dicha distribución una
vez en firme el pliego de condiciones debe hacerse mediante adendas y con la
publicidad requerida. La distribución de riesgos es “un acto separable toda vez que
es decisorio y de procedencia unilateral del Estado31”
4. Asunción: Una vez establecida las cargas que en principio le correspondería a cada
una de las partes contratantes; la Entidad contratante empezara a asumir el riesgo
desde que queda en firme la gestión, es decir, una vez terminada la audiencia de
socialización de la matriz de riesgos y el oferente desde que realiza la presentación
de la oferta, pues en este momento este acepta todos los términos contemplados en
el pliego de condiciones.
Por lo tanto, la posterior adjudicación y celebración del contrato no es más que “una
ratificación sobre la aceptación de asumir los riesgos en la forma que estaban
configurados al momento del cierre de la licitación32”. La asunción de riesgo por
parte de los cocontratantes que genera no solo las obligaciones expresamente
establecidas en el contrato sino que también obligaciones condicionales
suspensivas, ya que el nacimiento de dichas obligaciones está supeditado a la
ocurrencia del riesgo.
Las partes desde el momento en que se obligan tienen la responsabilidad de realizar
todos los actos para conjurar el riesgo e impedir su ocurrencia, y en caso de que se
presente debe impedir su extensión y contrarrestar las consecuencias.
28
2.1.1. Modificaciones a la Matriz de Riesgos
Durante el proceso contractual objeto de estudio, se realizaron dos modificaciones a la
matriz de riesgos presentada por el INVIAS a partir de la presentada en el proyecto de
pliego de condiciones, estudios previos y documentos anexos, a continuación se hará una
referencia a estos cambios.
2.1.1.1. Proyecto de Pliego de Condiciones
La parte precontractual del proceso de selección inicio el 21 de febrero de 2008 con la
publicación del aviso de la convocatoria pública, los estudios previos, el proyecto de pliego
condiciones y sus documentos anexos; estos fueron publicados tanto en el Portal Único de
Contratación que hace parte del Sistema Electrónico para la Contratación Pública
(SECOOP) como en la pagina institucional del INVIAS.
La justificación para la realización de una selección abreviada como mecanismo de
selección del contratista se encuentra en la declaración de desierta del proceso contractual
de licitación pública No. SGT-GGP-092 de 2007 por falta de proponentes, de acuerdo con
la Ley 1150 de 2007(Articulo 2, Numeral 2, literal d), la entidad deberá iniciar el proceso
de contratación dentro de un término de cuatro meses posteriores a la declaración de
desierta de licitación pública.
Para la distribución de riesgos es preciso establecer la modalidad de contrato que se va
ejecutar, en el presente caso el INVIAS de acuerdo con los estudios realizados para la
estructuración del proyecto estableció que la modalidad que más le convenía al objeto a
contratar era el contrato llave en mano, que se estudiara más adelante. La naturaleza de este
tipo de contrato establece que a la hora la gestión de riesgos es necesario “un compromiso
por parte del contratista para realizar todas las actividades necesarias para el cumplimiento
de las obligaciones del contrato bajo su cuenta y riesgo a cambio de un pago global de
29
valor único, que no admite reajustes y en consecuencia su cumplimiento dependerá de su
eficiencia en la planeación y previsión de los riesgos para presentar su oferta de
ejecución33”.
La distribución de riesgos se estableció de acuerdo a las etapas de ejecución del contrato a
saber:
1. Etapa de iniciación
2. Etapa de construcción
3. Etapa de operación y mantenimiento
De acuerdo a cada una de estas etapas existen riesgos comunes con mayor o menor grado
de complejidad, así como riesgos específicos a cada uno de los escenarios de ejecución del
proyecto; los riesgos comunes a todas fases la obra son los siguientes:
A. Estudios y Diseños: Los riesgos en este involucran la elaboración,
modificación, ajustes, actualización y aceptación de los estudios y diseños que
sean necesarios para llevar a cabo el proyecto, en la etapas de iniciación,
construcción y mantenimiento y operación, de acuerdo con el proyecto de pliego
de condiciones estos riesgos estarían en cabeza del contratista.
B. Gestión Social: Va encaminada a las actividades necesarias para integrar a la
comunidad en la ejecución del proyecto, como charlas con minorías étnicas.
Estarán en principio a cargo del contratista incluyendo los costos y los tiempos
de demora.
C. Gestión Predial: Involucra todos los procesos técnicos, jurídicos y sociales para
la consecución de los terrenos necesarios para llevar a cabo el proyecto; la
gestión debe abarcar desde la identificación de los propietarios, el estudio de
predios, la valoración económica y la afectación socioeconómica del inmueble,
30
la oportuna información al propietario del interés de la nación, la negociación y
la posterior firma de la escritura pública a favor de la Nación.
“El contratista debe tener los predios necesarios, según la programación de sus
actividades y cumpliendo la normatividad vigente. Para adquirir los predios se
utiliza la enajenación voluntaria o por la expropiación judicial. El INVIAS asume el
riesgo de adelantar los trámites administrativos para las expropiaciones, pero el
contratista realiza todas las actividades de gestión y desembolsos de recursos34”.
D. Gestión Ambiental: El riesgo ambiental está asociado a la consecución,
modificación, ajustes, adición de la licencia ambiental y la implementación del
Plan de Manejo Ambiental, pues estos pueden generar mayores costos y
demoras para iniciar las obrar y terminarlas. Estas actividades estarán por cuenta
y riesgo del contratista.
E. Financiación: El riesgo de financiación está determinado por las fluctuaciones
de las tasas de interés, tasa de cambio, variaciones cambiarias y financieras por
causas tanto micro como macroeconómicas que debe esta a cargo del contratista.
F. Fuerza mayor asegurable: Será asumido por la Nación por la ocurrencia de un
desastre natural y los resultados en costo, plazo y cantidades de obra derivadas
de la ocurrencia de dicho desastre.
G. Fuerza Mayor �o Asegurable: En caso de actos terroristas, guerra o
circunstancias que alteren el orden público, así como hallazgos arqueológicos de
minas o yacimientos, serán asumidas por la nación, contemplando tanto daño
emergente y lucro cesante.
Los anteriores fueron los riesgos que estarán presentes durante toda la ejecución del
contrato, es decir, desde la etapa de iniciación hasta la etapa de operación y mantenimiento
31
del túnel y las dobles calzadas; sin embargo cada una de las tres fases del proyecto tiene
riesgos específicos.
En la etapa de construcción del proyecto se encuentra el riesgo de construcción que se
refiere a “la incertidumbre de que el monto, la oportunidad del costo de la inversión y el
plazo de ejecución, no sean los previstos por mayores cantidades de obra, por los costos y
disponibilidad de los materiales, por los equipos utilizados, por los procesos constructivos,
por la programación de actividades, por las variaciones extraordinarias en los precios de los
insumos, por acceso a las fuentes de materiales, por la interferencia de redes de servicios
deberá ser asumida por el contratista. Quien es completamente autónomo e independiente
para seleccionar sus diseños, sus procesos constructivos, personal, materiales y equipos a
utilizar, por lo tanto deberá cumplir por su cuenta y riesgo con todas las obligaciones del
contrato35”.
En este mismo escenario de la ejecución del contrato también se encuentran los riesgos
geológicos que de acuerdo con el INVIAS son “las acciones de movimientos en masa,
reptaciones, erosiones, derrumbes, movimientos de placas, fallas geológicas, diaclasas,
pliegues, foliaciones, deslizamientos, entre otros36”. En cuanto se trate de mayores
cantidades de obra, plazos e inversiones, estará en cabeza del contratista soportarlos.
De acuerdo con la entidad contratante el riesgo geológico puede surgir por “taludes, en
excavaciones a cielo abierto, en la construcción de túneles y obras subterráneas, los cuales
requieren de tratamiento especial de refuerzo, soporte, contenciones y de las actividades
necesarias para dar estabilidad a la obra.
Para el momento en el que se inicio el proceso de contratación para la realización de túnel
de línea y demás obras no se había terminado la excavación del túnel piloto, que tiene como
función el reconocimiento geológico de la cordillera central, además de determinar la
viabilidad del túnel principal, por lo tanto el INVIAS, definió esa distancia desconocida de
la composición del macizo rocoso como ZONAS DE FALLAMIENTO TRATAMIENTO
32
ESPECIAL. En estas zonas la entidad contratante reconocerá bajo el sistema de precios
unitarios las mayores cantidades de obra que estén relacionados únicamente con el
tratamiento especial de estas zonas, sin embargo, solo se considerara como zona de
tratamiento especial aquella distancia que no haya sido excavada por él .
Como tratamientos especiales en macizos rocosos se definen aquellos “tipos de terreno que
durante la construcción de obras subterráneas y debido a problemas de orden geotécnico, es
necesario realizar tratamientos adicionales a los normalmente ejecutados y contemplados
durante las etapas de diseño, desde los frentes de excavación para lograr su estabilidad. Los
tratamientos especiales pueden ser la consolidación y/o impermeabilización, los cuales se
controlan mediante inyecciones con lechadas de cemento-bentonita, congelamiento o
mediante la inyección de mezclas químicas37”.
El INVIAS reconocerá los costos directos (equipos, materiales, transporte de materiales y
mano de obra), a precios fijos sin ajustes de las actividades inherentes a la consolidación o
impermeabilización de las zonas de tratamiento especial. La responsabilidad por la
ejecución de estas actividades es a cuenta y riesgo del contratista. Los precios a utilizar
serán aquellos vigentes en el mercado, es decir, aquellos resultantes de un análisis unitario
que realizará tanto el contratista como la interventoría y de ambos precios resultantes se
llegará un acuerdo ante el supervisor del proyecto38.
Directamente el INVIAS asumirá para el túnel principal, el riesgo geológico asociado a los
mayores costos por las actividades de consolidación o impermeabilización de la zona
pendiente de excavar en el túnel Piloto que presente problemas geotécnicos y que requiera
de tratamiento especial, mediante un tratamiento especial cuyos costos serán aprobados por
la entidad a través de la interventoría en la ejecución del contrato, el contratista deberá
garantizar la estabilidad de la obra.
Es necesario recordar que el proyecto de pliegos de condiciones está sometido a
modificaciones y para esta etapa del proceso específicamente, las modificaciones a la
33
distribución de riesgos estaban supeditadas a la culminación de las excavaciones en el túnel
piloto que arrojaría la información necesaria para determinar el riesgo geológico y
geotécnico de la obra.
El reconocimiento del riesgo geológico y geotécnico, se determino por aquella zona faltante
de excavación del túnel piloto siete días calendario antes del cierre de la selección
abreviada. El establecimiento de la ubicación exacta de esta zona se haría mediante adenda.
El INVIAS realizó la siguiente distribución de riesgos:
Riesgos en cabeza del contratista.
En principio el contratista asume todos y cada uno de los riesgos asociados con el contrato
en ejecución en todas las fases en las que se compone el mismo; el INVIAS asigna al
contratista no solo los riesgos derivados de la matriz de riesgos sino de otras clausulas o
estipulaciones del contrato que celebre con el contratista incluyendo anexos o apéndices.
Desde el proyecto de pliego condiciones la entidad pública deja claro que no procederán
reclamaciones por parte del contratista por los riesgos que asume y por lo tanto no serán
reconocidos por la entidad y por lo tanto “no hará reconocimiento alguno, ni se entenderá
que ofrece garantía alguna al Contratista, que permita eliminar o mitigar los efectos
causados por la ocurrencia de alguno de estos riesgos, salvo que dicho reconocimiento o
garantía se encuentren expresamente pactados en el presente Contrato39”.
En primer lugar, el contratista asume la variación de los precios del mercado de los
materiales que serán necesarios para ejecutar el objeto contractual en todas las etapas de
desarrollo del contrato; en este orden de ideas, deberá también soportar las consecuencias
de las fluctuaciones en la tasa de cambio.
34
Estará en cabeza del contratista soportar los efectos favorables o desfavorables de la
variación en las variables del mercado que modifiquen las condiciones de financiación del
proyecto, ya que esto va de la mano con la obligación del contratista de complementar el
esquema de financiación del proyecto. Por lo tanto, el contratista quedaría en libertad de
realizar todas las operaciones tendientes a la consecución de los recursos sin que esto
implique cubrimiento o compensaciones por parte del INVIAS.
La pérdida, perjuicios y daños que sufran los bienes de propiedad del contratista estarán a
cargo de este sin perjuicios de que este exija la reparación o indemnización por dichos
perjuicios o daños, siempre y cuando sean causados por terceros diferentes al INVIAS.
La obtención o no de utilidades así como el sufrimiento de perdidas es un riesgo que se
encuentra en cabeza del contratista, debido al método de pago del contrato, pues al
celebrarse un contrato llave en mano, el contratista se obliga a cambio de un precio global
a la concepción, construcción y funcionamiento de la obra objeto de contrato; “los
mecanismos contenidos en el contrato, permiten mantener en todo momento las
condiciones económicas y financieras existentes al momento de la presentación de la
Propuesta por parte del Contratista y consecuentemente, están diseñados para restablecer y
mantener la ecuación de equilibrio contractual en los términos señalados en la Ley 80 de
199340”.
El conocimiento real de la geología y sus efectos favorables o desfavorables se encontraran
a cargo del contratista y en general, los efectos, favorables o desfavorables, de las
variaciones de los componentes económicos, fiscales, legales y técnicos necesarios para
cumplir con las obligaciones del Contratista necesarias para la cabal ejecución de este
Contrato. Son ellas las relacionadas entre otras, con la elaboración de sus propios estudios y
diseños, la contratación de personal, las labores administrativas, los procedimientos
constructivos utilizados, los equipos y materiales requeridos, el manejo ambiental y social y
el manejo del tráfico.
35
En conclusión el contratista asume los riesgos de estudios y diseños, gestión predial,
gestión social, gestión ambiental, financiación, riesgo geológico, de construcción y de
operación.
Riesgos a cargo del Instituto �acional de Vías.
Por su parte el Instituto Nacional de Vías, asumirá desde que se realice la suscripción del
contrato solo los riesgos que expresamente se establecen en el pliego de condiciones y el
contrato; la administración se hará cargo de la gestión predial en la medida en que se
requiera realizar una expropiación por vía judicial.
Si llegase a existir un daño emergente para el contratista por la ocurrencia de hechos de
fuerza mayor o caso fortuito, la entidad deberá responder. Es necesario establecer que se
excluyó el lucro cesante debido a la naturaleza del contrato que se celebró.
El riesgo geológico lo asumirá la administración en la medida que se trate de zonas de
tratamiento especial reconocidas por la Entidad.
Tanto el riesgo normativo, como la variación en la legislación tributaria que implique el
cambio en las tarifas impositivas, la creación de nuevos impuestos, la modificación o
supresión de los existentes, así como cualquier evento que modifique las condiciones
tributarias que existían al momento de presentación de la oferta serán asumidos por el
INVIAS.
En cuanto a la gestión ambiental el INVIAS responderá por los procesos administrativos
del caso41.
En consecuencia, el Instituto Nacional de Vías tendrá la asunción del riesgo gestión predial
(expropiación judicial), riesgo geológico por zonas de tratamiento especial, regulatorios y
los riesgos de fuerza mayor tanto asegurable como no asegurable.
36
Una vez publicado el pre-pliego de condiciones, los posibles oferentes realizaron varias
observaciones sobre la gestión de riesgos establecida en dichos documentos como:
• Que en los documentos no se estableció la cuantificación de los riesgos y sus
soportes.
• El no establecimiento de la fecha de la audiencia para la discusión de la distribución
de riesgos.
• Para algunos de los interesados en el proyecto no era claro el riesgo regulatorio,
sobre todo en lo que respecta al tema tributario pues en algunos apartes del pre-
pliego se establecía que estaba a cargo del contratista. La Administración respondió
que estaba a cargo del seleccionado todas las tasas y responsabilidades tributarias
vigentes al momento de la celebración del contrato, las modificaciones a partir de
ese momento estarán a cargo del INVIAS.
• Para alguno de los posibles proponentes la gestión de riesgos no corresponde con lo
estipulado en la Ley 1150 de 2007, por lo que la asignación de riesgos establecida
en los pre-pliegos no es sino una descripción general y no se encuentra una
verdadera estimación, tipificación y estimación de riesgos42.
• Varias de las observaciones de los interesados en el desarrollo del Túnel de la Línea
estaban encaminadas hacia el riesgo geológico y geotécnico que representaba la
obra, por lo que solicitaban que este fuera asumido por al administración en su
totalidad debido a la indefinición respecto al tema. La Administración se atuvo a lo
consignado en el pliego de condiciones estableciendo que solo responderá por el
tratamiento especial de las zonas de fallamiento con tratamiento especial, y por lo
tanto, aquello por fuera de ello está en cabeza del contratista.
37
2.1.1.2. Pliego de Condiciones Definitivo
El 12 de mayo de 2008 el INVIAS realizo la publicación de los pliegos definitivos de
condiciones para la selección abreviada SA-SGT-GGP- 001-2008 que tenía por objeto
“estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del
proyecto “cruce de la cordillera central: túneles del II centenario –túnel de la línea y
segunda calzada Calarcá – Cajamarca”
En el Apéndice D quedo consignada la gestión de riesgos con las siguientes
modificaciones:
1. Gestión ambiental:
A lo establecido en proyecto de pliego de condiciones el INVIAS agrego que la
gestión ambiental deberá referirse también a la adquisición de los botaderos
requeridos para la ejecución de la obra, teniendo como referencia lo establecido en
la licencia ambiental. Si los botaderos establecidos en la licencia no eran suficientes
estará en cabeza del contratista gestionar y tramitar todos los permisos, adecuarlos y
adquirirlos.
2. Construcción:
La entidad añade a lo establecido en los pre-pliegos el riesgo de transporte,
importación, suministro y disponibilidad del material necesario para la ejecución del
contrato que recae en cabeza del contratista.
En cuanto a los demás riesgos, su tipificación y distribución continúo siendo la misma.
El 16 de mayo de 2008 se realizo la audiencia para la socialización del pliego de
condiciones; en esta audiencia se discutió la gestión de riesgos establecida. En dicha
38
audiencia se expresaron inquietudes que cuestionaban la claridad de la distribución de
riesgos como:
• Que la distribución de riesgos no era apropiada para el contratista y se consideraba
que los gestión predial, ambiental y social son de carácter imprevisible, para lo cual
el posible contratista sugirió una formula de topes, por lo tanto, después de que
dicho topo sea alcanzado las consecuencias de dichos riesgos estarán repartidos
50/50 entre el contratista y el Estado.
A esta solicitud el INVIAS respondió que debido a la naturaleza del contrato que se
iba a celebrar (contrato llave en mano) estarían en cabeza del contratista la mayoría
de los riesgos, a cambio de un valor global.
• Varios de los interesados en el proyecto mostraron su preocupación con respecto al
riesgo geológico, pues la información que proporcionaba el INVIAS tanto en el
cuarto de referencia como en los estudios previos, fue considerada como
insuficiente y poco clara.
Fue reiterada la inquietud por parte de los posibles proponentes sobre la formación
y el mapa geológico del zona en la que se realizaría la obra, pues si bien es cierto
que se realizo la excavación del túnel piloto para conseguir los datos específicos
sobre la formación rocosa de la zona, esta no da una certeza completa. La solicitud
de los interesados fue establecer un punto desde cual se considerara imprevisible la
situación para que la Administración asumiera su responsabilidad.
Debido a la incertidumbre del mapa geológico, varios interesados expresaron que
sin el conocimiento de este era imposible que los reaseguradores asumieran el
riesgo geológico en nombre de los contratistas; sugirieron que el riesgo geológico
en su totalidad fuera asumido por el INVIAS sin límite alguno, es decir, sin tener
en cuenta lo que faltara de excavación del túnel piloto.
39
2.1.2. Distribución Definitiva de la Matriz de Riesgos
Mediante adenda No. 4 publicada el 11 de agosto de 2008 se modifico la gestión de riesgos
de la siguiente manera:
Gestión Social:
Se redefinió este riesgo estableciendo que son “son las actividades necesarias para
socializar el proyecto a la comunidad, donde se definen los impactos sociales y sus
formas de mitigar y compensar, de acuerdo con la Normatividad existente,
incluyendo las gestiones con las minorías étnicas en caso de existir. Se refiere a las
obligaciones que emanan de la licencia ambiental No. 780 de 2001 y la
implementación del respectivo plan de gestión social durante las etapas del
proyecto, incluyendo las modificaciones, adiciones, ajustes y consecución de estos
documentos o nuevos licenciamientos en caso de requerirse, así como todos los
demás permisos y autorizaciones de las autoridades competentes43”.
Gestión Predial:
En la modificación consignada en la adenda 4 no hace referencia a quien hará los
trámites administrativos para la adquisición de los predios, simplemente define cual
es el proceso y que se hará mediante dos mecanismos, a saber, por enajenación
voluntario o expropiación judicial, establece que el pago por los predios implica
también el área del terreno.
Gestión Ambiental:
En la Adenda No. 4 se menciona que el contratista debe atenerse a las obligaciones
establecidas en la licencia ambiental No, 780 de 2001, se refiere tanto a la licencia
40
como a “la implementación del respectivo Plan de Manejo Ambiental durante las
etapas del proyecto, incluyendo las modificaciones, adiciones, ajustes y consecución
de estos documentos o nuevos licenciamientos en caso de requerirse, así como todas
las demás obligaciones contenidas en los permisos y autorizaciones de las
autoridades competentes44”.
Construcción:
Se redefine como la probabilidad de que el monto y la oportunidad del costo de
inversión y el plazo de ejecución no sean los previstos por mayores cantidades de
obra, “por los costos, disponibilidad y calidad de los materiales, por la
disponibilidad, calidad, daño y antigüedad de los equipos utilizados y su correcta
operación, por los estudios y diseños, por los procesos constructivos y la tecnología
de construcción, por la estabilidad de las obras ejecutadas, por la programación de
actividades, por las variaciones en los precios de los insumos, por acceso y
disponibilidad de las fuentes de materiales y botaderos, por la interferencia de redes
de servicios y en general por todas las actividades y recursos físicos, humanos y
administrativos requeridos para la ejecución del alcance del proyecto45”.
Regulatorios:
Las modificaciones de normatividad serán aquellas que se hagan después de la
fecha de cierre de la selección abreviada, no se entenderá como cambio en la
normatividad la mera expectativa o la que este en trámite de aprobación.
Fuerza mayor no asegurable:
Tanto en el proyecto de pliego de condiciones como en los pliegos definitivos se
excluyo de la fuerza mayor no asegurable el lucro cesante, aclaración que fue
modificada por la adenda No. 4 no mencionándolo.
