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Sistemas de protección social en América Latina

Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Seminario Internacional "Tekoporã 10 años de avances en la Protección Social del Paraguay" Asunción, 8 de Septiembre de 2015

Sistemas de protección social en América Latina Antonio Prado

• La igualdad como objetivo central del desarrollo − Igualdad de derechos, con enfoque integrado y

multidimensional de la inclusión social

• El cambio estructural como el camino • La política como instrumento

− Fortalecimiento del rol del Estado para redistribuir, regular y fiscalizar − Promoción de pactos para la igualdad (diálogo y participación ciudadana)

La trilogía de la igualdad: la propuesta de la CEPAL


• Las políticas implementadas por varios países de América Latina y el Caribe en el período reciente se enmarcan en la visión de un desarrollo social inclusivo, en el cual el rol del Estado vuelve a ganar importancia

• La superación de la pobreza y la indigencia, la inclusión social, la

disminución de la desigualdad y los avances hacia una protección social de carácter universal y basada en derechos pasan a ser elementos centrales de esa estrategia

• Su efectiva implementación exige la construcción de una institucionalidad adecuada

Desarrollo social inclusivo


• Ajustes fiscales con

reducción de la inversión

social

• Papel central del mercado

en la asignación de

bienes

y servicios

• Transferencias sociales

basadas en criterios de

emergencia

• Ampliación de la inversión

social y criterios contra-cíclicos

• Rol regulador del Estado con

el objeto de dirimir asimetrías

del mercado

• Políticas integrales para la

reducción de la pobreza:

expansión de los activos y las

capacidades

Políticas sociales en los ochenta y noventa Tendencias recientes

Las políticas sociales en la región están dejando

atrás el modelo de ajuste estructural (1)


• Enfoque exclusivo en los actores productivos

• Protección social centrada en el trabajador formal (hombre-jefe de hogar)

• Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo

• Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia

• Protección social en un mundo laboral restringido: complementar el pilar contributivo con el solidario

• Hacia un pacto social basado en derechos sociales

Políticas sociales en los ochenta y noventa

Tendencias recientes

Las políticas sociales en la región están dejando

atrás el modelo de ajuste estructural (2)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina 2014

La inversión pública social en América Latina ha aumentado su participación

en la inversión pública total y en el PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA SOCIAL EN LA INVERSIÓN TOTAL.

PROMEDIO PONDERADO, 1990-1991 A 2012-2013 (En porcentajes del PIB y del gasto público total)


Heterogeneidad en los niveles de inversión social

INVERSIÓN PÚBLICA SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2012-2013 (en dólares de 2005)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina 2014


A lo largo de la última década, la región ha tenido importantes logros en la

reducción de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, en años

recientes se observa un estancamiento del proceso de reducción


Evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2014 AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, 1980-2014

AMÉRICA LATINA: MILLONES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES , 1980-2014

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014


La incidencia de la pobreza varía mucho entre países

1.7

18.7

5.9 2.5

9.1 7.2

12.0 12.5

29.1

45.6

14.2

29.5

12.2

19.2

4.7

20.2

0.9

9.8

4.3

36.3

18.0

7.8

30.7

17.7

33.6

40.9

54.8

69.2

37.1

58.3

23.2

40.7

23.9

40.7

5.6

32.1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA E INDIGENCIA, ALREDEDOR DE 2013

(En porcentajes)

Indigencia Pobreza

Fuente: CEPALSTAT.


Una significativa parte de la población

permanece en condiciones de vulnerabilidad AMERICA LATINA (18 PAISES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010

(en porcentajes)

Fuente: Cecchini, Espíndola, Filgueira, Hernández y Martínez., 2012, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respecdtivos países .

a/ Entre paréntesis se indica el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.


