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CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
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SESIÓN I: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Visión General de la Sesión 1
En esta sesión se analizará los fundamentos conceptuales de los elementos de
la gestión, control y administración pública, relacionando con las normas
constitucionales, legales y técnicas que rigen las entidades del sector público.
Fundamentos
Conceptuales
FUNDAMENTOS CONCEPTUALES
Para iniciar el presente estudio es necesario describir y
analizar algunos de los aspectos relacionados con el control
y la Gestión Pública (eficiencia, eficacia y calidad).
El control tiene por objeto señalar los puntos débiles y los
errores con objeto de rectificarlos y evitar que puedan volver
a ocurrir. Sin control, el líder no puede completar su tarea
directiva.
Toda sociedad ha establecido alguna forma de control de la
actuación de sus autoridades. El control es por tanto, la
fiscalización de la actividad de los gobernantes,
entendiéndose por tales, a cualquier órgano que ejerza
potestades de decisión o mando.
La doctrina ha sido unánime en clasificar al control en
político, judicial y social. Se entiende por control político a la
función constitucional de vigilancia que tiene la Asamblea
para las acciones y/u omisiones de funcionarios Públicos,
así como requerir información acerca de la oportunidad y
legitimidad de las actuaciones en el desarrollo de las
mismas. El control judicial, es un control de la legalidad de
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las actuaciones de los órganos de poder y está a cargo de
la función judicial. El control social es el derecho y el deber
de los ciudadanos y ciudadanas quienes, como ejercicio de
su derecho de participación ciudadana, controlan el buen
manejo de la gestión de lo público. Para ello existe una
diversidad de instrumentos con la finalidad de incidir en
decisiones sobre las políticas públicas, en todos los niveles
de gestión de lo público. Adicionalmente se habla otra forma
de control, denominada control administrativo financiero,
que está a cargo de las denominadas entidades de
fiscalización superior como las contralorías o tribunales de
cuentas.
Control de Gestión.- Definir el concepto de control de
gestión implica considerar el desarrollo del mismo en su
ámbito administrativo, distintos autores ha definido el
concepto de acuerdo a sus propias posiciones e
interpretaciones. Sin embargo la mayoría coincide en que
es un sistema dinámico e importante para el logro de metas
organizacionales, dichas metas provienen inicialmente del
proceso de planeación como requisito básico para el diseño
y aplicación del mismo, dentro de ciertas condiciones
culturales y organizacionales.
Gestión Pública.- Se define a la gestión, como el
proceso de coordinación de los recursos disponibles que se
lleva a cabo para establecer y alcanzar objetivos y metas en
un tiempo programado. La gestión comprende todas las
actividades organizacionales.
Gestión de la administración pública, entendida ésta desde
un punto de vista material, como actividad administrativa, es
la capacidad gubernamental para ejecutar los lineamientos
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programáticos; conjunto de acciones mediante las cuales
las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y
metas, observando las políticas y normas establecidas.
Gestión.- En resumen, el término gestión está
representado por la eficiencia, eficacia y calidad con que se
desarrollan las actividades que permitan lograr los objetivos
que redunden en beneficio de la colectividad.
Eficiencia.- Este término se relaciona al óptimo
aprovechamiento de los recursos para el logro de objetivos,
considerando la calidad y el tiempo asignado; se obtiene
comparando el monto de recursos consumidos frente a
bienes o servicios producidos; es la medición del
desempeño en relación de cumplir con la misión
encomendada por la Constitución y la Ley.
Las actividades que ejecutan las entidades y organismos
públicos deben ajustarse a los requerimientos y
disposiciones impartidas por las normas jurídicas y técnicas,
las cuales constituyen los parámetros o estándares que
permitan rendir cuentas a la sociedad.
La eficiencia, por tanto, obliga a analizar y controlar el costo
de los recursos utilizados en la ejecución de las actividades
administrativas, productivas, de inversión, de adquisición, y,
pago de la deuda pública, efectos presupuestarios con los
cuales se puede lograr las metas y objetivos propuestos en
los respectivos planes.
Por tal razón, la auditoría de gestión concibe a la eficiencia
bajo un criterio integral, al relacionar la productividad de las
operaciones o actividades, con un estándar de desempeño
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o con una medida o criterio de comparación.
La eficiencia relaciona los siguientes términos:
Productividad y Rentabilidad
Por productividad se entiende la relación entre el monto de
los bienes o servicios producidos y el monto de los recursos
utilizados en su producción. La rentabilidad es la capacidad
que tienen los capitales propios o ajenos invertidos en una
empresa o entidad, de generar una renta o utilidad a favor
de las mismas, u optimizar los servicios.
Un ejemplo de rentabilidad en el sector público, podría ser:
la capacidad de cada entidad para retribuir con servicios de
calidad, los impuestos que pagan los contribuyentes.
Estándares de Desempeño o Medidas de Comparación.
Otros de los elementos requeridos por la auditoría de
gestión, en materia de eficiencia, es la necesidad de
identificar o establecer estándares de desempeño, o
medidas de comparación, contra los cuales confrontar la
relación entre las metas logradas, eficacia o efectividad y
los costos invertidos para lograrlas, economía.
Estos estándares o medidas, pueden ser los indicadores de
gestión determinados en la planificación de una entidad que
deben lograrse en el futuro; también pueden ser los índices
históricos o sea aquellos establecidos por la entidad sobre
la base de hechos sucedidos en el pasado.
En la auditoría de gestión se han adoptado indicadores de
gestión o estándares para la evaluación de la eficiencia,
como por ejemplo:
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• De producción de bienes o servicios (cantidad, calidad,
tiempo y costo);
• De trabajo realizado en un periodo determinado;
• De costo por unidad de bien o servicio producido.
Eficacia o Efectividad.- En forma general, la eficacia o
efectividad, consiste en lograr o alcanzar los objetivos
propuestos, las metas programadas, o los resultados
deseados.
Es fundamental por tanto, que la organización cuente con
una planificación adecuada, con sistemas de información e
instrumentos que permitan conocer en forma confiable y
oportuna la situación en un momento determinado, y las
brechas respecto a las metas proyectadas, a efecto de
determinar el grado de eficacia. En la Función Ejecutiva por
ejemplo, se está aplicando la herramienta Gobierno por
Resultados GPR, que permite precisamente medir la
eficacia.
Metas Mensurables
Las metas mensurables son aquellas que se pueden
cuantificar fácilmente y que se lograrán en un periodo dado;
así por ejemplo: cantidad de pacientes a atender, cantidad
de cursos a dictar, cantidad de ventas, etc., dependiendo de
la actividad de la entidad u organismo bajo examen. Este
tipo de metas debe estar claramente señalado en la
programación operativa anual de la entidad o en sus
presupuestos programáticos.
Metas Cualitativas
Son metas que generalmente tienen una alta carga de
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subjetividad por lo que son difíciles de cuantificar. Este tipo
de metas están ligadas a los objetivos estratégicos de la
entidad.
Al finalizar el ejercicio fiscal es importante elaborar
indicadores que demuestren el nivel de eficacia respecto del
plan operativo anual, y respecto de la ejecución
presupuestaria. Las causas de las diferencias deben ser
explicadas, y lo que es más importante, determinar y
ejecutar las soluciones.
Calidad.- Pudo existir eficiencia (utilización adecuada de
recursos); pudo haberse logrado los objetivos y metas
(eficacia); sin embargo, el cliente representado por el
pueblo, es quien experimenta y determina finalmente la
satisfacción o insatisfacción generada por el bien o servicio
recibido del sector público.
Las actividades de las instituciones públicas deben buscar
la satisfacción del pueblo; por tanto, es necesario e
importante que exista una planificación participativa que
permita y viabilice definir objetivos que la sociedad requiere.
Las actividades más usuales en la determinación del
indicador de calidad, constituyen las entrevistas, encuestas,
normas de calidad (ISO), etc.
Principios de Gestión de Calidad:
1.- Enfoque al cliente
2.- Liderazgo
3.- Participación de personal
4.- Enfoque basado en procesos
5.- Enfoque del sistema para la gestión
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6.- Mejora continua
7.- Enfoque de hechos para la toma de decisiones.
8.- Beneficio mutuo en la relación con proveedores
INDICADORES DE GESTIÓN.- Los indicadores de gestión
constituyen un conjunto de herramientas que permiten
medir la eficiencia, eficacia, y calidad de los bienes y
servicios generados a través de los distintos procesos de la
administración. En tanto se disponga de un adecuado
diseño e implementación de indicadores, se podrá disponer
de referentes que permitan en forma permanente evaluar y
controlar el conjunto de acciones individuales y grupales.
El diseño de indicadores requiere de la participación
multidisciplinaria de los actores de la gestión, a fin de
establecer medidas razonables conforme a las condiciones
particulares de la entidad.
Para su aplicación se requiere la elaboración de una ficha
técnica que permita identificar su propósito de aplicación,
variables, forma de cálculo, la interpretación de resultados
y/o brechas. En la medida que se disponga de fuentes de
información, seguras y confiables, provenientes de los
sistemas que sirven de apoyo a los responsables de la
gestión institucional, será factible contar con datos
producidos en tiempo real, para evaluar el desempeño o
evolución de actividades correlacionadas.
Para el diseño de los indicadores resultará útil responder
previamente a las preguntas siguientes:
Con qué información se cuenta?
Qué se quiere medir?
Qué variables intervienen?
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Administración
Pública
Dentro de qué niveles?
Qué tipo de correlación existe entre ellos?
Cuál es la interpretación que corresponde a los
diversos resultados?
Los índices permiten evaluar diversas dimensiones del
accionar de las personas e instituciones. Gran parte de ellos
apuntan a la medición de la eficiencia, eficacia, calidad.
Para la construcción de los índices de gestión, se relaciona
los indicadores (situación real) con los estándares (situación
ideal):
Indicador (lo real)
Índice = ----------------------------- x 100
Estándar (lo ideal)
Administración Pública.- Con base a lo descrito, es muy
pertinente establecer una definición de lo que constituye la
administración pública, sus elementos, recursos, sus
objetivos y demás aspectos que viabilizan alcanzar la
satisfacción de la sociedad en general.
Se puede concebir a la administración como el esfuerzo
humano coordinado que permite la optimización de los
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recursos a través de un proceso administrativo, a fin de
lograr los objetivos planteados.
La Constitución de la República del Ecuador, en su Art. 227
define a la administración pública en los siguientes
términos:
“Art. 227.- La administración pública constituye un
servicio a la colectividad que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y
evaluación”.