41
Operación y mantenimiento:
La modificación con respecto a este riesgo inicia con el cambio del nombre del
riesgo, pues este en el pliego de condiciones se denominó solo operación, así
mismo, en la adenda No. 4. Redefine este riesgo como el no cumplimiento de los
parámetros y especificaciones para el mantenimiento de la obra civil, a que existan
mayores costos de mantenimiento a la interrupción de la operación por causas
atribuibles al contratista, en este riesgo se incluyen las intervenciones por
variaciones constructivas, técnicas, operativas y por aspectos geotécnicos y
geológicos. Se debe garantizar la estabilidad de la obra y de las actividades
ejecutadas en la etapa de construcción46.
Riesgo geológico y geotécnico:
Al igual que con el riesgo de operación y mantenimiento, este también fue
modificado en el nombre, denominándolo riesgo geológico y geotécnico. De esta
manera se amplía el espectro de aplicación a desprendimientos de roca, avalanchas,
variaciones geológicas, nuevos sistemas de fallamiento que requieran un tratamiento
especial de refuerzo soporte, contenciones, consolidaciones, anclajes y demás
actividades necesarias para dar estabilidad a la obra.
La distribución de riesgos de acuerdo con la adenda No. 4 establece que el contratista
asumirá por su cuenta y riesgo; los estudios y diseños, la gestión social incluyendo aquellos
costos derivados de la implementación de la licencia ambiental 780 de 2001, el Plan de
Manejo ambiental y el Plan de Gestión Social si la licencia llegase a ser modificada. La
gestión predial también estará a cargo del contratista incluido el costo de los predios. En
cuanto la gestión predial se estableció un soporte parcial de acuerdo con lo estimado por el
INVIAS es un área total de 1. 800.000 metros cuadrados que deben ser valoradas y pagadas
en su totalidad por el contratista; si se requiere un área mayor a la enunciada la gestión de
42
adquisición del predio será por cuenta y riesgo del contratista, sin embargo, el valor de la
adquisición será dividido 50% a cargo de la nación y el 50 % restante a cargo del
contratista. El terreno adicional no incluye las áreas que sean necesarias para botaderos
servidumbres, fuentes de materiales, campamentos, accesos entre otros pues estos corren
por cuenta del contratista.
De igual manera, el contratista asumirá lo concerniente a la gestión ambiental como la
implementación del Plan de Manejo Ambiental y el Plan de Gestión Social contenidos en la
licencia ambiental. El riesgo de financiación, el de construcción que también cuenta con un
soporte en cuanto al tema de ajuste de precios en los materiales, se establece que será labor
de la interventoría verificar la variación del Índice de Costos de la Construcción Pesada
(ICCP) de acuerdo a lo establecido por el DANE durante los diez primeros días del mes de
diciembre; si dicho índice es mayor al 8% el INVIAS reconocerá y pagara la diferencia
entre el índice existente y el 8% que deberá cancelar la entidad dentro de los cuatro meses
siguientes.
El contratista asumirá los riesgos regulatorios relacionados con la normatividad vigente a la
fecha en la que se cierre la selección abreviada, así mismo, el contratista asumirá la carga
de costo y riesgo por lo daños causados por la fuerza mayor o caso fortuito que se presente
en los bienes y equipos de su propiedad (fuerza mayor asegurable) y los daños causados por
terceros diferentes al INVIAS a los bienes pertenecientes al contratista; sin perjuicio de su
facultad para exigir reparación o indemnización a que haya lugar. Los riesgos de operación
y mantenimiento recaerán exclusivamente en cabeza del contratista.
Por su parte el Instituto Nacional de Vías, asumirá los riesgos de gestión social, en la
medida en que se trate de costos sociales imprevisibles así como los pasivos sociales
derivados de la Licencia Ambiental causados a la fecha de aprobación de la cesión de esta;
en cuanto a la gestión predial, el INVIAS asume el riesgo de revisar y firmar los
documentos para la realización de los trámites administrativos y judiciales para las
expropiaciones.
43
La gestión ambiental en principio está a cargo del contratista, sin embargo, si surgen costos
imprevisibles, así como los pasivos derivados de la Licencia Ambiental y la inversión
forzosa establecida en el articulo 4347 de la Ley 99 de 1993 estarán a cargo del INVIAS. De
igual manera, la entidad asume la fuerza mayor no asegurable.
Distribución del Riesgo Geológico y Geotécnico.
Por medio de la adenda No. 4 este fue el riesgo que tuvo mayores modificaciones pues su
tipificación y distribución cambio de la siguiente manera:
En tanto se trate de mayores inversiones de cantidades de obra y plazos para las segundas
calzadas el contratista asume el riesgo geológico en su totalidad. En el caso específico del
Túnel de la Línea Segundo Centenario se estableció la siguiente distribución a cargo del
INVIAS:
- Soporte Parcial por Riesgo Geológico por nuevos fallamientos geológicos con
problemas geotécnicos
- Soporte Parcial por Riesgo Geológico en fallas identificadas con mayores
dimensiones
- Soporte Parcial por Riesgo Geológico en mayores plazos para superar las fallas
identificadas.
Soporte Parcial por Riesgo Geológico por nuevos fallamientos geológicos con
problemas geotécnicos.
El reconocimiento que hará la entidad será mediante el mecanismo de precios unitarios
únicamente para nuevos sistemas de fallas que se identifiquen durante la excavación del
44
Túnel II centenario. No se tendrá en cuenta las deformaciones inclinaciones de las
discontinuidades y fallas satélites que ya se hayan identificado con anterioridad.
Estas zonas requieren un tratamiento especial para su excavación y soporte, se establecerá
que se requiere un tratamiento especial cuando sean necesarias tareas adicionales a las
ejecutadas normalmente y contempladas en la etapa de diseño, estas tareas adicionales
pueden ser la consolidación o impermeabilización.
Será tarea del contratista en conjunto con el interventor informar e identificar los nuevos
sectores de falla y contabilizar las cantidades de obra que sean necesarias para la
excavación para el posterior reconocimiento de los precios unitarios por parte del INVIAS.
La identificación de nuevos sistemas de fallas por parte de la interventoría no implica la
obligación inmediata de reconocer los materiales pues estos deben ser aprobados por la
Administración, en caso de existencia de discrepancias se acudirá a la amigable
composición técnica48 para dirimir el conflicto.
El INVIAS reconocerá únicamente los costos de materiales, equipo, transporte, mano de
obra y costos administrativos. Los costos Imprevistos y Utilidad serán asumidos por el
contratista a su cuenta y riesgo, el tiempo adicional también será reconocido por la entidad
luego de que se realicen las valoraciones técnicas necesarias donde se garantice la
imprevisibilidad y la ausencia de negligencia o inadecuado proceso constructivo, diseño
deficiente o incapacidad operativa del Contratista. “Deberá ser solicitado por el Contratista,
aprobado por el Interventor y avalado por el INVIAS y se podrá recurrir al amigable
componedor técnico en caso que no exista consenso entre las partes sobre el asunto. Este
análisis de mayor tiempo se complementará con el análisis económico asociado a la mayor
permanencia en obra49”.
Soporte Parcial por Riesgo Geológico en fallas identificadas con mayores dimensiones
en longitud.
45
Mediante la modalidad de precios unitarios el INVIAS reconocerá a precios unitarios, las
cantidades adicionales por la excavación y soporte del Túnel del II Centenario en las zonas
de falla que fueron identificadas en la línea base del riesgo geológico y que presentaron una
mayor longitud respecto a la longitud encontrada en la misma.
No se considerarán mayores longitudes a los sistemas de fallas que aparezcan en
proyección o en otros sectores del Túnel Principal debido al azimut, rumbo o inclinación de
las discontinuidades o formaciones geológicas o fallas satélites de los sistemas de fallas
identificados.
El Contratista y el Interventor informarán e identificarán las mayores longitudes de las
fallas existentes, y contabilizarán todas las cantidades de obra adicionales requeridas para la
excavación y soporte. Al igual que con el soporte por riesgo geológico en nuevos
fallamientos, se requerirá la aceptación del INVIAS y en caso de no haber un acuerdo
también se podrá recurrir a la amigable composición.
Si la longitud de la falla es inferior a la estimada será tarea de la interventoría calcular la
diferencia de costos lo que constituirá un saldo a favor para la entidad contratante
.
El INVIAS reconocerá el tiempo adicional una vez realizadas las valoraciones técnicas y de
la ausencia de negligencia o cualquier incapacidad operaria del contratista. Deberá ser
solicitado por el Contratista, aprobado por el Interventor y avalado por el INVIAS y se
podrá recurrir al amigable componedor técnico en caso que no exista consenso entre las
partes sobre el asunto. El análisis de tiempo mayor deberá complementarse con el análisis
económico asociado a la mayor permanencia en la obra.
Soporte parcial por riesgo geológico en mayores plazos para superar las fallas
identificadas.
46
El tiempo adicional en la excavación y soporte del Túnel II Centenario el INVIAS lo
reconocerá en las zonas de falla y su longitud que fueron encontradas en el túnel piloto.
El reconocimiento lo realizara el interventor de la mano del contratista, determinando los
plazos de acuerdo con la tecnología utilizada por el contratista para la excavación del túnel
y los plazos previstos en el programa de actividades.
El INVIAS reconocerá el mayor tiempo de obra una vez que haya probado la
imprevisibilidad de este sin que exista negligencia o incapacidad por parte del contratista.
De existir algún tipo de diferencia entre las partes es posible que se acuda a una amigable
composición técnica para lograr consenso en el asunto.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente la matriz de riesgo en el proceso de selección
abreviada que tiene por objeto la construcción del Túnel II Centenario y otras obras anexas
quedo en firme así:
RIESGO
CO�TRATISTA
(asume la totalidad)
I�VIAS
(únicamente)
Estudios y Diseños X
Gestión Social
X
Responde por costos imprevisibles y
pasivos
Gestión Predial X
Expropiación Judicial y Soporte Parcial
Gestión Ambiental
X
Responde por costos imprevisibles, pasivo y la existencia de inversión
forzosa
Financiación X
Geológicos y Geotécnicos
X
Soporte parcial por: 1. Nuevos sistemas de fallas 2. Mayor longitud de fallas
3. Mayores plazos de excavación
47
2.1.3. Problema ¿FUE ADECUADA LA DISTRIBUCIÓ� DE RIESGOS
ESTABLECIDA PARA LA CO�STRUCCIÓ� DEL TÚ�EL DE LA
L�EA SEGU�DO CE�TE�ARIO Y DEMAS OBRAS?
La gestión de riesgos del proceso de Selección Abreviada que tiene por objeto la
construcción del Túnel de la Línea, es una de las primeras que se realiza después de la
expedición de la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, en ese orden de ideas, es
necesario realizar un estudio sobre la conveniencia o no de dicha gestión de riesgos.
Realizando una observación tanto al proceso de selección como a los documentos que
hacen parte de este, es posible establecer que la información no es suficiente para que los
proponentes realizaran un análisis exhaustivo. Los datos que contienen tanto los estudios
previos como el pliego de condiciones son descripciones genéricas que no permiten en
primer lugar que se realice un estudio juicioso por parte de los proponentes y así garantizar
que la distribución de riesgos prevenga la ocurrencia de posteriores litigios.
En las observaciones realizadas al pliego de condiciones, durante la audiencia de
socialización del mismo, varios proponentes encontraron la distribución de riesgos genérica
y poco concreta, lo que no hizo que hubiera un interés en el proyecto, pues como se ha
dicho en repetidas ocasiones la incertidumbre en los riesgos puede ocasionar mayores
costos y obstáculos a la hora de la ejecución del contrato; tal es el caso de la firma
Construcción X Soporte parcial por ajustes
Fuerza Mayor Asegurable
X
X
Fuerza mayor No
Asegurable
X
Operación y
Mantenimiento
X
48
GEODATA S.P.A expresó su inquietud con respecto al estudio geológico de la siguiente
manera:
“El gobierno nacional invirtió en el túnel piloto para la determinación de la
geología del área o del alineamiento del túnel principal, para reducir las
incertidumbres geológicas para también así utilizar esta información para
los diseños y construcción del túnel principal de manera económica.
“Hoy, en el cuarto de datos no existe un informe geológico geotécnico
detallado de planta y perfil del túnel piloto, así como del área del proyecto
que podría ser utilizado para esta etapa, como lo previo el gobierno
nacional.
“Por lo anterior solicitamos se publique un informe especifico de geología /
geotecnia del túnel y área del proyecto, con el detalle que involucran estos
informes, principalmente, porque la información existente esta dispersada en
informes de interventoría y sin plano o existe de manera puntual, pero no
existe un informe especifico como el solicitado50”.
Del conocimiento que se tuvo de la formación geológica de la cordillera y en especial del
terreno en el cual se están adelantando las obras y las excavaciones, sería más fácil para los
contratistas realizar una estimación de los costos, materiales, plazos y demás variables que
deberían haber tenido en cuenta para la posterior presentación de la oferta, sobretodo,
teniendo en cuenta que una vez presentada la oferta se estaría aceptando dicha distribución
de riesgos.
Mediante esta misma preocupación el interesado de la firma AON RE COLOMBIA
preguntó:
49
“Es posible que sea diferente el mapa geológico del túnel piloto, con la
geología que efectivamente se encuentre al excavar el túnel? Dado caso
hipotético que ello suceda, como actuara el Estado, asumirá el eventual
mayor precio o lo hará el contratista? En resumen, ¿ello podría considerarse
como un evento de fuerza mayor o caso fortuito? ¿Cómo se manejaría el
mayor tiempo que pudiera implicar dicha circunstancia? ¿Se puede
válidamente extender el tiempo al ser un caso fortuito FM?51”.
Si para el momento en que se hizo la distribución de riesgos en los pliegos definitivos los
posibles contratistas no tenían claro hasta donde era un riesgo previsible o no, si se trataba
de fuerza mayor o caso fortuito, se puede decir que la información proporcionada para los
posibles proponentes no fue clara.
En segundo lugar, si se estudia de manera detenida la tipificación de los riegos de manera
expresa en el pliego de condiciones y su posterior modificación mediante la adenda No. 4
se estableció la fuerza mayor; la normatividad colombiana sobre la estimación tipificación
y distribución de los riesgos se refiere a las situaciones previsibles, en esta medida y
partiendo de la teoría jurídica la fuerza mayor como puede ser tipificadle y distribuible si la
esencia de esta es la imprevisibilidad e irresistibilidad del evento, por lo tanto esta debería
estar en cabeza de la Administración en su totalidad y sin ningún tipo de responsabilidad
del contratista. Sin embargo, es necesario recalcar que la distribución de los riesgos se ha
realizado de acuerdo a los estándares proporcionados por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (Conpes), en su documento Conpes 3107 y 3133 de 2001 y en ellos se
consigna tanto la fuerza mayor asegurable como la no asegurable.
En este caso la mayoría de los riesgos no se encuentran en cabeza de la administración en
primera medida porque la naturaleza del contrato con el cual se está ejecutando implica
que la mayoría de los riesgos esta en el contratista.
50
De la lectura de las posibles situaciones que hacen parte de uno u otro riesgo identificado
por la Administración, se encuentran actividades que son frecuentes en varias de las
circunstancias establecidas en los pliegos de condiciones, es el caso de los costos derivados
de la mayor permanencia de la obra que hacen parte tanto del riesgo geológico como del
riesgo constructivo, esto es una fuente de incertidumbre para el contratista, lo que ya es un
punto en contra de lo que significa una adecuada gestión de riesgos, pues es de la esencia
de esta evitar la incertidumbre y la inseguridad de las partes, de tal forma, que se reduzca a
su mínima expresión la posibilidad de la presencia de la imprevisión.
Si bien los estudios previos son la base para estimación y distribución de los riesgos, pues
es en estos se encuentra toda la información pertinente a las circunstancias a las que se
puede enfrentar el contratista, no es del todo lógico que exista incongruencias entre lo
establecido en los pliegos de condiciones y los estudios previos, específicamente
refiriéndose al incremento del costo que puede llegar a generar determinado riesgo. En los
estudios previos se estableció un aumento del costo del contrato por el riego geológico de
6%, mientras que en la matriz de riesgos este incremento es de 1.5%, esto sin una
explicación detallada por parte de la administración, sin la presencia de un informe
geológico concreto no sería posible que lo interesados realizaran las estimaciones
necesarias para la presentación de ofertas serias que no conllevaran a la realización de
litigios por una inadecuada información.
Desde el punto de vista del presupuesto, es necesario decir que en casos como el presente
al contratista tener un mayor peso desde el punto de vista de la gestión de riesgos, este es
recompensado con un mayor valor del presupuesto asignado para la ejecución del contrato,
caso contrario pasaría donde la mayoría de los riesgos se encontraran en cabeza de la
administración pues en ese evento el precio total del objeto contractual seria menor.
51
El Volcán Machín.
Desde el inicio de la excavación del túnel piloto a sido una constante preocupación la
existencia del Volcán Machín y sus repercusiones tanto en el túnel piloto como en el túnel
II centenario, sin embargo este no se menciona ni en los estudios previos ni en los pliegos
de condiciones.
En reiteradas ocasiones tanto las veedurías como los vecinos a la obra han manifestado la
posible incidencia del volcán en la realización de la obra.
El volcán Machín se encuentra ubicado en la cordillera central a una distancia de 7 km al
nororiente de Cajamarca, 17 kilómetros al norte de Ibagué y 32 km al suroriente de
Armenia. Se encuentra en pleno interior del país, donde se concentra la mayor cantidad de
población y de la infraestructura del país52. La historia del volcán es muy corta “se
caracteriza por ser de alta explosividad, que se explica por la composición dacítica de los
productos volcánicos que emite. Los principales productos son depósitos de flujos
piroclásticos de ceniza y pómez, cenizas y bloques, oleadas piroclásticas, y flujos de lodo
(lahares)53”.
De acuerdo con el observatorio sismológico y geofísico del Suroccidente; el cerro Machín
tiene un alto potencial explosivo “debido a la magnitud de sus erupciones, su composición
química y la extensión alcanzada por sus depósitos se puede catalogar como uno de los
volcanes con mayor potencialidad de daño en Colombia. Por su posición geográfica y los
tipos de productos volcánicos de su actividad, una erupción futura podría llegar a afectar
intensamente, durante mucho tiempo (meses hasta años), una región muy estratégica para
la economía; viéndose comprometidos zonas pertenecientes a los departamentos de
Tolima, Quindío, Valle del Cauca y Cundinamarca54”.
En un estudio publicado en el 2002 por el Instituto Colombiano de Geología y Minería
(INGEOMINAS) establece que ante una eventual erupción del volcán Machín “causaría
52
daños graves a la infraestructura vial Ibagué - Armenia, vía que la podría dejar inhabilitada
por largo tiempo. Todo el tramo quedaría sepultado y obstruido por acumulaciones de
cenizas con espesores hasta de decenas de metros. Los puentes actuales sufrirían graves
daños o destrucción total. Además, la vía Bogotá - Buenaventura quedaría interrumpida
por daños en puentes en el tramo Girardot - Ibagué causados por el paso de lahares55”.
Posteriormente la misma entidad el 22 de mayo de 2009 mediante una presentación
realizada ante el INVIAS establece que no hay ningún tipo de peligro del volcán Machín
para la construcción del Túnel II Centenario por varias razones56:
1. La distancia existente entre el túnel y el cerro volcán Machín impiden pensar que
exista una relación entre ellos.
2. NO se espera salida de lavas u otros productos provenientes del interior del volcán
Cerro Machín.
Los resultados obtenidos en la realización del túnel piloto permiten establecer que
no hay relación de los mismos.
3. La actividad del volcán NO tiene relación con la construcción del túnel.
De lo anterior es posible concluir que la distribución de riesgos del Túnel de la Línea si
bien fue aceptada por los proponentes y por el contratista con quien se celebro el contrato,
no existe toda la información pertinente para realizarla, sin embargo, es necesario
establecer que la matriz final se soporta en la clase de contrato que se celebro entre la
Administración y la Unión Temporal Segundo Centenario, pues al ser un acuerdo de
modalidad llave en mano parte de la base que la mayoría de los riesgos recaen en cabeza
del contratista, sin embargo, esta es una carga que si bien se encuentra inmersa en la
naturaleza del contrato implicaba que los proponentes tuvieran toda la información.
Por último, es necesario establecer que en la distribución de riesgos del proceso contractual
que está siendo estudiado no existe doctrina que haga una aproximación a ello sin embargo
autores como José Luis Benavides y sectores como el de la Cámara Colombiana de
53
Infraestructura han establecido que no ha existido una clara gestión de riesgos por falta de
información sobre la misma.
2.2. MODALIDAD CO�TRACTUAL: CO�TRATO LLAVE E� MA�O.
La tipología contractual utilizada para adelantar el desarrollo de la obra, hace referencia a
la modalidad de contrato llave en mano, que se analizara no solo desde el estudio de los
pliegos de condiciones sino también desde el contrato que se celebró una vez finalizado el
proceso de selección.
De acuerdo al Consejo de Estado se entiende por contrato llave en mano “aquel donde el
contratista se obliga frente al cliente o contratante, a cambio de un precio, generalmente
alzado, a concebir, construir y poner en funcionamiento una obra determinada que él
mismo previamente ha proyectado; además en determinadas circunstancias, es viable
incluir obligaciones posteriores a la ejecución de la obra. En este sentido, se asemejan a
contratos de obra a precio fijo o global, en donde los contratistas de igual manera, se
encuentran obligados a entregar al ejecutor, en estado de utilización y bajo su
responsabilidad, obras específicas habitualmente sobre bienes inmuebles”.
2.2.1. Pliego de Condiciones
El apéndice E del pliego de condiciones es el que hace referencia al contrato de obra
pública modalidad llave en mano57, su programación y sistema de seguimiento; es decir,
que contiene las actividades que el contratista debe llevar a cabo durante el proyecto, las
metas de cumplimiento y los porcentajes de avance.
Hay que tener en cuenta que la modalidad de llave en mano exige que el contratista se
encuentre calificado y a su vez que éste se haga cargo de la obtención de la maquinaria
necesaria para la ejecución de la obra. En determinadas circunstancias las obligaciones se
54
extienden más allá de su entrega, como por ejemplo la explotación de ella en un tiempo
establecido. Dada la variedad y complejidad de los convenios que en este tipo de contrato
se pueden llegar a pactar, se concluye que de acuerdo al objeto que se contrate, se
presentan diferentes clases de contrato58, tales como: llave en mano simple, llave en mano
completo o clásico, llave en mano amplio, llave en mano mixto, llave en mano parcial y
semi-llave en mano. Por otro lado tenemos que la elaboración del contrato y su ejecución
componen sus dos etapas. 59
De acuerdo con el pliego, las etapas de ejecución del contrato son tres: Etapa de
Iniciación, Etapa de Construcción, y Etapa de Operación y Mantenimiento. El plazo
máximo de su ejecución será de 70 meses.
En ese orden de ideas, la primera etapa, se da desde la suscripción de la orden de Iniciación
del contrato por parte de la gerencia de grandes proyectos del INVIAS, y finaliza cuando
se verifique el cumplimiento de los requisitos de estudios y diseños definitivos, gestión
predial, gestión social, gestión ambiental, así como, la gestión de coordinación para
compartir las áreas de trabajo con el actual contratista del Túnel Piloto y del corredor de
mantenimiento integral, y los campamentos, botaderos, fuentes de materiales, oficinas,
traslados de maquinaria y demás obras y actividades complementarias.
