1

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

TẬP BÀI GIẢNG

LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT

VỀ THANH TRA

CHỦ BIÊN: PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG

TS. NGUYỄN THỊ PHƯỢNG TẬP THỂ TÁC GIẢ

PGS.TS. LÊ THỊ HƯƠNG

TS. NGUYỄN THỊ PHƯỢNG

TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN

TS. PHAN THỊ THANH THỦY

THS. NGUYỄN THỊ ANH THƯ

THS. ĐINH VĂN MINH

THS. BÙI THỊ HUỆ

THS. BÙI THỊ THANH THÚY

GV. NGUYỄN THỊ THỤC

HÀ NỘI, 02/2011

2

HƯỚNG DẪN GIẢNG DẠY MÔN HỌC:

LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG CHƯƠNG TRÌNH

ĐẠO TẠO CỬ NHÂN HÀNH CHÍNH (HỆ CHÍNH QUY VÀ HỆ VỪA HỌC VỪA

LÀM)

A. MỤC ĐÍCH, YÊU CẦU

1. Mục đích: Cung cấp cho người học những kiến thức lý luận về thanh tra và pháp

luật về thanh tra ở VN và một số nước trên thế giới để làm cơ sở phương pháp luận cho học

viên tiếp tục nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong các lĩnh vực

QLNN cũng như xu hướng phát triển của nó trong quá trình phát triển kinh tế thị trường và

hội nhập ở VN

Yêu cầu: Kết thúc môn học, người học phải:

- Về kiến thức: nắm vững được những tri thức khoa học về:

- Về kỹ năng: người học có được các kỹ năng:

+ Phân tích, đánh giá, nhận diện bản chất và những mối liên hệ cơ bản của thanh tra

trong hoạt động tổ chức quyền lực NN ở VN;

+ Giải quyết những vấn đề có tính lý luận ở tầm vĩ mô về phân công, phân cấp trong

việc thực hiện quyền lực NN giữa các cơ quan trong BMNN các cấp trong đó có HTTTNN;

+ Vận dụng các kiến thức đã học để làm rõ chức năng, vai trò và xu hướng phát triển

của thanh tra trong điều kiện hiện nay.

- Về thái độ, tư tưởng: người học có

+ Thái độ, tư tưởng, quan điểm duy vật biện chứng về thanh tra và cách thức tổ chức

và hoạt động đặc thù của ngành thanh tra trong BMNN ở VN.

+ Nâng cao ý thức pháp luật của người học;

+ Chủ động nghiên cứu sâu hơn các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của

thanh tra trong QLHCNN trên các lĩnh vực của ĐSXH.

B. THỜI LƯỢNG

1. Tổng thời gian: 3 đvht (45 tiết)

2. Thời gian thuyết trình lý thuyết: 35 tiết

3

3. Thời gian thảo luận, làm bài tập tình huống (nếu có), làm việc nhóm trên lớp có sự

hướng dẫn của giảng viên: 9 tiết

4. Thời gian kiểm tra học trình: 1 tiết

C. PHÂN BỔ THỜI GIAN

Chương 1

NHƯNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THANH TRA

Chương 2

TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ CÔNG TÁC THANH TRA

Chương 3

HỆ THỐNG THANH TRA VIỆT NAM

Chương 4

TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT THANH TRA

Chương 5

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA

Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Báo cáo tổng thuật kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ trọng điểm: Tư

tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra. Chủ nhiệm đề tài: Quách Lê Thanh, Tổng Thanh

tra Chính phủ, Hà Nội tháng 5/ 2006 ;

2. Mô hình tổ chức cơ quan thanh tra qua các thời kỳ (trích từ cuốn 60 năm thanh

tra Việt Nam – con số và sự kiện, tạp chí Thanh tra, Hà Nội 2005;

3. Báo cáo tổng quan: Tổ chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh

tra, kiểm tra, giám sát của các nước trên thế giới. Chủ nhiệm: Trần Đức Lượng; chủ biên:

Nguyễn Văn Kim, Hà Nội tháng 10/ 2001.

4. Những điểm mới về tổ chức và hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra năm

2004: PGS.TS Bùi Xuân Đức, tạp chí Quản lý Nhà nước (72 VB)

6. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngành thanh tra trong cơ chế thị trường định

hướng XHCN: Tạp chí thông tin khoa học thanh tra và chống tham nhũng.