En la administración pública, el manejo de los recursos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos está
direccionado a la satisfacción del pueblo; por tanto, la
competencia de las entidades y organismos públicos,
recibido del poder político, se enfoca en el interés
social.
En términos generales, la ley para la empresa privada
significa lo que no debe hacerse; en cambio para el sector
público, lo que debe cumplirse.
La finalidad de la empresa privada está dirigida hacia el
interés particular de los dueños o accionistas. La entidad
pública se ocupa del interés social.
La gestión en la empresa privada se lo mide en función al
volumen de utilidades obtenidas. La gestión en el sector
público se lo mide en función de la cantidad y calidad de los
bienes y servicios entregados al pueblo.
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Elementos del
Proceso
Administrativo
En el aspecto financiero – contable, en la empresa privada
preocupa el incremento de las rentas y reducción de los
costos, a efecto de acrecentar las utilidades. En el sector
público, los recursos se originan en las fuentes de
financiamiento para utilizarlos en la generación de los
bienes y servicios.
ELEMENTOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
1.- Planificación
2.- Organización
3.- Dirección (Ejecución)
4.- Control
Todos los elementos del proceso administrativo se
relacionan con el talento humano, ya que las personas son
las que realmente definen la bondad o no de la
administración, sea por su vocación de servicio a la
colectividad, voluntad de trabajo, conocimiento, habilidades,
destrezas, cuidado, valores, etc. Todos los elementos del
proceso administrativo pueden ser excelentes; sin
embargo, si la servidora o servidor no desea hacer, no tiene
vocación, no conoce, etc. todo queda en nada.
A continuación se describen y analizan cada uno de los
elementos del proceso administrativo, su relación con las
normas Constitucionales, legales y reglamentarias; así
como, con las actividades de control.
1.- PLANIFICACIÓN.-
Es el primer elemento del proceso administrativo en cual se
definen los objetivos: metas, políticas y acciones o
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1.- Planificación
estrategias para lograr un resultado esperado, en un tiempo
y costos determinados.
En este proceso, se resuelven interrogantes; Qué se va
hacer ?; Cómo?; A qué costo ?; En qué tiempo ?; Por qué
?; Para quién ?; Qué resultados se obtendrán ?; En qué
beneficiará a la población ?; etc.
Disposiciones constitucionales
La Constitución de la República, en los artículos 141, 147,
en los numerales 2 y 4; 279, 280, 293, establece el
fundamento básico de la planificación, entre ellas, las
atribuciones y deberes siguientes:
El artículo 141. Señala que los Ministerios de Estado y demás
organismos e instituciones que integran la Función Ejecutiva,
les corresponde en el ámbito de su competencia cumplir con
las atribuciones de rectoría, planificación, y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen para
ejecutarles.
“Artículo 147. Son atribuciones y Deberes de la Presidenta o
Presidente de la República, además de los que determine la ley”:
"2. Presentar al momento de su posesión ante la Asamblea
Nacional los lineamientos fundamentales de las políticas y acciones
que desarrollará durante su ejercicio".
“4. Presentar al Consejo Nacional de Planificación, la Propuesta del
Plan Nacional de Desarrollo para su aprobación".
Art. 279.- “El sistema nacional descentralizado de planificación
participativa organizará la planificación para el desarrollo. El sistema
se conformará por un Consejo Nacional de Planificación, que
integrará a los distintos niveles de gobierno, con participación
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ciudadana, y tendrá una secretaría técnica, que lo coordinará. Este
consejo tendrá por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que
orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y será
presidido por la Presidenta o Presidente de la República.
Los consejos de planificación en los gobiernos autónomos
descentralizados estarán presididos por sus máximos
representantes e integrados de acuerdo con la ley.
Los consejos ciudadanos serán instancias de deliberación y
generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo,
que orientarán el desarrollo nacional”.
Art. 280.- “El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que
se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la
programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la
inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las
competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos
autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter
obligatorio para el sector público e indicativo para los demás
sectores”.
Art. 293.- “La formulación y la ejecución del Presupuesto General
del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo. Los
presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y los
de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales,
provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el
marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus
competencias y su autonomía”.
El Consejo Nacional de Planificación, a través de la
Secretaría Técnica (SENPLADES), es responsable de
diseñar e implantar el sistema integrado de planificación para
cuyo objeto ha elaborado un conjunto de guías e instructivos
metodológicos con el propósito de armonizar la elaboración
de los planes y presupuestos institucionales con el Plan
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Nacional de Desarrollo.
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.-
La Asamblea Nacional expidió el Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas (R.O. 306 del 22 de
octubre de 2010 – Segundo Suplemento) con el objeto de
organizar, normar y vincular el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa con el
Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y regular su
funcionamiento en los diferentes niveles del sector público,
en el marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen
vivir, de las garantías y los derechos constitucionales.
Los objetivos del citado Código, según expone el Art. 3 son:
1.- Normar el Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa y el Sistema Nacional de las
Finanzas Públicas.
2.- Articular y coordinar la planificación nacional con la
planificación de los distintos niveles de gobierno y entre
éstos.
3.- Definir y regular la gestión integrada de las Finanzas
Públicas para los distintos niveles de Gobierno.
De acuerdo al Art. 4 del Código de Planificación y Finanzas
Públicas, esta norma jurídica tiene su ámbito de aplicación
en las instituciones y organismos comprendidos en los
artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la República;
esto es:
Art. 225.- Organismos y dependencias de las funciones del
Estado; Régimen Autónomo Descentralizado; Creados por
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la Constitución o la Ley; Creados por los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.
Art. 297.- Instituciones y entidades que reciban o transfieran
bienes o recursos públicos.
Art. 315.- Empresas Públicas constituidas para la gestión de
sectores estratégicos.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
contempla dos libros: Libro I.- Planificación Participativa
para el Desarrollo; y el Libro II.- Sistema Nacional de
Finanzas Públicas (SINFIP).
Libro 1.- De la Planificación Participativa para el Desarrollo:
Título I.- Planificación del Desarrollo y la Política Pública:
- Capítulo 1.- Planificación para el Desarrollo.
- Capítulo 2.- Política Pública.
Título II.- Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa:
- Capítulo 1.- Generalidades
- Capítulo 2.- Entidades del Sistema.
- Capítulo 3.- Instrumentos del Sistema
El Artículo 21 señala del Título II, Capítulo 2, relacionado con el
Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa,
señala las instituciones que conforman este sistema:
“El Gobierno Central; y los Gobiernos Autónomos
Descentralizados.
Adicionalmente forman parte del Sistema:
1. Consejo Nacional de Planificación
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2. La Secretaría Técnica
3. Los Consejos de Planificación de los Gobiernos
Descentralizados Autónomos.
4. Consejos Sectoriales de Política Pública de la Función
Ejecutiva.
5. Consejos Nacionales de Igualdad
6. Instancias de participación definidas en la Constitución”.
CARACTERÍSTICAS DE LA PLANIFICACIÓN
Jerárquica
Dinámica y Flexible
Participativa
Realista
Incluyente
CICLO DE LA PLANIFICACIÒN
El ciclo de la planificación comprende tres fases:
Formulación
Implementación PLAN
Seguimiento y evaluación
TIPOS DE PLANIFICACIÓN: Estratégica y Operativa.
Planificación Estratégica.
La planificación estratégica es una herramienta de largo
plazo, que permite orientar los programas, proyectos y
actividades en función de los objetivos institucionales,
fijando metas e indicadores de gestión (eficiencia, eficacia
y calidad), indicadores estratégicos ( políticas públicas),
intermedios (Productos, bienes y servicios generados),
indicadores finales (resultados alcanzados e impacto
social), que permitan evaluar los resultados de la gestión
institucional, en función de las políticas públicas. En el
Ecuador se cuenta con la Planificación Plurianual, que se
revisará y actualizará cada 4 años.
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La Planificación Estratégica involucra la definición de:
misión, visión, objetivos estratégicos, valores corporativos,
políticas, lineamientos estratégicos e indicadores de
gestión.
Planificación Operativa
El Plan Anual de la Política Pública o planes operativos
anuales (POA) constituyen la desagregación del plan
estratégico, que se ejecutarán total o parcialmente en un
ejercicio fiscal, tienen como propósito fundamental orientar
la ejecución de sus políticas, programas, proyectos,
procesos, indicadores de gestión y acciones que se
ajustan a las condiciones y circunstancias que se presentan
en la entidad y aportan al cumplimento de los objetivos
institucionales.
Es necesario resaltar que la planificación operativa
constituye el origen o razón de ser del presupuesto
(instrumento que financia el POA), de tal forma que las
instituciones públicas deben elaborar primeramente el plan
operativo como requisito ineludible para formular el
presupuesto, y no a la inversa.
Plan Nacional de Desarrollo – Plan del Buen Vivir
Este instrumento orienta la gestión pública y la asignación
de recursos, El Plan del Buen Vivir 2013 -2017, se
compone de 12 objetivos nacionales, 111 políticas, 83
metas nacionales y 1089 lineamientos estratégicos,
establecidos por el Gobierno, en concordancia con la
Constitución del 2008; además las agendas sectoriales
elaboradas en conjunto con los Consejos de Política
Pública, articulados por los Ministerios Coordinadores y en
continuidad al plan del Buen Vivir 2009-2013.
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Los nuevos ejes que rigen el futuro del Ecuador hacia el
2030, descritos en la Planificación del Buen Vivir 2013 -
2017, elaborado por la SENPLADES y publicada en agosto
2013; se basan en la construcción del poder popular y la
consolidación del Estado, Libertades para el Buen Vivir,
Transformación de la matriz productiva y erradicación de la
pobreza.
Planificación Sectorial
Este proceso atiende los aspectos específicos de la
economía y la sociedad, concretándose en el programa de
política pública plurianual y anual, bajo la responsabilidad
de una dependencia coordinadora de sector, en el caso de
nuestro país existen 6 sectores: Social, Estratégico,
Económico, Seguridad, Productivo y Conocimiento y
Talento Humano.
Planificación Territorial Descentralizada - Planes de
Desarrollo de los GAD
Los Planes de Desarrollo Territorial diseñados
participativamente en las 7 regiones de planificación del
país son parte del PND 2013 – 2017. De este modo, el Plan
recoge las demandas de los territorios y se constituye en un
instrumento fundamental para articular las políticas
nacionales con las agendas de los gobiernos autónomos
descentralizados.
Este plan de desarrollo se encuentra en concordancia con
las disposiciones del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), y
contiene aspectos relacionados con: Diagnóstico, Propuesta
y Modelo de Gestión.