El plazo para su ejecución de esta primera etapa es de máximo ocho meses, en el momento
de su terminación, y la carga de suscribir el acta de recibo de dicha etapa estará a
discreción del Interventor y del INVIAS.
La segunda etapa comienza a partir de la suscripción de la orden de iniciación del contrato
por parte de la gerencia de grandes proyectos, y llega a su terminación cuando se dé el
cumplimiento de los siguientes requerimientos: Todas las obras que conforman la
construcción del túnel definidas en el Apéndice A, de acuerdo con los criterios del
Apéndice B1 y B2 del pliego de condiciones, puesta en marcha del proyecto, gestión
ambiental, la gestión predial, y gestión social. Para la consecución de las metas en esta
55
fase de la ejecución del contrato el contratista cuenta con un término de cuarenta y seis
meses.
Por otra parte el pliego especifica que durante esta etapa podrán continuar y finalizar las
gestiones de adquisición de predios, que no concluyeron en la etapa anterior, o de las
expropiaciones a que haya lugar. Una vez se hace entrega de las obras, el INVIAS y la
interventoría cuentan con un plazo de un mes para realizar la evaluación de la
construcción de acuerdo con lo establecido en el contrato y pliego de condiciones, si la
Administración se encuentra conforme con lo recibido se hará el acta de recibo de la Etapa
de Construcción y el certificado de Puesta en Marcha del proyecto.
La tercera etapa comienza a partir de la suscripción del certificado de puesta en marcha del
tramo por parte de la gerencia de grandes proyectos, y termina cuando se verifique el
cumplimiento las siguientes actividades: El mantenimiento rutinario y periódico de todo el
proyecto y sus tramos; gestión ambiental y la gestión social. El plazo mínimo de ejecución
es de veinticuatro meses. El certificado de puesta en marcha lo acredita el INVIAS previo
aprobación de la Interventoría, el día en que el proyecto entra en servicio a los usuarios.
Durante esta etapa, el contratista deberá elaborar su propio plan de mantenimiento anual,
en el que deberá indicar las actividades de mantenimiento periódico y rutinario que
realizará para este efecto y las fechas en que éstas serán ejecutadas, y este deberá entregar
al Interventor los planes de mantenimiento anual a los cuales se ceñirá, a más tardar dentro
de los treinta días calendario anteriores al inicio del período anual al que corresponde el
respectivo plan.
En lo referente a la forma de pago60 el pliego establece que “El I3VIAS pagará al
CO3TRATISTA el valor del contrato, mediante la presentación de actas de recibo parcial
de obra, las cuales deben ser refrendadas por el Contratista, el Interventor, el Supervisor
del Contrato del I3VIAS y el Coordinador de la Gerencia de Grandes Proyectos del
I3VIAS, y acompañadas del Certificado de Cumplimiento de Meta, del programa de
Actividades y Desembolsos aprobado por el mismo. Las pagará dentro de los cuarenta y
cinco (45) días calendario siguientes a la fecha de presentación de las mismas o, si a ello
56
hubiere lugar, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la fecha en
que el CO3TRATISTA subsane las glosas que formule. El pago correspondiente a la
última acta se efectuará previa presentación del acta de recibo final debidamente firmada
por las partes. En todo caso los pagos estarán sujetos a la disponibilidad de apropiaciones
presupuestales del Instituto según el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). -Las
glosas emitidas por el I3VIAS deberán producirse en un término no mayor a diez (10) días
hábiles, contados a partir de la radicación de la cuenta por parte del contratista. Las
actas de recibo parcial de obra deberán presentarse dentro de los veinte (20) días
calendario siguientes al mes de medición de la Meta cumplida, y el I3VIAS-”.
2.2.2. Contrato de Obra Pública 3460 Bajo la Modalidad Llave en Mano
El 24 de diciembre de 2008 se firmo el contrato de obra pública No. 3460 bajo la
modalidad llave en mano; tiene por objeto los estudios y diseños, gestión social, predial y
ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la cordillera central: túneles
del II centenario- túnel de la línea y segunda calzada Calarcá-Cajamarca”, por un valor
de $ 629.052’989.746 moneda corriente, entre el contratista Unión Temporal Segundo
Centenario y el INVIAS, el cual fue adjudicado por la Resolución N°06860 del 6 de
diciembre de 2008.
En el texto del contrato se especificó que la ejecución del contrato se compone de tres
módulos túnel del II centenario-túnel de la línea sentido Cajamarca-Calarca, Segunda
Calzada del Tolima, y Segunda calzada del Quindío. De igual forma, se señaló que las
especificaciones contenidas en el pliego de condiciones forman parte integral para el
desarrollo del contrato, ratificando aspectos tales como las etapas y plazos establecidos en
él. se estableció que el plazo de ejecución del contrato y el plazo de vigencia son
diferentes, en ese orden de ideas el contratista tienen un termino de setenta (70) meses para
la ejecución del objeto contractual pero tendrá un vigencia de los meses mencionados y un
(1) año más61.
57
La ejecución del proyecto comienza con la orden de iniciación impartida por la gerencia de
grandes proyectos una vez se cumplan las siguientes condiciones: publicación del contrato
en el diario único de contratación; presentar la garantía única de cumplimiento y la póliza
de responsabilidad civil extracontractual al INVIAS dentro de los ocho días hábiles
siguientes a la fecha de suscripción del contrato; presentar copia del recibo de pago del
impuesto de timbre dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de suscripción del
contrato; acreditar el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos para la orden de
inicio contempladas en el pliego de condiciones, dentro de los siguientes quince días
hábiles a la suscripción del contrato; se encuentre en firme la aprobación de la licencia
ambiental ordinaria N°780 de 2001; la expedición del registro presupuestal por parte del
INVIAS; y por último la orden de iniciación está supeditada a la iniciación del contrato de
interventoría del proyecto, asignada CONSORCIO D.I.S. S.A. E.D.L LTDA.
Por otro lado, se especifica que la normal ejecución del contrato podrá suspenderse cuando
acontezcan circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobadas, pero
recae sobre el contratista la carga de tomar las medidas necesarias para que la vigencia de
la garantía única de cumplimiento y la póliza de responsabilidad Civil Extracontractual
sea extendida de conformidad con el periodo de suspensión.
En materia de riesgos62 tenemos que el INVIAS, responde parcialmente por riesgo
geológico en los términos establecidos en el pliego de condiciones, se reconocerán al
contratista los gastos emanados de situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que encajen
dentro de este marco, pero no se incluirá el lucro cesante en estos casos; por ende el
contratista responde por el resto de los riegos que emanan del contrato.
El valor total del contrato es de $ 629.052’989.746 moneda corriente MC y se discrimina
de la siguiente forma: $8.627.583.528.00 MC etapa de iniciación, $603.503.846.157.00
MC etapa de construcción y $16.921.560.061.00 MC etapa de operación. Solo para las
actividades de construcción, el valor de las actas de recibo parcial será ajustado. De igual
manera que en el pliego, en el texto del contrato se ratifica que el valor del contrato será
58
cancelado por metas, con la siguiente distribución anual: $57.684.159.160.00 MC 2008,
$175.820.310.634 MC 2009, 4176.260.647.727.00 MC 2010, $96.622.539.225.00 MC
2011, $106.058.334.071.00 MC 2012 y $16.606.998.929.00 MC 2013.
De igual manera es importante esclarecer que los trabajadores que ayudaran a cumplir con
el objeto del contrato, deberán ser vinculados por el contratista o por los subcontratistas, y
estos serán quienes responderán por las obligaciones laborales contraídas.
Por último en lo referente a la liquidación del contrato se hará de acuerdo a lo establecido
en el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 y no será hecha en un término superior al año
siguiente del vencimiento del contrato.
El texto de este contrato ha sufrido dos modificaciones una de 27 de enero del año en curso
acerca de la solicitud de la licencia ambiental; y la segunda del 30 de junio de 2010 en la
cual se aclaro que la primera y segunda etapa del proyecto se podían adelantar de manera
simultánea; así como la adición de otro si referente al personal profesional encargado de
las obras ejecutadas, adición que se realizó el 1 de Febrero de 2010
Si bien es cierto, que el INVIAS estableció que el tipo contractual que se celebró
corresponde a un contrato de obra llave en mano, después del análisis de la teoría con
respecto al negocio suscrito entre las partes, existen aspectos afines entre uno y otro, a
saber:
Semejanzas
o Se está manejado un precio global.
o Las obligaciones contraídas por el contratista se enmarcan dentro de la clase
llave en mano completo o clásico que consiste, en que el contratista
construye y pone en funcionamiento la obra contratada.
59
o En el tema de riegos es el contratista quien está asumiendo todos los riegos
excepto aquellos generados por los riegos geológicos especificados en el
apéndice D del pliego por los cuales responde el INVIAS.
o El objeto del contrato es uno solo que comprende desde la elaboración de
los diseños hasta la operación y funcionamiento del Túnel de la Línea.
Sin embargo, existen también aspectos del contrato celebrado que no se encuentran dentro
de las características del tipo contractual; dado que la forma en la cual se va a llevar a cabo
el pago por parte del Estado no se encuentra contemplada en ninguna de las modalidades
de pago contenidas en la tipología llave en mano antes explicadas - contrato de obra con
abono total del precio, contrato de obra con abono de precio en cuotas periódicas –entre 8
y quince años- y contratos de obra con abono de precio en cuotas periódicas y gestión de
infraestructura durante un determinado plazo por parte del contratista-; ya que los pagos
que se le van a entregar al contratista son por meta cumplida. Pareciera que el contrato
final está compuesto de múltiples contratos en donde cada uno de ellos estaría
representando las obligaciones que conforman cada meta.
Sin embargo, aunque los pagos no se realizaran de acuerdo a lo que la doctrina sugiere
para esta modalidad contractual en los casos en los que el objeto contractual es de
infraestructura, (en una búsqueda que se realizó dentro del Portal Único de Contratación)
se encontraron varios contratos celebrados por entidades estatales o por entidades
comerciales e industriales del estado que aunque tenían presupuestos menores también
celebraron contratos llave en mano y su forma de pago también se realizaba por medio de
acta parcial de entrega al contratante a plena satisfacción durante la ejecución del contrato.
Una diferencia que se encuentra bastante marcada entre el contrato llave en mano
convencional y el celebrado para la construcción del Túnel de la Línea Segundo
60
Centenario se encuentra en la falta de independencia del contratista, pues tal como lo
indica su nombre el contratante le “entrega la llave” del proyecto al contratista para que
este realice el direccionamiento del contrato desde el inicio, lo que implica la concepción
del mismo, construcción y posterior funcionamiento. En esta última etapa se le entrega al
contratante el producto final y todas las decisiones del proyecto las toma el contratista sin
la injerencia del contratante o propietario. En el caso de estudio al tratarse de un contrato
de carácter estatal que contempla la utilización de recursos públicos, por lo que se
encuentra en juego el interés general y el cumplimiento de los fines estatales lo que
conlleva no solo a la participación de la administración y los particulares en la vigilancia
de la obra sino también la realización de un proceso de selección para celebrar un contrato
de interventoría63 que tendrá por objetivo vigilar que el contrato entre el INVIAS y la
Unión Temporal Segundo Centenario64 sea ejecutado y cumplido en su totalidad;
intervención que no se ve en él contrato llave en mano de carácter privado.
Comparando la modalidad contractual escogida para este proceso de selección y otros
procesos para la ejecución de obras; en Colombia la mayoría de obras viales tienden a
realizarse mediante el contrato de concesión de obra vial este tipo de procesos es
direccionado por el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) creado el año 2003
mediante el Decreto 1800 de este año.
El contrato de concesión de obra se celebra para “realizar la construcción, explotación,
conservación o el funcionamiento “total o parcial de una obra” destinada al servicio
público o al uso público, por cuenta y “riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y
control de la entidad concedente”65”. La concesión de obra se caracteriza porque “el
contratista adquiere no sólo la obligación de construir la obra, sino también la de ponerla
en funcionamiento, esto es, la de explotarla, obtener ingresos por este concepto y pagarse
así lo invertido en la construcción66”. Por lo tanto, la característica principal de este tipo de
convención no es la obra en sí misma si no la explotación posterior que tiene como fin que
el contratista recupere lo invertido en el proyecto, es una forma de financiamiento,
ejecución y gestión de la infraestructura.
61
La forma de pago en la concesión de obra pública se hace mediante sistema de derechos,
tarifas y valorizaciones que se imponen a los particulares, por lo general se hace mediante
el pago de peajes para que el contratista recupere su inversión.
Se puede decir que la diferencia esencial entre el contrato de concesión y el contrato de
obra llave en mano radica en que en el primero el contratista recupera su inversión
mediante la aplicación de tarifas u otros pagos que se le cargan a los particulares que
utilizaran la obra; por el contrario, en el contrato de obra llave en mano si bien es parte del
objeto contractual entregar la obra en funcionamiento esto no implica que se derive el
derecho de explotación de la obra para beneficio del contratista, pues se pacta un precio
único por la elaboración del proyecto.
2.2.3. Problemas:
2.2.3.1. ¿LA TIPOLOGÍA CO�TRACTUAL CO!TRATO DE OBRA MODALIDAD
LLAVE E! MA!O ES LA MÁS ADECUADA PARA LLEVAR A TÉRMI�O LA
CO�STRUCCIÓ� DEL PROYECTO “CRUCE DE LA CORDILLERA CE�TRAL:
TÚ�ELES DEL II CE�TE�ARIO –TÚ�EL DE LA LÍ�EA Y SEGU�DA
CALZADA CALARCÁ – CAJAMARCA”?
La tipología contractual utilizada en este proceso para llevar a cabo su desarrollo, hace
referencia a la modalidad de contrato llave en mano, la implementación de esta modalidad
despliega un sin número de cuestionamientos, tales como: ¿es la modalidad de contratación
más adecuada para ejecutar el proyecto en cuestión?, ¿en la celebración del contrato se
cumple con las características que conforman el mismo?, ¿es realmente modalidad llave en
mano?, ¿Por qué no se celebro bajo el contrato de concesión de obra u otra modalidad?
2.2.3.2. ¿Es la modalidad de contratación más adecuada para ejecutar el proyecto en
cuestión?
De acuerdo a los Estudio y Documentos previos del Proyecto ESTUDIOS Y DISEÑOS,
GESTION SOCIAL, PREDIAL Y AMBIENTAL, CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN
62
DEL PROYECTO: “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES DEL II
CENTENARIO – TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ-
CAJAMARCA”, el INVIAS señala una serie de ventajas para la parte contratante que hace
ideal el esquema contractual adoptado, a saber:
� Mayor asunción de riesgos por parte del contratista, en la medida que es entero
conocedor y ejecutor del proyecto que lleva a cabo, lo que correlativamente lleva
implícito una menor asunción de riesgos por la parte contratante.
� Mayor exigencia técnica y financiera en la ejecución del proyecto, así como la
asunción de obligaciones complementarias y conexas necesarias para el buen
desarrollo y culminación del proyecto.
� El contratista, a su propio costo y riesgo puede introducir modificaciones al
proyecto, siempre respetando los parámetros contractuales y garantizando que no se
afecten las garantías técnicas y de buena obra.
� En la medida que el contratista es el ideólogo y ejecutor del proyecto, éste responde
de las posibles lagunas y omisiones de las que pueda adolecer el proyecto.
En consecuencia, concluye el INVIAS que el contrato de obra bajo la modalidad “llave en
mano” presenta enormes ventajas de tipo técnico, económico y jurídico para la confección,
ejecución y entrega del mencionado Proyecto, de acuerdo con los requerimientos señalados
en la necesidad y demás documentos de la selección, y contribuye, de la manera más
favorable para la Entidad, a la consecución de los fines que se persiguen a través del
proceso de selección.
En efecto, el contrato de obra modalidad “llave en mano” determina una responsabilidad
global asumida por el contratista frente a la Entidad contratante, que implica la obligación
integral de estudios, diseños, suministro de materias y maquinaria, su transporte,
realización de obras civiles, instalación y montaje, funcionamiento de la obra proyectada, y
en general aquellas prestaciones necesarias y complementarias de la obra a realizar, que
63
generan para la Administración una ventaja económica frente a otras opciones que
implicarían la contratación de aquellas de manera separada, a unos costos mayores.
Asimismo, dicha modalidad contractual implica especialización del contratista y demanda
mayor responsabilidad y cumplimiento en sus actuaciones, toda vez que su obligación de
entregar la obra terminada y en perfecto estado de funcionamiento, protege los recursos
públicos y garantiza la calidad y estabilidad de la obra contratada.
Por su parte, la forma de pago de la modalidad llave en mano es una alternativa para que la
Administración pueda ejecutar proyectos de infraestructura en un momento determinado,
sin generar en ese preciso instante el endeudamiento público, toda vez que al firmar el
correspondiente contrato no existen en cabeza de la Administración una obligación de pago
líquida e instantánea, como consecuencia de su división; en todo caso, el gasto se computa
a lo sumo al finalizar las fases de construcción y puesta en marcha de las infraestructuras
construidas67.
Sin embargo, el Ente estatal debió prever también las ventajas de los posibles contratistas, y
buscar conciliar las diferentes necesidades y preocupaciones de los interesados, con el fin
de estimular mayor participación de las empresas nacionales y extranjeras en el Proceso de
Selección.
Por su parte, otro obstáculo que se encuentra en el estudio de la modalidad de contrato de
obra llave en mano, es la ausencia de regulación específica y detallada, y la escasa
documentación de experiencias de la aplicación contractual en materia de infraestructura,
generando cierta incertidumbre e inseguridad en materia legal y práctica, debido a la
magnitud e importancia del Proyecto túnel de la Línea.
En conclusión, el contrato modalidad llave en mano busca la protección de los recursos
públicos y de la Administración, y en virtud del principio del interés general, resultó ser la
tipología contractual más adecuada para dicho proyecto, de acuerdo a los argumentos antes
esgrimidos.
64
2.2.3.3. ¿En la celebración del contrato se cumple con las características que
conforman el mismo?, ¿es realmente modalidad llave en mano?
Después del estudio realizado de la teoría del contrato modalidad llave en mano y
efectuando una comparación con el contrato que se celebro en el proceso de selección del
contratista del Túnel de la Línea Segundo Centenario, es posible concluir que existen
similitudes y diferencias entre las características presentes dentro de un contrato llave en
mano convencional, como por ejemplo:
1. El objeto de acuerdo con los pliegos de condiciones y el contrato No. 3460
celebrado entre el INVIAS y la Unión Temporal Segundo Centenario es de
“Estudios y Diseños, Gestión Social, Predial y Ambiental, Construcción y
Operación del Proyecto “Cruce de la Cordillera Central: Túneles Del II Centenario
–Túnel De La Línea Y Segunda Calzada Calarcá – Cajamarca”; por lo que se infiere
que el contratista tiene que hacer desde los diseños hasta la garantizar el
funcionamiento adecuado del proyecto, de allí se deriva la permanencia del
contratista durante un año después de terminada la ejecución de la obra.
Si bien es cierto que la entidad contratante entregó y realizó varios estudios que
colaboraron para la presentación de las propuestas por parte de los oferentes, y por
ello se pudo llegar a una adjudicación del contrato; también es cierto que según la
naturaleza del contrato llave en mano el contratista tiene en su poder la dirección del
proyecto desde su concepción, pasando por su construcción y posterior operación,
así lo demuestra el informe de avance de obra del Proyecto “Cruce Cordillera
Central” de febrero de 2010, en donde se comunicó que el contratista entregó los
diseños definitivos y que se encontraba realizando cambios menores de acuerdo a
las especificaciones establecidas en el contrato celebrado.
2. En cuanto la unidad de contrato y contratista que caracteriza la modalidad de
contrato de obra llave en mano, implica varias ventajas para el Estado pues de no
haberse podido realizar un solo objeto contractual hubiera sido necesario adelantar
65
varios procesos de selección para cada una de las etapas de la construcción del
proyecto, estableciendo en cabeza de varias personas lo que en este caso se pudo
unificar en uno objeto.
3. En cuanto al precio y forma de pago pactado la teoría estudiada con respecto a la
modalidad empleada en el proceso de selección de este proyecto apunta a que debe
ser un precio único e invariable, para el presente caso si bien es cierto que existe un
precio global por el contrato que incluye los estudios, diseños, construcción y
operación de la obra este no se paga al finalizar la obra como lo sugiere la doctrina
sobre el tema para los proyectos de infraestructura.
Para la construcción del Túnel de la Línea, el pago se realizara de manera diferida
durante la ejecución de la obra como efecto de la presentación por parte del
contratista de actas parciales de entrega que deben ir de acuerdo a lo señalado en el
programa de actividades que se presentó como requisito para el inicio de la
realización del objeto contractual; esta forma de pago se ve reflejada en contratos
que aunque son llave en mano recaen en objetos de menor envergadura e
importancia o son de carácter privado, así lo demuestran contratos estudiados
celebrados por entidades estatales o industriales y comerciales del Estado68, sin
embargo, esto no quiere decir que no sea correcto o no sea aplicable para este caso
concreto.
4. Con respecto a la independencia del contratista frente al contratante la doctrina
contempla que este no tiene participación en la toma de decisiones sobre la
ejecución del proyecto, pues de la naturaleza del contrato de obra llave en mano se
desprende que el contratista tiene la dirección total del contrato hasta entregarlo a
satisfacción plena de quien necesita la obra69. Esta constituye una diferencia con el
contrato objeto de estudio pues en este caso el Estado está inmerso durante toda la
ejecución de la obra hasta que la reciba a plena satisfacción, por lo tanto, no existe
66
independencia total del contratista prueba de ello son la entrega de los diseños que
debe estar sujeto a la aprobación del INVIAS para continuar con la obra, así como
la presencia de control sobre el contratista por parte la interventoría del contrato;
otro ejemplo de la concurrencia del ente contratante se refleja en que a la hora de
presentar la entrega cada acta parcial al termino de cada meta debe estar avalada
tanto por la interventoría como por la entidad contratante para que se pueda realizar
el pago.
Una explicación para que no exista una completa independencia del contratista
sobre el contrato es que se trata de un proyecto que contempla la utilización de
recursos públicos, además que se encuentra estructurado por la Administración y de
acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano cuando se encuentran en
disposición de los recursos estatales estos deben ser vigilados.
De todo lo anterior se puede concluir, que el contrato celebrado por el INVIAS con la
Unión Temporal Segundo Centenario para la construcción del túnel de la línea
encuentra varias similitudes con lo que la doctrina considera un contrato llave en mano
y por lo tanto se puede considerar como tal, sin embargo también se encuentra
diferencias como la forma de pago que si bien no está dentro de lo establecido por la
doctrina para este tipo de contrato no se encuentra tan alejada de esta, o la
independencia del contratista que por razones de interés general no se puede permitir.