4

7. “Lịch sử và truyền thống ngành thanh tra Việt Nam”: Báo cáo tổng thuật kết

quả nghiên cứu. Đề tài khoa học cấp bộ ; chủ nhiệm: TS. Vũ Phạm Quyết Thắng - Hà Nội

Tháng 12/2005.

8. Luật Thanh tra 2004, 2010 và các văn bản hướng dẫn

9. Luật Phòng, chống tham nhũng

10. Luật Khiếu nại, tố cáo

11. Một số tài liệu khác do giảng viên cung cấp

5

MỤC LỤC

NỘI DUNG TRANG LỜI NÓI ĐẦU CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THANH TRA

I. KHÁI NIỆM CHUNG VỀ THANH TRA 1 Khái niệm và đặc điểm của thanh tra a Khái niệm b Đặc điểm của thanh tra 2 Vai trò và ý nghĩa của công tác thanh tra a Vai trò của thanh tra b Ý nghĩa của thanh tra 3 Hình thức và phương pháp thanh tra a Hình thức thanh tra b Phương pháp thanh tra 4 Công cụ thanh tra a Văn bản pháp luật b Kế hoạch thanh tra c Hồ sơ, tài liệu về vụ việc d Biên bản, mẫu văn bản trong quá trình thực hiện thanh tra 5 Mối quan hệ và sự khác biệt giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra, giám sát II HOẠT ĐỘNG THANH TRA 1 Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra 2 Các giai đoạn trong hoạt động thanh tra a Chuẩn bị thanh tra b Tổ chức thực hiện thanh tra c Kết thúc thanh tra III ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG THANH TRA 1 Mục đích và yêu cầu đánh giá kết quả hoạt động thanh tra a Mục đích đánh giá kết quả hoạt động thanh tra b Yêu cầu đánh giá kết quả hoạt động thanh tra 2 Căn cứ đánh giá kết quả hoạt động thanh tra a Mục đích của hoạt động thanh tra b Yêu cầu của hoạt động thanh tra c Nội dung đã thực hiện của hoạt động thanh tra

6

d Thời hạn của hoạt động thanh tra đ Hiệu quả, tác động của hoạt động thanh tra e Quy định của pháp luật, quy chế hoạt động thanh tra 3 Đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra a Về ưu điểm, nhược điểm b Về chất lượng c Về hiệu quả d Về tác động IV SỰ THAM GIA CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI VÀO HOẠT ĐỘNG

THANH TRA

1 Cơ sở pháp lý cho việc tham gia của các tổ chức xã hội, phương tiện thông tin đại chúng vào hoạt động thanh tra

2 Phương pháp, hình thức huy động sự tham gia của xã hội vào hoạt động thanh tra

3 Mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với các các cơ quan truyền thông trong quá trình thực hiện công tác thanh tra

CHƯƠNG 2 TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ CÔN G TÁC THANH TRA

I NỘI DUNG TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ CÔNG TÁC THANH TRA

1 Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra

a Tư tưởng Hồ Chí Minh về vị trí, vai trò của công tác thanh tra

b Mục đích của công tác thanh tra

2 Tư tưởng Hồ Chí Minh về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

a Tư tưởng Hồ Chí Minh về người khiếu nại và việc khiếu nại

b Tư tưởng Hồ Chí Minh về trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo

c Tư tưởng Hồ Chí Minh về ý nghĩa, vai trò của công tác giải quyết khiếu nại,

tố cáo

3 Tư tưởng Hồ Chí Minh về chống tham ô, lãng phí, chống bệnh quan liêu.

a Tư tưởng Hồ Chủ tịch về chống tham ô, lãng phí, chống bệnh quan liêu

b Tư tưởng Hồ Chí Minh trong chỉ đạo công tác phòng, chống tham ô, lãng phí

4 Tư tưởng Hồ Chí Minh về yêu cầu đối với cán bộ thanh tra

a Cán bộ thanh tra phải có năng lực, kinh nghiệm và uy tín

7

b Cán bộ thanh tra phải có đạo đức cách mạng, phải gương mẫu

c Cán bộ thanh tra phải cố gắng học tập, trau dồi đạo đức cách mạng, nâng cao

trình độ lý luận, nghiệp vụ, chuyên môn

II HỌC TẬP VÀ VẬN DỤNG TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ CÔNG TÁC

THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, CHỐNG THAM Ô,

LÃNG PHÍ VÀ YÊU CẦU ĐỐI VỚI CÁN BỘ THANH TRA VIÊN GIAI

ĐOẠN HIỆN NAY

1 Học tập và vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra

2 Học tập, vận dụng các quan điểm của Hồ Chí Minh về công tác giải quyết

khiếu nại, tố cáo

3 Học tập, vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về đấu tranh chống tham ô, lãng

phí, chống bệnh quan liêu

4 Học tập, vận dụng các yêu cầu của Chủ tịch Hồ Chí Minh đối với cán bộ

thanh tra trong giai đoạn hiện nay

CHƯƠNG 3

HỆ THỐNG THANH TRA VIỆT NAM

I HỆ THỐNG CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm và đặc điểm

a Khái niệm

b Đặc điểm

2 Chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước

3 Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước

a Thanh tra Chính phủ b Thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ ( gọi chung là Thanh tra Bộ)

c Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra

tỉnh)

d Thanh tra sở

đ Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là thanh tra

huyện)

8

II CƠ QUAN ĐƯỢC GIAO THỰC HIỆN CHỨC NĂNG THANH TRA

CHUYÊN NGÀNH

1 Khái niệm

2 Tổ chức và hoạt động

III THANH TRA NHÂN DÂN

1 Khái niệm

2 Nhiệm vụ, quyền hạn

a Nhiệm vụ của Ban thanh tra nhân dân

b Quyền hạn của Ban thanh tra nhân dân

3 Tổ chức và hoạt động

a Ban thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn

b Ban thanh tra nhân dân ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp

nhà nước

IV THANH TRA VIÊN

1 Khái niệm

2 Tiêu chuẩn của thanh tra viên

a Tiêu chuẩn chung của thanh tra viên

b Tiêu chuẩn cụ thể của từng ngành thanh tra

3 Trách nhiệm của thanh tra viên

4 Đạo đức thanh tra

a Khái niệm và đặc điểm b Vai trò của đạo đức thanh tra

c Tiêu chuẩn đạo đức thanh tra viên CHƯƠNG 4

TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT THANH TRA Ở VIỆT NAM

I SƠ LƯỢC VỀ PHÁP LUẬT THANH TRA Ở VIỆT NAM TRƯỚC 1945

II QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT THANH TRA TỪ NĂM

1945 ĐẾN NAY

9

1 Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975

a Giai đoạn từ 1945 đến 1954

b. Giai đoạn từ 1954 đến 1975

2 Giai đoạn từ năm 1975 đến 1989

3 Giai đoạn từ 1990 đến 2003

4 Giai đoạn từ 2004 đến nay

a Luật Thanh tra 2004

b Luật Thanh tra 2010

Chương 5

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA

MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

I. MÔ HÌNH TỔ CHỨC THANH TRA CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ

GIỚI

1 Thanh tra Quốc hội trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà

nước

2 Thanh tra, giám sát hành chính

a Về cơ cấu tổ chức

b Về chức năng, nhiệm vụ

c Quyền hạn của cơ quan Thanh tra, giám sát hành chính

d Về hoạt động của cơ quan Thanh tra và giám sát hành chính

3 Thanh tra chuyên ngành

a Về tổ chức của Thanh tra chuyên ngành

b Chức năng, nhiệm vụ

c Quyền hạn của Thanh tra chuyên ngành

d Hoạt động của Thanh tra chuyên ngành

II HOẠT ĐỘNG THANH TRA CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1 Hoạt động của Thanh tra Thụy Điển

10

a Cơ quan thanh tra Thụy Điển

b Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Quốc hội

2 Hoạt động của Thanh tra Đan Mạch

a Cơ quan Thanh tra Quốc hội

b Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Quốc hội

3 Hoạt động của Thanh tra Trung Quốc

a Cơ quan giám sát và giám sát viên

b Về chức năng và nhiệm vụ của cơ quan giám sát hành chính

c Quyền hạn của cơ quan giám sát

4 Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Hàn Quốc (BAI):

a Cơ quan thanh tra của Hàn Quốc

b Phạm vi và nhiệm vụ hoạt động của Thanh tra Hàn quốc

5 Tổ chức và hoạt động của thanh tra Philippin

a Về tổ chức cơ quan Thanh tra Philippin

b Về thẩm quyền thanh tra của cơ quan Thanh tra

11

CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THANH TRA

I. KHÁI NIỆM CHUNG VỀ THANH TRA

1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra

a. Khái niệm

Theo tiếng Latinh, thanh tra có nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra,

xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định;

Theo Từ điển tiếng Việt, "Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa

phương, cơ quan, xí nghiệp";

Theo Từ điển pháp luật Anh- Việt, thanh tra là "sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối

tượng bị thanh tra";

Theo Từ điển Luật học, thanh tra "là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và

đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định".