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La planificación se considera un elemento que garantiza el
ordenamiento territorial, los procesos de planificación
deberán considerar las especificidades culturales, naturales
y territoriales endógenas, con especial atención en el
territorio amazónico y en el régimen especial de Galápagos.
En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias
de participación integradas por autoridades electas,
representantes del régimen dependiente (entidades
desconcentradas de la Función Ejecutiva en el territorio) y
representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada
nivel de gobierno, para el cumplimiento de los fines
definidos en el artículo 100 de la Constitución. La Ley de
Participación define de manera explícita su naturaleza y
conformación.
Entre los desafíos del Gobierno Central y a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados están: el diseño y aplicación
de mecanismos de coordinación entre agencias centrales
(sectoriales) y las instancias descentralizadas, de manera
que la gestión de los distintos niveles territoriales sea
ampliamente concertada. Para ello, es necesario lograr la
articulación de modelos territoriales de desarrollo endógeno
que propendan al fortalecimiento de la planificación y la
equitativa asignación territorial de la inversión pública,
aplicando criterios de complementariedad.
Todo ello, con el objetivo de alcanzar el Buen Vivir de la
población, en el marco de la consolidación y fortalecimiento
del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa, se cuenta con cinco lineamientos para la
orientación de los procesos de planificación y ordenamiento
territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
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que garanticen la acción concertada de los distintos niveles
de gobierno, que son:
Lineamiento 1. Reducción de inequidades y satisfacción de
necesidades básicas a través de una estrategia de
desarrollo endógeno y de un ordenamiento territorial
equilibrado.
Lineamiento 2. Coordinación y gestión transectorial
(coordinación horizontal).
Lineamiento 3. Articulación intergubernamental (entre
niveles de gobierno).
Lineamiento 4. Articulación con el Plan Nacional de
Desarrollo.
Lineamiento 5. Fomento de la planificación participativa, la
rendición de cuentas y el control social en los procesos de
planificación y de ordenamiento territorial, que reconozca la
diversidad de identidades.
Las Estrategias para el fortalecimiento y consolidación del
Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa, en el marco de la relación SENPLADES -
Gobiernos Autónomos Descentralizados son:
1. Desarrollo normativo
2. Producción y gestión de información para la planificación.
3. Transferencia metodológica y fortalecimiento de
capacidades.
4. Estrategia de seguimiento, evaluación y retroalimentación
5. Estrategia de cooperación internacional
Planificación Institucional
Es el proceso a través de cual cada entidad establece,
sobre la base de su situación actual y del contexto que le
rodea, las políticas nacionales, intersectoriales, sectoriales y
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territoriales, y su rol y competencias, cómo debería actuar
para brindar en forma efectiva y eficiente los servicios y / o
productos que lo permitan garantizar derechos a través del
cumplimiento de las políticas propuestas y sus
correspondientes metas, trabajando con una visión integral
del desarrollo orientada hacia el Buen Vivir. La planificación
Institucional consta de:
Programación Plurianual de la Política Pública
(PPPP), recoge el Plan Plurianual o Institucional o de
largo plazo, en este caso se revisará y actualizará
cada 4 años.
Programación Anual de Política Pública (PAPP),
recoge el plan operativo Anual o de corto plazo de las
unidades de trabajo interna, como de las unidades
desconcentradas, que se elaborará cada año.
COMPONENTES PARA LA FORMULACIÓN DE LA
PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL
De acuerdo a la guía metodológica emitida por la
SENPLADES, en cumplimiento a las obligaciones
establecidas por el Código de Planificación y Finanzas
Públicas del, publicada el 30 de agosto del 2013, los
componentes de la Planificación Institucional son:
1 Descripción y diagnóstico institucional
1.1 Descripción de la institución
1.2 Diagnóstico institucional
2. Análisis situacional
2.1 Análisis de contexto
2.2 Análisis sectorial y diagnóstico territorial
2.3 Mapa de actores y actoras
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2.4 Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades, Amenazas)
3. Elementos orientadores de la institución
3.1 Visión
3.2 Misión
3.3 Valores
3.4 Políticas
4. Objetivos Estratégicos Institucionales
4.1 Objetivos
4.2 Indicadores
4.2 Meta
4.3 Línea de base
5. Diseño de estrategias, programas y proyectos
5.1 Estrategias
5.2 Identificación de programas y proyectos
5.3 Implementación de la política pública con enfoque
territorial
6. Programación Plurianual y Anual de la Política
Pública
6.1 Programación Plurianual de la Política Pública
6.2 Programación Anual de la Política Pública 1
1.- Descripción y diagnóstico institucional
1.1 Descripción Institucional
“Comprende el análisis de las competencias y atribuciones
otorgadas a la institución así como también conocer la
1Fuente: Guía de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. Elaboración: SENPLADES.,
agosto 2013.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
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realidad en la cual opera.
1.2 Diagnóstico institucional
El diagnóstico de la institución nos permitirá conocer
la situación actual de la entidad, sus capacidades y
limitaciones y la forma en la que opera la entidad.
Este análisis considera aspectos como:
Planificación
Determinar si la entidad tiene planes (estratégico,
operativo, etc.) y sí estos son claros y adecuados; las
estrategias y servicios institucionales son
consistentes con las políticas públicas; existen
mecanismos y/o procesos de seguimiento y
evaluación en base a objetivos y metas que permiten
evaluar permanentemente la eficacia, eficiencia y
calidad de los servicios de la entidad; y, de existir
planes, se cuenta con financiamiento.
Estructura Organizacional
Evaluar si las unidades administrativas responden a los
procesos que la entidad ejecuta; cómo es su
operatividad: desconcentrada, descentralizada, etc.; su
modelo de gestión implementado está acorde al tipo de
estructura ministerial asignado.
Talento Humano
Analizar si la entidad cuenta con el personal suficiente;
es personal competente para desempeñar su función;
existe compromiso con la institución; las políticas y
procedimientos de selección, capacitación y manejo del
personal son adecuados, incluyentes e incorporan
enfoques para la igualdad de género, étnico-cultural,
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
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generacional, de discapacidad y movilidad.
Tecnologías de la información y comunicaciones
Identificar si se dispone de infraestructura tecnológica
adecuada; se dispone de sistemas de información para
los procesos agregadores de valor; si los sistemas
informáticos de soporte a los procesos de apoyo son
adecuados.
Procesos y Procedimientos
Evaluar si la gestión se desarrolla por medio de la Guía
metodológica de planificación institucional El análisis de
los factores externos a la institución permitirá conocer
los aspectos políticos, económicos, sociales,
tecnológicos, culturales, laborales, entre otros, que
determinarán las intervenciones de las instituciones
Político
2 Análisis Situacional
2.1 Análisis de contexto
“Para alcanzar concreciones respecto al estado actual de la
entidad y del sector al que pertenece, el método puede ser
distinto en función del nivel de madurez en los análisis de la
realidad disponibles y de la disponibilidad de información
en este mismo sentido”2.
2.2 Análisis sectorial y diagnóstico territorial
Es muy importante que la institución realice un análisis a
profundidad del sector al que pertenece. Este análisis
comprende la identificación y cuantificación de las
principales variables que permiten determinar las
2Fuente: Guía de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. Elaboration: SENPLADES., agosto 2011.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 24
condiciones del sector en el nivel territorial más
desagregado.
Por lo tanto, es necesario examinar los problemas y las
variables relativos a cada sector, puesto que ello favorece a
la mejor compresión de la realidad. Todo esto posibilitará
determinar el accionar que cada uno de los sectores
incorporará para dar respuesta a la problemática, la misma
que debe ser desglosada y detallada priorizando y
asignando los recursos necesarios para su solución.
2.3 Mapa de actores y actoras
Los actores y actoras sociales son las diferentes personas e
instituciones que actúan e inciden en el medio en que se
desenvuelve la institución. Estos pueden influir la inercia de
la institución, tanto en el logro de transformaciones como en
la permanencia del statu quo. El análisis e identificación de
actores permitirá a la institución planificar tomando en
cuenta los efectos de las relaciones con otros actores, así
como definir las medidas necesarias para desarrollar con
éxito sus acciones.
Algunos tipos de actores sociales son: instituciones y
empresas públicas, empresas Formulación del plan
institucional
2.4 Análisis FODA
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas), la
exploración de los factores positivos y negativos, internos y
externos que tienen efectos sobre la institución permitirá
elaborar un estudio estratégico en el que se identifiquen las
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la
entidad.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 25
Fortalezas: son las características positivas internas que
deben potenciarse para lograr una gestión eficiente e
impactos nacionales positivos.
Oportunidades: son características positivas externas. Son
factores del medio que deben aprovecharse para el
beneficio de la institución.
Debilidades: son deficiencias internas de la institución, en
las que se debe trabajar para cambiar o eliminar.
Amenazas: son situaciones negativas externas, que inciden
en el accionar de la institución, que si bien no pueden
cambiarse, deben tomarse en cuenta para minimizar su
impacto.
3. Declaración de elementos orientadores
Los elementos que orientan las actividades de una entidad
hacia el cumplimiento de su misión son: misión, visión,
valores, políticas, objetivos estratégicos, procedimientos, de
las políticas sectoriales y, a través de éstas, al Plan
Nacional para el Buen Vivir.
3.1 Visión
Es una imagen proyectada del futuro deseado por la
organización, es una declaración general que describe la
situación a la que la institución desea llegar dentro de los
próximos años.
• Es positiva, alentadora y comunica entusiasmo.
• Apela a valores e intereses comunes.
• Proyecta sueños, persigue un futuro mejor.
• Dimensiona el tiempo, propone un tiempo para alcanzar el
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 26
futuro deseado.
• Es realista, en la medida de lo posible.
Para su elaboración, se deben responder las siguientes
preguntas básicas:
• ¿Qué políticas nacionales se desea y se debe
implementar como institución
(Plan Nacional para el Buen Vivir, Agendas y Políticas
Sectoriales)?
• ¿Qué contribuciones específicas brindaremos a la
sociedad desde nuestro ámbito de acción? Formulación del
plan institucional institución deben ser conocidos por los
miembros de la misma, pues son los pilares fundamentales
para el desarrollo de una cultura organizacional y
promueven un cambio de pensamiento en las personas.
3.2 Misión
Es la razón de ser de la institución, y parte del rol y las
competencias de la misma. El consenso y la participación
son elementos fundamentales a la hora de definir la misión,
ya que permiten el compromiso y la motivación necesaria
para movilizar a las y los integrantes de la organización.