2.2.3.4. ¿Por qué no se celebro bajo el contrato de concesión de obra u otra
modalidad?
Desde las comparaciones hechas durante el estudio de la modalidad de contrato escogida y
los posibles contratos que pudieron ser utilizados para este objeto contractual se encontró
que el que en principio podría ser más conveniente para la Administración es el contrato de
concesión obra.
67
Como se explicó anteriormente el contrato de concesión establece que el contratista
explotará la obra con el fin de recuperación de la inversión puesta en el proyecto, por el
contrato en el contrato obra llave en mano no existe esta prerrogativa y lo que se pacta es
un precio único por la totalidad del proyecto.
El documento Conpes 3084 de 14 de julio de 2000 establece que es más conveniente la
elaboración del proyecto mediante la modalidad de contrato llave en mano pues la
explotación que realizaría el contratista cubrirían solo el mantenimiento y la operación y
sería necesario que la nación aportara el total de la inversión, lo que no representaría ningún
beneficio para la Administración.
Si se hubiera decidido adelantar el proceso con la premisa de que se celebraría un contrato
de concesión la competencia para la estructuración del proceso estaría en cabeza del INCO,
esta entidad se creó en el año 2003 mediante el Decreto 1800, para este momento el
INVIAS ya había adelantado dos procesos que culminaron de manera infructuosa, por lo
que desde el punto de vista de conveniencia y conocimiento de la implicaciones del proceso
sería más conveniente que el proceso de selección fuera direccionado por el INVIAS.
2.3 CRITERIOS AMBIE�TALES E� LA CO�TRATACIÓ� ESTATAL: LA
CO�TRATACIÓ� SOSTE�IBLE
Con el fin de cumplir de manera eficiente los fines del Estado, se hace necesario el
aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de las autoridades públicas a través de la
“contratación”, sustentado en los principios esenciales del Estado Social de Derecho y de
la Contratación Estatal, y los cuales a su vez se trasmiten en todas las disposiciones
contractuales, v.gr. la transparencia, la igualdad entre los oferentes, la responsabilidad
económica y la selección objetiva70.
En efecto, lo que se busca esencialmente con la incorporación de los criterios ambientales
en la contratación estatal es la posibilidad de disminuir los impactos ambientales en todas
68
las manifestaciones de la administración –ya sea adquiriendo o suprimiendo bienes o
servicios-, así como de instruir a los productores y empresarios para la realización de una
gestión ambiental mínima en procura del medio ambiente y del beneficio de la sociedad,
dentro del escenario de la contratación pública.
Así pues, se define la “Contratación Sostenible o Ambiental” como “aquel sistema donde
se indica a los actores relacionados con las etapas de la contratación, sea ésta de carácter
público o privado, la incorporación de criterios ambientales en estos, por medio de
elementos jurídicamente permitidos y ambientalmente acordes, dentro de los diferentes
tipos de contratos establecidos en la legislación, sin contrariar los derechos y
responsabilidades de estos y de sus entes relacionados en el marco de la gestión
integral”71
.
En ese orden de ideas, es deber de los actores buscar espacios de sensibilización, educación
y protección en materia ambiental a través de instrumentos normativos y fácticos que
limiten las prácticas contractuales y resguarden los aspectos ambientales. Por ello debe
tenerse en cuenta el entorno económico, social y tecnológico, para obtener información
consistente y en consecuencia se logre no solo tomar medidas de control eficaces, sino
adoptar decisiones concertadas orientadas hacia un desarrollo más sostenible.
2.3.1 El Estudio De Impacto Ambiental Del Proyecto (Eia)72.
El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto denominado “Estudios de Fase III
Cruce de la Cordillera Central (paralela Ibagué - La Línea) entre los Departamentos de
Tolima y Quindío”, fue elaborado para la construcción y operación de la ampliación de la
carretera Calarcá - Ibagué incluida la construcción del Túnel de La Línea, de varios túneles
de menor longitud y varios puentes y viaductos que permiten minimizar los cortes a media
ladera y reducen el impacto ambiental y paisajístico del proyecto.
69
El estudio se sometió a consideración del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial – MAVDT, con el fin de obtener la Licencia Ambiental, de acuerdo a lo
establecido en la Resolución 655 de 199673 y el Decreto 1753 de 1994.
En ese orden de ideas, el 24 de Agosto de 2001 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial – MAVDT, a través de la Resolución de Licencia Ambiental
Ordinaria 0780, otorga al Instituto Nacional de Vías – Invias Licencia Ambiental para la
construcción del proyecto Nueva Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la Línea74.
2.3.1.1. METODOLOGÍA EIA.
De acuerdo con el EIA, como primera actividad se definieron los alcances de los estudios,
escalas de mapas y trabajos de campo; posteriormente se determinó el área de influencia
regional y sobre ella se inició la recopilación de información mediante trabajo de campo y
reuniones con las autoridades departamentales y municipales y con la comunidad.
El resultado de este ejercicio fue la selección de un eje vial con múltiples túneles y
viaductos que minimizaron al máximo los cortes y la ocupación de material vegetal y en
las orillas de los cuerpos de agua. De igual forma, se procedió a identificar y evaluar los
sitios de botaderos y las fuentes de materiales, así como los sitios potenciales para ser
utilizados como campamentos de obra para los múltiples frentes de trabajo que existirán
durante la construcción del proyecto.
Una vez contextualizado el diseño técnico dentro de los parámetros ambientales, se realizó
nuevamente una serie de reuniones de información y participación comunitaria donde se
convocó tanto a las autoridades políticas y ambientales como a los gremios, asociaciones,
ONG´s, Universidades, Juntas de Acción Comunal y demás organismos del orden
departamental y local, dentro del marco de los Comités Temáticos de Coordinación
Regional, propuestos por el Consorcio Gomez Cajiao y Asociados S.A., encargado de su
realización. En consecuencia, estos diálogos con las comunidades ubicadas en el área de
70
influencia directa, permitieron el análisis del diseño y el inicio para la sociabilización del
proyecto.
Características generales del entorno ambiental: aspectos físicos, sociales y culturales
del proyecto.
El EIA realiza un análisis de los aspectos físicos, bióticos, sociales y culturales del entorno
ambiental de la zona en que se lleva a cabo el mencionado Proyecto; No obstante, nos
referiremos a algunos aspectos físicos, sociales y culturales relacionados en el Estudio.
Respecto de otros aspectos relevantes, el EIA identifica en el área de influencia la Reserva
Forestal Central, la cual comprende el alineamiento de la vía para el departamento del
Quindío y parte del alineamiento de la vía, para el departamento del Tolima; y
específicamente para el área del departamento del Quindío se identificó la Reserva Forestal
del Río Navarco y el Distrito de Manejo Integral Cuenca alta y media del río Santo
Domingo, los cuales son alterados por las actividades del proyecto. No se identificaron
reservas de la propiedad civil en el área de influencia directa del proyecto.
En cuanto a la presencia de comunidades indígenas en el área de influencia no se presenta
ninguna minoría indígena o negra.
La construcción del corredor vial Boquerón - Calarcá, el túnel de la Línea, túneles, puentes
y viaductos, genera impactos sobre todos los componentes medioambientales; éstos son de
tipo reversible e irreversible, al igual que positivos y negativos. En ese orden de ideas,
tenemos que:
- Los impactos irreversibles se presentan sobre los componentes de suelos, geología y
paisaje, marcados por los movimientos de tierras (cortes y rellenos) y la instalación de
infraestructura de tipo permanente (pares viales, túneles y viaductos); estos impactos
son compensados, con el manejo de la cobertura vegetal.
71
- Para los impactos negativos esperados por del desarrollo del proyecto, se han planteado
medidas de control y mitigación ambiental.
- Los impactos positivos presentados por el proyecto se asocian al componente social, y
se reflejan principalmente en la generación de empleo directo e indirecto, en la
promoción de la organización social regional, en las afectaciones a los planes de
desarrollo y en la afectación a la actividad económica regional; seguido por impactos
sobre el medio abiótico y biótico, tales como la estabilización de taludes y suelos y la
alteración de la cobertura vegetal.
Se concluye entonces que la implementación de medidas de manejo ambiental reduce los
impactos negativos esperados, acercándose a la actual Calidad Ambiental.
Suelos
Determina el EIA que los suelos parte del proyecto son poco evolucionados, debido
principalmente a la poca acción que el clima ha ejercido sobre ellos; en su mayoría son
suelos influenciados por cenizas volcánicas, situación que confiere propiedades tanto
benéficas para su uso como perjudiciales pues pueden presentarse desequilibrios de
algunos elementos que los constituyen. Asimismo, otros suelos han evolucionado a partir
de rocas metamórficas o esquistos, entonces cuando los suelos volcánicos retienen mucha
agua, fácilmente se deslizan sobre los esquistos produciendo los derrumbes.
Sin embargo la confrontación entre oferta y demanda de recursos califica la situación como
de sobreutilización por el uso múltiple y los grados de afectación severos, siendo sus
causas principales los sistemas tradicionales de explotación agrícola, la ganadería de baja
tecnología, la ignorancia ambiental y la fuerte presión social sobre la tierra.
Hidrología
72
El área del proyecto está dividida en dos zonas; las que drenan hacia la cuenca del río
Magdalena (Departamento del Tolima) y las que drenan hacia la cuenca del río Cauca
(Departamento del Quindío); la divisoria corresponde al límite de los mismos
departamentos.
Se puede decir de manera general que los usos que dan a las aguas son: acueductos
municipales y veredales, zonas de extracción de materiales y con destino de las aguas
negras de viviendas y cascos urbanos.
En general son sistemas torrenciales, inducido por la alta pendiente y los substratos
rocosos, siendo de comportamiento permanentes a temporales.
En la zona de influencia del proyecto no se observan humedales, las cuales fueron
identificadas principalmente en la parte alta de las subcuencas de los ríos Anaime, Cocora,
Toche y Tochecito.
Aspectos Sociales y Culturales
Para la realización de este análisis, el EIA tiene en cuenta toda la región del eje cafetero
(Quindío, Risaralda y Caldas), dadas las características étnicas, económicas, culturales,
sociales y políticas comunes que, como se ha mencionado, permiten la existencia de la
Bioregión del Eje Cafetero. Esta Bioregión tiene un alto porcentaje de la producción
nacional de café, una floreciente industria pesada en Manizales, un complejo de bienes y
servicios en Pereira y Dosquebradas y una naciente actividad turística en el departamento
del Quindío.
En el transcurso de la investigación arqueológica se ratifico que las vertientes de la
cordillera Central fueron ocupadas por grupos prehispánicos; se hallaron fragmentos de
73
ocupaciones del periodo Tardío asociado con lo denominado Pijao (vertiente oriental) y
Quimbaya Tardío (vertiente occidental). En consecuencia y como se realizarán grandes
movimientos de tierra que afectará el patrimonio arqueológico de la región, se determinan
áreas puntuales que presentan evidencia de este y a las condiciones técnicas del proyecto se
implemento el monitoreo arqueológico en 19 sitios diferentes, localizados a lo largo de
todo el corredor de la vía y uno en el pozo de ventilación.
Evaluación de impactos.
Dentro del proceso de evaluación de impactos se identificaron las acciones del proyecto
susceptibles de modificar el ambiente, las cuales se correlacionaron con los componentes
afectados definiendo a su vez el posible impacto generado.
Establecido el posible impacto se seleccionaron los respectivos indicadores, y en
consecuencia se procedió a realizar la calificación de los impactos más significativos, los
cuales son:
a) Alteración de la cobertura vegetal
b) Afectación sobre individuos de fauna silvestre
c) Generación y/o activación de procesos de remoción en masa
d) Alteración de cauces
e) Demanda de servicios
f) Alteración del paisaje
Las principales acciones generadoras de estos impactos son:
a) Retiro de cobertura vegetal
b) Movimiento de tierras
c) Desvío Río Bermellón
d) Adecuación y Operación de botaderos
74
e) Instalación y operación de campamentos
f) Presencia de trabajadores en centros urbanos para vivienda, servicios y transporte.
Sin embargo se presenta impactos secundarios como el abatimiento del nivel freático
generado por las excavaciones en túneles.
Por su parte, el principal impacto positivo presentado dentro del desarrollo del proyecto,
corresponde a la generación de empleo directo e indirecto, seguido por impactos sobre el
medio abiótico y biótico, tales como la estabilización de taludes y suelos y la alteración de
la cobertura vegetal.
2.3.2 El Análisis De Riesgos Y El Plan De Contingencia Del EIA.
Principales objetivos del análisis de riesgos del EIA
Con este estudio se busca “analizar las posibles amenazas naturales, tecnológicas y
sociales que pueden presentarse con la construcción y operación75 del proyecto vial
mentado, a fin de plantear las medidas necesarias de prevención y atención, y así asegurar
la integridad de los trabajadores, la comunidad y del medio ambiente cumpliendo con la
normatividad vigente”76.
Asimismo, dentro del EIA encontramos los objetivos específicos pretendido por este
análisis, entre los cuales hallamos:
- Establecer los lineamientos y requisitos a tener en cuenta durante la construcción y
operación del proyecto, de forma que se permita minimizar y mitigar los riesgos
causados por una emergencia durante dichas etapas.
75
- Determinar e implementar los elementos técnicos necesarios para controlar en forma
efectiva, los riesgos que puedan ocurrir durante la construcción del proyecto.
- Preservar y conservar la salud de los trabajadores y la calidad de la infraestructura del
proyecto durante su construcción y operación en el caso de presentarse un siniestro.
- Establecer los mecanismos y procedimientos para obtener una capacidad de respuesta y
de acción rápida ante la ocurrencia de un evento natural o tecnológico.
El análisis de riesgos.
En esta parte, el EIA analiza los posibles riesgos naturales, tecnológicos y sociales que se
pueden producir durante las etapas de construcción y operación del mencionado Proyecto
vial, para luego en el Plan de Contingencia describir las acciones de control y los
procedimientos que se deben llevar a cabo para cada una de las etapas.
La metodología para la elaboración de este plan de contingencias, consistió en la
identificación de las amenazas más significativas, el análisis de su vulnerabilidad y la
elaboración de medidas específicas en donde se detallan las acciones de prevención y
atención a tener en cuenta.
Por otra parte, se realiza un análisis de riesgos y en consecuencia la clasificación de las
amenazas en tecnológicas, naturales y sociales, durante las etapas de construcción y
operación, tal como se observa en las siguientes tablas:
Plantilla de amenazas - etapa de construcción77
Amenazas tecnológicas Amenazas �aturales Amenazas Sociales
Movimiento de maquinaria Sismos Incumplimiento de
76
y equipo normas de seguridad
industrial
Almacenamiento y manejo
de combustibles
Inundaciones Accidentes durante la
construcción de vías
Incendio Tormentas eléctricas Accidentes durante la
construcción de
viaductos
Explosión Accidentes durante la
construcción de túneles
Derrumbes durante la
construcción de vías
Derrumbes durante la
construcción de viaductos
Derrumbes durante la
construcción de túneles
Plantilla de amenazas - etapa de operación78
Tecnológicas Naturales Sociales
Incremento del riesgo de
accidentalidad
Sismos Incumplimiento de
señales por parte de
usuarios de la vía
Movimiento de maquinaria
y equipo (labores de manteni
miento)
Incumplimiento de
normas de seguridad
industrial, actos
inseguros.
Incendio, explosión,
derrame sustancias químicas
Terrorismo
77
Plan de contingencia.
De conformidad con los resultados obtenidos en el Análisis de Riesgos realizado,
posteriormente se formulan las medidas de manejo tendientes a prevenir o a reducir el
efecto producido ante la ocurrencia de un riesgo.
En ese orden de ideas, se plantean medidas generales de manejo para aquellos efectos
localizados en las zonas amarilla de la matriz gravedad vs probabilidad, mientras que para
los efectos localizados en la zona roja de la misma matriz, se plantean medidas de
prevención y atención a tener en cuenta79.
2.3.2.1 La Gestion Ambiental80 En El Pliego De Condiciones Selección
Abreviada Sa-Sgt-Ggp- 001-2008 (Apendice F).
Licencia ambiental81 del proyecto y sus modificaciones.
Al Instituto Nacional de Vías se le otorgó Licencia Ambiental Ordinaria82 para el Proyecto
Construcción de la nueva Vía Ibagué - Armenia en jurisdicción de los departamentos del
Tolima y del Quindío, según Resolución No. 0780 del 24 de Agosto de 2001, por la cual se
sustrae una reserva forestal, se otorga una licencia ambiental ordinaria y se toman otras
determinaciones, otorgada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial – MAVDT. Para la construcción del Túnel Piloto, el Instituto Nacional de Vías
ha utilizado parcialmente la Resolución No. 0780 del 24 de Agosto de 2001.
La licencia ambiental existente es ordinaria y en consecuencia los permisos, concesiones y
autorizaciones para el aprovechamiento y uso de los recursos naturales requeridos para el
Proyecto deben ser gestionados y obtenidos ante las autoridades ambientales del área de
jurisdicción del mismo - los permisos, concesiones y autorizaciones que se requieran para
el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables necesarios
78
deberán ser otorgados a las Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA
y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ-.
Lo anterior, implica estudios y diseños previos para cada intervención y sus medidas de
mitigación y/o compensación según el caso, además los costos de evaluación y
seguimiento, y el pago de tasas y/o regalías por uso, todos ellos responsabilidad del
Contratista.
Inmediatamente después de suscrito, legalizado y perfeccionado el contrato, se entenderá
que el Contratista acepta Cesión Parcial de la Licencia Ambiental No.0780 de 2001,
asumiendo todos los derechos y obligaciones que de ella se deriven, y asumirá los trámites,
costos y riesgos que se requieran para la modificación de la Licencia Ambiental.
El cumplimiento de las normas ambientales aplicables será de exclusivo costo y riesgo del
contratista; por lo tanto, el Contratista por su cuenta y riesgo, deberá realizar todas las
gestiones necesarias para el cumplimiento de las normas ambientales vigentes, incluyendo
la tramitación y obtención de los Permisos, Licencias, Concesiones, etc., necesarios para la
ejecución de las actividades señaladas y estrechamente vinculadas al proyecto.
Modificaciones y cesión parcial de la licencia ambiental ordinaria 0780 del 24 de
agosto del 2001 (decreto 1220 de 2005).
Se determina dentro del pliego de condiciones para el proceso Selección Abreviada Sa-
SGT-GGP-001-2008, que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la suscripción
del contrato, el INVIAS solicitará a la autoridad ambiental competente, la cesión parcial
de la Licencia Ambiental Ordinaria No. 780 de 2001 relacionada con el área de influencia
del proyecto a favor del CONTRATISTA. Con la sola suscripción de este contrato, se
entiende que el Contratista manifiesta su aceptación a la cesión. A partir de la fecha en que
quede ejecutoriada la aprobación de la cesión parcial de la Licencia Ambiental citada, el
79
Contratista asume en su totalidad los derechos y obligaciones contenidos en la misma, en
el Estudio de Impacto Ambiental y en el Plan de Manejo Ambiental.
Sin embargo, en documento modificatorio No 1 de 27 de Enero de 2009 del Contrato 3460
de 2008, las partes manifiestan modificar este lineamiento –el cual también se encontraba
estipulado en la Cláusula 41 numeral 41.1 del mencionado Contrato- considerando que el
tramite citado debe surtirse a partir de la acreditación de los demás requisitos que se refiere
la Clausula Cuarta del contrato en mención83, de manera tal que al momento de solicitar la
cesión de la Licencia Ambiental, exista certeza sobre el lleno de los demás requisitos
legales y contractuales que permitan dar inicio a las etapas de iniciación y construcción.
Luego, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la acreditación de los demás
requisitos exigidos en la mencionada clausula para la expedición de la Orden de
Iniciación del Contrato de Obra 3460 de 2008, el INVIAS y el Contratista solicitarán a la
autoridad ambiental competente la cesión parcial de la Licencia Ambiental Ordinaria No
780 de 2001.
En el caso que la Licencia Ambiental y/o Plan de Manejo Ambiental, deban ser ajustados
conforme al alcance del proyecto, y del contrato según el Apéndice A84 que debe ejecutar
el Contratista, éste estará obligado a adelantar los trámites adicionales y las modificaciones
correspondientes, tal como se relacionará más adelante.
Asimismo, deberá elaborar los estudios, diseños y/o asesorías ambientales, de acuerdo con
los términos de referencia que establezca la Autoridad Ambiental, necesarios para obtener
la modificación de la Licencia Ambiental No.0780 de 2001, que resulten necesarias de
acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1220 de 2005 del MAVDT85 y en las demás normas
que los modifique, sustituya o complemente, de conformidad con el alcance del proyecto y
del contrato según el Apéndice A que debe ejecutar el contratista.
El Contratista debe a su cuenta y riesgo modificar obligatoriamente la Licencia Ambiental
o solicitarla nueva, para dar inicio a los trabajos de construcción, de acuerdo con lo
80
anteriormente expuesto y considerando las actividades a desarrollar según el Apéndice A
del presente pliego.
Estado actual de la licencia ambiental.
El Instituto Nacional de Vías ha utilizado parcialmente la Resolución No. 0780 del 24 de
Agosto de 2001, con la ejecución de algunas obras contempladas en la misma, entre las
que se detallan:
• Viaductos Cajones, Cerrajosa, Pericos y Salada
• Túnel Piloto o de rescate
• Viaducto El Tigre
• La Vía de Acceso al Portal Quindío
Conforme al alcance del proyecto establecido en el pliego y a las obras ya ejecutadas por
INVIAS, las actividades de gestión ambiental que le competen al Contratista están
orientadas a recibir en cesión parcial la licencia ambiental ordinaria y las obligaciones
contenidas en ella y demás exigidas por la Ley relacionadas con el desarrollo del objeto del
proceso de selección.
Es importante indicar que la Licencia Ambiental 0780 del 24 de Agosto de 2001 ha sido
objeto de diferentes pronunciamientos por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial – MAVDT durante estos últimos 9 años a partir de su otorgamiento
al Instituto Nacional de Vías – INVIAS Licencia Ambiental Ordinaria para la
construcción del proyecto Nueva Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la Línea, respecto al
cumplimiento de las normas y requerimientos ambientales, modificaciones, investigaciones
y sanciones entre otros aspectos86 .
En efecto, dichas modificaciones a la Licencia Ambiental deben observarse de acuerdo con
la Adenda No 4 sobre las obligaciones respecto a la gestión ambiental, la cual en principio
81
está a cargo del contratista, quien asumirá por su cuenta y riesgo los estudios y diseños, la
gestión social incluyendo aquellos costos derivados de la implementación de la licencia
ambiental 780 de 2001, el Plan de Manejo ambiental y el Plan de Gestión Social si la
licencia llegase a ser modificada. Sin embargo, si surgen costos imprevisibles, como los ya
nombrados pasivos derivados de la Licencia Ambiental causados a la fecha de aprobación
de la cesión de esta y la inversión forzosa establecida en el artículo 43 de la Ley 99 de
1993, estarán a cargo del INVIAS.