Với những nghĩa trên đây, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa kiểm soát nhằm xem xét

và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với qui định. Ngoài ra, thanh tra còn được hiểu là sự

xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần

thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước nhằm khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu

điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra do cơ quan Thanh

tra nhà nước thực hiện.

Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do

pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách,

pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm

thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.

Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối

với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ,

quyền hạn được giao.

Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên

ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.

12

Bộ máy tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ của thanh tra nhà nước sẽ được nghiên

cứu kỹ ở chương 3.

b. Đặc điểm của thanh tra

* Tính quyền lực nhà nước

Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích

cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Tính quyền lực

nhà nước của hoạt động thanh tra gắn bó chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng - một đặc tính

quan trọng của quản lý nhà nước. Quyền lực nhà nước, trên thực tế luôn thuộc về một tổ chức

nhất định, không thể có quyền lực nếu không gắn với một tổ chức cụ thể. Nói về quyền lực

nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà

nước của tổ chức thanh tra. Đối với các quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra luôn

là cơ quan nhà nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau. Vì vậy, thanh tra phải được

nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý, bởi theo Lênin, thanh

tra mà thiếu quyền lực là thanh tra suông. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra

được thể hiện ở những mặt sau đây:

- Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn

đề đã bị thanh tra phát hiện và xử lý;

- Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu trách

nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật;

- Trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà

nước.

Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước của thanh tra còn được cụ thể hoá ở chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức thanh tra; phương thức tiến hành thanh tra; xử lý kết

quả thanh tra; trong mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra cũng như

trong sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và theo ngành,

lĩnh vực. Hoạt động thanh tra đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên tất

cả các lĩnh vực, có như vậy mới phát huy hiệu quả của thanh tra.

* Tính khách quan

Bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính

sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân nhằm đưa

ra kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý

vi phạm góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công

13

dân. Vì thế, hoạt động thanh tra phải mang tính khách quan. Tính khách quan của hoạt động

thanh tra được biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải

tuân theo pháp luật. Pháp luật về nguyên nghĩa là ý chí của giai cấp cầm quyền (ý chí nhà

nước). Nhà nước đặt ra pháp luật và pháp luật là công cụ để nhà nước thực hiện quản lý xã hội.

Theo đó, mọi hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và hoạt động của thanh tra nói riêng

đều phải dựa trên cơ sở pháp luật, bởi nếu hoạt động thanh tra mà không dựa trên cơ sở pháp

luật thì nó sẽ mất đi tính công minh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước.

* Tính độc lập tương đối

Tính độc lập tương đối là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Khác

với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành, hoạt

động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Vì vậy, khi thực hiện

chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ

quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động thanh tra còn có tính độc lập tương đối trong

quá trình thực thi nhiệm vụ. Điều này được thể hiện ở chỗ, các tổ chức thanh tra được phép tự

mình tổ chức các cuộc thanh tra trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được

pháp luật qui định. Trên cơ sở kết quả thanh tra, ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý

theo các qui định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của

mình.

Tính độc lập của thanh tra chỉ là tương đối bởi vì, hoạt động thanh tra ngoài việc căn

cứ vào pháp luật, chính sách hiện hành còn xuất phát từ thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật,

hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử, cụ thể.

Tính độc lập của hoạt động thanh tra cũng khác với tính độc lập trong xét xử của toà án bởi

vì:

- Thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà còn căn cứ vào

tính hợp lý; Trong khi đó hoạt động xét xử của toà án độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

- Không phải mọi hoạt động thanh tra đều mang tính tài phán; còn hoạt động của toà

án đều mang tính chất tài phán (xét xử).

- Trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc, người có quyền quyết định cuối cùng

trong việc xử lý kết quả thanh tra là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; Còn trong hoạt

động xét xử, người có thẩm quyền quyết định cuối cùng là Hội đồng xét xử.