La misión abarca al ámbito de acción de la institución y a
todos sus niveles, responde a la naturaleza de las
actividades institucionales y a la población a la que sirve y
se caracteriza por: Incorporar valores de la institución;
identificando el ámbito de acción de la entidad;
La redacción debe ser clara y positiva, comprensiva y
explica el apoyo de entidades externas.
Para su formulación se debe responder cuatro preguntas
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 27
básicas:
¿Quiénes somos?
¿Qué buscamos?
¿Qué necesidades satisfacer?
¿Cómo se satisfacen estas necesidades?
3.3 Valores
Conjunto de normas y creencias consideradas deseables,
que guían la gestión de la entidad; representan su
orientación y cultura institucional. Toda organización tiene
un conjunto de valores, que pueden estar implícitos o
explícitos, y deben ser analizados y, si fuera el caso,
ajustados y redefinidos. Por ejemplo: Solidaridad,
Transparencia, Lealtad, Respeto, responsabilidad,
Honestidad.
3.4 Políticas
Son guías, directrices de carácter general que orientan el
trabajo de los servidores. Ayudan a la consecución de los
objetivos y metas, coadyuvan a la determinación de las
decisiones para el cabal cumplimiento de las actividades y
proyectos.
La Guía de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales
define a la política pública, como un curso de acción de la
gestión pública que da respuesta a problemas prioritarios de
tipo social, y que se convierte de esta manera en materia
de política de estado.
4. Objetivos Estratégicos Institucionales
4.1 Objetivos
Los objetivos son enunciados breves que definen los
resultados que la institución desea alcanzar en un tiempo
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 28
determinado, hacia dónde deben dirigirse los esfuerzos y
recursos.
Características:
Específicos
Medibles
Agresivos pero alcanzables
Orientados a resultados
Sujetos a un período
Los objetivos estratégicos institucionales (OEI), deben
responder al Plan Nacional para el Buen Vivir, a las
Agendas y Políticas Sectoriales, así como a las Agendas
Zonales y Agendas para la Igualdad, en base al rol,
competencias o funciones que le fueron asignadas a la
institución. Los objetivos de una entidad, pueden ser
redactados, utilizando los verbos: incrementar, mantener o
reducir, de acuerdo a las directrices emitidas en la Guía de
GPR de la Secretaría Nacional de la Administración Pública.
4.2 Indicadores
Son herramientas para clarificar y definir, de forma más
precisa, objetivos e impactos, son estadísticas, o cualquier
forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos
y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados
objetivos y metas, así como evaluar programas específicos
y determinar su impacto, pueden ser cualitativos o
cuantitativos3.
Si bien los indicadores pueden ser cualitativos o
cuantitativos, los datos obtenidos mediante los indicadores
nos permiten estudiar la evolución de la meta, y pueden ser
3Horn, Robert V. Statistical indicators for the economic and social sciences. Cambridge,
UniversityPress, Hong Kong, 2003, p. 147.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 29
medidos en valores absolutos, tasas etc.
Para determinar el avance de los objetivos estratégicos
institucionales se definirán indicadores intermedios y de
resultado, que son aquellos que nos permiten medir los
resultados obtenidos (directos o indirectos) de las
actuaciones.
4.2 Meta
Es la expresión concreta y cuantificable de las variables
críticas de los Objetivos Estratégicos Institucionales.
Las metas deben ser alcanzables, cuantificables, realistas,
deben reflejar los compromisos adquiridos por la institución.
En el caso de los Ministerios, las metas de los OEI serán las
de la política sectorial dependiendo de la entidad.
Las metas deben desglosarse con enfoque territorial y de
igualdad, siempre que sea aplicable.
4.3 Línea de base
Es la situación actual, una foto de la realidad. La línea base
puede ser medida en porcentaje, número, tasa, etc.,
convirtiéndose en una primera medición o punto de partida.
Tiene un carácter cuantitativo, y servirá como punto de
comparación con los logros alcanzados en función de las
metas propuestas por la institución.
5. Diseño de estrategias, programas y proyectos
5.1 Estrategias
Son lineamientos de acción, que indican cómo lograr un
objetivo, son alternativas, que muestran la dirección a seguir
y el empleo general de los recursos y esfuerzos. Se refiere
al empleo óptimo de los recursos que viabilizan el logro de
los objetivos y metas a un menor costo.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 30
Todas las propuestas de intervenciones que se formulen
deben orientarse a solventar un problema o carencia
identificada en el análisis del diagnóstico institucional y
territorial.
5.2 Identificación de programas y proyectos
Los programas y proyectos que se definan serán una
respuesta a las causas del problema identificado, y cuando
se ejecuten en el territorio deberán responder a las
características y particularidades del mismo. Así, las
decisiones de dónde y en qué invertir responderán a las
necesidades reales de cada lugar, a fin de reducir brechas
territoriales e impulsar la equidad territorial en la diversidad,
de tal forma que se maximicen los impactos positivos y se
optimicen los recursos públicos.
5.3 Implementación de la política pública con enfoque
territorial
El enfoque territorial de la política pública se concibe como
la «estrategia metodológica alternativa a las políticas públicas. La
implementación de políticas públicas orientadas al territorio, con
una visión inclusiva y articulada, promueve procesos de
gobernabilidad multinivel.4
Programa de Inversión Pública
«Constituye un conjunto de proyectos organizados y
estructurados dentro de una misma lógica temporal, afinidad y
complementariedad, agrupados para alcanzar un objetivo común.
El programa de inversión constituye una categoría superior al
proyecto, que permite la organización flexible y la inclusión de
proyectos de inversión de acuerdo a necesidades cambiantes y/o
situaciones contingentes.
4Fuente: Guía Metodológica de Planificación Institucional. Elaboración: SENPLADES., agosto 2011.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 31
En la ejecución de un programa podrán intervenir varias
instituciones; sin embargo, los programas estarán liderados por
una institución ejecutora responsable de su gestión. »
(SENPLADES, 2011:13).
Proyecto de Inversión Pública
Los proyectos de inversión pública, encierran un conjunto
de actividades organizadas, bajo una misma lógica
secuencial, agrupadas para cumplir con propósitos
específicos, que contribuyen a la solución de problemas
sociales.
AL
6 Programación Plurianual y Anual de la Política Pública
6.1 Programación Plurianual de la Política Pública
Es un instrumento orientador de la gestión institucional que
incluye tanto a la planificación como a la programación de
mediano plazo, en el que se plasma las metas esperadas
para cada uno de los objetivos definidos, las líneas de
acción para un período de gobierno (4 años) y la inversión
prevista para el mismo lapso de tiempo y asegurará la
sostenibilidad en el tiempo de los programas, proyectos y
actividades de la institución.
Metas y programación plurianual
La institución debe establecer por Objetivo Estratégico
Institucional las metas que se propone alcanzar para los
cuatro años de gobierno, como resultado esperado de una
determinada política, programa y/o proyecto de orden
público.
Cada una de las metas deben plantearse temporalizadas
por períodos anuales, desglosadas a nivel territorial, por
enfoques de igualdad (siempre que sea posible) y
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 32
formularse en función de la línea de base.
Para cada una de las metas plurianuales se definirán
indicadores intermedios o de resultado. Las metas
plurianuales programadas en la PPPP no se modificarán.
Este es un documento referencial para el período. Los
ajustes de las metas de cada año se realizarán en la
Programación Anual de la Política Pública.
6.2 Programación Anual de la Política Pública
La Programación Anual de la Política Pública (PAPP) es la
desagregación anual de la Programación Plurianual de la
Política Pública (ajustada por la coyuntura, ya que esta
última es indicativa), con un desglose a nivel semestral
tanto en la programación de las metas como en su
presupuesto. Además, la PAPP refleja los Objetivos
Estratégicos Institucionales, que en el caso de los
Ministerios y Secretarías de Estado tendrán
correspondencia con aquellas políticas sectoriales que la
entidad debe ejecutar, y para cuyo cumplimiento se
asignarán los recursos. Así mismo, tendrá correspondencia
con las metas anuales y trimestrales, y con los respectivos
programas y proyectos que se impulsarán en el período
anual. La PAPP debe contener tanto la planificación del
nivel central como de las unidades desconcentradas.
Metas y programación semestral
La PAPP, permite medir el avance de la institución en cuanto a
los Objetivos Estratégicos Institucionales, a través de metas e
indicadores establecidos para ese período.
La planificación anual, gracias a la alineación con la planificación
institucional (cuatrianual), y de esta con los respectivos
instrumentos de planificación (PNBV, Agendas y Políticas
sectoriales, Agendas Zonales y para la Igualdad), garantiza que
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 33
la acción institucional se registre en las grandes líneas de acción
gubernamentales.
La PAPP se debe formular tomando en cuenta los instrumentos
metodológicos presentados por la SENPLADES, las
disposiciones legales que existen al respecto y el presupuesto
asignado a la institución por el Ministerio de Finanzas en el año
en curso.
La matriz de elaboración de la PAPP es un instrumento de
planificación interna que recogerá la planificación operativa anual
de las unidades de trabajo internas como de las unidades
desconcentradas de la Institución La unidad de planificación
debe consolidar esta información para posteriormente ingresarla
en el sistema creado por la SENPLADES para recoger la
información de la planificación institucional de todo el sector
público.5
Además orientará la planificación a través de las 9 zonas,
buscando el desarrollo de la comunidad ecuatoriana, bajo
los principios de equidad, interculturalidad y
plurinacionalidad, en función de los 12 objetivos nacionales
que buscan el fortalecimiento del desarrollo territorial
policéntrico y diferenciado.
12 Objetivos Nacionales: Actualización 2013-2017
Objetivo 1: Consolidar el Estado democrático y la construcción
del poder popular
Objetivo 2: Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión, y la
equidad social y territorial, en la diversidad
5Fuente: Guía Metodológica de Planificación Institucional. Elaboración: SENPLADES, agosto
2011.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 34
2.- Organización
Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población
Objetivo 4: Fortalecer las capacidades y potencialidades de la
ciudadanía
Objetivo 5: Construir espacios de encuentro común y fortalecer la
identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y
la interculturalidad
Objetivo 6: Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer
la seguridad integral, en estricto respeto a los derechos humanos
Objetivo 7: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover
la sostenibilidad ambiental territorial y global
Objetivo 8: Consolidar el sistema económico social y solidario, de
forma sostenible
Objetivo 9: Garantizar el trabajo digno en todas sus formas
Objetivo 10: Impulsar la transformación de la matriz productiva
Objetivo 11: Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores
estratégicos para la transformación industrial y tecnológica
Objetivo 12: Garantizar la soberanía y la paz, profundizar la
inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana
Zonificación de la Planificación
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 35
Planes de Desarrollo de los GAD.-
Respecto a los planes de desarrollo de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados, se encuentra sustentado el
marco constitucional, en los artículos: 275, referente al
régimen de desarrollo, 279 que concierne a la planificación
participativa y 280 relacionado con Plan Nacional de
Desarrollo.