.
Responsabilidades de los agentes contratantes.
Del Contratista Frente al Componente Ambiental.
Es responsabilidad del contratista, bajo su cuenta y riesgo que:
• Una vez cedida de manera parcial la Licencia Ambiental otorgada al INVIAS,
asuma los derechos y obligaciones que de ella se derivan, y los trámites, costos y
riesgos que se requieran para su modificación.
• Toda la gestión, manejo ambiental y social de las obras y el cumplimiento de la
normatividad vigente, hasta la entrega del contrato al INVIAS. Asimismo, el valor
de la ejecución de la gestión ambiental, incluidos los costos de licenciamiento,
servicios de evaluación, costos de visitas y seguimiento por parte de la autoridad
ambiental, recuperación y preservación de manejo del medio87.
• La tramitación y obtención de los Permisos, Licencias, Concesiones, etc, necesarios
para la ejecución de las actividades señaladas y relacionadas anteriormente. El
cumplimiento de estas obligaciones por parte del Contratista no generará
compensación ni indemnización alguna a cargo del INVIAS, ni será admitido como
causal eximente del cumplimiento de cualquiera de las obligaciones que adquiere el
Contratista al firmar el Contrato.
82
• De los pasivos originados en la inadecuada ejecución de las Licencias Ambientales y
de los planes de manejo ambiental o cualquier otro documento y/o requisito exigido
por la ley.
• Podrá implementar un Sistema de Gestión Ambiental basado en la norma ISO
14001, para realizar el seguimiento y control a la gestión ambiental, asegurando
tanto el cumplimiento de las normas como los requerimientos de información de la
autoridad ambiental y de INVIAS.
• Deberá, por delegación del INVIAS, elaborar conforme a los planes del sector la
programación de compra de terrenos y adquirir los que se consideren prioritarios
para el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo a la modalidad del contrato
“Llave en Mano”.
En conclusión, el Contratista quedará obligado a dar cumplimiento a su cuenta y riesgo de
todas las acciones, actividades y obras emanadas en el Estudio de Impacto Ambiental y en
el Plan de Manejo Ambiental que resulte del ajuste de los diseños definitivos y del Alcance
del Proyecto del presente pliego.
Responsabilidades del I3VIAS.
El INVIAS quedará obligado a la inversión forzosa del 1% establecida en el parágrafo del
artículo 43 de la Ley 99 de 199388.
Asimismo, Es responsabilidad del INVIAS:
• Asumir los riesgos de gestión social, en la medida en que se trate de costos sociales
imprevisibles así como los pasivos sociales derivados de la Licencia Ambiental
causados a la fecha de aprobación de la cesión de esta
83
• Frente a costos imprevisibles como a los pasivos derivados de la Licencia
Ambiental y la inversión forzosa antes mencionada y la fuerza mayor no
asegurable.
• En el tema geológico, responde cuando hayan nuevas fallas respecto a los informes
resultantes del proyecto “Túnel Piloto”, cuando las fallas son de mayor longitud y
en los casos de mayores plazos de excavación.
2.3.2.2 La Gestion Social89 En El Pliego De Condiciones Selección Abreviada Sa-
Sgt-Ggp- 001-2008 (Apendice G).
Considerando que se hace necesario mejorar los niveles de desarrollo del país y que la
infraestructura de transporte es una de las variables impulsadoras de crecimiento
económico al permitir la accesibilidad, conectividad y movilidad de la población para
satisfacer necesidades, producir y comercializar bienes y servicios, se entiende que la
planificación y ejecución de los proyectos viales no se limita a la ejecución de las obras,
sino que trasciende al cumplimiento de los objetivos institucionales propuestos: “proyectos
que contribuyan al desarrollo de la competitividad del país”, los cuales se logran desde los
beneficios locales que se van adicionando para lograr una ganancia nacional.
En ese orden de ideas, la gestión social son las actividades necesarias para socializar el
proyecto a la comunidad, donde se definen los impactos sociales y sus formas de mitigar y
compensar, de acuerdo con la normatividad existente, incluyendo las gestiones con las
minorías étnicas en caso de existir. Se refiere a las obligaciones que emanan de la licencia
ambiental y la implementación del plan de gestión social durante las etapas del proyecto,
incluyendo modificaciones, adiciones, ajustes y consecución de estos documentos o nuevos
licenciamientos en caso de requerirse, así como los demás permisos y autorizaciones de las
autoridades competentes90.
84
De acuerdo a la licencia Ambiental Ordinaria otorgada a INVIAS, existen una serie de
acciones, actividades y obligaciones emanadas a partir del estudio de impacto ambiental,
plan de manejo ambiental, licencia ambiental y requerimientos de la autoridad competente,
que el Contratista ejecutor de las obras dará cumplimiento bajo su costo y riesgo, los cuales
se estudiaron de manera antecedente pero los cuales se encuentran relacionados con la
gestión social.
Estructura del Plan de Manejo Ambiental (PMA).
El Plan de Manejo Ambiental está estructurado en dos grandes planes que corresponden al
Plan de Manejo para los componentes Físico, Biótico y al Plan de Manejo para los
componentes Socioeconómico y Cultural. Estos a su vez contienen programas
desarrollados mediante diferentes fichas para el manejo de los impactos generados por las
grandes actividades del proyecto.
Los programas se ejecutarán teniendo en cuenta las actividades, fichas y demás descritas
en el PMA del EIA, la licencia ambiental y sus modificatorias, las cuales hacen parte
integral del componente social.
El Contratista ajustará y entregará el PMA- PLAN DE GESTIÓN SOCIAL como máximo
a los 30 días calendario a partir de la firma del acta de iniciación del contrato. El INVIAS
contará con 5 días hábiles para hacer observaciones y el Contratista tendrá como máximo
10 días hábiles para ajustarlo, complementarlo y entregarlo al INVIAS, acorde con las
observaciones presentadas por el Instituto.
Una vez recibido el documento definitivo en el plazo previsto, el Contratista implementará
todos los programas y actividades del Plan de Gestión Social, acorde con la programación
que realice. Dentro de los 5 días hábiles de cada trimestre a partir de la entrega del
85
documento PGS, el Contratista deberá presentar la programación trimestral de actividades,
para realizar un adecuado seguimiento y vigilancia del cumplimiento de los objetivos.
Asimismo, para dar cumplimiento a los diferentes programas de información, el
Contratista bajo su cuenta y riesgo instalará las oficinas necesarias para atender a la
comunidad afectada y vinculada al proyecto.
2.3.2.3 La Gestion Predial91 En El Pliego De Condiciones Selección Abreviada Sa-
Sgt-Ggp- 001-2008 (Apendice H).
La Gestión Predial, busca implementar procesos de calidad, eficiencia y efectividad en la
adquisición de predios, que permitan contar oportunamente con la disponibilidad física y
jurídica de las áreas necesarias para la ejecución de las obras y desarrollo del proyecto.
En cumplimiento de los objetivos institucionales del INVIAS, establecidos mediante
Decreto 2171 de 1992 (artículo 54), dentro de las funciones de este Instituto, se establece
la de elaborar conforme a los planes del sector la programación de compra de terrenos y
adquirir los que se consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos, de
acuerdo a la modalidad del contrato “Llave en Mano”, el INVIAS delegará estas funciones
al Contratista, quien las deberá desarrollar bajo su cuenta y riesgo.
Aspectos generales.
La planificación y desarrollo de proyectos de infraestructura vial, tiene dentro de sus
condicionantes en la etapa de iniciación, la efectiva y oportuna disponibilidad física y
jurídica de las áreas requeridas para las obras. El proceso para la obtención de estas áreas
que se adquieren por interés nacional, conlleva efectos de tipo ambiental, social, técnico,
86
jurídico, económico y cultural que solo se evidencian en el momento en que se está
analizando y materializando en terreno el diseño definitivo del proyecto y se conocen las
especificaciones técnicas de construcción, el alcance de las obras a desarrollar y las
necesidades de espacio físico para la obra.
Quien realiza la gestión predial.
El Contratista es quien adelanta la gestión predial, por delegación del INVIAS. Por ello, el
Contratista por su cuenta y riesgo debe realizar todos los procesos administrativos,
técnicos, jurídicos y sociales, delegables y que son pertinentes al proceso, como insumo y
preparación para el acto administrativo que ejecuta el INVIAS mediante la firma de la
oferta formal de compra al propietario y posteriormente concreta a través de la suscripción
y registro de la escritura. Sin embargo, debe precisarse que la titularidad de los bienes que
se adquieren, los cuales se constituyen en bienes de uso público, son de propiedad del
INVIAS.
Cuando se realiza la gestión predial.
El alcance del contrato de obra pública mediante modalidad de “Llave en Mano” suscrito,
así como los estudios técnicos del proyecto adelantados por el Contratista definen la
necesidad de adquirir o no predios para el desarrollo del proyecto. La etapa de iniciación
en la que el Contratista adelanta los estudios y diseños, define el cronograma de obra,
permite establecer las necesidades prediales, el cronograma de adquisición predial,
conforme a las prioridades y especificaciones del proyecto.
Es necesario considerar de manera ajustada a la realidad los tiempos de la gestión predial,
los cuales incluyen el levantamiento de la información por parte del Contratista y de los
propietarios en oficinas de planeación, oficinas de registro, notarias, los tiempos que
requiere la Entidad para la revisión y firma de los documentos, los tiempos de los recursos
legales de que disponen los propietarios para responder a la oferta, de manera que la
87
disponibilidad física y jurídica de las áreas necesarias para el proyecto, sea consecuente
con el inicio del la etapa de construcción.
Cómo realiza el Contratista la adquisición de los predios.
En el ordenamiento colombiano existen dos instrumentos legales básicos para obtener las
áreas requeridas: la Enajenación Voluntaria y Expropiación Judicial. Estos instrumentos se
encuentran debidamente reglamentados por la Ley, pero son viables y eficientes sólo en el
momento en que se han cumplido los requisitos previos, que determina con claridad dónde,
cómo y cuándo se requiere la compra de predios.
2.3.3 PROBLEMA: ¿FUERO� LAS GESTIO�ES AMBIE�TAL, SOCIAL Y
PREDIAL EFICACES E I�DICADAS E� LA REALIZACIÓ� DEL
“CRUCE DE LA CORDILLERA CE�TRAL: TÚ�ELES DEL II
CE�TE�ARIO –TÚ�EL DE LA LÍ�EA Y SEGU�DA CALZADA
CALARCÁ – CAJAMARCA”?
El mencionado estudio de caso inicia con la percepción que dichas gestiones no fueron
eficaces e indicadas para cumplir con su objetivo principal de anticiparse a los riesgos en
materia ambiental, social y predial latentes para lograr resarcirlos y mitigarlos, toda vez que
las medidas preventivas y reactivas adoptadas por la Administración no son efectivas frente
a aquellas consecuencias estudiadas y previstas que afectan a la comunidad, tal como se
señala a lo largo del pliego de condiciones.
En efecto, se inician las críticas al mencionado proyecto desde la perspectiva de las
preocupaciones manifiestas de comunidades aledañas a la construcción del Túnel de la
Línea, y de los señalamientos realizados por las veedurías y medios de comunicación
respecto a la ausencia de medidas estatales en procura de los recursos naturales vitales
afectados.
88
Sin embargo, como consecuencia de la investigación, lectura, estudio del Pliego de
Condiciones, en sus apéndices F, G y H, y de diferentes herramientas documentales
relacionadas, algunas de las afirmaciones con las que se inició este estudio de caso se
reafirmaron, otras se completaron y otras se desvirtuaron, teniendo en cuenta los
argumentos de los diferentes grupos de interesados.
En ese orden de ideas, los principales argumentos son:
El otorgamiento de la licencia ambiental ordinaria.
Desde el inicio de la regulación de las licencias ambientales, este régimen ha estado
sometido a la flexibilización de sus requisitos por parte de la autoridad originando la
reducción de actividades sometidas a ellas y de la duración del trámite para su expedición.
La falta de comprensión del alcance e importancia de la Licencia Ambiental por parte de
las autoridades y de los diferentes sectores, ha generado que esta se tome como un simple
trámite.
En ese orden de ideas, el Decreto Ley 2150 de 1995 en su artículo 132 señala que las
licencias ambientales llevarían implícitos los permisos, concesiones y autorizaciones para
el uso y aprovechamiento de recursos naturales renovables, de donde se sigue la
eliminación de la llamada “Licencia Ambiental Ordinaria” y la reducción de trámites
mediante un solo acto administrativo que expida la licencia ambiental con todos los
permisos ambientales requeridos. Luego, con la reglamentación de dicho artículo el
Ministerio del Medio Ambiente expide la Resolución 655 de 1996, la cual posteriormente
en 2002 fue sustituida por el Decreto 1728 de 2002, el Decreto 1180 de 2003, el Decreto
1220 de 2005 y el Decreto 500 de 2006, siempre manteniéndose que la licencia ambiental
incluirá los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso, aprovechamiento o
afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y
operación del proyecto, obra o actividad
89
Sin embargo, el 24 de Agosto de 2001 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial – MAVDT, a través de la Resolución de 0780, otorgó al Instituto Nacional de
Vías – INVIAS Licencia Ambiental Ordinaria para la construcción del proyecto Nueva
Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la Línea, cuando desde el año 1995 se concluye que esta
clase de licencias ambientales fueron abolidas por el mencionado decreto y resolución.
Así lo afirma INVIAS, mediante oficio radicado en MAVDT bajo el No. 4120-E1-55509
del 20 de mayo de 2009: “Dado que la cesión solicitada es sobre una licencia ordinaria,
los permisos por uso y aprovechamiento de recursos naturales serán solicitados por cada
titular ante las autoridades ambientales competentes, conforme a sus necesidades”.
Luego, no se explica cómo, frente a dicha situación normativa, el MAVDT otorga al
INVIAS licencia sin permisos, concesiones ni autorizaciones implícitos.
Deterioros a las fuentes de agua y afectación de los predios aledaños.
Afirman comunidades de Cajamarca aledañas al proyecto Túnel de la Línea que durante las
obras del Túnel Piloto una fracción importante de agua parte del río Bermellón -unos 60
litros por segundo- se movilizó hacia el Departamento del Quindío, debido a una pendiente
de 1% hacia el Quindío. Calculan que con la iniciación de la segunda fase del proyecto, esta
cantidad llegaría a aumentar considerablemente por segundo, tal como se observa en las
afectaciones actuales en acuíferos que nacen alrededor de las obras iniciales92.
Por su parte INVIAS afirma que los estudios determinan que la quebrada Bermellón cuenta
con sus niveles históricos normales, luego el Túnel Piloto no afectó dicho caudal de agua,
puesto que dicho traslado de agua hacia el Quindío que alegan los ciudadanos (los 60 litros
por segundo), se trata de aguas subterráneas y no de las superficiales (quebradas y ríos).
Asimismo, estos depósitos internos no tienen ninguna incidencia en las quebradas que se
encuentran en la parte del Tolima, sino que se encuentran internado en la montaña y no era
utilizado ni para plantaciones agrícolas, animales o en el uso de poblaciones humanas
90
específicas y cuando se llevó a cabo la obra del Túnel Piloto, estas aguas tomaron camino
para el lado de la pendiente.93
En consecuencia, dueños de predios sobre el proyecto túnel de la línea señalan que la obra
acabó con los nacimientos de agua y por ello los propietarios piden reparación porque ante
la ausencia de agua, sus fincas perdieron valor comercial.
En el estudio de impacto ambiental del proyecto del túnel de La Línea fase I, estaba
contemplada la filtración de aguas superficiales hacia la obra (es decir, hacia adentro del
Túnel), generando, o merma de los caudales de los afluentes o, desaparición de las fuente
de agua. Sin embargo, las autoridades sólo actuaron cuando los habitantes del sector se
vieron afectados y requirieron soluciones. El profesional en asuntos ambientales de la
Alcaldía de Calarcá, Víctor Alonso García, afirmó que aún los habitantes que viven cerca
de las obras siguen con problemas en el suministro. Asimismo, Néstor Ocampo, director de
la Fundación Ecológica Cosmos de Calarcá, alertó sobre la posibilidad que este municipio
sufra por agua, toda vez que el mencionado proyecto afectó por contaminación de manera
irreparable la Quebrada “El Salado”, una de las cuatro fuentes que surte el acueducto. Por
esta situación, Conlínea, constructor del túnel piloto, tienen una multa impuesta por la
Corpotación Autónoma Regional del Quindío-CRQ que supera los 100 millones de
pesos.94
En consecuencia, la comunidad cercana y afectada por el Poyecto Túnel de la Línea,
realizó la respectiva denuncia en un concejo comunal del Presidente Álvaro Uribe Vélez,
que se llevó a cabo en Calarcá en el año 2009, generando un compromiso público del
INVIAS a construir un acueducto para la zona. Afirma INVIAS que “los grandes
proyectos todos quieren algo adicional”, y esta clase de problemas que se presentaron en la
construcción del túnel se solucionaron con la construcción del acueducto Veredal95.
En ese orden de ideas, a través de la Resolución No 03380 del 09 de Junio 2009 del
INVIAS, se hace entrega de una línea de aducción a la Asociación de Usuarios del Servicio
91
de Agua Potable y Alcantarillado Las Américas vereda Las Américas municipio de
Calarcá, para proveer de agua a las veredas El Túnel, Buenos Aires Alto, Sierra Morena y
San Rafael, del municipio de Calarcá, de acuerdo al plan de contingencias ajustado para el
túnel piloto de La Línea.
Sin embargo, una vez en funcionamiento el mencionado acueducto los habitantes de la
Vereda El Túnel y los propietarios de los establecimientos comerciales aledaños aseguran
que el servicio no es constante, y además, los agricultores afirman que ya no hay suficientes
pastos para alimentar al ganado. 96
Por su parte, la Corporación Autónoma del Quindío (CRQ), responde que el tema es
competencia del Ministerio de Medio Ambiente y, recordó que la norma exige una
inversión del 1% por ciento del costo total del proyecto, como compensación ambiental. 97
En conclusión, puede afirmarse que las soluciones aportadas y reglamentadas por el
INVIAS adolecen de cierta capacidad para solucionar de manera real y efectiva no solo el
suministro de agua para la comunidad afectada sino frente al impacto del entorno ambiental
por el desecamiento de fuentes hídricas en el corredor superficial del proyecto. En efecto,
de acuerdo a los EIA y a otras investigaciones realizadas de manera precedente98, tanto las
autoridades ambientales como las firmas contratistas conocían los efectos sobre los predios
y las fuentes de agua y aún así optaron por la imposición de multas y dotación de un
limitado lugar de abastecimiento, ignorando no solo los impactos ambientales sino los
perjuicios económicos de los propietarios de esos predios. En efecto, el INVIAS no
incluyó medidas preventivas ni reactivas frente a las consecuencias sobre los recursos
naturales en sí, aun cuando buscó soluciones que lograran contrarrestar las implicaciones
generadas por el Proyecto; sin embargo, el lograr la satisfacción de la comunidad en un
100% o la recuperación total de los recursos natural -que sería un ideal- acarrearía gastos
muy altos que afectarían los costos del Proyecto.
92
La antigüedad del estudio de impacto ambiental y el plan de manejo ambiental, y el
fraccionamiento del proyecto.
Un tema esencial para las Veedurías encargadas del Proyecto del Túnel de la Línea, es la
efectividad del Estudio de Impacto Ambiental y ejecución del Plan de Manejo Ambiental,
que constituyen parte integral del contrato suscrito entre las partes.
Sin embargo, el fraccionamiento del proyecto original y la antigüedad del Estudio de
Impacto Ambiental (2001), ponen de manifiesto la imposibilidad que estos instrumentos de
la gestión ambiental sean eficientes y acordes con la realidad económica, social, y
ambiental del sector.
No obstante, determina el pliego de condiciones de la mencionada licitación que el
contratista debe a su cuenta y riesgo modificar obligatoriamente la Licencia Ambiental o
solicitarla nueva, para dar inicio a los trabajos de construcción, de acuerdo con lo
anteriormente expuesto y considerando las actividades a desarrollar según el Apéndice A
del presente pliego.
Así lo confirmó Concepto Técnico 832 del 29 de mayo de 2009, emitido por la Dirección
de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio, donde se establece lo
siguiente:
“Respecto al Plan de Manejo Ambiental
Ante el interés del I3VIAS de ejecutar el proyecto por etapas, hubo necesidad de hacer
ajustes al Plan de Manejo Ambiental (PMA Original) contenido en el Estudio de Impacto
Ambiental a través del cual se otorgó la licencia ambiental. Al respecto, se hacen las
siguientes consideraciones:
Túnel Piloto (tramo 4). El I3VIAS presentó para la construcción de la primera etapa
(túnel piloto) un Plan de Manejo Ambiental (PMA) Ajustado, con las medidas aplicables a
la misma, cuya implementación será responsabilidad de la Unión Temporal, de acuerdo
93
con los requerimientos establecidos para el Túnel Piloto en el marco del seguimiento al
proyecto, teniendo en cuenta que este tramo será cedido.
Túnel principal (tramo 4). De acuerdo con la información suministrada por el I3VIAS en
la última visita de seguimiento (12 al 15 de mayo de 2009), para la construcción de este
túnel se utilizará la infraestructura correspondiente al túnel piloto construido, por tanto la
Unión Temporal Segundo Centenario será responsable de la aplicación del citado PMA
Ajustado, con los complementos que éste requiera a partir de las características del túnel
principal.
Tramo 3. Para la construcción de este tramo (obras anexas), el I3VIAS presentó al
MAVDT un Plan de Manejo Ambiental (PMA) específico constituido por 11 fichas de
carácter social y 13 fichas de carácter físico y biótico, las cuales se enmarcan dentro del
PMA Original contenido en el Estudio de Impacto Ambiental con el cual se otorgó la
Licencia Ambiental. Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que este tramo queda a
cargo del I3VIAS (según la solicitud de cesión), el PMA específico será responsabilidad
del Instituto”.
En consecuencia, estas preocupaciones por parte de las Veedurias encargadas de la
vigilancia del proyecto Túnel de la Línea se enfrentan con las determinaciones dadas en el
pliego de condiciones y con los lineamientos impuestos por parte de la suprema autoridad
ambiental. En efecto, determina el MAVDT que la Unión Temporal Segundo Centenario no
solo será responsable de aquellas obligaciones estipuladas en la Resolución 0780 de 2001,
sino también debe implementar el Plan de Manejo Ambiental (PMA) Ajustado y realizar el
respectivo ajuste de las medidas de manejo ambiental a que haya lugar, conforme a los
términos, condiciones y obligaciones establecidas.
Constante incumplimiento de los preceptos señalados en el plan de manejo ambiental
por parte del I�VIAS.
Desde el año 2007, se hace ostensible que el INVIAS ha tenido diferentes inconvenientes al
momento de aplicar y cumplir a cabalidad los preceptos señalados en la Licencia Ambiental
94
y en el Plan de Manejo Ambiental elaborados para la realización del Proyecto “CRUCE DE
LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA
LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA CALARCÁ – CAJAMARCA”.