Evolución de la desigualdad, 2002-2013

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014. Nota: b Áreas urbanas

0,553 0,383 0,509 0,522 0,536 0,512 0,444 0,475 0,468 0,544 0,527 0,492 0,453 0,472 0,407 Gini 2013:

AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN ANUAL DEL COEFICIENTE DE GINI (En porcentajes)


América Latina sigue enfrentando grandes problemas y desafíos

estructurales del punto de vista de la igualdad y la inclusión social


La pobreza se manifiesta de modo distinto según la edad, el sexo y la etnia

• Mayor pobreza entre niños – Según los países, la incidencia de la pobreza entre los menores de 15

años es entre 1,1 y 2 veces mayor que en la población total

• Mayor pobreza entre mujeres – A nivel regional, la incidencia de la pobreza entre mujeres en edad de

trabajar (25-49 años) es 1,2 veces mayor que entre los hombres

• Mayor pobreza entre grupos indígenas y afro descendientes – Según los países, la incidencia de la pobreza entre indígenas y afro

descendientes es entre 1,2 y 3,4 veces la del resto de la población


Discriminación de género y generación

AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): DIFERENCIAS DE LAS TASAS DE POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN, 2012 (Cociente entre la tasa de pobreza del grupo y de la población total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.


Desigualdades profundas: los pueblos indígenas

a/ Panamá no cuenta con datos de indigentes. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países.

AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): TASAS DE POBREZA E INDIGENCIA EN LAS POBLACIONES INDÍGENA Y NO INDÍGENA, ALREDEDOR DE 2012

(En porcentajes)

15.3 10.6

42.0

22.6

47.5

34.9

49.9

32.4

52.4

30.9

72.2

43.8

80.6

20.8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Indígena No indigéna







Chile (2011) Perú (2012) Bolivia (Est. Plur. de) (2011)

México (2012) Ecuador (2012) Guatemala (2006) Panamá (2010) a/

Pobres no indigentes Indigentes


• La incidencia de pobreza varía según la actividad económica

– Tasa de pobreza entre desocupados es 90% superior al total, entre inactivos 23% y entre trabajadores por cuenta propia 18%

– Asalariados tienen 41% menor incidencia que el total de la población

• La incidencia de la pobreza es más elevada en áreas rurales, pero hay más pobres en zonas urbanas

– En 2013, pobreza rural 47,9% (aprox. 54 millones) y pobreza urbana 23,2% (aprox. 110 millones)

La pobreza se manifiesta de modo distinto

según la actividad económica y el área de residencia



AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): DIFERENCIAS DE LAS TASAS DE POBREZA SEGÚN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD, PERSONAS DE 15 AÑOS Y MÁS, 2012

(Cociente entre la tasa de pobreza del grupo y de la población total)

Desigualdades según la condición de actividad


Tenemos la peor distribución del ingreso entre

regiones del mundo

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES) Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DE GINI, ALREDEDOR DE 2009 /a

Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países y Banco Mundial, World Development Indicators. Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se considero la última observación disponible en cada país para el período 2000-2009 . b/ Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.


El mercado laboral y la protección social son clave para la igualdad, pero aun se caracterizan por un grado elevado de

estratificación. La calidad de las prestaciones de la protección social

también es muy heterogénea


• El mundo del trabajo puede ser tanto un factor de reducción de la pobreza y la desigualdad como un espacio de reproducción de esas condiciones

• Los ingresos laborales representan el 80% de los ingresos totales de los hogares latinoamericanos

• Eslabón fundamental que vincula una estructura productiva altamente heterogénea y con alto peso del sector de baja productividad con

• alta desigualdad del ingreso de los hogares (distribución muy desigual de las ganancias de productividad)

• desigualdad en las formas de inserción laboral (alta precariedad e informalidad)

Mercado de trabajo, igualdad y protección social


AMERICA LATINA (18 PAÍSES): PIB POR OCUPADO ALREDEDOR DE 2009 (En miles de dólares)

Fuente: CEPAL, sobre la base de R. Infante, “América Latina en el ‘umbral del desarrollo’. Un ejercicio de convergencia productiva”, Documento de trabajo, N° 14, Santiago de Chile, junio de 2011, inédto.

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009

(En porcentajes)

Heterogeneidad productiva y mercados

laborales: la cara “estructural” de la desigualdad


Las instituciones del mercado de trabajo son fundamentales para contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad

AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): RELACIÓN ENTRE SALARIO MÍNIMO E INCIDENCIA DE LA POBREZA (2000-2011)

(En razones y porcentajes)

Fuente: OIT, sobre la base de información oficial los países y CEPAL, procesamientos especiales de encuestas de hogares .


Autonomía: un tercio de las mujeres no logran generar ingresos y son económicamente

dependientes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): MUJERES SIN INGRESOS PROPIOS, POR ÁREA, 2011

(En porcentajes de la población de 15 años y más que no estudia)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), cálculos sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares.


AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES Y DE SALUD DE LOS ASALARIADOS DE

15 AÑOS Y MÁS, ALREDEDOR DE 2002 Y DE 2011

(En porcentajes)

29

3633

30

38

50

3945

5451

65

73

84

53

9298

54.4

36 3740

44 4549

65 6672

75 78 80

8792

97 99

66.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2002 2011

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Promedio simple de 16 países.

26

3328

36 3841

49

27

41 42 42

55

6165

77 77

46.132 34 35

38 39 4147

50

5763 65

6973 75 76

8285

55.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2002 2011

Pensiones Salud

En la última década, América Latina muestra un incremento en el acceso

a pensiones y salud por parte de los asalariados, pero los desafíos en el

sector contributivo son aun grandes


La cobertura ha aumentado, pero sigue siendo

insuficiente y muy segmentada AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN

QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, CA. 2002 Y 2011 (En porcentajes)

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2013


En el ámbito de la protección social no contributiva la región ha avanzado mucho en términos de cobertura e

impacto de los programas. Sin embargo, aun muchos quedan

excluidos de cualquier prestación de protección social


Avances importantes en protección social no

contributiva

Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/

a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC

TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS a/ (En porcentajes del total de la población)

PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años)

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA

10.3

14.0

17.2

20.2 20.6 21.1 21.6

0

5

10

15

20

25

2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012

33.2 35.8 37.2 38.3

40.7

0

10

20

30

40

50

2008 2009 2010 2011 2012

http://dds.cepal.org/bdps/


Cobertura de los principales PTC (1998-2013)

ARGENTINA, BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En millones de familias)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/


El impacto de los PTC (1)

• Alivio de la pobreza

– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización)

– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)


El impacto de los PTC (2)

• Reducción de la desigualdad – Impacto se observa en Brasil y México

• Aumento consumo alimentos y compra vestuario

• Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capacidades personales (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) – Especialmente para las familias más pobres y en países donde las

barreras de acceso son más altas

– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capacidades personales

– ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?


Persisten grandes déficits de cobertura de la

protección social


AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): POBLACIÓN DE HOGARES QUE NO CUENTAN CON SEGURIDAD SOCIAL Y NO RECIBEN PENSIONES NI TRANSFERENCIAS PÚBLICAS ASISTENCIALES, POR QUINTILES DE INGRESO, 2009

(En porcentajes)


La construcción de sistemas de protección social inclusivos es clave

para realizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de toda la

población


Protección social:

un cambio de enfoque

• No se percibe que en el corto y mediano plazo el trabajo

pueda ser el mecanismo exclusivo de acceso a la

protección social

• Se requiere mayor solidaridad para responder a las

necesidades de la población a lo largo del ciclo de vida

• Nuevas presiones por cambios demográficos,

epidemiológicos y en la estructura familiar

Se requiere un nuevo acuerdo social para universalizar la

protección social


Las prestaciones de la protección social deben

responder a los derechos, problemas y riesgos

inherentes a cada etapa del ciclo de vida

• La oferta sectorial de políticas y programas de protección

social se caracteriza por fuertes fronteras institucionales

• Sin embargo las personas no se relacionan con las

políticas sociales en forma fragmentada a la hora de

enfrentar los problemas y riesgos, y de aprovechar las

oportunidades existentes para el bienestar

• Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto

el conjunto de prestaciones que están disponibles en los

diferentes ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación)

y hacen uso de ellas también como un conjunto


La protección social tiene funciones específicas y

debe dialogar con el conjunto de la política social

Políticas

de

promoción

social

Sistema de

protección

social

2. IDENTIFICA DEMANDA Y

GARANTIZA ACCESO (EJ. A LA SALUD)

Políticas

sectoriales

(salud,

educación,

etc.)

FORTALECE CAPACIDAD DE

RESPUESTA

FORTALECE Y FOMENTA

FORMACIÓN DE ACTIVOS

1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO

3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011


Los diferentes componentes de los sistemas

de protección social debieran interactuar virtuosamente


REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL

Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.

CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD)

• Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)

NO CONTRIBUTIVA

(ASISTENCIA)

• Transferencias en efectivo

o especie, sujetas o no a

corresponsabilidad (PTC,

pensiones sociales u otras)

• Subsidios al consumo

• Empleos de emergencia

• Promoción y acceso a

servicios sociales

existentes (ej. becas

escolares)

PROTECCIÓN SOCIAL


La oferta integral de políticas y programas de

protección social debe responder a las demandas

y necesidades de la población

PROTECCIÓN SOCIAL

Demanda

(familias, individuos y

comunidades )

Oferta

(programas y políticas)

Horizontal

(sectores)

Vert

ical

(niv

el adm

inis

trativo)

Transversal

(grupos de población)

Lo

ng

itu

din

al

(cic

lo d

e v

ida)



Propuestas para la integración y

universalización de la protección social

• Piso y escalera de protección social

• Modelo eficientista de aseguramiento universal de trabajadores

• Universalismo básico

2. Prestaciones obligatorias del seguro social

3. Seguros voluntarios con regulación del Estado

1. Piso de protección social no contributivo


Protección social: un tema relevante en los

objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda

2030 de Naciones Unidas • Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el

mundo – Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas

de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables

• Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas – Meta 5.4: Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo

doméstico no remunerado mediante la prestación de servicios públicos, la provisión de infraestructura y la formulación de políticas de protección social

• Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países – Meta 10.4: Adoptar políticas, en especial fiscales, salariales y de protección

social, y lograr progresivamente una mayor igualdad


La región presenta importantes avances en desarrollo social, fruto de variables

internas y externas a la política pública, pero aun hay que enfrentar grandes

desafíos


Claves para que los programas de

transferencias condicionadas (PTC)

contribuyan a la reducción de la pobreza

• Institucionalidad: marcos legales e institucionales claros y

específicos, que aseguren la estabilidad de las intervenciones

• Integralidad: visión integral de la protección social,

coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los

impactos), énfasis en la oferta de calidad

• Gestión: Mecanismos de monitoreo y evaluación, rendición de

cuentas, participación ciudadana (ej. auditorías, evaluaciones

externas, contraloría social, sistemas de quejas y denuncias)

• Economía: crecimiento y productividad, con generación de

empleo


Mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social

• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”, al cual se

cuelgan siempre más prestaciones y requerimientos

• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas

de la protección social • Las personas pueden graduarse de determinados programas

pero no se desprenden de su derecho a la protección social


Algunos retos pendientes en protección

social

• Redistribución directa de ingresos desde sistemas no

contributivos para construir un sistema básico de ingresos

parciales garantizados (niños, familias, adultos mayores y

desempleados)

• Acceso a aseguramiento solidario en salud

• Creación de una oferta pública de calidad de cuidados

dirigidos a la primera infancia y el adulto mayor


Desafío político: pactos fiscales para dotar al Estado de mayor capacidad redistributiva

• Con excepciones, el nivel de imposición es bajo respecto del potencial, concentrado

en impuestos indirectos y es reducido el peso de la imposición personal

• Existen márgenes significativos para fortalecer la función redistributiva del Estado,

modificando la carga y estructura tributaria, e incrementando la participación del gasto

social:

ampliar la base de los impuestos directos

elevar impuestos a la renta personal de los sectores de mayor poder adquisitivo

ISR personas naturales

70% (8,4% del

PIB

ISR personas jurídicas

30% (2,9% del

PIB)

OCDE-34

ISR personas naturales

29% (1,4% del

PIB)

ISR personas jurídicas

71% (3,4% del

PIB

América Latina y el Caribe

Fuente: Goméz Sabaini y Morán (2013).


Reflexiones finales

• Subsisten importantes desafíos de corto y mediano plazo, derivados de la

heterogeneidad estructural del sistema productivo, del contexto global y de

los cambios sociodemográficos y los recurrentes impactos sociales del

cambio climático

• La agenda Post 2015 se presenta como un reto y una oportunidad para

orientar políticas públicas cada vez más efectivas y eficientes para avanzar

hacia un desarrollo sustentable (económico, social y medioambiental)

• Fortalecimiento la institucionalidad social, su legalidad y capacidad

coordinación de actores, técnica y de gestión, es fundamental para hacer

frente a los nuevos desafíos

• Ello incluye el contar con sistemas de información confiables, que posibiliten

una mayor racionalidad y transparencia en la toma de decisiones

• Lo anterior no es posible de alcanzar sin suficiente disponibilidad y eficiente

uso de recursos económicos, en lo cual los pactos fiscales tiene un rol

central

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