En cuanto al Código del Planificación y Finanzas Públicas,
según el Art. 28 del mismo, se conformarán los Consejos de
Planificación de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, que se constituirán y organizarán
mediante acto normativo del respectivo Gobierno Autónomo
Descentralizado y en los artículos 46 al 59, se contempla
Plan de Desarrollo y ordenamiento territorial de los GADS.
Este plan de desarrollo se encuentra en concordancia con
las disposiciones del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, (COOTAD),
deberán contener, al menos, lo siguiente aspectos:
Diagnóstico, Propuesta y Modelo de Gestión.
En el marco del COOTAD; en los artículos 41, 54, y 64 se
fundamentan las Funciones; en los artículos 42, 55, y 65 las
Competencias; en el Art. 129, el Ejercicio de las
Competencias; y en los Artículos 295 y 296, se sustentan:
la Planificación para el Desarrollo y el ordenamiento
territorial de los GADs, respectivamente.
2.- ORGANIZACIÓN
Organizar es el proceso de definir y agrupar las
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 36
actividades, estableciendo relaciones de autoridad entre
ellas. La organización implica la creación, desarrollo y
mantenimiento de una estructura de relaciones con objeto
de conseguir la realización de los objetivos. Organizar
supone, entonces, determinar las obligaciones y asignarlas,
así como establecer y mantener relaciones de autoridad
entre los grupos de acción.
Define las estructuras orgánicas y funcionales de una
entidad, a través de lo cual se separa funciones,
responsabilidades.
Es la estructuración de las relaciones que deben existir
entre las funciones y niveles de las unidades administrativas
y los elementos humanos, con el fin de lograr su máxima
eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados.
Un buen control interno se sustenta en un plan de
organización que separe funciones y responsabilidades
entre los miembros de la organización; es decir, una misma
persona no debe ejercer dos o más funciones
incompatibles.
Sin embargo de lo explicado, puede presentarse situaciones
en que instituciones pequeñas cuentan con poco personal y
limitados recursos financieros, lo que obliga a que una
misma persona realiza varias actividades incompatibles, en
esos casos es necesario que se adopten e implanten
medidas de control que permitan enfrentar y eliminar estos
riesgos.
El conocimiento de los objetivos institucionales por todos los
miembros de la organización, viabiliza sustancialmente
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 37
lograr eficiencia, eficacia y calidad en las labores cotidianas.
Cada servidor tiene una misión que cumplir dentro de la
organización, y por tanto contribuye con su gestión personal
(valor agregado) en la consecución de los objetivos y metas.
No es procedente que la misma persona desempeñe dos o
más tareas, se requiere definir los insumos, recursos y
controles en cada actividad dentro de los procesos.
Elementos de la Organización.-
Estructura: La organización implica el establecimiento del
marco fundamental en el que habrán de operar los
dignatarios y funcionarios, ya que establece la disposición y
la correlación de funciones, jerarquías y actividades
necesarias para lograr los objetivos.
Sistematización: Se refiere a que todas las actividades y
recursos de la institución deben coordinarse racionalmente
a fin de facilitar el trabajo y la eficiencia, las mismas que
cumplen procedimientos.
Procedimientos.- Secuencia de pasos obligatorios dentro
de los procesos. Son las directrices expresadas en forma
narrativa o gráfica, que expresan la secuencia de las
acciones que deben ejecutarse para llevar a cabo los
procesos. Es importante se utilice los pasos estrictamente
necesarios a efecto de evitar el encarecimiento de los
servicios públicos (Eficiencia).
Tipos de Organización
Organización lineal: Representada por una autoridad que
imparte directamente órdenes a sus subordinados y recibe
el mensaje del cumplimiento de éstas.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 38
Organización formal: Es un sistema de tareas bien
determinadas; cada una de éstas tiene en si una
determinada cantidad específica de autoridad,
responsabilidad y deber de rendir cuentas.
Organización Funcional: Consiste en dividir el trabajo y
establecer la especialización de manera que cada hombre,
desde el gerente hasta el obrero ejecuten un menor número
de funciones.
Organización por procesos: Nueva forma de
institucionalizar las actividades que permita relacionar a los
clientes con los servidores de la entidad; que establezca los
insumos de entrada y salida y de hecho permita un
funcionamiento eficaz.
Cualquier actividad, o actividades que utiliza recursos para
transformar las entradas en salidas, se pueden considerar
como un proceso.
Proveedor – Proceso – Cliente
Según al artículo 10, de la Norma Técnica de Diseño de
Reglamentos o Estatutos Orgánicos de Gestión
Organizacional por Procesos (SENRES), los componentes
del proceso de Diseño de Reglamento Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por Procesos está conformada por:
a) Portafolio de productos
b) Cadena de Valor
c) Estructura Orgánica
d) Procesos
Art. 11.- Portafolio de productos.- “Constituye el conjunto
integrado de productos que la institución ofrece a la sociedad
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 39
para satisfacer sus necesidades y expectativas y está integrado
por: productos primarios y secundarios
Los productos primarios son aquellos productos que desarrollan
las instituciones, entidades, organismos y empresas del Estado,
en cumplimiento de su normativa legal de creación, misión y de
aquella que la complementa, con la finalidad de satisfacer a sus
clientes externos, estos productos se levantan en dos fases:
investigación y validación.
Los productos secundarios se generan en el nivel de apoyo y
asesoría, pues su naturaleza no cambia y siempre se encargan
de facilitar la entrega de recursos y prestación de servicios para
el normal desarrollo de la gestión interna; por lo tanto, es
necesario estandarizarlos, considerando los productos básicos
que se deben elaborar en dichos niveles. De esta manera, se
define el portafolio de productos de los procesos habilitantes”.
Art. 12.- Cadena de valor institucional.- “La cadena de valor es
la representación gráfica de las macro actividades estratégicas
relevantes de una institución. Se define del análisis realizado a
los productos primarios, sin que esto represente necesariamente
que son unidades administrativas, sino que identifica el aporte de
valor de las macro actividades que permiten el cumplimiento de la
misión institucional”.
Art. 13.- Diseño de la estructura orgánica.- “Para el diseño de
la estructura orgánica se deben considerar y analizar los
siguientes componentes:
1. Unidades administrativas.
2. Niveles jerárquicos.
3. Líneas de autoridad y responsabilidad.
4. Organigrama estructural.
La jerarquía administrativa se refiere al número de niveles de
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 40
administración que adopta una organización, para garantizar la
realización de sus productos y en consecuencia, el alcance de
sus objetivos.
En este sentido se consideran cuatro niveles jerárquicos:
Directivo, Asesor, Apoyo, Operativo.
Directivo.- Es el encargado de direccionar a la organización para
el cumplimiento de su misión.
Asesor.- Es el encargado de proporcionar asesoría o asistencia
técnica específica, para la toma de decisiones y la solución de
problemas organizacionales.
Apoyo.- Es el encargado de proporcionar apoyo administrativo y
logístico, entregando oportunamente recursos a la organización y
permitiéndole alcanzar sus objetivos.
Operativo.- Es el encargado de la ejecución de los productos que
están directamente relacionados con el cliente externo.
De conformidad a la misión de cada una de las unidades
administrativas, se procede a clasificarlas quedando establecido
de la siguiente manera”
Art. 14.- Diseño de procesos.- “Los procesos al interior de cada
institución se agrupan en función del grado de contribución y
valor agregado al cumplimiento de la misión institucional, se
clasifican por su responsabilidad en:
Procesos gobernantes.- También denominados gobernadores,
estratégicos, de dirección, de regulación o de gerenciamiento.
Estos procesos son responsables de emitir políticas, directrices y
planes estratégicos para el funcionamiento de la organización.
Procesos habilitantes.- Se clasifican en procesos habilitantes de
asesoría y los procesos habilitantes de apoyo, estos últimos
conocidos como de sustento, accesorios, de soporte, de staff o
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 41
administrativos. Son responsables de brindar productos de
asesoría y apoyo logístico para generar el portafolio de productos
institucionales demandados por los procesos gobernantes,
agregadores de valor y por ellos mismos.
Procesos agregadores de valor.- También llamados
específicos, principales, productivos, de línea, de operación, de
producción, institucionales, primarios, claves o sustantivos. Son
responsables de generar el portafolio de productos y/o servicios
que responden a la misión y objetivos estratégicos de la
institución6”.
Organización del Estado.-
Existen muchos autores que han intentado definir al Estado,
a continuación se presentan algunas de las más destacadas
definiciones, hechos por hombres ilustres:
CICERÓN: "Es una multitud de hombres ligados por la
comunidad del derecho y de la utilidad"
SAN AGUSTÍN: "Es una reunión de hombres dotados de
razón, y enlazados en virtud de la común participación de
las cosas que aman"
BODINO: "Es un conjunto de familias y posesiones
comunes gobernadas por un poder de mando según la
razón"
SAVIGNY: "Es la representación material de un pueblo"
KANT: "Es una variedad de hombres bajo leyes jurídicas"
6 Resolución No. SENRES-PROC-2006-0000046 Norma Técnica de Diseño de Reglamentos o Estatutos
Orgánicos de Gestión Organizacional por procesos.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 42
DUGUIT: "Es una corporación de servicios públicos
controlada y dirigida por los gobernantes"
KELSEN: "El Estado es el ámbito de aplicación del derecho.
El Estado es el derecho como actividad normativa. El
Derecho es el Estado como actividad normal. En el Estado
alcanza el pueblo su personalidad jurídica"
CARRE de MALBERG: "Es la comunidad política como
territorio propio y que dispone de una organización"
GROPPALI: "Es la agrupación de un pueblo que vive
permanentemente en un territorio con un poder de mando
supremo, representado éste en el gobierno"
La palabra Estado en términos jurídico – político se le debe a
Maquiavelo, cuando introdujo esta palabra en su obra "El
Príncipe" al decir: "Los Estados y soberanías que han tenido y
tiene autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o
principados…”
Platón estima que la estructura del Estado y del individuo son
iguales, y con ello, analiza las partes y funciones del Estado y
posteriormente, las del ser humano, con lo cual establece el
principio de Estado anterior al hombre, porque, además, la
estructura de aquél, aun siendo igual a la de éste, es más
objetiva o evidente. Aristóteles, por su parte, es más enfático y
declara que el Estado existe por naturaleza, y por tanto, es
anterior al hombre, no por ser éste autosuficiente y solo podrá
serlo respecto al todo, en cuando a su relación con las demás
partes, complementando su expresión al decir, en base a su
Zoon Politikón, que quien no convive con los demás en una
comunidad, "o es una bestia, o es un dios".