En efecto, los diversos pronunciamientos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial – MAVDT respecto a los incumplimientos y extralimitaciones de las
medidas ambientales señaladas, colocan de manifiesto los incumplimientos del INVIAS en
el desarrollo del Proyecto, tal como se afirma en las Resoluciones que imponen sanciones y
lo declara responsables de aquellas consecuencias generadas en el incumplimiento de los
lineamientos ambientales.
Así pues, mediante Resolución 2039 de 22 de noviembre de 2007, el MAVDT ordenó la
apertura de investigación contra el INVIAS por el presunto incumplimiento a disposiciones
contenidas en la licencia ambiental otorgada mediante Resolución No. 780 del 24 de agosto
de 2001, y formuló un único cargo por haber iniciado la construcción de tres Túneles
denominados “Los Chorros, Los Robles y La Estrella”, siendo éstas actividades no
autorizadas en la mencionada licencia ambiental, incumpliendo presuntamente la
normatividad ambiental vigente (inciso 3º artículo 3º y el artículo 26 del Decreto 1220 del
21 de abril de 2005). Con posteriores actos administrativos fueron evaluados los descargos
y se estableció la sanción de multa a través de la Resolución 1874 de 2008, por virtud de la
cual el Ministerio declara culpable al INVIAS por el cargo formulado mediante la
Resolución 2039 de 2007, e impone sanción de multa por un valor de Ciento Trece
Millones Sesenta y Siete Mil Quinientos Pesos M/CTE ($113’067.500.oo) M/Cte.
La Resolución 2022 de 18 de noviembre de 2008, el Ministerio declara culpable al
INVIAS por el cargo formulado mediante la Resolución 2039 de 2007, e impone sanción
de multa. Sin embargo, esta fue revocada de oficio mediante la Resolución 2183 de 5 de
diciembre de 2008.
95
Asimismo, a través de la Resolución 456 de 6 de marzo de 2009, el Ministerio ordenó
apertura de investigación al INVIAS, por presunto incumplimiento a disposiciones
contenidas en la licencia ambiental otorgada, en jurisdicción de los departamentos de
Tolima y Quindío, y demás actos administrativos proferidos en virtud del seguimiento
ambiental realizado al proyecto, conducta presuntamente constitutiva de contravención a
las normas de protección ambiental y manejo de los recursos naturales renovables.
Que mediante Resolución 651 del 3 de abril de 2009, este Ministerio formuló al INVIAS,
los siguientes cargos, por presunto incumplimiento a algunas de las obligaciones
establecidas en la licencia ambiental:
“CARGO PRIMERO: Presunto incumplimiento a disposiciones contenidas en la licencia
ambiental otorgada para el proyecto denominado “Construcción de la Vía Ibagué –
Armenia”, en jurisdicción de los Departamentos de Tolima y Quindío, al superar los
volúmenes de material sobrante autorizados para el botadero “Américas”, según lo
dispuesto en el Artículo Sexto de la Resolución 3o. 780 del 24 de agosto de 2001.
CARGO SEGU3DO: Presunto incumplimiento a disposiciones contenidas en la licencia
ambiental otorgada para el proyecto denominado “Construcción de la Vía Ibagué –
Armenia”, en jurisdicción de los Departamentos de Tolima y Quindío, al no realizar el
adecuado mantenimiento y manejo a los botaderos autorizados, infringiendo las
disposiciones contenidas en los 3umerales IV, V y VI del Artículo Octavo de la Resolución
3o. 780 del 24 de agosto de 2001.
CARGO TERCERO: Presunto incumplimiento a las obligaciones contenidas en los actos
administrativos proferidos por este Ministerio, a través de los cuales se efectuaron
requerimientos dirigidos a su adecuado desarrollo, de manera específica al no suspender
la disposición de materiales en los corredores viales en desuso, ni restablecer la operación
de las obras de arte taponadas por la misma disposición inadecuada, contraviniendo lo
establecido en el 3umeral 1.1 del Artículo Segundo del Auto 3o. 2533 del 15 de agosto de
2008.”
96
En consecuencia, con la Resolución �o.1004 de 2009 resuelve un recurso de reposición
interpuesto por el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, contra la Resolución �o. 1874
del 29 de octubre de 2008, y al efecto, solicitó a este Ministerio modificar la providencia
precitada, en el sentido de rebajar el valor de la multa impuesta. Sin embargo, el MAVDT
confirma en todas sus partes la Resolución No. 1874 del 29 de octubre de 2008.
Finalmente, Resolución �o.2629 del 30 de Diciembre de 2009, el MAVDT declara
responsable al INVIAS de los tres (3) cargos formulados por el Ministerio a través de la
Resolución 651 del 3 de abril de 2009, e Imponer una multa por valor de Setenta Y Un
Millones Quinientos Cincuenta Y Tres Mil Seiscientos Pesos ($71.553.600.oo), Mda./Cte,
y además requiere al INVIAS, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la
ejecutoria de la presente resolución, restaure las áreas afectadas por la disposición de
materiales sobrantes del proyecto en zonas no autorizadas por este Ministerio, e informe al
Ministerio su resultado; entre otros cargos.
En consecuencia, se reafirma la mala práctica y/o descuido y el no cumplimiento de las
normativas ambientales por parte del INVIAS.
Audiencia convocada por la contraloría general de la nación para el túnel de la línea
(Calarcá, 23 de abril de 2009) 99
Con el fin de escuchar a los pobladores frente a las implicaciones ambientales que acarrea
la construcción del túnel de La Línea, la Contraloría General de la República con el apoyo
de la Embajada Real de los Países Bajos, realizó, una Agenda Ciudadana, donde se
profundizar en el avance que hasta el momento ha tenido la construcción del túnel de La
Línea y se evalúan las inquietudes y peticiones de la comunidad que habita en las
inmediaciones del megaproyecto.
Entre los temas más importantes discutidos, se encuentra el de los “Cálculos de la demanda
en el trayecto Cajamarca-Calarcá”; frente al cual señaló la Contraloría que "existe un
desfase en los cálculos de la demanda en el trayecto Cajamarca – Calarcá. Históricamente
97
se movilizan por esta vía más automóviles que buses, y los registros de paso de camiones
no supera 60 por ciento cuando se espera que el año entrante llegue a 70 por ciento. Si la
demanda esperada no se construyó sobre la base del comportamiento real del tráfico, se
podría presentar desequilibrio financiero ya que son los camiones y los buses los que más
tarifa pagan".
Respecto a ello, el INVIAS afirma que "las proyecciones se realizaron según el
comportamiento del corredor y las tendencias económicas de crecimiento que tenía el país.
Por lo tanto la apreciación de la Contraloría respecto a que el porcentaje de buses y
camiones puede disminuir no puede ser cierta puesto que el comportamiento histórico del
corredor ha sido similar durante muchos años".
Asimismo, el alcalde de Calarcá demandó de la Unión Temporal Segundo Centenario,
contratar bienes y servicios del municipio para que el impacto social y económico que
generará este proyecto, y llamó la atención del Gobierno en la necesidad de construir una
doble calzada entre Calarcá y La Paila (vía al Valle), para que el flujo de vehículos que se
espera en el trayecto fluya sin generar problemas de tráfico al municipio.
Una de las grandes conclusiones a las que se llegó en la audiencia, fue la de conformar dos
comités de gestión y seguimiento al proyecto del Túnel de la Línea, uno por el
departamento del Tolima y otro por el departamento del Quindío. Esto con el objeto de
hacerle un seguimiento más estricto a los problemas de tipo ambiental, social, técnico y
financiero, los cuales serán identificados por todos los actores involucrados en este
proyecto.
98
3. CO�CLUSIO�ES
� Con respecto a la distribución de riesgos efectuada en el proceso de contratación por
medio del cual se pretende hacer la construcción del Túnel de la Línea Segundo
Centenario es posible concluir que esta no fue la ideal para este proyecto, pues no fue
suficiente la documentación prestada para que los interesados presentaran sus
propuestas; asimismo, no se tuvo en cuenta variables como el Volcán Machín que
podría representar un cambio sustancial en la distribución de los riesgos desde el punto
de vista geológico, tampoco existe una cuantificación que es una parte importante para
una adecuada gestión de riesgos; el hecho de que esta matriz de riesgos haya sido
sometida a varias modificaciones y la ultima y que quedo en firme sea la derivada de
una adenda sugiere una incertidumbre para el contratista.
Sin embargo, aunque es posible que no surjan inconvenientes en la ejecución del
contrato se sugiere que para oportunidades futuras en los que se vean involucrados altas
sumas de dinero y además que sean tan importantes para el desarrollo del país es
necesario que se tenga una documentación y fundamentos que garanticen una matriz de
riesgos juiciosa y que permita prever las posibles contingencias a las que se puedan
enfrentar en la ejecución del proyecto y que impidan un sobrecostos.
� En el tema de la modalidad del contrato es necesario en primera medida expresar que
dentro del ordenamiento jurídico colombiano y la doctrina no se encuentra desarrollado
de manera suficiente la tipología contractual de llave en mano, por lo cual implica
dificultades a la hora de aplicación en la práctica de este tipo de convenio en la medida
en que no existen formas predeterminadas para su ejecución. Sin embargo, teniendo en
cuenta el principio de la autonomía de la voluntad la falta de legislación no ha impedido
que se realicen este tipo de contratos aunque con objetos de menor valor.
99
En segundo término se concluye que la modalidad contractual elegida para realizar la
construcción fue adecuada ya que le ofrece al Estado varias ventajas, tales como la
unificación de un solo objeto lo que de lo contrario tendría que hacerse varios procesos
de selección, además de esto era la única que le garantizaba al contratista la obtención
de utilidades porque de haberse utilizado la concesión de obra no se cubrirían todos los
costos e implicaría un mayor compromiso por parte del Estado.
� A lo largo de todo el proceso “CRUCE DE LA CORDILLERA CENTRAL: TÚNELES
DEL II CENTENARIO –TÚNEL DE LA LÍNEA Y SEGUNDA CALZADA
CALARCÁ – CAJAMARCA”, en materia ambiental, social y predial existe un
problema cardinal que ha generado, entre otros, los inconvenientes ya mencionados. En
efecto, nos encontramos frente a una autoridad ambiental que ha tendido a la
flexibilización de los requisitos y procesos en materia ambiental, así como ha optado
por medidas reactivas y no preventivas, buscando soluciones alternas frente a las
consecuencias medioambientales generadas por los diferentes proyectos, afectando de
manera indiscutible la presentación de soluciones efectivas frente a aquellos efectos
inminentes de los procesos de infraestructura como el Túnel de la Línea.
Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la inversión en Obras Civiles e
infraestructura impacta de manera positiva en la competitividad y con ello fomentan el
crecimiento económico del País. Por ello, la existencia de innumerables y complejos
procedimientos y requisitos antecedentes, concomitantes y precedentes a la realización
de Proyectos, desincentiva la participación de de la inversión nacional y extranjera.
En consecuencia, se debe buscar conciliar la protección efectiva de los recursos
naturales y el estímulo a la inversión, que tiendan a una infraestructura sostenible y
100
responsable. Se requiere entonces, una autoridad ambiental más estricta que no solo
imponga prohibiciones y requisitos sino que busque crear una conciencia social de
protección de los recursos naturales renovables y no renovables y del concepto de
Contratación Sostenible, para así adoptar soluciones efectivas, diferentes a la
retribución monetaria a la que las soluciones se han concentrado.
101
A�EXOS
102
Anexo No 1.
Requisitos y Trámite para la Obtención de la Licencia Ambiental1
1 Tomado del Régimen Legal del Medio Ambiente. Editorial Legis.2009.
103
Anexo No 2. Matriz elementos en riesgo vs amenaza tecnológica
(Etapa de Construcción-Riesgos Tecnológicos)
Elementos en riesgo
Amenaza tecnológica
Vida humana
Aguas superficial
es
Aguas subterrán
eas
Suelos Vegetación
Fauna Población
Movimiento de maquinaria y equipo
E-1 E-8 E-15 E-22 E-29 E-36 E-43
Almacenamiento y manejo de combustibles
E-2 E-9 E-16 E-23 E-30 E-37 E-44
Incendio E-3 E-10 E-17 E-24 E-31 E-38 E-45 Explosión E-4 E-11 E-18 E-25 E-32 E-39 E-46 Derrumbes durante la construcción de vías
E-5 E-12 E-19 E-26 E-33 E-40 E-47
Derrumbes durante la construcción de viaductos
E-6 E-13 E-20 E-27 E-34 E-41 E-48
Derrumbes durante la construcción de túneles
E-7 E-14 E-21 E-28 E-35 E-42 E-49
Anexo No 3. Matriz de probabilidad .vs. Gravedad
(Etapa de Construcción-Riesgos Tecnológicos)
Gravedad
Probabilidad Insignificante Marginal Crítico Catastrófico
Frecuente E-22-E-29,E-36 E-43 E-1,E-8,
Moderado
Ocasional E-9,E-16,E-23,E-30 E-37,E-44
E-2,E-5,,E-6,E-12
E-13,E-26,E-27 E-33,E-34,E-47
E-48
Remoto E-10,E-14,E-17,E-24,
E-28,E-35,E-42,E-49
E-31,E-38,E-45 E-3,E-11, E-25,E-32,E-39
E-4,E-7,E-46,
Improbable E-15,E-18,E-19, E-20,E-21,E-40,E-
41,
Imposible
104
Anexo No 4. Matriz elementos en riesgo .vs. Amenaza natural
(Etapa de Construcción-Riesgos Naturales) Elementos en riesgo
Amenaza natural
Vida humana
Aguas superficia
les
Aguas subterrán
eas
Suelos Vegetación
Fauna Población
Sismos E-1 E-4 E-7 E-10 E-13 E-16 E-19
Inundaciones E-2 E-5 E-8 E-11 E-14 E-17 E-20
Tormentas eléctricas
E-3 E-6 E-9 E-12 E-15 E-18 E-21
Anexo No 5.
Matriz de probabilidad .vs. Gravedad (Etapa de Construcción-Riesgos Naturales)
Gravedad
Probabilidad Insignificante Marginal Crítico Catastrófico
Frecuente E-19,E-20,E-21 E-1,E-2,E-3
Moderado
Ocasional
Remoto E-4,E-5,E-6,E-7,E-8 E-9,E-10,E-11,E-
12,E13 E-14,E15,E16,E-
17,E18
Improbable
Imposible
Anexo No 6 Matriz elementos en riesgo .vs. Amenaza tecnológica
(Etapa de Operación-Riesgos Tecnológicos) Elementos en riesgo
Amenaza tecnológica
Vida humana
Aguas superficial
es
Aguas subterráneas
Suelos Vegetación Fauna Población
Incremento del ries go de accidentali dad.
E-1 E-3 E-5 E-7 E-9 E-11 E-13
Movimiento de ma quinaria y equipo.
E-2 E-4 E-6 E-8 E-10 E-12 E-14
Incendio, explosión, derrame sustancias químicas
E-15 E-16 E-17 E-18 E-19 E-20 E-21
105
Anexo No 7 Matriz de probabilidad vs. Gravedad
(Etapa de Operación-Riesgos Tecnológicos) Gravedad
Probabilidad Insignificante Marginal Crítico Catastrófico
Frecuente E-1,E-2
Moderado E-13,E-14 E-15
Ocasional
Remoto E-3 a E-12 E-19, E-20, E21
Improbable
Imposible
Anexo No 8. Matriz elementos en riesgo .vs. Amenaza natural
(Etapa de Operación-Riesgos Naturales) Elementos en riesgo
Amenaza natural Vida humana
Aguas superficial
es
Aguas subterrán
eas
Suelos Vegetación
Fauna Población
Sismos E-1 E-2 E-3 E-4 E-5 E-6 E-7
Anexo No 9. Matriz de probabilidad .vs. Gravedad
(Etapa de Operación-Riesgos Naturales) Gravedad
Probabilidad Insignificante Marginal Crítico Catastrófico
Frecuente E-1,E7
Moderado
Ocasional
Remoto E-2,E-3,E-4,E-5,E-6
Improbable
Imposible
Anexo No 10.
Progreso de la Licencia Ambiental 0780 del 24 de Agosto de 2001
Acto Administrativo Contenido
RESOLUCIÓN DE LICENCIA AMBIENTAL ORDINARIA 0780 DEL 24 DE AGOSTO DEL 2001, PARA EL PROYECTO CARRETERA IBAGUÉ – ARMENIA DE LA TRONCAL BOGOTÁ D.C. –
BUENAVENTURA
El 24 de Agosto de 2001, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT, otorgó al
Instituto Nacional de Vías – INVIAS Licencia Ambiental Ordinaria para la construcción del
proyecto Nueva Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la Línea.
106
AUTO 946 DEL 10 DE JUNIO DE 2005, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT realizó unos requerimientos al
Instituto Nacional de Vías – INVIAS. AUTO 905 DEL 10 DE MAYO DE 2006, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT realizó unos requerimientos al
Instituto Nacional de Vías – INVIAS relacionados con el proyecto Nueva Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la
Línea. AUTO 1683 DEL 30 DE AGOSTO DE 2006, DEL
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT resolvió un recurso de
reposición en contra del Auto 905 del 10 de mayo de 2006, en el sentido de otorgar un plazo adicional
para que se estructure el programa de monitoreo de los caudales de agua superficial y subterránea.
RESOLUCIÓN 2039 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2007, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA
Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT abrió investigación de carácter ambiental al Instituto Nacional de Vías - INVIAS, por
presuntos incumplimientos a las obligaciones establecidas en los actos administrativos y a la
normatividad ambiental vigente. AUTO 3168 DEL 23 DE NOVIEMBRE DE 2007, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT realizó unos requerimientos y estableció términos para el cumplimiento de los
mismos. RESOLUCIÓN 2068 DEL 29 DE NOVIEMBRE DE 2007, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA
Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT modificó el artículo cuarto de la Resolución 0780 de agosto 24 de 2001, mediante la
cual se otorgó Licencia Ambiental Ordinaria al proyecto Nueva Vía Ibagué –Armenia, Túnel de la
Línea en el sentido de incluir unas obras. AUTO 1146 DEL 11 DE ABRIL DE 2008, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT resolvió recurso de reposición en contra del Auto 3168 del 23 de noviembre de
2007 y se tomaron otras determinaciones. AUTO 2533 DEL 15 DE AGOSTO DE 2008, DEL
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT realizó unos requerimientos al
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS relacionados con el desarrollo del proyecto y se
tomaron otras determinaciones. RESOLUCIÓN 1874 DEL 29 DE OCTUBRE DE
2008, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT declaró responsable al Instituto Nacional de Vías – INVIAS por el cargo formulado
mediante la Resolución No. 2039 de 21 de noviembre de 2007 y se impuso sanción de multa.
RESOLUCIÓN 2022 DEL 18 DE NOVIEMBRE DE 2008, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA
Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT declaró responsable al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, del cargo formulado
mediante Resolución No. 2039 de 21 de noviembre de 2007 proferida por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. RESOLUCIÓN 2183 DEL 5 DE DICIEMBRE DE
2008, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT revocó de oficio la Resolución 2022 del 18 de noviembre de 2008, por la cual se impuso una sanción al Instituto Nacional de Vías –
INVIAS. AUTO 3426 DEL 24 DE NOVIEMBRE DE 2008, DEL
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT resolvió un recurso de
reposición en contra del auto 2533 del 14 de agosto
107
de 2008, en el sentido de confirmar el mismo
AUTO 92 DEL 22 DE ENERO DE 2009, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT estableció términos para cumplir
unos requerimientos realizados al proyecto, originados en visita de seguimiento al mismo entre
los días 16 al 18 de octubre de 2008. OFICIO NO. 4120-E1-14835 DEL 13 DE FEBRERO
DE 2009 Instituto Nacional del Vías – INVIAS solicitó la cesión parcial de la Licencia Ambiental del proyecto Nueva Vía Ibagué – Armenia, Túnel de la Línea, teniendo en cuenta que el Instituto contrató con la UNIÓN
TEMPORAL SEGUNDO CENTENARIO, el proyecto de “Estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto, Cruce de la Cordillera Central: Túneles del II
Centenario – Túnel de la Línea y Segunda calzada Calarcá – Cajamarca”, obras que se enmarcan
dentro de la licencia ambiental otorgada mediante de la Resolución 0780 del 24 de agosto de 2001.
RESOLUCIÓN 456 DEL 6 DE MARZO DE 2009, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT ordenó apertura de investigación de carácter ambiental al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por presunto incumplimiento a disposiciones
contenidas en la licencia ambiental otorgada mediante Resolución No. 780 del 24 de agosto de
2001. OFICIO NO. 4120-E1-26820 DEL 10 DE MARZO DE
2009 Instituto Nacional de Vías – INVIAS reiteró la
solicitud de cesión parcial de la licencia ambiental que presentó el 13 de febrero de 2009, mediante el
radicado 4120-E1-14835. OFICIO NO. 2400-2-26820 DEL 25 DE MARZO DE
2009 El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial – MAVDT informó al Instituto Nacional de Vías – INVIAS que para surtir el proceso de cesión parcial solicitado, se requiere del cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 29 del Decreto 1220 de 2005, para lo cual le solicitó que complementara la información allegada para el
trámite en comento. OFICIO NO. 4120-E1-35770 DEL 31 DE MARZO DE
2009 Instituto Nacional de Vías – INVIAS, aportó el documento de cesión complementado para
continuar con el trámite de cesión parcial de la Licencia Ambiental.
RESOLUCIÓN 651 DEL 3 DE ABRIL DE 2009, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT formuló cargos contra el
Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por los hechos que condujeron a la apertura de investigación
iniciada mediante la Resolución 456 del 6 de marzo de 2009.
OFICIO NO. 4120-E1-55509 DEL 20 DE MAYO DE 2009.