* Thanh tra luôn gắn với quản lý nhà nước

14

Quản lý nhà nước và thanh tra có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực

hiện sự tác động lên các đối tượng quản lý. Hơn nữa, với tư cách là một chức năng thiết yếu

của quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước. Về vấn đề này,

Lênin đã viết: "Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không

phải là hai". Như vậy, quản lý nhà nước và thanh tra có mối quan hệ mật thiết với nhau.

Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh

tra.Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của

thanh tra (thể hiện ở việc xác định đường lối, chủ trương, qui định thẩm quyền của các cơ

quan thanh tra; sử dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Hơn nữa, hoạt

động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá

trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ

quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh

thanh tra chỉ là phương tiện, công cụ để quản lý nhà nước.

Ngoài ra, với tư cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế

ước bởi quản lý nhưng đồng thời lại tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương

pháp quản lý của chủ thể quản lý. Nhờ có thanh tra mà mục đích của quản lý được đảm bảo.

Thực tế cho thấy rằng, một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và

kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra. Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được

nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động của bộ máy nhà nước.

2. Vai trò và ý nghĩa của công tác thanh tra

a. Vai trò của thanh tra

Thanh tra là nội dung không thể thiếu của quản lý nhà nước, là giai đoạn cuối cùng

trong chu trình quản lý, có vai trò kiểm định, đánh giá hiệu quả của quản lý nhà nước. Qua

thanh tra để có các kiến nghị khắc phục những sơ hở, yếu kém, đề xuất những biện pháp đổi

mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sửa đổi cơ chế, chính sách nhằm quản lý tốt hơn, hiệu quả

hơn. Chính vì vậy, trong hoạt động quản lý nhà nước phải có thanh tra và thanh tra phải phục

vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước. Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó phải có thanh tra. Quản

lý nhà nước mà không có thanh tra sẽ dẫn tới quan liêu và xa rời thực tiễn.

Thanh tra làm cho chu trình quản lý nhà nước được khép kín, các hoạt động ban hành

và tổ chức thực hiện quyết định quản lý được gắn bó chặt chẽ hơn, từ việc xem xét, đánh giá,

kiểm chứng việc thực hiện các chủ trương, chính sách của đối tượng bị quản lý, đến việc đề

xuất các biện pháp hoàn thiện chủ trương, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý của chủ thể.

Đó là quy trình, quy luật tất yếu trong bất cứ hoạt động quản lý của Nhà nước nào. Để thực

15

hiện đổi mới kinh tế và cải cách nền hành chính quốc gia thì vai trò của công tác thanh tra

ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội

chủ nghĩa. Vai trò này được thể hiện ở các nội dung sau:

- Thứ nhất, thanh tra là phương thức bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp

phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Với chức năng giám sát hoạt động của các đối

tượng bị quản lý, bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm

vụ của cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp

luật của các tổ chức, cá nhân và các đối tượng khác chịu sự quản lý của Nhà nước; thanh tra

kịp thời phát hiện những sai phạm và có biện pháp xử lý. Với chức năng, nhiệm vụ xem xét,

giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công

chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, cũng như trách nhiệm và quyền hạn

được giao; kết luận và xử lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, cán

bộ, công chức nhà nước góp phần bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý, làm trong sạch bộ

máy nhà nước Trong điều kiện nước ta thực hiện quá trình đổi mới mà trọng tâm là đổi mới

về kinh tế thì vai trò của công tác thanh tra ngày càng cần thiết và quan trọng để quản lý nền

kinh tế thị trường hoạt động ngày càng có hiệu quả .

- Thứ hai, việc thanh tra còn nhằm mở rộng và bảo đảm cho quyền dân chủ của nhân

dân được thực thi một cách nghiêm minh. Theo lý thuyết, quyền lực nhà nước thuộc về nhân

dân, cho nên Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người

dân, tạo mọi điều kiện cho họ thực hiện các quyền về dân chủ - chính trị của mình như: quyền

tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, quyền tự do lập hội, tự do ngôn luận, quyền khiếu

nại, tố cáo... Do đó, pháp luật Việt nam không chỉ ghi nhận các quyền của cong dân mà còn

ghi nhận các cơ chế đảm bảo thực hiện các quyền, nghĩa vụ của công dân thông qua hình thức

dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện như quyền kiểm tra, giám sát thông qua hoạt động của

các cơ quan nhà nước do mình bầu ra, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp mà

mình là thành viên và các Ban Thanh tra nhân dân....