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 43
Por su parte, Luis XIV rey de Francia, en la época del
absolutismo se atreve a decir la ya conocida frase "El Estado
soy yo", que esto no implica más que la falta de raciocinio en la
que se vivía en ese tiempo, indica solo la más pura esencia del
absolutismo en sí, se tomaba al Estado como un régimen
político en el que una sola persona, el soberano, ejercía el
poder con carácter absoluto, sin límites jurídicos ni de ninguna
otra manera.
Estado de Derecho
Un Estado de Derecho es aquel en el que la ley es el
instrumento preferente para guiar la conducta de los
ciudadanos. La transparencia, predictibilidad y generalidad
están implícitas en él. Esto conlleva a que se facilite las
interacciones humanas, permite la prevención y solución
efectiva, eficiente y pacífica de los conflictos; y nos ayuda al
desarrollo sostenible y a la paz social. Para un Estado de
Derecho efectivo es necesario:
Que el Derecho sea el principal instrumento de
gobierno.
Que la ley sea capaz de guiar la conducta humana.
Que los poderes la interpreten y apliquen
congruentemente.
Ordenamiento Jurídico Nacional
El Art. 425 de la Constitución, refiere al orden jerárquico de
las normas en la forma siguiente:
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 44
Fuente: Constitución de la República del Ecuador 2008.
La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre
cualquier otra del ordenamiento jurídico. En caso de
conflictos entre normas de distinta jerarquía, La Corte
Constitucional, las juezas y jueces, autoridades
administrativas y servidoras y servidores, lo resolverán
mediante aplicación de la norma jerárquica superior.
Con la aprobación de la Constitución de la República en el
Referéndum del 28 de septiembre de 2008, se marca un
nuevo rumbo en la organización Política, Social, Económica
y Jurídica del Estado. Si bien se conserva los principios
fundamentales y los elementos constitutivos de la nación
que ya constaban en constituciones anteriores, así como los
derechos y deberes que amparan y obligan a los
ciudadanos, se los amplía cubriendo nuevas esferas y
creando organismos que tienden a fortalecer la democracia
y la justicia social. Dentro de los 444 artículos y 30
disposiciones transitorias que constan en la Constitución
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 45
vigente, se concibe los siguientes Títulos:
I Elementos constitutivos del Estado
II Derechos
III Garantías constitucionales
IV Participación y organización del poder
V Organización territorial del Estado
VI Régimen de desarrollo
VII Régimen del buen vivir
VIII Relaciones internacionales
IX Supremacía de la Constitución
Disposiciones transitorias (30).
Estructura Orgánica del Sector Público
El Estado tiene una estructura orgánica del sector público
con ajuste a lo previsto en el Artículo 225 de la Constitución
de la República, el cual comprende lo siguiente:
1. Funciones del Estado
2. Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs)
3. Entidades creadas por la Constitución y la Ley
4. Entidades creadas por los Gobiernos Autónomos
Descentralizados
1. Los organismos y dependencias de las funciones del
Estado
Una vez liquidado el poder político encarnado en una sola
persona, Montesquieu, propuso la trilogía de poderes para
gobernar el Estado, hoy llamadas Funciones. Las mismas
que se debe manejar con independencia absoluta, para
lograr el equilibrio en la convivencia social, precautelando el
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 46
bien común y la paz colectiva.
Cuando se habla de las funciones del Estado, se hace
referencia al ejercicio real y efectivo del poder, pueden
definirse como las direcciones de la actividad del Estado
para cumplir sus fines. De modo simple podemos afirmar
que las funciones equivalen a lo que hay que hacer para
realizar los fines del Estado.
El Estado Ecuatoriano ejerce el poder por medio de las
siguientes funciones:
Función Legislativa: Corresponde fiscalizar los
actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y
Transparencia y Control Social, y los otros órganos
del poder público, y requerir a las servidoras y
servidores públicos las informaciones que considere
necesarias así como expedir, modificar, reformar,
derogar e interpretar las leyes y se encuentra
organizada de la siguiente manera:
Art. 118.- C.R.E. “La Función Legislativa se ejerce por la
Asamblea Nacional, que se integrará por asambleístas elegidos
para un periodo de cuatro años. La Asamblea Nacional es
unicameral y tendrá su sede en Quito.
Excepcionalmente podrá reunirse en cualquier parte del territorio
nacional. La Asamblea Nacional se integrará por:
1. Quince asambleístas elegidos en circunscripción nacional.
2. Dos asambleístas elegidos por cada provincia, y uno más por
cada doscientos mil habitantes o fracción que supere los ciento
cincuenta mil, de acuerdo al último censo nacional de la
población.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 47
3. La ley determinará la elección de asambleístas de regiones, de
distritos metropolitanos, y de la circunscripción del exterior.”
Función Ejecutiva: administra la institucionalidad
pública, es decir que es la encargada de prestar
servicios públicos (como por ejemplo seguridad,
vialidad, salud, educación, entre otros), además de
recolectar el dinero del Presupuesto General del
Estado y repartirlo a todas las instituciones públicas
para el cumplimiento de sus funciones. También
planifica, ejecuta y evalúa las políticas públicas. Esta
Función está integrada por Presidencia,
Vicepresidencia, Ministerios Coordinadores,
Ministerios Sectoriales, Secretarías Nacionales,
Secretarías de Estado, Consejos Sectoriales,
Consejos Nacionales, Consejos de Transición,
Institutos, Comisiones, Agencias de Regulación y
Control entre otras.
Art. 141.- C.R.E: “La Presidenta o Presidente de la
República ejerce la Función Ejecutiva, es el Jefe del Estado
y de Gobierno y responsable de la administración pública.
La Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y
los demás organismos e instituciones necesarios para
cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de
rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen para
ejecutarlas.”
Función Judicial: Tiene como objetivo administrar
Justicia en nombre de la república y por autoridad de
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 48
la ley, a través de la normativas establecidas
principalmente en la Constitución y la Ley Orgánica
de la Función Judicial. Administrar Justicia, es ¨ la
potestad pública de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado, en una materia determinada ¨; por lo tanto,
los órganos de la Función Judicial no está revestidos
de autoridad para ejercer otra actividad, que no sea
la de dar a cada uno lo suyo, dentro del mandato de
la Constitución y la Ley.
Se organiza de la siguiente manera:
Art. 177.- C.R.E. “La Función Judicial se compone de órganos
jurisdiccionales, órganos administrativos, órganos auxiliares y
órganos autónomos. La ley determinará su estructura, funciones,
atribuciones, competencias y todo lo necesario para la adecuada
administración de justicia.”
Art. 178.- C.R.E. “Los órganos jurisdiccionales, sin perjuicio de
otros órganos con iguales potestades reconocidos en la
Constitución, son los encargados de administrar justicia, y serán
los siguientes:
1. La Corte Nacional de Justicia.
2. Las cortes provinciales de justicia.
3. Los tribunales y juzgados que establezca la ley.
4. Los juzgados de paz.
El Consejo de la Judicatura es el órgano de gobierno,
administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial.
La Función Judicial tendrá como órganos auxiliares el servicio
notarial, los martilladores judiciales, los depositarios judiciales y
los demás que determine la ley.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 49
La Defensoría Pública y la Fiscalía General del Estado son
órganos autónomos de la Función Judicial.
La ley determinará la organización, el ámbito de competencia, el
funcionamiento de los órganos judiciales y todo lo necesario para
la adecuada administración de justicia.”
Función de Transparencia y Control Social: Es la
encargada del control de la gestión pública en todos
sus niveles: transparencia, eficiencia, equidad y lucha
contra la corrupción.
La integran los siguientes organismos autónomos:
Contraloría General del Estado
Superintendencia de Bancos y Seguros,
Superintendencia de Compañías
Superintendencia de Telecomunicaciones,
Defensoría del Pueblo,
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social,
Superintendencia de Economía Popular y Solidaria
Superintendencia de Control del Poder de Mercado
Superintendencia de la Información y Comunicación
Según mandato constitucional, esta Función
promoverá e impulsará el control de las entidades y
organismos del sector público, y de las personas
naturales o jurídicas del sector privado que presten
servicios o desarrollen actividades de interés público,
para que los realicen con responsabilidad,
transparencia y equidad; fomentará e incentivará la
participación ciudadana; protegerá el ejercicio y
cumplimiento de los derechos; y prevendrá y
combatirá la corrupción.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 50
3.- Dirección
Art. 204.- C.R.E. “El pueblo es el mandante y primer fiscalizador
del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación.
La Función de Transparencia y Control Social promoverá e
impulsará el control de las entidades y organismos del sector
público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado
que presten servicios o desarrollen actividades de interés público,
para que los realicen con responsabilidad, transparencia y
equidad; fomentará e incentivará la participación ciudadana;
protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y
prevendrá y combatirá la corrupción.
La Función de Transparencia y Control Social estará formada por
el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la
Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las
superintendencias. Estas entidades tendrán personalidad jurídica
y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y
organizativa.”
De acuerdo con el artículo 206 de la Constitución del
Ecuador, los titulares de las entidades de la Función de
Transparencia y Control Social conformarán una instancia
de coordinación, y elegirán de entre ellos, cada año, a la
Presidenta o Presidente de la Función.
Función Electoral: Se encarga de garantizar los
derechos políticos y de participación representativa,
organización y control de procesos electorales,
registro de partidos y movimientos políticos, entre
otras actividades relacionadas con la actividad
electoral. La integran las siguientes instituciones:
Consejo Nacional Electoral (CNE).- Conocido
antes como Tribunal Supremo Electoral, es
una institución encargada de organizar, dirigir,
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 51
vigilar y garantizar, de manera transparente,
los procesos electorales, convocar a
elecciones, realizar los cómputos electorales,
proclamar los resultados y posesionar a los
ganadores de las elecciones. También brinda
apoyo técnico para la organización de
procesos de elección de quienes lo requieran.
Tribunal Contencioso Electoral.- Esta
institución se encarga de juzgar las
infracciones que tienen que ver con procesos
electorales. Las denuncias por infracciones
electorales las conoce directamente el Pleno.