Instituto Nacional de Vías – INVIAS remitió información complementando la allegada en el
radicado 4120-E1-35770 del 31 de marzo de 2009, con los detalles de los alcances de la cesión parcial de la Licencia Ambiental, en atención a la solicitud
de información de este Ministerio. RESOLUCIÓN 1000 DEL 29 DE MAYO DE 2009, DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT acepta la cesión parcial de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución
0780 del 24 de agosto de 2001. RESOLUCIÓN NO.1004 1 DE JUNIO DE 2009, DEL Por la cual se resuelve un recurso de reposición
108
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – MAVDT.
interpuesto por el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, contra la Resolución No. 1874 del 29 de octubre de 2008, para modificar la providencia precitada, en el sentido de rebajar el valor de la
multa impuesta. Sin embargo, el MAVDT confirma en todas sus partes la Resolución No. 1874 del 29
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�OTAS
1 Revista No 21 Infraestructura y Desarrollo de la Cámara Colombiana de Infraestructura. Bogotá. Marzo-Abril de 2008. P.16. 2 BENAVIDES, José Luís. Contratación Estatal : Estudios sobre la reforma del estatuto contractual Ley 1150 de 2007, Capitulo Riesgos contractuales. Bogotá : Universidad Externado de Colombia, 2009. P. 458. 3 BARRIERE Ayala, José Roberto. Los Contratos llave en mano. 2008. disponible en http://www.monografias.com/trabajos11/conllav/conllav.shtml. Fecha de extracción 9 julio de 2009. 4 “En virtud del contrato llave en mano, el contratista se compromete a llevar a cabo una obra, incluyendo los estudios
previos, la ejecución de la construcción, el suministro de equipos y la puesta en operación de la obra al momento de su
entrega. En general, aunque el contrato llave en mano no se limita a la elaboración de una obra material, se ha
considerado como una modalidad especial del contrato de obra pública o de construcción de un bien inmueble. Los
contratos de obra pública están definidos en el artículo 32 [1] de la Ley 80 de 1993 como aquellos que celebran las
entidades estatales “para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro
trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. El contrato de obra es
bilateral, porque las dos partes se obligan recíprocamente; oneroso, porque cada parte se grava en beneficio de la otra;
conmutativo, puesto que cada parte se obliga a una cosa que se mira como equivalente de la otra; de colaboración, pues,
conlleva el factor intuitu personae y de ejecución sucesiva. En virtud del contrato de obra pública, la entidad conviene
con el contratista en la realización de una obra, a cambio de un precio, de la cual se hace dueña la entidad contratante.”
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA. Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ. Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil ocho (2008). Radicación número: 66001-23-31-000-2001-01344-01(15009). 5 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 16 de Diciembre de 1997. Cp. Augusto Trejos Jaramillo. Rad. 1013. 6 La Corte Constitucional en Sentencia C-126 de 1998. M.P. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO, manifiesta que: “…la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene
una verdadera "constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la
sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta
Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al
medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las
riquezas naturales de la 3ación (CP art 8). De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la
constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en
varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que
implica para el Estado, en materia ecológica, "unos deberes calificados de protección". Igualmente, y conforme a lo
señalado por los actores, la Corte también ha precisado que la Carta constitucionaliza uno de los conceptos más
importantes del pensamiento ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible...” 7 Op.Cit. SANTOFIMIO GAMBOA. P.173. 8 Op.Cit. SANTOFIMIO GAMBOA. P.173. 9 Realizará todos los procesos administrativos, técnicos, jurídicos y sociales delegables y que son pertinentes al proceso, como instrumento y preparación para que el mencionado Instituto expida el acto administrativo de oferta formal de compra a los propietarios de los predios, y en consecuencia la suscripción y registro de la escritura pública de compra venta. Esto debe tenerse en cuenta con la obligación del Contratista en la actualización de los estudios y diseños, donde deberá definir el cronograma de obra, el cual permite establecer las necesidades prediales conforme a las prioridades y especificaciones del Proyecto y los momentos para la adquisición de dichos predios. 10 CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION. Boletín de prensa de 20 de abril de 2009.http://74.125.47.132/search?q=cache:_MjXcFTqTXwJ:www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/cartelera/Archivos/4095/info_noticia.jsp%3Fid%3D4095+importancia+tunel+de+linea+segundo+centenario&cd=8&hl=es&ct=clnk&gl=co. Fecha de extracción de 21 de julio de 2009. 11 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. Documento CONPES No. 3084. Autorización a la Nación para contratar créditos externos hasta US $318.2 millones, destinados a financiar el proyecto Túnel de la Línea. Bogotá D.C, 14 julio 2000. 12 Ibíd. 13 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. Documento CONPES No. 3485, Importancia Estratégica del Proyecto Cruce de la Cordillera Central – Túnel II Centenario (La Línea), Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2007. 14 Ibíd.
117
15 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. Documento CONPES No. 3511, Modificación al Documento Conpes 3485 del 27 de Agosto de 2007 – Plan de Inversión del Proyecto Cruce de la Cordillera Central – Tunel Del II Centenario (Túnel de la Línea). Bogotá, D.C., 07 de abril de 2008. 16 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Aviso de Convocatoria del proceso No. SGT-GGP-001-2008 de 20 de febrero de 2008. 17 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, Secretaria de Prensa. Noticias. “Proceso de adjudicación del Túnel de la Línea fue transparente”: MinTransporte. 6 de diciembre. http://web.presidencia.gov.co/sp/2008/diciembre/06/07062008.html. Extraido el 8 de Diciembre de 2008. 18 Empréstito, fuente de financiación ajena dividida en partes alícuotas llamadas obligaciones. 19 APOSTILLE, es la legalización internacional de documentos para el extranjero. Esta certificación es reconocida en todos los países adheridos a la convención de la Haya en 1961. Consultado de http://www.apostillar.com/, extraído el 17 de septiembre de 2009. 20 ...”7.4.2 Varias ofertas admisibles. Si varias de las ofertas presentadas obtienen la calificación de “ADMISIBLE”, el I3STITUTO asignará los puntajes
conformando el orden de elegibilidad, ordenando dichos puntajes de mayor a menor, teniendo en cuenta las siguientes
reglas:
1. Una vez abiertas la ofertas económicas, se sumarán los valores ofertados para los módulos 1 y 2 por cada uno de los
oferentes, las ofertas que efectuadas esta sumatoria sobrepasen el presupuesto oficial, no se tendrán en cuenta para el
establecimiento del orden de elegibilidad de los módulos 1 y 2.
2. Con las ofertas cuya sumatoria de los valores propuestos para los módulos 1 y 2, no supere el presupuesto oficial, se
establecerá el orden de elegibilidad para la adjudicación de ambos módulos. En el evento en que solamente una de las
ofertas cumpla con la condición descrita anteriormente, el Instituto adjudicará el Contrato a ese único proponente
3. Si, realizada la sumatoria antes descrita, todas las propuestas sobrepasan el presupuesto oficial, se efectuará el
establecimiento del orden de elegibilidad para adjudicar el módulo 1, con todas las ofertas.
4. Luego de establecer el orden de elegibilidad para el módulo 1 y descontar el valor ofertado por quien ocupe el primer
lugar en el orden de elegibilidad del presupuesto oficial, se podrá proseguir con el establecimiento del orden de
elegibilidad para la adjudicación del módulo 2.
5. El establecimiento del orden de elegibilidad del módulo 2, solo se efectuará con aquellas propuestas que no superen el
valor remanente del presupuesto oficial, descontado el precio ofertado por quien ocupó el primer lugar en el módulo 3o.
1.
La asignación de los puntos a las ofertas que obtuvieron la calificación de “ADMISIBLE”, se realizará atendiendo la
siguiente distribución:
7.4.2.1 Asignación de puntajes para cada uno de los módulos del presente proceso de selección abreviada. Se asignarán máximo mil (1.000) puntos para cada oferta evaluada, por cada módulo que forma parte de estos pliegos de
condiciones. La calificación que sea otorgada a cada uno de los módulos que conforman el presente proceso de selección
abreviada, estará conformada por los siguientes factores:
1. Valor de la oferta: hasta setecientos cincuenta (750) puntos.
2. Factor de calidad por experiencia específica en la construcción de túneles, calculada con base en longitudes
equivalentes: hasta cien (100) puntos.
3. Apoyo a la industria nacional: hasta cien (100) puntos.
4. Programa de reincorporación: hasta cincuenta (50) puntos…” 21 De acuerdo con el documento CONPES No. 3107 de 2001 una adecuada distribución de riesgos es aquella “que minimiza el costo de su mitigación. Esto se logra asignando cada riesgo a la parte que mejor lo controla. Los riesgos deben ser identificados y asignados claramente a las partes en los contratos”; en este mismo orden de ideas este documento hace referencia diferentes clases de riesgos que se deben tener en cuenta en los contratos de infraestructura. 22 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. Óp. Cit. P. 16 23 Ibíd. 24 BENAVIDES. Óp. Cit. P.470 25 RODRIGUEZ. Maximiliano. La problemática en los proyectos de infraestructura y en los contratos internacionales de construcción. En Revist@ e-Mercatoria.vol. 6, No. I, 2007, p. 3 26 Decreto 2474 de 2008, Articulo 88. Determinación de los riegos previsibles 27 BENAVIDES. Óp. Cit. P. 471 28 http://www.gerencie.com/aiu.html extraído el 20 de junio de 2009 29 CONTRALORIA GENERAL DE AL NACION. Concepto No. 80112-0433 de 14 de febrero de 2001. 30 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de febrero de 2000. Cp. Ricardo Hoyos Duque Rad. 1039
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31 BECERRA Salazar, Álvaro Darío. Los Riesgos en la Contratación Estatal : Estimación Tipificación y Asignación. Editorial Leyer. Bogotá : 2008. P. 29 32 BECERRA. Ibíd. P. 31 33 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS. Proyecto de Pliego de Condiciones. Apéndice D. p. 3. 34 Ibíd. P. 4y 5. 35 Ibíd. P. 5 36 Ibid. 37 Ibid. P. 7. 38 Ibid. 39 Ibid. P. 9. 40 Ibid. P. 9. 41 Esta parte de la responsabilidad del INVIAS será explicada a profundidad en el acápite de riesgos ambientales mas adelante 42 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Respuesta a las Observaciones al Proyecto de Pliego de Condiciones. 2008. P. 27. 43 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Apéndice Adenda No. 4. P. 5. 44 Ibíd. P. 6. 45 Ibid. P. 6. 46 Ibid. P. 6 y 7. 47 Articulo 43 Ley 99 de 1993. Tasas de utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo. PARÁGRAFO.- Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográficas que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto. 48 La amigable composición es un mecanismo de solución de conflictos a través del cual un tercero imparcial (amigable componedor) toma la decisión sobre un conflicto en virtud de un mandato que le ha sido otorgado por las personas envueltas en un conflicto. (Sistema Nacional de Conciliación http://www.conciliacion.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=43. Fecha de Extracción: 10 de Junio de 2009). 49 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Op. Cit. P. 12. 50 INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Reunión Informativa y de Socialización del Pliego de condiciones. P. 8. 51 Ibid. P. 12. 52 Observatorio Sísmico y Geofísico del Sur occidente. Descripción y Características del Volcán Cerro Machín. http://osso.univalle.edu.co/index.php/the-news/53-descripcion-y-caracteristicas-del-volcan-cerro-machin. extracción 14 de junio de 2009. 53 Ibid. 54 Ibíd. 55 INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGIA Y MINERIA. Información sobre el Cerro Volcán Machín en Relación con el proyecto Túnel de la Línea . En Boletín Geológico, Vol. 40 (2-3) 1- 122- 2003, p. 30. 56 INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGIA Y MINERIA. El Túnel de la Línea y el Cerro Volcán Machín. http://www.invias.gov.co/invias/hermesoft/portalIG/home_1/recursos/informacion_institucional/documentos/28052009/amenaza_machin22mayo09.pdf extraído el 20 de junio de 2009. 57 En el mundo de la contratación, principalmente en el entorno del comercio internacional, nació la modalidad de contrato llave en mano, como respuesta a una necesidad latente, necesidad que se fundamentaba en la consecución inmediata de una solución frente a los innumerables problemas que un tipo de convención tripartita –contratante, ingeniero y contratista- venia reflejando, relación que al aplicar esta nueva modalidad se reducía a solo contratante-contratista, en donde toda la responsabilidad de la ejecución del proyecto recae sobre el contratista. BERRIER Ayala, José Roberto. Los Contratos Llave en mano. http://www.monografias.com/trabajos11/conllav/conllav.shtml. Fecha de extracción 22 de julio de 2009. Se entiende por contrato llave en mano aquel donde el contratista se obliga frente al cliente o contratante, a cambio de un precio, generalmente alzado, a concebir, construir y poner en funcionamiento una obra determinada que él mismo previamente ha proyectado; además en determinadas circunstancias, es viable incluir obligaciones posteriores a la
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ejecución de la obra. En este sentido, se asemejan a contratos de obra a precio fijo o global, en donde los contratistas de igual manera, se encuentran obligados a entregar al ejecutor, en estado de utilización y bajo su responsabilidad, obras específicas habitualmente sobre bienes inmuebles. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de diciembre de 1997. Cp. Augusto Trejos Jaramillo. Este contrato se conoce en el ordenamiento jurídico colombiano como una modalidad del contrato de obra, y se encuentra regulado en el estatuto contractual bajo dicha denominación en el artículo 32, num. 1 de la ley 80 de 1993. Las Características de esta modalidad contractual son dos principalmente, en primer lugar, se encuentra la fusión de las funciones de concepción y ejecución de la obra en una sola y en segundo lugar está la obligación global que asume el contratista, entre las que se encuentran: celebrar un solo contrato entre el cliente y el contratista; el contratista al asumir la concepción y la ejecución de la obra no solo condiciona el procedimiento de adjudicación del contrato, sino también la determinación del objeto y la función del cliente; el diseño detallado del proyecto cobra importancia una vez terminado el contrato, dando de esta manera cabida para que el contratista pueda introducir modificaciones en sus planos, bajo su responsabilidad siempre y cuando no sobrepase los límites contractuales previamente pactados; esta nueva modalidad de contrato, ha hecho que por parte del cliente se vea disminuido el control sobre el proyecto, disminuyendo así las funciones del ingeniero que actúa como representante de este y en ciertos casos se puede llegar a prescindir de su participación; La obligación global de estos contratos afecta directamente a la determinación del precio que no puede ser más que un precio alzado, es decir de carácter fijo. BERRIER Ayala, José Roberto. Los Contratos Llave en mano. http://www.monografias.com/trabajos11/conllav/conllav.shtml. Fecha de extracción 22 de julio de 2009. Por último tenemos las ventajas y desventajas. Las primeras hacen referencia a: todas las prestaciones objeto del contrato recaen sobre el contratista ; en un solo contrato se concentran la ejecución de diversas actividades, escenario que otro tipo de contrato no permitía, perfeccionando así la eficacia y eficiencia del desarrollo de la obra y facilitando su control y supervisión; en los contratos pactados por la administración, permite que al realizar proyectos de infraestructura, no se presente en su inicio ni durante su ejecución un endeudamiento público, ya que el pago del precio solo se materializa al momento de su culminación y puesta en funcionamiento; el riesgo se encuentra en cabeza del contratista; y al establecerse un precio, se descartan posibles órdenes de cambio durante su ejecución, las cuales generan mayores gastos . Las segundas se consisten en: durante la ejecución del contrato el contratante asume una posición pasiva, ya que a este no se le permite intervenir en la desarrollo del proyecto ; la dificultad de encontrar personas especializadas para la ejecución de una determinada obra ; y algunos manifiestan que se está quebrantando el principio de solidaridad intrageneracional, al ser solo exigible la obligación de pago cuando se da la finalización del proyecto, ya que el pago lo estarían realizando las generaciones futuras, y las presentes al no asumir los costos se encontrarían gozando del beneficio que el proyecto les ofrece; es decir, el gobierno que pone en marcha el proyecto no está obligado al solventar los costos del mismo, dejando así el cumplimiento de la obligación de pago en cabeza de un gobierno posterior. CORPORACION ANDINA DEL FOMENTO. FINANCIAMENTO PRIVADO DE INFRAESTRUCTURAS, Estudio de Alternativas y Experiencias en
Materia de Participación Público Privada para América del Sur. http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/fid_financiamiento_privado_de_infraestructuras.pdf fecha de extracción 23 de julio de 2009. 58 FINACIAMENTO PRIVADO DE INFRAESTRUCTURAS, Estudio de Alternativas y Experiencias en Materia de
Participación Público Privada para América del Sur.
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/fid_financiamiento_privado_de_infraestructuras.pdf fecha de extracción 23 de julio de 2009. 59Contrato llave en mano simple: Se contrata la ejecución de la obra, el suministro de materiales y equipo y puesta en funcionamiento. En esta modalidad la instalación se encontrará a cargo de la entidad, y la puesta en funcionamiento efectiva la realizará la entidad y el contratista, este ultimo deberá indicare como debe hacerse. Contrato llave en mano completo o clásico: El contratista construye y pone en funcionamiento la obra contratada. Contrato llave en mano amplio: El contratista construye, pone en funcionamiento la obra contratada y se adjudica otras obligaciones complementarias vinculadas a la formación del personal de asistencia técnica para el funcionamiento. Contrato llave en mano mixto: Cierta parte del contrato se rige por metodo9s tradicionales del contrato de obra y otra se rige por el modelo contrato llave en mano. Contrato llave en mano parcial: Se presenta cuando se contrata por contrato de obra pero el contratista elegido subcontrata con la modalidad llave en mano. Contrato semi llave en mano: Se da cuando la administración celebra varios contratos, siendo el último de modalidad llave en mano en el cual adicionalmente se le encarga en él al contratista la supervisión de los demás contratos. 59 En la elaboración del contrato, se da la determinación de los objetivos del cliente, la selección del contratista y la negociación de los términos contractuales a tener en cuenta. Respecto a la Ejecución, encontramos el desarrollo de la obra y su terminación, funcionamiento y aprobación; un componente que es importante traer a colación en esta etapa del contrato, es la potestad que tiene el contratista de modificar el diseño detallado del proyecto hasta antes de su finalización momento en el cual este cobra importancia, de este escenario se desprenden ciertos efectos jurídicos, tales como: En
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momento de adjudicación del contrato el objeto aún no esté determinado; El contratista goce de derechos superiores para modificar el proyecto, siempre que sea conocedor de ello, y del visto bueno de dichas modificaciones, y a su vez éstas no deben entorpecer las garantías técnicas y de buena obra; El contratista es responsable de cualquier falla que llegue a presentar el proyecto, El cliente al momento de introducir modificaciones en el diseño del proyecto, sus derechos quedan restringidos y generan una compensación en los costos en los que pudo incurrir el contratista al presentarse esta situación BERRIER Ayala, José Roberto. Los Contratos Llave en mano. http://www.monografias.com/trabajos11/conllav/conllav.shtml. Fecha de extracción 22 de julio de 2009. 60 Al momento de hablar del pago, hay que tener en cuenta que en los contratos llave en mano, generalmente se pactan precios de carácter fijo, sin embargo, en ciertas circunstancias, el contratante pacta con el contratista un mecanismo de precios unitarios, recompensando de esta forma los costes en que incurra en la ejecución más una utilidad razonable, situación que no es favorable para la administración al no presentar incentivos para la ejecución eficaz y eficiente de las actividades a cargo del contratista. Existen varias alternativas para efectuando el pago de la obra como lo son: un pago único varios pagos fracciones durante un periodo de tiempo determinado; en cualquier caso, en un plazo contado a partir de la finalización de la obra incluyendo el precio abonado y el costo de la financiación provista a la administración por parte del contratista. En los contratos de concesión se da de una forma diferente, puesto que la explotación de la labor se encuentra por cuenta y riesgo del contratista, y en los contratos llave en mano los resultados económicos de la gestión reposan sobre el contratante; sin olvidar que los riesgos comerciales siguen estando en cabeza del contratista. FINACIAMENTO PRIVADO DE INFRAESTRUCTURAS, Estudio de Alternativas y Experiencias en Materia de Participación Público
Privada para América del Sur.
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/fid_financiamiento_privado_de_infraestructuras.pdf fecha de extracción 23 de julio de 2009. 61 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Pliegos de Condiciones SELECCIÓN ABREVIADA SA-SGT-GGP-001-2008, Bogotá D.C, 2008. p. 19 62 los riesgos del contrato llave en mano se pueden analizar desde dos escenarios; el primero de ellos es el ámbito internacional –contratista extranjero-, para poder determinarlos en este campo, se debe llevar a cabo un análisis dinámico entre las expectativas del cliente frente al proyecto, teniendo en cuenta sus puntos de vista y pretensiones; y el entorno –legislación, costumbre y otras- del lugar en el cual se va dar la ejecución de la obra, analizando así las posibles variables que se pudieren llegar a presentar; en segundo lugar son los derivados de cualquier modalidad de contrato llave en mano, el contratista al tener una responsabilidad global sobre el proyecto frente al cliente, como consecuencia directa de ello asume los riesgos propios del diseño, la ejecución de la construcción y la colocación en funcionamiento de la obra. En caso de que se obligue a la explotación del proyecto éste deberá asumir el riesgo comercial del proyecto. Riesgos de contrato "llave en mano". EL PORTAL DE LAS EMPRESAS DE NAVARRA, Riesgos en los contratos llave en mano. ¿Cuáles son los riesgos de un contrato llave en mano para un contrato de ingeniería?. http://www.navactiva.com/web/es/acex/aseso/general/asesor5/2008/45717.php extraído el 22 de julio de 2009. 63 “La interventoría es una actividad en virtud de la cual, una persona (natural o Jurídica, pública o privada, nacional o extranjera),… mediante una intervención directa e indelegable, constata, coordina y controla que el contratista (colaborador de la entidad estatal) satisfaga los fines del Estado y permita la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, mediante la correcta, oportuna y adecuada satisfacción del objeto material y jurídico del contrato estatal”. RICO PUERTA, Luis Alfonso. Teoría General y Práctica de la Contratación Estatal : Conforme con la Ley 1150 de 2007. Editorial Leyer. Bogotá : 2007. P. 1418 y 1419. 64 Mediante Proceso No. CM-SGT-GGP-039-2008 el Instituto Nacional de Vías realizó la selección del particular que se encargará de la interventoría del contrato 3460 de 2008, como resultado de este proceso se le adjudico el contrato a CONSORCIO DIS S.A - EDL LTDA. 65 PINO RICCI, Jorge. Régimen Jurídico de los Contratos Estatales. Universidad Externado de Colombia. Bogotá : 2005. P. 449. 66 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de marzo de 2007. Cp. Ramiro Saavedra Becerra. Rad. 11542. 67http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/fid_financiamiento_privado_de_infraestructuras.pdf. Fecha de Extracción: 08 de Enero de 2010. 68 Ver Contrato No. 4-427/07 celebrado entre Industrias Militar (INDUMIL) e Industrias AVM S.A y Contrato No. 19 – 3 de 2009 celebrado entre el Fondo Rotatorio de la Policía y el Consorcio el Pindo. Entre otros. Portal Único de Contratación. www.contratos.gov.co. 69 MIRANDA Miranda, Juan José. Gestión de Proyectos, Departamento Nacional de Planeación. www.dnp.gov.co/archivos/documentos/DIFP.../CAP%207.pdf extraído el 26 de marzo de 2010 70LONDOÑO Toro, Beatriz Comp. Perspectiva del Derecho Ambiental en Colombia. Editorial Universidad del Rosario. 2006. P.390.