Mặt khác, việc xem xét, kết luận và kiến nghị giải quyết khiếu nại, tố cáo, các tổ chức

Thanh tra giúp Đảng và Nhà nước phát hiện kịp thời những vi phạm của cán bộ, công chức,

loại trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, mất dân chủ, thiếu công bằng, xa rời lợi ích của

nhân dân, từ đó có các biện pháp xử lý, khắc phục, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy

nhà nước. Bên cạnh đó, hoạt động Thanh tra còn nhằm tìm ra những sơ hở, yếu kém trong

công tác quản lý, phát hiện những nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan, từ

đó có các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời có ý nghĩa tích cực trong việc củng

cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý. Tuy nhiên, cũng phải hiểu rằng chỉ phát hiện,

16

tìm kiếm sai phạm, sơ hở, yếu kém trong quản lý thì chưa đủ, mà Thanh tra còn phải phát hiện

và khẳng định, đồng thời tạo điều kiện cho những nhân tố mới, cơ chế mới nảy sinh phát triển.

Có như vậy thì hiệu quả công tác quản lý mới đáp ứng được yêu cầu phát triển của thực tiễn.

- Thứ ba, khi xem xét vai trò của thanh tra trong các giai đoạn lịch sử cho thấy, vai trò

quan trọng nữa của thanh tra là nhằm thực hiện tham mưu cho các cấp chính quyền trong giải

quyết khiếu nại hành chính, nhất là trong việc thực hiện nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các cấp,

các ngành trong việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo và

thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác

giải quyết khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước từ sau khi đổi mới đến nay, Quốc Hội đã ban

hành Luật Khiếu nại, tố cáo vào năm 1998 và tiếp tục sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004,

năm 2005 nhằm điều chỉnh một cách toàn diện về khiếu nại, tố cáo và việc giải quyết khiếu

nại, tố cáo cho phù hợp hơn với thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo và quá trình hội nhập

kinh tế quốc tế của đất nước.

Như vậy, vai trò của thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước ngày càng có sự điều

chỉnh phù hợp với tình hình thực tiễn phát triển ở nước ta hiện nay, nhất là trong điều kiện

chúng ta thực hiện Chương trình cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có các cơ quan thanh tra.

Tuy nhiên, trên thực tế có những cơ quan thanh tra nhiều khi không đưa ra được những kết

luận như yêu cầu của xã hội vì cách làm còn mang tính “chiếu lệ”, chưa thiết thực, và thiếu

khách quan; mặt khác do thành viên của Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên còn chưa được

chọn lọc kỹ càng, chưa bao gồm những người đủ đức đủ tài để đưa ra những kết luận có sức

thuyết phục cao, khiến cho cơ sở được thanh tra phải “tâm phục khẩu phục”.

Thực tế những năm vừa qua cho thấy nhiều tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân công dân

đã từng lập nhiều thành tích, được tặng thưởng nhiều huân chương, thậm chí được phong

danh hiệu anh hùng nhưng sau đó ít lâu lại mắc những sai phạm nghiêm trọng bị đưa ra truy

tố và xử lý trước pháp luật. Nếu việc thanh tra những cơ sở này được làm tốt thì đã giúp cho

người lãnh đạo tránh được những sai phạm dẫn tới hậu quả đáng tiếc về sau.

Từ những bài học kinh nghiệm thực tế đó, muốn nâng cao hiệu quả của công tác thanh

tra thì trước hết cán bộ thanh tra phải công tâm và có năng lực, có cách làm thích hợp, khách

quan, trung thực, không vì đánh giá cao thành tích, mà xem nhẹ những thiếu sót, khuyết điểm

và ngược lại. Đi đôi với việc kiểm tra, giám sát thường xuyên, còn cần thanh tra bất thường,

không cần thiết phải thông báo cho cơ sở biết trước để bảo đảm tính khách quan của thanh tra.

b. Ý nghĩa của thanh tra

17

Theo quy định tại Điều 2 Luật Thanh tra 2010 thì mục đích của hoạt động thanh tra

là:“phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà

nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm

pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy

nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi

ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.’’.

Như vậy, hoạt động thanh tra là nhằm điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của

các cơ quan quản lý nhà nước, với ý nghĩa là bảo vệ mục đích của quản lý nhà nước, tạo điều

kiện cho công dân thực hiện tốt các quyền của mình trên thực tế.

