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TENDÊNCIAS ATUAIS DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL

Maria Lucia T. Werneck ViannaLaboratório de Economia Política/UFRJ

Abril 2005

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Tendências atuais

Mudança de concepção

Transformações contextuais

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Contexto internacional: traços gerais

Anos 80: afirmação de “nova ordem mundial”

⇒Globalização financeira⇒Reestruturação produtiva⇒Hegemonia de concepção

privilegiadora da regulação via mercado em detrimento de papel ativo do Estado

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Anos 80

• Vitórias de partidos conservadores Europa e EUA

• Derrocada regimes socialistas • Políticas econômicas

recessivas• Desemprego• Debate sobre reformas nos

sistemas de proteção social

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Anos 90

• Governos social-democratas afinados com concepção liberal

• Rediscussão papel do Estado• Centralidade da questão

social• Reforço agências multilaterais

de crédito (FMI, Banco Mundial)

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Países em desenvolvimento

• Dívida externa => ajustes• Restrições a políticas públicas

que implicam gastos expansivos

• Recomendações explícitas de reformas

• Valorização da questão social na agenda pública

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Contexto brasileiro: traços gerais

Anos 80:• Agravamento da crise

econômica (inflação, dívida externa, recessão)

• Reativação da competição política e da participação social (democratização, expansão de direitos, Assembléia Nacional Constituinte)

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Anos 80

Progressivo esgotamento do modelo desenvolvimentista marcado pelo papel produtivo do Estado e fundado na expansão industrial substitutiva de importações

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Desenvolvimentismo: modelo que presidiu a condução do país e as relações Estado/mercado desde anos 30 e que dispensou a democracia (competição política e participação social) em momentos - chave

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Pilares do modelo desenvolvimentista:

• Política econômica produtivista

• Política social incorporadora de segmentos sociais ao estatuto da cidadania (mesmo que regulada)

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anos 80

• Intenso debate sobre as políticas sociais => vários foruns

• Constituição Federal 1988 => Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais Título VIII – Da Ordem Social

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Anos 90

•Governos eleitos voto direto

•Políticas econômicas recessivas

•Desmonte da estrutura de proteção social desenhada pela CF 88 (Seguridade Social)

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Anos 90

Ruptura com padrão de desenvolvimento pregresso

Adoção de novo modelo de condução do país e de relação Estado/mercado

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As “novas” diretrizes

Política econômica regulatória• Estabilidade macroeconômica• Abertura da economia

“Nova” política social – voltada para a inclusão de certos segmentos ao mercado

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A concepção de política social na CF 88

Art. 194A seguridade social

compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social

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Seguridade social“É a proteção que a sociedade

proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e também a proteção na forma de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos” (OIT, 1984).

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Movimento prévioDiagnóstico do sistema • Fragmentação e superposição de ações• Centralização burocrática• Fragilidade das bases de

financiamento• Baixa resolutividade

Debate • Na academia• Nas arenas profissionais

Organização da sociedade

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Princípios da Seguridade CF 88

•Integração•Universalidade•Descentralização•Distributividade

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integraçãoPolíticas sociais (previdência,

saúde e assistência social) integradas

• Gestão integrada – Ministério único

• Eliminação do estigma associado às ações assistenciais

• Redução da natureza securitária da previdência

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universalidade

Direitos sociais de cidadania para todos

Estabelecimento de critérios objetivos para o usufruto de certos direitos

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descentralização

Envolvimento dos entes federativos (União, estados e municípios) na condução das políticas

Mecanismos de participação social e controle, pela sociedade, das decisões

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distributividade

Compartilhamento das receitas estabelecidas constitucionalmente

Financiamento compartilhado de programas contributivos e não contributivos

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Anos 90

Regulamentação dos preceitos constitucionais: desestruturação do modelo de seguridade – Setorialização– Esvaziamento

Inflexão na concepção de política social

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As diretrizes legaisLei Orgânica da Saúde – Lei

8.080 de 19/9/1990Lei do SUS – Lei 8.142 de

28/12/1990Lei 8.812 de 24/7/1991 – Plano

de Custeio da PrevidênciaLei 8.813 de 24/7/1991 – Plano

de Benefícios da PrevidênciaLOAS – Lei 8.742 (7/12/1993)

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A setorializaçãoinstitucional

1990 – criação do INSS; previdência social volta para o Ministério do Trabalho

1995 – recriação Ministério da Previdência e Assistência Social

1993 – extinção do INAMPS; Ministério da Saúde assume a assistência médica

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1990 – extinção da FUNABEM; criação do Ministério da Ação Social (depois Ministério do Bem-Estar Social) e da FCBIA

1995 – extinção do Ministério do Bem-Estar Social; assistência retorna ao MPAS

1999 – criação da SEAS (Secretaria de Estado de Assistência Social)

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2003 – desmembramento do MPAS: MPS e MAPS (Ministério da Assistência e Promoção Social)

2004 – criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

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1995 – criação do Comunidade Solidária

1999 – Programa Alvorada2003 – Fome Zero

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A especialização das receitas

Principais receitas constitucionalmente estabelecidas para a seguridade social:

• Contribuições de empregadores sobre folha salarial

• Contribuições de empregados sobre salário

• Contribuição sobre faturamento das empresas (COFINS)

• Contribuição sobre lucro líquido (CSLL)• Impostos gerais

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1991 – arrecadação das contribuições incidentes sobre salários pelo INSS/ arrecadação das contribuições incidentes sobre faturamento e lucro pela Receita federal

1993 – suspensão da transferência de recursos da seguridade para a saúde

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1996 – criação da CPMF: arrecadação pela Receita Federal

1998 – EC 20: vinculação estrita das receitas oriundas de contribuições sobre salários ao pagamento de benefícios previdenciários

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2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal: cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social especificando suas receitas

2003 – EC 41: consigna caráter contributivo (contribuições incidentes sobre salários) da previdência social

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O esvaziamento conceitual

EC 20/98 => organização da previdência em regimes:

• RGPS• Regimes própriosO Regulamento da PS (99) =>

seguridade como parte da previdência

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RECEITAS E DESPESAS DA SEGURIDADE SOCIAL (1)

SALDO COM O REGIME DEPREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS)- ANO

2002(Em R$ bilhões de reais)

I -RECEITAS Receita previdenciária líquida (2)

71,03 Outras receitas do INSS (3)

0,36COFINS

52,27Contribuição social sobre o lucro líquido

13,36Concurso de prognósticos

1,05Receita própria do Ministério da Saúde

0,89 Outras contribuições sociais (4)

0 40

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Quadro 1: continuaçãoII - DESPESASPagamento total de benefícios (5) 92,111-Benefícios previdenciários (6) 86,37

.Urbanos 69,10

.Rurais (7) 17,272- Benefícios assistenciais 5,08

.RMV 1,66

.LOAS 3,433- EPU (8) 0,66Saúde (9) 23,08Assistência social geral 0,35Custeio e pessoal do MPAS (10) 2,86Outras ações da Seguridade (11) 2,89Ações do Fundo de Combate à Pobreza (12) 2,13TOTAL DAS DESPESAS 123,42SALDO FINAL 36,31

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Notas do quadro 1Fonte: SIAF/2002 e Fluxo de Caixa do INSS( dados da Previdência) Apud ANFIP,

2003 (1)Receitas e Despesas da Seguridade Social conforme o artigo 195 da C.F. (exclui

PIS/PASEP, FAT, juros, amortizações, etc. Nas receitas das contribuições sociais estão incluídas as de dívida ativa

(2)Receita líquida = Arrecadação bancária + Simples + REFIS + arrecadação CDP + arrecadação FIES + depósitos judiciais - restituições – transferências a terceiros.

(3) Corresponde a rendimentos financeiros, antecipação de receita e outros, segundo o Fluxo de Caixa do INSS.

(4) Referem-se a contribuições sobre o DPVAT (vai para a Saúde), contribuições sobre prêmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistência social).

(5) Referem-se aos benefícios mantidos (previdenciários+ assistenciais + legislação especial).

(6) Exclui RMV por estar em item próprio.(7) Dados preliminares.(8) Encargos previdenciários da União: benefícios concedidos através de leis

especiais, pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro.

(9) Inclui ações de saúde do SUS, saneamento, custeio e ativos do Ministério da Saúde.

(10) Pagamentos realizados a ativos do INSS, bem como despesas operacionais consignadas.

(11) ações prestadas em outros ministérios.(12) despesas executadas a partir do segundo semestre de 2001.

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QUADRO 2PREVIDÊNCIA SOCIAL –

FLUXO DE CAIXA – 2002 (em R$ mil)Itens de Receita e Despesa Acumulado

20021. SALDO INICIAL

1.487.5122. RECEBIMENTOS

105.035.0772.1. arrecadação

76.082.251- arrecadação bancária

71.827.576- simples(1)

2.810.330- REFIS (2)

400.258- Fundo Nacional de Saúde (3)

12.900 - Certificados da Dívida Pública (4)

60.059- Fundo de Incentivo ao Ensino Superior (5)

495.168

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Quadro 2: continuação2.5. Transferências da União

5.653.199- Recursos Ordinários

4.823.922- COFINS

12.635.393- COFINS/LOAS

3.438.782- COFINS/ EPU

62.154- Devolução PSS/PASEP

1.049- Recursos Ordinários

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Quadro 2: continuação3. PAGAMENTOS

102.144.2473.1. Pagamentos INSS

97.089.6763.1.1. Benefícios

92.110.1763.1.1.1. previdenciários

88.026.5643.1.1.2. não-previdenciários

4.083.612- EPU T.N.

657.571- LOAS

3.426.041- 3.1.2. Pessoal (9)

3.250.422- 3 1 3 Custeio (10)

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Notas quadro 2(1) Contribuição previdenciária arrecadada e transferida pela União(2) Arrecadação proveniente do Programa de Recuperação Fiscal (Decreto

3.342/00)(3) Dívida dos hospitais junto à Previdência repassada ao INSS através do Fundo

Nacional de Saúde(4) Valor do resgate de CDP junto ao Tesouro Nacional(5) Dívida das universidades junto à Previdência repassada ao INSS através do FIES(6) Débitos recebidos em decorrência de Contrato de Assunção, Confissão e

Compensação de Créditos(7) Retenção de parcela do crédito previdenciário de PJ que ingressam com ações

contra a Previdência(8) Rec. antecipados pelo TN para cobertura de eventuais excessos de pagamentos

sobre recebimentos(9) Reúne pagamentos realizados a ativos, inativos e pensionistas do quadro do

INSS(10) Despesas operacionais consignadas nas seguintes contas: Serviço de Terceiros;

Remuneração Bancária, ECT, Material, Administração e Patrimônio, GEAP (Patronal), DATAPREV, PASEP e Diversos

(11) Rec. recolhidos pelo INSS e repassados a: FNDE (salário educação), INCRA, DPC/FDEP – Marítimo, SDR/MAARA, SENAI, SESI, SENAC, SESC. SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT, SESCOOP

(12) O Saldo Final acumulado refere-se ao saldo final do último mês considerado.

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Receita COFINSAlocação de recursos – ano 2000saúde: ......................R$ 07,908

bilhõesprevidência:...... ......R$ 09,173

bilhõesoutras áreas:...... ......R$ 13,616

bilhõesretido no Tesouro: ...R$ 07,937

bilhõestotal arrecadado: .... .R$ 38,634

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Receita CSLL

Alocação de recursos – ano 2000

• Saúde – R$ 2,546 bilhões

• Previdência – R$ 1,979 bilhões

• Outras áreas– R$ 2,456 bilhões

• Tesouro - R$ 1,768

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Consequências do desmonte

• Redução de recursos para o financiamento

• Disputas setoriais por recursos (exemplo EC 29)

• Vilanização da previdência (sistema para incluídos)

• Erosão bases solidárias de sustentação da seguridade

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Seguridade e distributividade

A previdência rural• Cerca de 7 milhões de

benefícios em 2003A situação dos idosos• Famílias com idosos

aposentados => renda 14,8% maior que demais

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As novas tendências

•Comunidade Solidária•Programa Alvorada•Fome Zero•Bolsa Família

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Características comuns

• Programas focalizados concebidos para alívio da pobreza, redução de vulnerabilidades e/ou capacitação individual de segmentos específicos previamente selecionados por critérios de desenvolvimento humano

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• Programas criados à margem da estrutura da seguridade social: vinculação direta com Presidência da República e/ou Casa Civil

(só em 2004 o Programa Bolsa Família foi integrado ao MDS)

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• Programas que redefinem a noção constitucionalmente formulada de descentralização

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Delegação de funções e responsabilidades a organizações não-governamentaisEstabelecimento de parcerias com entes privadosSubordinação de ações locais a diretrizes centralizadas (cadastro de beneficiários, valores dos benefícios, definição de condicionalidades)

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conclusões

Novo contexto+

Novas tendências=

Novos desafios?

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conclusões

Aspectos negativos• Programas focalizados de

inclusão no mercado não alteram a estrutura de reprodução das desigualdades e da pobreza

• Programas assistenciais produzem segmentação da cidadania

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conclusões

Aspectos potencialmente positivos

• Envolvimento da sociedade => novos atores, responsabilidade social

• Novas formas de articulação de políticas na ponta da linha