El Tribunal Contencioso Electoral no cuenta
con salas. Son cinco jueces electoras con sus
respectivos suplentes. Sus sentencias son de
última instancia y de cumplimiento inmediato.
Art. 217.- C.R.E. “La Función Electoral garantizará el ejercicio de
los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así
como los referentes a la organización política de la ciudadanía.
La Función Electoral estará conformada por el Consejo Nacional
Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Ambos órganos
tendrán sede en Quito, jurisdicción nacional, autonomías
administrativa, financiera y organizativa, y personalidad jurídica
propia. Se regirán por principios de autonomía, independencia,
publicidad, transparencia, equidad, interculturalidad, paridad de
género, celeridad y probidad.”
2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado.
Son entidades del sector público de carácter orgánico-
funcional que gozan de autonomía propia, patrimonio
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 52
4.- Control
económico y de capacidad jurídica para obrar y realizar
actos reglados y discrecionales que fueren necesarios para
el cumplimiento de sus fines en la forma y condiciones que
determine la Constitución y las leyes y con facultad
legislativa para dictar ordenanzas, para gobernar, ejecutar y
hacer cumplir sus órdenes.
Art. 238.- C.R.E. “Los gobiernos autónomos descentralizados
gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se
regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad
interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún
caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del
territorio nacional.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas
parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos
regionales.”
Artículo 28.- COOTAD “Gobiernos autónomos descentralizados.-
Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno autónomo
descentralizado para la promoción del desarrollo y la garantía del
buen vivir, a través del ejercicio de sus competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos democráticamente
quienes ejercerán su representación política.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados:
a) Los de las regiones;
b) Los de las provincias;
c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias podrán
conformarse circunscripciones territoriales indígenas,
afroecuatorianas y montubias, de conformidad con la Constitución
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 53
y la ley.
La provincia de Galápagos, de conformidad con la Constitución,
contará con un consejo de gobierno de régimen especial.”
3. Los organismos y entidades creados por la
Constitución o la ley
Para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de
servicios públicos o para desarrollar actividades económicas
asumidas por el Estado.
Entre los organismos creados por la Constitución tenemos
la Procuraduría y Corte Constitucional, mientras en los
creados por Ley, todos los organismos que con proyecto de
Ley han sido aprobados en La Función Legislativa, como el
I.E.S.S., Comisión de Tránsito del Guayas etc.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de
los gobiernos autónomos descentralizados para la
prestación de servicios públicos.
Para ser creados por Acto normativo de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados, se necesita la aprobación de
la cámara legislativa de cada gobierno, así como también se
podrá aprobar con estos actos, empresas públicas de
acuerdo al Art. 5 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.
“La creación de empresas públicas se hará:
1. Mediante decreto ejecutivo para las empresas constituidas
por la Función Ejecutiva;
2. Por acto normativo legalmente expedido por los gobiernos
autónomos descentralizados; y,
3. Mediante escritura pública para las empresas que se
constituyan entre la Función Ejecutiva y los gobiernos autónomos
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 54
descentralizados, para lo cual se requerirá del decreto ejecutivo y
de la decisión de la máxima autoridad del organismo autónomo
descentralizado, en su caso.
Las universidades públicas podrán constituir empresas públicas o
mixtas que se someterán al régimen establecido en esta Ley para
las empresas creadas por los gobiernos autónomos
descentralizados o al régimen societario, respectivamente. En la
resolución de creación adoptada por el máximo organismo
universitario competente se determinarán los aspectos
relacionados con su administración y funcionamiento….”
En la administración pública, el manejo de los recursos
humanos, materiales, financieros y tecnológicos está
direccionado a la satisfacción del pueblo; por tanto, la
competencia de las entidades y organismos públicos,
recibido del poder político, se enfoca en el interés social.
La reforma del Estado implica modificar la administración
pública de manera urgente; en estos momentos es
importante la preocupación por adecuar la administración.
No en vano una demanda fundamental de la reforma del
Estado sigue siendo una administración pública eficiente y
confiable, mecanismos transparentes de evaluación y la
rendición de cuentas de los funcionarios, así como la
profesionalización de los servidores públicos en todas las
áreas del organigrama gubernamental.
3.- DIRECCION
La Dirección es la fase de la administración en la que se
logra la realización efectiva de todo lo planeado y, por esta
razón, algunos autores prefieren llamarla “fase de
ejecución”
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 55
La Dirección comprende el conjunto de acciones y
decisiones que influyen a los individuos para que
contribuyan al cumplimiento de las metas organizacionales
y grupales; por lo tanto, tiene que ver fundamentalmente
con los aspectos interpersonales de la administración.
Un líder efectivo debe mantener los más altos estándares
éticos y debe crear una atmósfera de transparencia y
pulcritud en la Organización. Que importante es que los
jefes sean también líderes (punta de lanza); que prediquen
con el ejemplo de trabajo, ética, conocimiento, respeto,
puntualidad, responsabilidad, interés, etc. ayuda
enormemente en la eficiencia, eficacia y calidad con que se
desempeñen los servidores públicos. Los jefes deben ser
líderes, les ocupa una tarea de guías, supervisores,
compañeros, amigos.
La Dirección se relaciona con la ejecución o desarrollo de
las actividades correspondientes a cada unidad y
servidores de la institución planificadas dentro de la
organización. Es necesario influir en cada miembro de la
organización su contribución positiva en la consecución de
los objetivos y metas.
La ejecución de las tareas demanda de la existencia de
manuales de procedimientos que definan con precisión las
actividades y responsabilidades de cada unidad
administrativa y de cada persona.
Por más pequeña que sea una entidad o unidad, la
ausencia de procedimientos, reglamentos internos,
instructivos, flujogramas, etc., ocasiona conflictos,
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 56
Talleres en el aula
o trabajos a
domicilios
interferencias y malestar.
La idoneidad del recurso o talento humano, es el factor más
importante en el funcionamiento adecuado de la
organización.
Implícitamente, dentro de la dirección se encuentra la
Coordinación, a través de la cual se ajustan las partes, se
logra una estructura coherente, y una clara delimitación de
funciones. Que exista sentido y lógica entre las órdenes de
trabajo y los informes.
La Coordinación es un proceso mediante el cual el líder
consigue la ordenación de los esfuerzos y la unidad de
acción de un grupo para la consecución del fin común. Este
proceso no se realiza como una función aparte, sino se
lleva a cabo al mismo tiempo que ejerce las funciones
básicas directivas de planificar, organizar, dirigir y controlar.
La coordinación se facilitará si las actividades que guardan
relación entre sí y hayan de ajustarse a una exacta
sincronización, se confían a la misma unidad administrativa.
En muchos casos, la mala coordinación es debida a la falta
de comprensión de lo que cada cual ha de hacer, o bien que
el líder no ha delegado claramente su autoridad ni fijado
exactamente las responsabilidades. Tales imprecisiones
pueden conducir a una duplicidad de esfuerzos en vez de
asegurar su sincronización.
4.- CONTROL
Existen algunas definiciones sobre control y las fases del
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 57
proceso de control, en la obra La Administración se explica
sobre estos temas enunciando al control como el proceso
de comprobación destinado a determinar si se siguen o no
los planes, si se están haciendo o no progresos hacia la
consecución de los objetivos, si fuese preciso, para corregir
cualquier desviación.
El control tiene por objeto señalar los puntos débiles y los
errores con objeto de rectificarlos y evitar que puedan volver
a ocurrir. Sin control, el dirigente no puede completar su
tarea directiva.
Fases en el Proceso de Control
Para poder controlar en forma efectiva, es necesario que se
siga las tres fases del proceso de control:
1.- Establecimiento de normas
Las normas son criterios frente a los cuales se pueden
juzgar los resultados. Al planificar, se determinan los
objetivos y metas que se pretenden alcanzar. Los objetivos
generales se subdividen en objetivos parciales para cada
departamento o secretaría. Estos objetivos se transforman
en criterios, es decir, en las normas de acuerdo con las
cuales se ejerce el control.
Puesto que el número de normas que pueden utilizarse para
determinar la actuación es muy elevado, se hace preciso
fijar normas respecto a puntos estratégicos de control. Se
seleccionarán como normas estratégicas aquellas que
mejor reflejan si se están alcanzando o no las metas
propuestas.
2.- Comprobación de las actuaciones
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 58
El líder ejerce control sobre la actividad de los subordinados
que están bajo su jurisdicción, observando su trabajo,
comprobando personalmente lo que hacen, y estudiando los
diversos resúmenes que se le presentan para comparar
luego la información así obtenida con las normas existentes.
Es ésta una función contínua de la dirección.
Al comprobar las actividades, la dirección descubrirá que
muchas son realizadas de acuerdo a las normas, y puede
pasar rápidamente por ellas. Deberá concentrar su atención
en las excepciones, entendiendo por excepciones aquellos
puntos en que las actuaciones se separen
significativamente de la norma.
3.- Acción correctiva
Después de revisar las diferentes causas por las cuales se
haya producido una desviación, la dirección deberá tomar
medidas correctivas. El mero descubrimiento de
condiciones anómalas no supone ningún control. El control
se ejerce tomando la acción correctiva por parte de quien
tenga autoridad sobre las operaciones efectuadas.
En la sesión 3 “Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría
del Estado”, se tratan con mayor detalle los aspectos
jurídicos relacionados con el control interno ejercido por la
propia entidad; y externo, ejercido por la Contraloría
General del Estado.
Talento Humano
La administración del talento humano existe en toda
organización sin importar la actividad a la que se dedica la
empresa, es así como se han construido múltiples
conceptos o definiciones, entre ellas tenemos:
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 59
Augusto Álvarez Collazos: “La administración e personal es
un subsistema de la organización cuyo conjunto de
políticas, normas, órganos, procedimientos, que al ser
aplicados racional y coordinadamente, permiten llevar a
cabo los procesos de vinculación, desarrollo, integración y
motivación de las personas de una organización”.
Fernando Arias: “La administración de los recursos
humanos, es el proceso administrativo aplicado al
acrecentamiento y conservación del esfuerzo, las
experiencias, la salud, los conocimientos, las habilidades,
etc., de los miembros de la organización, en beneficio del
individuo, de la propia organización y del país en general”.
Idalberto Chiavenato: “Es el área de la administración que
se ocupa de la asignación, mantenimiento y desarrollo de
todos los recursos humanos de la empresa”.