Hoạt động thanh tra được thực hiện bởi chủ thể quản lý nhà nước - nhân danh quyền

lực nhà nước . Điều này nhằm xác nhận về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh

tra. Vì vậy, thanh tra được coi là công cụ có hiệu quả của Nhà nước trong việc thực hiện chức

năng của quản lý. Do đó, quyền lực của thanh tra là một bộ phận không thể thiếu của quyền

lực nhà nước, chỉ có thông qua hoạt động thanh tra, quyền lực nhà nước mới được thực hiện,

nền dân chủ nhân dân mới được bảo đảm. Chính vì vậy, mục đích hàng đầu của thanh tra là

nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, góp phần thúc đẩy việc

hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan nhà nước, của tổ chức, cá nhân. Bên cạnh đó, quá trình

thanh tra cũng tạo ra những yếu tố tích cực, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, trong

chính sách, pháp luật, giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền có biện pháp khắc phục kịp thời,

kể cả các biện pháp nhằm sửa đổi, bổ sung những cơ chế, chính sách, quy định hiện hành và

việc ban hành mới những quy định cần thiết, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, hoàn thiện

chính sách, pháp luật, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước

Ví dụ, thông qua hoạt động thanh tra trong công tác tiếp dân, các cơ quan tiếp nhận

khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị thanh tra nhằm

xem xét ra quyết định, kết luận giải quyết hoặc trả lời cho công dân biết theo đúng thời hạn

quy định của pháp luật. Đồng thời, công tác tiếp dân cũng nhằm hướng dẫn người dân thực

hiện quyền khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật và cũng là một biện pháp quan trọng và thiết thực

để củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Tiếp công dân, giải quyết

khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin quan trọng để kiểm tra, giám sát, đánh giá cán bộ.

Muốn vậy người lãnh đạo qua công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo sẽ nắm bắt được

đầy đủ thông tin, kiểm tra, đánh giá chính xác cán bộ của mình.

Bên cạnh đó, việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng là một kênh thông

tin để đánh giá tính khả thi của các chính sách, hiệu quả quản lý nhà nước. Đánh giá chính

sách là việc xem xét, nhận định về giá trị các kết quả thu được khi thực thi chính sách. Đánh

18

giá chính sách được tiến hành trên cơ sở một chính sách đã được hoạch định, thực thi và có sự

phản ánh kết quả trở lại.

Trên cơ sở các thông tin thu được qua việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo,

các nhà hoạch định chính sách cũng như các nhà quản lý có được các thông tin về kết quả

triển khai thực hiện các mục tiêu của chính sách, có căn cứ để xác định xem việc tồn tại chính

sách có hợp lý hay không, kịp thời điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chính sách và tìm

kiếm các biện pháp quản lý thích hợp và hiệu lực để thực thi chính sách đó.

Hoạt động tiếp công dân của cơ quan thanh tra còn tạo điều kiện cho nhân dân thực

hiện quyền tự do, dân chủ, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, giảm bức xúc, xung đột

trong xã hội, tạo điều kiện cho nhân dân thực hiện quyền tự do, dân chủ tạo nên một xã hội

hài hòa, xã hội công dân.

3. Hình thức và phương pháp thanh tra

a. Hình thức thanh tra

Hình thức thanh tra là những biểu hiện bên ngoài của hoạt động thanh tra. Có nhiều

hình thức thanh tra khác nhau, điều này phụ thuộc vào các cách phân loại khác nhau hay còn

gọi là phụ thuộc vào các căn cứ phân loại khác nhau.

* Căn cứ vào phạm vi, quy mô của cuộc thanh tra có: Thanh tra diện rộng, thanh tra

diện hẹp.

- Thanh tra diện rộng

Thanh tra diện rộng là hình thức thanh tra thường được áp dụng khi tiến hành thanh tra

một cơ quan, một ngành hay một lĩnh vực quản lý để đánh giá kết quả hoạt động một cách

tổng thể, toàn diện trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật hoặc cơ chế quản lý

để phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm, đổi mới hoạt động nhằm nâng cao hiệu

lực và hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan, một ngành hay lĩnh vực đó.

Thanh tra diện rộng là hình thức thanh tra có phạm vi, quy mô rất rộng lớn. Cho nên,

để bảo đảm hoạt động thanh tra có hiệu quả, cơ quan thanh tra cấp trên phải thực hiện sự chỉ

đạo thống nhất về mục đích, yêu cầu, nội dung, phương pháp, lực lượng và thời gian thực

hiện thanh tra.