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71 Ibídem. P. 391. 72 De acuerdo con el pliego de condiciones del proceso de Selección Abreviada SA-SGT-GGP- 001-2008 Contrato de Obra Pública modalidad Llave en Mano, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) debe entenderse como aquel “documento que hace parte de los Estudios y Diseños, que sirve como fundamento para el trámite y obtención de la
licencia ambiental de los tramos del proyecto que de acuerdo con la reglamentación ambiental lo requieren, en el cual se
determina los impactos ambientales y sociales generados por la construcción de las obras y por la operación del
proyecto, se identifican y diseñan las obras, medidas y acciones que se requieran para prevenir, mitigar, controlar,
compensar y corregir los efectos o impactos ambientales, sociales y económicos negativos, causados en las áreas de
influencia directa e indirecta del proyecto”. 73 La Resolución 655 de 1996 del MAVDT fue sustituida por el Decreto 1728 de 2002, el cual a su vez fue derogado por el Decreto 1180 de 2003, el Decreto 1220 de 2005, y el Decreto 500 de 2006, siempre manteniéndose que la licencia ambiental incluirá los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad. 74 Es esencial diferenciar el EIA con otros instrumentos Ambientales requeridos para la obtención de la Licencia Ambiental, como son el Diagnóstico Ambiental de Alternativas DAA y el Plan de Manejo Ambiental PMA. En efecto, el DAA es aquel estudio que elabora el interesado en la licencia ambiental y presentado ante la autoridad ambiental competente, donde se señalan diferentes maneras de cómo realizar un proyecto, obra o actividad, buscando que la autoridad escoja aquella (s) alternativa (s) que optimice el uso de los recursos ambientales y se eviten o minimicen los riegos e impactos negativos que puedan provocarse al medio ambiente. Es un estudio Facultativo, toda vez que no es obligatorio en todos los proyectos, obras o actividades, salvo en aquellas en que la Ley misma lo solicita (Decreto 1220 de 2005 artículos 16 y 17). Por su parte, el EIA, es un conjunto de información que permite la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental ante la solicitud de un peticionario de licencia ambiental. Implica medidas de prevención, corrección, compensación y mitigación de impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad, pero este no es objeto de aprobación sino de conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental toma decisiones acerca del otorgamiento o no de la licencia ambiental (Op.Cit. MESA CUADROS, Gregorio. P.24.). Asimismo, es de carácter obligatorio en todos los casos que requieran licencia ambiental, ya que en él se definen los criterios para decidir la viabilidad ambiental de un proyecto, obra o actividad. Respecto a su contenido, se requiere que el Estudio de Impacto Ambiental contenga un resumen del EIA, la descripción del proyecto, de los procesos y operaciones, la identificación de los recursos naturales renovables que se pretenden usar o afectar, la delimitación y caracterización de las áreas de influencia directa e indirecta, la cobertura y grados de impacto del proyecto, la estimación de los impactos y efectos ambientales y un Plan de Manejo Ambiental, el cual establece las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, compensar y corregir los efectos adversos causados por el desarrollo del proyecto, obra o actividad así como planes de seguimiento, evaluación y monitoreo y contingencia. 75 El Capítulo 10 del EIA que trata el análisis de riesgos, establece las definiciones básicas que deben comprenderse a lo largo de este estudio. Entre estas encontramos: Riesgo: posibilidad de pérdida tanto de vidas humanas, de elementos del medio ambiente, de los bienes y de la capacidad de producción en una actividad determinada. Los elementos que deben ser protegidos son los siguientes: a) Vida humana de los trabajadores del proyecto; b)Aguas superficiales; c) Aguas subterráneas; d) Suelos; e) Vegetación; f) Fauna; g) Población asentada a lo largo del proyecto. Amenaza: se refiere a la probabilidad de ocurrencia (durante un período específico y dentro de un área determinada), de un fenómeno que puede ocasionalmente causar daños en los elementos de riesgo. La clasificación de las amenazas (tecnológicas, naturales y sociales) se ha realizado para las etapas de construcción, operación y el resultado. Vulnerabilidad: se refiere al grado de pérdidas relacionadas con un elemento en riesgo, que resulta como consecuencia de un fenómeno natural o artificial con una determinada magnitud. Se expresa en escala de uno (insignificante) a cuatro (muy critico). Es también el grado de sensibilidad de un sistema ante un riesgo. Probabilidad de ocurrencia: la probabilidad de ocurrencia de un evento se califica así: Muy alto 100-80%; Alto 80-60%; Media 60-40%; Bajo 40-20%; Muy bajo 20-0.2%; Casi nulo 0.2-0.1%. 76 Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto denominado “Estudios de Fase III Cruce de la Cordillera Central (paralela Ibagué - La Línea) entre los Departamentos de Tolima y Quindío. 77 1. Etapa de Construcción. 1.1. Riesgos Tecnológicos: El análisis se realizó de acuerdo con la “Guía Metodológica para Evaluación de Riesgos Tecnológicos Potenciales” elaborada por la Dirección Ambiental Corporativa de ECOPETROL, la cual sugiere el siguiente procedimiento:
-Definición de los elementos en riesgo y amenazas : Retomando los elementos en riesgo definidos en la parte correspondiente del Capítulo 10 del EIA, se definen además como amenazas tecnológicas para esta etapa, las siguientes: *Movimiento de maquinaria y equipo; *Almacenamiento y manejo de combustibles; *Incendio; *Explosión; *Derrumbes durante la construcción de vías; *Derrumbes durante la construcción de viaductos; *Derrumbes durante la construcción de túneles.
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-Matriz de Elementos en Riesgo vs Amenaza Tecnológica:
Con las anteriores variables se elaboró una matriz, en donde se ubican los elementos en riesgo y las amenazas tecnológicas y se observa la codificación dada a cada uno de los eventos analizados, tal como se observa en el Anexo No2.
-Matriz de probabilidad vs Gravedad:
Asimismo, se elabora una nueva matriz que compara Probabilidad de Ocurrencia y la Gravedad para cada uno de los códigos asignados en la etapa anterior, en donde cada uno de los eventos analizados, son clasificados de acuerdo con su gravedad y probabilidad característicos. Para tal efecto, la probabilidad se clasifica según los siguientes rangos: *Frecuente; *Moderado; *Ocasional; *Remoto; *Improbable; *Imposible. Por su parte la gravedad es clasificada así: *Insignificante; *Marginal; *Crítico; *Catastrófico. La metodología utilizada propone tres zonas dentro de esta última matriz, las cuales han sido diferenciadas por los colores Rojo, Amarillo y Verde, de acuerdo con la probabilidad y gravedad del efecto analizado y su inclusión dentro del Plan de Contingencias: Zona color ROJO: todo efecto analizado y clasificado en esta zona, será incluido dentro del Plan de Contingencias y le serán planteadas medidas de prevención y atención descritas a nivel de detalle; Zona color AMARILLO: todo efecto analizado y clasificado en esta zona, será incluido dentro del Plan de Contingencias y le serán planteadas medidas de control a nivel descriptivo; Zona color VERDE: todo efecto analizado y clasificado en esta zona, no será incluido dentro del Plan de Contingencias, por tratarse de eventos de poca probabilidad de ocurrencia o de gravedad baja. Ver Anexo No 3.
1.2. Riesgos �aturales: El análisis ha sido realizado siguiendo la metodología descrita para los riesgos tecnológicos.
-Definición de los elementos en riesgo y amenazas:
Además de los elementos de riesgos ya definidos en el EIA , se definen como tal: *Vida humana de los trabajadores del proyecto; *Aguas superficiales; *Aguas subterráneas; *Suelos; *Vegetación; *Fauna; *Población asentada a lo largo del proyecto. En forma similar y con base en la plantilla de amenazas correspondiente, se tienen en cuenta las siguientes para esta etapa: *Sismos; *Inundaciones; *Tormentas eléctricas.
-Matriz de Elementos en Riesgo vs Amenaza 3atural
Se realiza la matriz que relaciona los elementos en riesgo con las amenazas naturales, lo cual permitirá posteriormente identificar cada efecto y realizar los análisis respectivos. Ver Anexo No 4.
-Matriz de probabilidad vs Gravedad
Se elabora una nueva matriz que compara Probabilidad de ocurrencia y Gravedad para cada uno de los códigos asignados en la etapa anterior; para tal efecto, la probabilidad y la gravedad fueron clasificados de la misma forma que en los riesgos tecnológicos. Ver Anexo No 5. 1.3. Riesgos Sociales: En esta parte del análisis se hace referencia a riesgos de tipo operacional relacionados con la salud ocupacional y la seguridad industrial del personal encargado de la construcción del proyecto. Se realiza teniendo en cuenta las actividades principales de construcción para dar un manejo seguro durante la ejecución de dichas actividades, proponiendo medidas que permitan controlar aquellos efectos no previstos dentro del Plan de Manejo Ambiental por tratarse de efectos de posible ocurrencia. 78
2. Etapa de Operación. 2.1. Riesgos Tecnológicos: este análisis ha sido realizado siguiendo la metodología descrita para la etapa de construcción.
-Definición de los elementos en riesgo y amenazas
Los elementos en riesgo corresponden a los evaluados para la etapa de construcción, por lo tanto no se relacionan. La definición de las amenazas para los riesgos tecnológicos para operación, se realiza con base en la plantilla de correspondiente, y se tendrán en cuenta las siguientes: *Incremento del riesgo de accidentalidad; *Movimiento de maquinaria y equipo (labores de mantenimiento).
-Matriz de elementos en riesgo vs amenaza tecnológica
A continuación se presentan las matrices elaboradas de acuerdo con la metodología antes descrita. Ver Anexo No 6. -Matriz de probabilidad vs Gravedad
Se elabora una nueva matriz que compara Probabilidad de ocurrencia y Gravedad para cada uno de los códigos asignados en la etapa anterior. Para tal efecto, la probabilidad y la gravedad fueron clasificados de la misma forma que en los riesgos tecnológicos de construcción. Ver Anexo No 7.
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2.2. Riesgos �aturales: El análisis ha sido realizado siguiendo la metodología descrita para la etapa de construcción.
-Definición de los elementos en riesgo y amenazas
Los elementos en riesgo corresponden a los evaluados para la etapa de construcción, por lo tanto no se relacionan. La definición de las amenazas para los riesgos naturales para operación, se realiza con base en la plantilla de correspondiente, y se tendrán en cuenta solo los sismos.
-Matriz de elementos en riesgo vs amenaza natural
Se presenta la matriz que relaciona los elementos en riesgo con las amenazas naturales, tal como se puede ver en el Anexo No 8.
-Matriz de probabilidad vs. Gravedad
Se elabora una nueva matriz que compara Probabilidad de ocurrencia y Gravedad para cada uno de los códigos asignados en la etapa anterior. Para tal efecto, la probabilidad y la gravedad fueron clasificados de la misma forma que en los riesgos tecnológicos de construcción. Ver Anexo No 9. 2.3. Riesgos sociales: Este análisis se hace referencia a riesgos de tipo operacional relacionados con la salud ocupacional y la seguridad industrial del personal encargado de la operación del proyecto. El análisis ha sido realizado en igual forma que para la etapa de construcción, es decir, teniendo en cuenta las actividades de operación sobre las que hasta el momento se ha venido desarrollando este estudio. 79 Ver supra. pp. No 30 y 31. 80 Se define entonces la Gestión Ambiental como “un proceso que está orientado a resolver, mitigar y/o prevenir los
problemas de carácter ambiental, con el propósito de lograr un Desarrollo Sostenible, entendido éste como aquel que le
permite al hombre el desenvolvimiento de sus potencialidades y su patrimonio biofísico y cultural y, garantizando su
permanencia en el tiempo y en el espacio” (GRANADA Aguirre, Luis Felipe. Gestión Ambiental, Filosofías, Conceptos,
Instrumentos y Herramientas. Universidad Libre, Cali-Colombia, 2006. P.53.). En ese orden de ideas, la Gestión Ambiental busca contrarrestar la problemática ambiental a través de diferentes políticas que buscan mejorar la relación Desarrollo-Ambiente, como son la política de Desarrollo Sostenible, de Eco-eficiencia y de Prevención de la Contaminación, entre otras (Ibíd. P. 17-22.). Al respecto, la Corte Constitucional expresó que “…Como aspecto preliminar se detiene esta Corporación en advertir
que el derecho a la conservación y disfrute de un medio ambiente sano y de la promoción y preservación de la calidad de
la vida, así como la protección de los bienes, riquezas y recursos ecológicos y naturales, es objeto de grandes reflexiones
y preocupaciones que sólo recientemente han hecho aparición en el Derecho Constitucional y en el Derecho
Internacional. Es evidente que hoy en día, para determinar los grandes principios que deben regir la vida de las
sociedades organizadas y en camino de evolución, ya no puede ignorarse la necesidad de proteger el medio ambiente y de
dar a las personas los derechos correlativos; en este sentido se tiene que después del año de 1972 en el que se adoptó la
Declaración de Estocolmo sobre medio ambiente humano, se ha reconocido en vasta extensión el valor que debe
otorgarse a su protección. Además, en este proceso, y en sus variantes, el camino recorrido muestra que no sólo se
incorporó dicho principio general como valor constitucional interno que se proyecta sobre todo el texto de la Carta, sino
que aquel produjo grandes efectos de irradiación sobre las legislaciones ordinarias de muchos países…” (Corte Constitucional, Sentencia SU-067 de 1993. M.P. CIRO ANGARITA BARON). En consecuencia, la SUBDIRECCIO� DE MEDIO AMBIE�TE Y GESTIO� SOCIAL del I�STITUTO �ACIO�AL DE VIAS I�VIAS debe garantizar que la planificación de los proyectos del INVIAS incluya, desde sus inicios y durante su desarrollo, consideraciones ambientales de acuerdo con la normatividad vigente y en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. 81El sistema de licencias busca monitorear el cumplimiento de las leyes y reglamentos sobre medio ambiente y responsabilidad, obligaciones y derechos de los contratistas e intenta resolver, desde el punto de vista jurídico, la constante tensión entre el desarrollo y la necesidad de proteger el medio ambiente; es la materialización, en un acto administrativo, de un proceso de Estudio de Impacto Ambiental. La finalidad principal de las licencias es recoger información sobre los factores contaminantes y/o agresivos con el medio ambiente, así como determinar la efectividad de los programas de control y evaluar las futuras estrategias de manejo. Se define entonces la Licencia Ambiental, como una autorización de una autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos puede producir un deterioro grave a los recursos naturales, o introducir modificaciones considerables al paisaje. En ella se establece requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la licencia ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (MOUTHON Bello, Alberto Federico Comp. Manual de
Seguimiento Ambiental de Proyectos, Criterios y Procedimiento. Edición Ministerio del Medio Ambiente, Subdirección de Licencias Ambientales. 2002. P.160.). Cuenta con un régimen jurídico especial como son los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993, el Decreto 1220 de 2005 y el Decreto 500 de 2006, entre otros.
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82 Por su parte, es necesario tener en cuenta las diferentes modalidades de licencias y los cambios ocasionados con la expedición del mencionado Decreto 2150 de 1995; encontramos entonces: La Licencia Única es aquella que, a solicitud del peticionario, incluye los permisos, autorizaciones y concesiones necesarias para el desarrollo del proyecto, obra o actividad. En efecto, con la expedición del Decreto 2150 de 1995 (Art.132) se buscó la supresión de trámites administrativos para la obtención de licencias y permisos ambientales y en consecuencia se elimina la llamada Licencia Ordinaria, que era aquella otorgada por la autoridad ambiental competente, sin incluir los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables. Asimismo, la Licencia Global: La cual podía ser ordinaria o única –cuando existía la licencia ordinaria- y es de competencia exclusiva del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Territorial y se otorga a todas las obras o actividades relacionadas con la explotación de campos petroleros y de gas. (MESA CUADROS, Gregorio. Curso de Capacitación en Legislación
Ambiental. PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES PARA EL DESARROLLO –IDEADE. Yopal-Casanare, Marzo 20 de 1997.P.36). 83 La cláusula 4 se refiere a la vigencia del contrato y los plazos de ejecución, el cual es de 70 meses los cuales son distribuidos en las etapas de iniciación, construcción y operación y mantenimientos. Cada una de las etapas requieren diferentes documentos los cuales a su vez tienen ciertas condiciones enunciadas en el Contrato, como por ejemplo la Orden de Iniciación por parte de la Gerencia de Grandes Proyectos, la publicación del contrato por parte del contratista en el Diario Único de Contratación, el pago de impuesto de timbre, así como los demás requisitos establecidos en el numeral 8.4 del Pliego de Condiciones, entre otros. 84 Apéndice A “Alcances del Proyecto”: Contiene la descripción técnica detallada de las actividades que se deben desarrollar, las consideraciones especiales para el proyecto, el alcance de los trabajos por tramos y obligaciones del contratista, las actividades generales para todos los tramos, la descripción y las prioridades en la ejecución del alcance del proyecto. 85 Artículo 26. Modificación de la licencia ambiental. La licencia ambiental podrá ser modificada en los siguientes casos: 1. En consideración a la variación de las condiciones existentes al momento de otorgar la licencia ambiental. 2. Cuando al otorgarse la licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad. 3. Cuando se pretendan variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectación de un recurso natural renovable, consagradas en la licencia ambiental. 86 Ver Anexo No 10 87 Como ya se mencionó, en el Apéndice D se modificó la gestión de riesgos en general, y para la gestión ambiental, se adicionó que esta deberá referirse también a la adquisición de los botaderos requeridos para la ejecución de la obra, teniendo como referencia lo establecido en la licencia ambiental, si los botaderos establecidos en la licencia no son suficientes estará en cabeza del contratista gestionar y tramitar todos los permisos, adecuarlos y adquirirlos. 88 “Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para
consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un
1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación,
preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto.” 89 En virtud del principio de planeación, la gestión previa realizada por la Administración con las comunidades colindantes al proyecto es fundamental para que elaboración del aspecto financiero de los pliegos “y para que la
necesidad pública que se pretende satisfacer no se sacrifique por el impacto de la obra física” (CONGRESO NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA, CAMARA COLOMBIANA DE LA INFRAESTRUCTURA. Aspectos
Institucionales para la Infraestructura de Transporte. Cartagena. Noviembre de 2008. P.70). En efecto, la misión de la SUBDIRECCIO� DE MEDIO AMBIE�TE Y GESTIO� SOCIAL del I�STITUTO �ACIO�AL DE VIAS I�VIAS se concentra en “…apoyar y posibilitar la construcción de vías por parte del Instituto,
garantizando el desarrollo humano sostenible, el respeto por el Medio Ambiente y la participación de las comunidades
para lograr satisfacción de las necesidades y expectativas del principal actor del Medio Ambiente: EL HOMBRE…”( Página Web: http://www.invias.gov.co/invias/hermesoft/portalIG/home_1/recursos/seguimiento_inversion/contenidos/20122007/gestion_socio_ambiental.jsp. Fecha de consulta: miércoles 21 de Enero de 2009). Asimismo, su fin principal en esta área es poder “…conferirle viabilidad social a los proyectos viales, férreos y fluviales a cargo del Instituto, brindando información clara, veraz y oportuna a las comunidades garantizando de esta manera la participación de la comunidad en los proyectos…” y añade que es necesario apoyar el proceso de gestión predial garantizando el manejo de la vulnerabilidad social así como la realización de las consultas previas y la identificación de los impactos a las comunidades durante la ejecución de los proyectos. (ibid.) 90 Adenda No 4.
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91 Corolario de la gestión social se encuentra el trabajo que debe realizar la Administración con los propietarios o poseedores de los predios aledaños al proyecto que potencialmente podrían verse afectados por su ejecución, con el fin de evitar no solo la vulneración de sus derechos fundamentales, sino también la alteración de los cronogramas de ejecución de las obras. Precisamente, la SUBDIRECCIO� DE MEDIO AMBIE�TE Y GESTIO� SOCIAL del I�STITUTO �ACIO�AL DE VIAS I�VIAS es la encargada de adelantar el proceso de Adquisición de predios, asegurando el espacio físico necesario para el desarrollo de cada uno de los proyectos adelantados por INVIAS, y generando además seguridad jurídica y social. De conformidad con el Artículo 1° de la Resolución 1843 de 23 de Abril de 2008 del Instituto Nacional de Vías Invías, “
Los programas de Gestión Sociopredial se aplicarán únicamente a las unidades sociales afectadas directamente por los
proyectos que adelanta el Instituto y que se encuentren o queden en estado de vulnerabilidad social de acuerdo con la
identificación y evaluación de las condiciones técnicas, sociales y económicas establecidas en el censo o diagnóstico
sociopredial que elaborará el Instituto 3acional de Vías previo al inicio del proceso de adquisición de predios,
entendiendo por afectados en forma directa aquellas unidades sociales que residan permanentemente en el predio o
desarrollen permanentemente su actividad económica en él…”. 92 http://www.eltiempo.com/colombia/tolima/2008-09-10/construccion-del-tunel-de-la-linea-afecta-el-paso-del-agua-a-municipios-del-tolima_4520127-1 . Fecha de Consulta: 20 de Junio de 2009. 93 http://www.elnuevodia.com.co/nuevodia/economica/notas-economicas/8793-tunel-de-la-linea-y-doble-calzada-se-construiran-de-forma-simultanea.html?tmpl=component&print=1&page=. Fecha de Consulta: 26 de Mayo de 2009. 94 http://www.elnuevodia.com.co/nuevodia/inicio/archivo/8477-no-arrancan-inversiones-en-el-tunel-de-la-linea.html. Fecha de Consulta: 17 de Mayo de 2009. 95 http://www.eltiempo.com/colombia/ejecafetero/duenos-de-predios-sobre-el-tunel-de-la-linea-dicen-que-la-obra-acabo-con-los-nacimientos-de-agua_5466068-1. Fecha de Consulta: 20 de Junio de 2009. 96 http://www.caracol.com.co/actualidad/no%20agua%20potable-tunel.html. Fecha de Consulta: 17 de Mayo de 2009. 97 http://www.eltiempo.com/colombia/ejecafetero/duenos-de-predios-sobre-el-tunel-de-la-linea-dicen-que-la-obra-acabo-con-los-nacimientos-de-agua_5466068-1. Fecha de Consulta: 20 de Junio de 2009. 98 “Un estudio del Comité de Vigilancia de la Gestión Pública Ambiental de la Región Centro Andina Colombiana (Civigep) muestra que cerca de 10 millones 200 mil metros cúbicos de desechos y material serán extraídos de la cordillera Central con la construcción del túnel de La Línea. Ese volumen, que equivalente a la capacidad de 2 millones 550 mil volquetas, de cuatro metros cúbicos, será depositado cerca de las fuentes de agua de la zona, lo cual puede generar un grave riesgo ambiental por el arrastre de material hacia importantes ríos del Tolima y Quindío. De esas fuentes de agua se abastecen varias poblaciones. El informe fue presentado a las corporaciones autónomas ambientales de la región y a la misma Presidencia de la República y señala que dadas las características geofísicas del sector, cualquier cantidad de desechos que se localicen en las laderas de los riachuelos, llegarán tarde o temprano a los ríos Coello, Bermellón y Anaime, principales fuentes de captación de los acueductos que surten a Espinal y Chicoral; Cajamarca y zona rural, y Coello - Cocora, Gamboa y parte de Ibagué.” (http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1510287. Fecha de Extración:25 de Agosto de 2009) 99 http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/cartelera/Archivos/4095/info_noticia.jsp?id=4095. Fecha de Extración:23 de Julio de 2009.