El Talento Humano en las empresas representa el recurso
más importante, debido a que sin él las empresas no
podrían operar, por ello la importancia de una buena
administración de personal; ya que sin una buena
motivación de las personas involucradas en los procesos y
actividades empresariales no se puede lograr sentido de
pertenencia y pertinencia necesarios en el fortalecimiento
de las actividades y responsabilidades de los miembros de
la organización.
Las viejas definiciones que usan el término Recurso
Humano, se basan en la concepción de un hombre como un
"sustituible" engranaje más de la maquinaria de producción,
en contraposición a una concepción de "indispensable" para
lograr el éxito de una organización.
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 60
Cuando se utiliza el término Recurso Humano se está
catalogando a la persona como un instrumento, sin tomar
en consideración que éste es el capital principal, el cual
posee habilidades y características que le dan vida,
movimiento y acción a toda organización, por lo cual de
ahora en adelante se utilizará el término Talento Humano.
El talento humano es el recurso que dinamiza todas las
actividades y procesos organizacionales; por lo cual
requiere de la aplicación de políticas y normas que generen
bienestar social en pro del beneficio de la comunidad y el
entorno de las empresas.
En nuestro país, la organización de las instituciones del
Estado, deben estar reguladas por normas de aplicación
general para que, en virtud de su cumplimiento, respondan
a las exigencias de la sociedad, brindando un servicio
público eficaz, eficiente y de calidad.
El numeral 16 del artículo 326 de la Constitución de la
República dispone que en las instituciones del Estado y en
las entidades de derecho privado en las que haya
participación mayoritaria de recursos públicos, quienes
cumplan actividades de representación, directivas,
administrativas o profesionales, se sujeten a las leyes que
regulan la administración pública. Aquellos que no se
incluyen en esta categorización estarán amparados por el
Código del Trabajo.
Por lo expuesto, La Administración Pública, en relación al
Talento Humano, se regula por la Ley Orgánica de Servicio
Público, que en su ámbito en el artículo 3 establece:
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 61
“Las disposiciones de la presente ley son de aplicación
obligatoria, en materia de recursos humanos y remuneraciones,
en toda la administración pública, que comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones
Ejecutiva, Legislativa, Judicial y Justicia Indígena,
Electoral, Transparencia y Control Social, Procuraduría
General del Estado y la Corte Constitucional;
2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado y regímenes especiales;
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o
la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la
prestación de servicios públicos o para desarrollar
actividades económicas asumidas por el Estado; y,
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los
gobiernos autónomos descentralizados y regímenes
especiales para la prestación de servicios públicos.
Todos los organismos previstos en el artículo 225 de la
Constitución de la República y este artículo se sujetarán
obligatoriamente a lo establecido por el Ministerio de Relaciones
Laborales en lo atinente a remuneraciones e ingresos
complementarios.
Las escalas remunerativas de las entidades que integran el
régimen autónomo descentralizado y regímenes especiales, se
sujetarán a su real capacidad económica y no excederán los
techos y pisos para cada puesto o grupo ocupacional
establecidos por el Ministerio de Relaciones Laborales, en ningún
caso el piso será inferior a un salario básico unificado del
trabajador privado en general.
De conformidad con lo establecido en los artículos 160, 170 y 181
numeral 3 de la Constitución de la República, los miembros
activos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional y el
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 62
personal de carrera judicial se regirán en lo previsto en dichas
disposiciones por sus leyes específicas y subsidiariamente por
esta ley en lo que fuere aplicable.
En razón de las especificidades propias de la naturaleza de sus
actividades, y la implementación de regímenes particulares que
su actividad implica, el Ministerio de Relaciones Laborales
establecerá y regulará lo atinente a remuneraciones y supervisará
y controlará la aplicación de los regímenes especiales de
administración de personal establecidos en las leyes que regulan
a la Función Legislativa, Magisterio, Servicio Exterior y a los
miembros activos de la Comisión de Tránsito del Guayas; en lo
relacionado con el personal ocasional la Función Legislativa
observará lo previsto en su ley específica; los docentes del
Magisterio y docentes universitarios se regularán en lo atinente a
ascensos, evaluaciones y promociones por sus leyes específicas,
excluyéndose de dichos procesos al personal técnico docente y
administrativo que se regulará por esta ley al igual que se
regulará por las disposiciones de este cuerpo normativo el
personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio e Integración y de la Comisión de Tránsito del Guayas.
Estarán comprendidos en el ámbito de esta ley a efecto de
remuneraciones, derechos y obligaciones en lo que fuere
aplicable, nepotismo y procedimientos disciplinarios en lo que
fuere aplicable, las corporaciones, fundaciones, sociedades
civiles o mercantiles, con o sin fines de lucro, con o sin finalidad
social o pública, cuya participación en el capital o patrimonio esté
compuesto por más del cincuenta por ciento por aporte de las
instituciones del Estado, de los gobiernos autónomos
descentralizados o de recursos públicos. Respecto de los
organismos establecidos en la Ley del Deporte, Educación Física
y Recreación se observará lo previsto en la misma y esta ley en
lo que fuere aplicable.
En las empresas públicas, sus filiales, subsidiarias o unidades de
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 63
negocio, se aplicará lo dispuesto en el Título IV de la Ley
Orgánica de Empresas Públicas”.
Tomado en cuenta que en nuestro país la gestión pública se
centra en el servicio al ciudadano, se considera
indispensable formular y mejorar todos sus procesos desde
el más alto nivel de decisión de Gobierno Nacional,
fortaleciendo la administración pública, a través de la
Secretaría Nacional de la Administración Pública, la misma
que en su afán de implementar buenas prácticas de
gobierno, ha decidido implementar el proyecto de
GPR,(Gobierno por Resultados), cuyo objetivo es aplicar la
metodología de planificación y gestión gubernamental.
Gobierno por Resultados (GPR).-
Por decreto ejecutivo No. 555, de 19 de noviembre de 2010,
se dispone la implementación del Modelo GPR del gobierno
del Ecuador, el que deberá ser aplicado por todas las
instituciones de la administración pública central
institucional, dependientes de la función ejecutiva, a cargo
de la Secretaría Nacional de la Administración Pública,
quien dictará los lineamientos para la implementación y
seguimiento del mismo”7.
En este contexto, la Secretaría Nacional de la
Administración Pública, lideró tomando en cuenta las
disposiciones constituciones con relación a estas nuevas
herramientas de gestión pública, la implantación de este
instrumento o herramienta informática que permite
sistematizar y gestionar los planes estratégicos y
operativos, así como, proyectos programas, procesos y
7Strategia- Consulting Group Andes, Gobierno por Resultados- México, Fuente Secretaría Nacional de la
Administración Pública - Presidencia de la República Ecuador, 2012. (Derechos Reservados)
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 64
monitorear los resultados.
El GPR, es una herramienta orientada a la obtención de
resultados, mediante la creación de un modelo de
transparencia, considerado como un sistema preventivo de
gestión de la planificación y del presupuesto por resultados,
sirve para alinear al Estado en forma vertical y horizontal,
mediante un nuevo proceso dinámico, interactivo y continuo,
en donde se articula la planificación estratégica y operativa
con todos sus responsables, alineando los objetivos de la
institución a los las agendas sectoriales y estos a su vez al
plan nacional de desarrollo.
Este modelo de gestión, vigente desde el año 2011,
persigue medir la gestión pública en términos de eficacia y
eficiencia, utilizando para esto indicadores de gestión,
metas, cuadro de mando, mapas estratégicos, análisis de
riesgos, objetivos, planes, políticas, proyectos, procesos y
presupuesto; a través del análisis de las funcionalidades de
la herramienta de Gobierno por Resultados.
TALLERES.-
En grupos de trabajo conformados por 4 o 5 personas del
mismo tipo de entidad (Ministerios, Municipios, etc.)
desarrolle lo siguiente:
1.- Misión
Definir la misión de la entidad donde ejerce las actividades
de control, y de la Unidad de Auditoría Interna.
Es necesario se distinga tres aspectos: Razón de ser
(Aspectos de creación de la Entidad y unidad de auditoría
interna), para qué existe (aspecto misional) y a quién sirve
(aspectos relacionados con el cliente).
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 65
2.- Planificación.-
Planteamiento de Estrategias, a partir del análisis de la
aplicación de la Matriz FODA ampliada, en función del
material entregado.
El objetivo de aprendizaje será establecer las estrategias de
corto plazo de la Entidad en donde presta sus servicios,
mediante el análisis de los componentes de la Matriz FODA
ampliada.
Actividades del taller:
1. Enlistar 6 factores internos de la entidad, clasificados 3
como fortalezas y 3 como debilidades.
2. Enlistar 6 factores externos de la entidad, clasificados 3
como oportunidades y 3 como amenazas.
3. Elabore 4 estrategias de combinación: una FO
(Ofensivas), FA (Defensivas); DO (Adaptativas y DA
(Supervivencia); en total 4.
4. Establezca un objetivo operativo para las estrategias
defensivas (FA) y uno para ADAPTATIVAS (DO).
5. Presentación en el formato indicado
3.- Organización del Estado.-
1) Qué comprende el sector público según el artículo
225 de la Constitución (Identifique las Instituciones que lo
conforman).
CURSO DE CONTROL DE GESTION PUBLICA SESION 1: Administración Pública
1- 66
2) Ubique, con base al artículo 225 de la CRE, en que
numeral se encuentra la institución donde ejerce las
actividades de control.
3) Identifique los artículos de la Constitución que se
relaciona con la Misión Institucional de su entidad.
4) Identifique la Ley que rige a la competencia de su
institución e identifique si existe alguna antinomia con otra
Ley.
Referencias
Constitución de la República del Ecuador -2008
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado-2009
Ley Orgánica de Servicio Público -2010
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas-2010
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización-2010
Decreto Ejecutivo No. 555, de 19 de noviembre de 2010, Implementación del
Modelo GPR del gobierno del Ecuador.
Acuerdo No 047-CG-2011, Guía Metodológica para la Auditoría de Gestión.
Resolución No. SENRES-PROC-2006-0000046 Norma Técnica de Diseño de
Reglamentos o Estatutos Orgánicos de Gestión Organizacional por Procesos.
Guía de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. Elaboración: SENPLADES,
agosto 2011.
Strategia- Consulting Group Andes, Gobierno por Resultados- México, Fuente
Secretaría Nacional de la Administración Pública - Presidencia de la República
Ecuador, 2012. (Derechos Reservados)
La Administración, Fundación Ecuatoriana de Estudios Sociales, Quito-1989
Horn, Robert V. Statistical indicators for the economic and social sciences.
Cambridge, University Press, Hong Kong, 2003.