Thanh tra diện rộng có tác dụng không chỉ để chấn chỉnh, đổi mới trực tiếp một cơ

quan, một ngành hay một lĩnh vực mà còn có tác dụng rất quan trọng để các cơ quan, người

có thẩm quyền chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô.

- Thanh tra diện hẹp (chuyên đề, vụ việc)

19

Thanh tra diện hẹp là hình thức thanh tra chỉ tập trung vào một chuyên đề hoặc một vụ

việc cụ thể nhất định nào đó để phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm trong chuyên

đề, vụ việc đó nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan, của ngành,

lĩnh vực.

Khác với thanh tra diện rộng, thanh tra chuyên đề, vụ việc có phạm vi, quy mô hẹp

hơn và có đối tượng, nội dung cụ thể, rõ ràng hơn, tính chất của vụ việc rõ hơn. Vì thế, cơ

quan (người có thẩm quyền thanh tra) cũng dễ dàng hơn trong việc xác định trọng tâm, trọng

điểm cần thanh tra và thời gian thanh tra cũng thường ngắn hơn.

* Căn cứ vào chương trình thanh tra có: Thanh tra theo kế hoạch; thanh tra thường

xuyên, thanh tra đột xuất.

- Thanh tra theo kế hoạch

Là hình thức thanh tra được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt. Kế hoạch

thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của cơ quan thực hiện chức năng

thanh tra trong 01 năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để

thực hiện Định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản

lý nhà nước cùng cấp.

Kế hoạch thanh tra cần được dựa trên các căn cứ sau:

+ Yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của cấp, ngành cần tiến hành thanh tra để phục vụ sự

lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của cấp, ngành đó;

+ Những vấn đề bất cập, bức xúc mà quá trình thanh tra trong kỳ kế hoạch trước đã

phát hiện nhưng chưa được giải quyết hoặc chưa được giải quyết dứt điểm;

+ Những vấn đề do đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân; đơn kiến nghị, đề nghị

của các cơ quan, tổ chức chuyển đến nhưng chưa được giải quyết dứt điểm vào kỳ kế hoạch

trước.

Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có trách nhiệm phê duyệt chương trình,

kế hoạch thanh tra. Thanh tra theo kế hoạch có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi để đoàn thanh

tra có sự chuẩn bị một cách tốt nhất cho việc thanh tra về lực lượng tiến hành, thời gian, tài

liệu liên quan, thu thập thông tin, khảo sát thực tế… nhằm bảo đảm cho cuộc thanh tra đạt

hiệu quả cao nhất.

- Thanh tra thường xuyên: được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ

quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

- Thanh tra đột xuất

20

Thanh tra đột xuất là hình thức thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức,

cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quyết định.

Thanh tra đột xuất thường gắn với những vấn đề cấp thiết, bức xúc nhằm kịp thời phát

hiện, chấn chỉnh những sai phạm để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

* Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của hoạt động thanh tra có: Thanh tra kinh tế - xã

hội; thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; thanh tra công vụ.

- Thanh tra kinh tế - xã hội

Là hình thức thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật trong lĩnh vực kinh tế, xã

hội nhằm kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm để nâng cao hiệu lực và

hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế và xã hội.

Thanh tra kinh tế - xã hội được thực hiện là do:

+ Yêu cầu, nhiệm vụ của quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội;

+ Đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân về vấn đề kinh tế - xã hội;

+ Yêu cầu, kiến nghị, đề nghị của cơ quan, tổ chức.

- Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

Là hình thức thanh tra được tiến hành đối với cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết

khiếu nại, tố cáo để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm trong công tác

giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, của cá nhân,

cơ quan, tổ chức và nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước.

Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có thể tiến hành đối với một hoặc một số

hoặc tất cả các nội dung của quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo như: công tác tổ chức tiếp

công dân; tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại, tố cáo; giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện

quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo và công tác quản lý nhà nước về khiếu

nại, tố cáo.

- Thanh tra công vụ

Thanh tra công vụ là hình thức thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy

định của pháp luật luôn luôn gắn liền với cơ quan, người có thẩm quyền để kịp thời phát hiện,

chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm của đối tượng quản lý nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu

quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội.