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Universidad Nacional de Córdoba - Facultad de Matemática,

Astronomía y Física (FaMAF)

Seminario “Un enfoque democrático para la

política de Defensa”

Módulo: Planeamiento Estratégico de la Defensa

Iván Poczynok (UBA/UNQ/UMET)

14 de mayo de 2014

Estructura de la clase

1. Aproximación conceptual: el diseño de fuerzas y

la conducción política de la defensa

2. El planeamiento de la defensa en América del

Sur. Objetivos, misiones y despliegue de fuerzas

3. La incertidumbre estratégica de la posguerra fría

4. Características del diseño de las fuerzas militares

en Argentina

5. La modernización del sistema de planeamiento

estratégico de la defensa en Argentina

6. Conclusiones

1. Aproximación conceptual: el diseño

de fuerzas y la conducción política de

la defensa

Planeamiento Estratégico de la Defensa

1.1 El debate sobre la planificación militar

• La guerra es el terreno del azar

• “La realidad se resiste permanentemente a comportarse según lo planificado”

• “La secuencia de acciones de combate mas sencilla se ve interrumpida por las ideas e intenciones del oponente”

• La guerra en papel no es “la guerra en la realidad”

Karl von Clausewitz

• “Para la dirección estratégica [de la guerra] es necesario trazar un diagrama aproximado de tendencias [...] Aunque nuestro diagrama no coincida con los futuros acontecimientos y sea corregido por ellos, sigue siendo necesario formular un plan estratégico para llevar adelante, con firmeza y decisión”

Mo Tse Tung


1.2 El Planeamiento Estratégico de la Defensa

El Planeamiento de la Defensa Nacional es el conjunto ordenado de técnicas, procedimientos y procesos dirigidos a garrantizar que los Estados estén en condiciones de enfrentar los riesgos y amenazas percibidos por su conducción política en materia de defensa nacional.

Técnicas

Procesos Actores

Objetivos

El Planeamiento de la Defensa Nacional no es un problema de las Fuerzas Armadas, sino del Estado.

1.3 El Planeamiento Estratégico en Defensa

Identificación de objetivos de defensa

Definición de métodos

Diseño de fuerzas militares

El planeamiento apunta a lograr un diseño de fuerzas militares que esté en condiciones de enfrentar amenazas y riesgos percibidos.

Se trata de diseñar el “instrumento militar necesario” para cumplir con las misiones que el poder político les da a las fuerzas armadas.


1.4 Métodos de Planeamiento

Planeamiento basado en

hipótesis de conflicto

Planeamiento basado en los medios disponibles

Planeamiento basado en

capacidades

Planeamiento basado en escenarios


La definición de objetivos es hipotética y probabilística. Se basa en apreciaciones y evaluaciones de carácter prospectivo

Definición de objetivos “Política de defensa”

(Battaglino, 2010 y 2011)

1.4 La selección del método depende de la definición

de los objetivos

La definición de objetivos debe partir de la identificación de los riesgos y/o amenazas a la supervivencia estatal

La definición de objetivos está condicionada por las percepciones de las élites y el contexto histórico en el que se sitúa una organización.


2. El planeamiento de la defensa en

América del Sur durante el siglo XX

Minimización del poder de los militares 2.1 Los objetivos de la defensa nacional en América

del Sur (siglo XX)

Defender la nación frente a la amenaza de

los países vecinos

Defender la nación frente a la “amenaza hemisférica”

Defender la nación de la amenaza del

“enemigo interno”

Planeamiento Basado en Hipótesis de Conflicto


Las HHCC vecinales orientaron, desde la conformación de los Estados modernos, el diseño de las organizaciones militares.

En el caso argentino, la formación de las fuerzas armadas profesionales en los primeros años del 1900 estuvo ligada a la defensa nacional frente un guerra con Chile y/o con Brasil.

En este supuesto de planeamiento, los actores tienen la posibilidad de disponer amplia información sobre la naturaleza de las amenazas.

2.2 Hipótesis de Conflicto: Guerra vecinal

interestatal


La HHCC hemisférica refiere a la posibilidad de una contienda de guerra global entre EEUU y URSS.

En el marco de la bipolaridad estratégico-militar de la guerra fría, los Estados de la región añadieron, casi en su totalidad, la “hipótesis de conflicto hemisférica” al diseño de sus capacidades militares.

Conformación del “Sistema Interamericano de Defensa”: TIAR, de la JID, la CEA, el SICOFA, la CNI, etc.

Estos organismos tuvieron como función primaria garantizar la interoperabilidad doctrinaria entre las diversas fuerzas armadas del continente, a los fines de repeler de manera conjunta una eventual agresión extracontinental.

2.3 Hipótesis de Conflicto: Guerra Global -

Hemisférica


La HHCC del enemigo interno es la base de la Doctrina de Seguridad Nacional.

A mediados de los 60, las Fuerzas Armadas de la región comenzaron a incorporar como supuesto de planeamiento a la posibilidad de que la contienda hemisférica se desarrolle de forma “solapada”.

Las Fuerzas Armadas planificaron y diseñaron capacidades para actuar ya no contra otro Estado, sino contra un nuevo enemigo “irregular”.

Influencia de las doctrinas contrainsurgentes francesa y norteamericana

En el caso argentino, esta hipótesis condujo a subordinar a las fuerzas policiales a las militares, a dividir el territorio nacional en zonas de seguridad militar, etc. (CONINTES)

2.4 Hipótesis de Conflicto: “Enemigo interno”


Minimización del poder de los militares 2.5 El diseño de los instrumentos militares

suramericanos durante el siglo XX

Las HHCC actuaron

“superpuestas”

FFAA onerosas y de gran magnitud

Carreras armamentística

s

Ejércitos de ocupación territorial

Centralidad del componente

terrestre

Unidad policial-militar


Minimización del poder de los militares 2.6 Estructura de personal de las fuerzas armadas

en la región

Fuente: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (2012)


Minimización del poder de los militares 2.7 Composición del gasto en defensa (Inversiones y

Personal)



Minimización del poder de los militares 2.8 El despliegue de las fuerzas armadas en el Cono

Sur de la región

• La mayor concentración de unidades se encuentra en Bs As, en particular alrededor de la Capital Federal y en la región sur de la provincia.

Argentina

• La mayor concentración de unidades está en la región Sur. Sobre un total de 296 unidades, 174 están desplegadas en el cono sur brasilero.

Brasil

• El país trasandino tiene una importante concentración de unidades en el área centro y sur del país. Sin embargo, en líneas generales la distribición geográfica es proporcional.

Chile


3. La incertidumbre estratégica de la

posguerra fría

3.1 Transformaciones de la Posguerra Fría

Global Regional Doméstico

Las variaciones afectaron los tres supuestos o premisas estratégicas que orientaron el diseno de las Fuerzas Armadas suramericanas durante la mayor parte del siglo XX


Las amenazas “concretas” que orientaron el Planeamiento de la Defensa Nacional durante casi un siglo perdieron vigencia, o al menos se vieron sometidas a un conjunto de cuestionamientos que (décadas mas atrás) hubiesen sido impensables.

3.2 Incertidumbre estratégica

Variación del Instrumento Militar

“Necesario”

Variación del Instrumento Militar

“Posible”


3.3 El impacto en la dimensión profesional

Esta incertidumbre afectó a las Fuerzas Armadas de todo el mundo (Doctrina del “Fin de la historia”)

Ocasionó una desmovilización masiva y un redireccionamiento de recursos sin precedentes (Caída URSS)

T. Bruneau (2005): “Tras el fin de la guerra fría las Fuerzas Armadas se encontraron ante la inédita necesidad de tener que justificar su existencia”

Crisis identitaria y profesional de las Fuerzas

Armadas

Búsqueda de “nuevas misiones”

Identificación de nuevas “amenazas”

Definición de nuevos ”objetivos”


3.4 Desafíos de la posguerra fría en la región en

materia de planeamiento

Definición de nuevas

misiones militares

Alineamiento hemisférico a la

agenda de seguridad de los Estados unidos

Conducción deficitaria de los aspectos estratégicos

de la defensa


Minimización del poder de los militares 3.5 Objetivos de la defensa en América del Sur


Argentina

• La defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, y proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Brasil

• Defensa nacional es el conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en la expresión militar, para la defensa del territorio, la soberanía y los intereses nacionales contra amenazas preponderantemente externas, potenciales o manifiestas. La estrategia nacional de defensa es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo.

Chile

• La defensa nacional es el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nación puede oponer a las amenazas de un adversario en contra de sus intereses, principalmente su soberanía e integridad territorial. Su propósito es alcanzar una condición de seguridad externa tal que el país pueda lograr sus objetivos libre de interferencias exteriores. Es una función intransferible del Estado.

Venezuela

• La defensa integral es el conjunto de sistemas, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado con la participación de las instituciones públicas y privadas, y las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, la libertad, la democracia, la soberanía, la integridad territorial y el desarrollo integral de la nación.

Colombia

• La política de seguridad y defensa de Colombia pretende neutralizar cualquier amenaza proveniente de cuatron factores principales de riesgo: los grupos armados al margen de la ley, los delitos contra los ciudadanos, las amenazas externas y los desastres naturales.


3.6 Misiones militares no convencionales en la

región



4. El diseño de las fuerzas militares en

Argentina

4.1 El despliegue de fuerzas


4.1 El despliegue de fuerzas

* El mapa tiene sólo fines ilustrativos.

55,65%

7,44%

2,37%

4,46%

3,95%

3,74%

3,26%

3,39%

1,54%

2,16%

0,57%

La distribución de personal refleja una fuerte concentración de unidades en la provincia de Buenos Aires (“cinturón militar”).

Diseño de fuerzas basado en el criterio de “ocupación territorial”

Desajustes en el posicionamiento estratégico defensivo

Mantenimiento de estructuras de carácter específico


4.2 Evolución de la estructura de oficiales

1984 1999 2003 2010

Generales 0,9% 1,0% 1,2% 1,0%

Coroneles 19,1% 26,7% 31,0% 33,4%

Nota: "Generales" incluye Almirantes y Brigadieres; "Coroneles" incluye Teniente Coroneles, Coroneles y sus

equivalentes

Fuente: Scheetz, Thomas (2011) Teoría de la gestión económica de las Fuerzas Armadas. Documento de trabajo

de la Escuela de Defensa Nacional. Mimeo


4.3 Oficiales del Ejército

1984 2010

Teniente General 0 2

General División 5 3

General Brigada 34 39

Coronel 451 684

Teniente Coronel 902 1134

Mayor 769 761

Capitán 1250 771

Teniente Primero 1055 798

Teniente 1073 896

Subteniente 1295 659

Fuente: Libro Blanco de la Defensa Nacional (2010).


1984 2010

Almirante 0 1

Vicealmirante 0 6

Contraalmirante 6 40

Capitán de Navío 170 380

Capitán de Fragata 377 501

Capitán de Corbeta 551 410

Teniente de Navío 774 467

Teniente de Fragata 581 313

Teniente de Corbeta 294 172

Guardiamarina 254 180



4.4 Oficiales de La Armada

4.5 Oficiales de la Fuerza Aérea

1984 2010

Brigadier General 0 2

Brigadier Mayor 5 0

Brigadier 30 33

Comodoro 195 488

Vicecomodoro 244 519

Mayor 266 288

Capitán 456 353

1º Teniente 484 412

Teniente 391 156

Alférez 390 205



5. La modernización del sistema de

planeamiento de la defensa en

Argentina

5.1 Hacia la transformación estratégica (2006)

2006: Convocatoria

del Consejo de Defensa Nacional

2006: Directiva para la

Organización y el

funcionamiento de las Fuerzas

Armadas (Decreto

1691/2006)

2006: Reglamentacíón

de la Ley de Defensa Nacional (Decreto

727/2006)

2007: Aprobación del

Ciclo de Planeamiento de la Defensa

Nacional (Decreto

1729/2007)

2009: Directiva de Política de

Defensa Nacional (Decreto

1714/2009)


5.2 El Ciclo de Planeamiento del Defensa Nacional

Normativa El CPDN se rige por el Decreto Nº 1729/2007 del “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional” (CPDN).

Objetivos

Establecer las bases para el planeamiento y la gestión de la defensa nacional en el corto, mediano y largo plazo, atendiendo a la necesidad de adecuar periódicamente las políticas de Defensa a las variaciones en el escenario estratégico, registradas por la conducción política del Estado.

Inicio

CPDN se inicia con el dictado de una Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) por parte del Poder Ejecutivo. A partir de ella, el EMCO, bajo supervisión de la conducción política de la jurisdicción, elabora el Planeamiento Estratégico Militar correspondiente.

Actores

El planeamiento de la Defensa debe desarrollarse de manera secuencial, iniciándose –y finalizando– en el nivel estratégico nacional, y atravesando a todos los actores de la jurisdicción: Ministerio de Defensa, EMCO y Fuerzas Armadas

Método El CPDN instauró el planeamiento basado en el factor de capacidades militares, que significó un cambio cualitativo en el tratamiento político de los asuntos estratégicos de la defensa.


5.3 Niveles del Planeamiento del Defensa Nacional


Planeamiento Estratégico de la

Defensa Nacional

Planeamiento Estratégico - Militar

Planeamiento Táctico -

Operacional

5.3 Niveles del Planeamiento del Defensa Nacional


Planeamiento Táctico - Operacional

Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas

Planes Complementarios Adiestramiento y Sostenimiento

Planeamiento Estratégico - Militar

Estado Mayor Conjunto + Ministerio de Defensa

DEPEM + AREMIL Definición del diseno de

fuerzas “deseable”

Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional

Ministerio de Defensa Directiva de Política de

Defensa Nacional Definición de Intereses

estratégicos

5.4 Modernización de la Metodología de

Planeamiento


Históricamente, las Fuerzas Armadas diseñaron su estructura de fuerzas “deseable” en base a el planeamiento por hipótesis de conflicto (amenazas previsibles).

Sin embargo, el fin de la guerra fría desactivó la posibilidad de una guerra a nivel global.

En el ámbito regional, la integración interestatal derivó en una progresida desactivación de las hipótesis de conflicto vecinales.

Las restauraciones democráticas también desactivaron las hipótesis de conflicto internas (DSN).

Ausencia de Amenazas Imposibilidad de planificar

en base a HHCC

5.5 El criterio de “capacidades militares”


Los Estados desconocen las amenazas pero conocen los intereses que deben defender o preservar

Frente a la ausencia de amenazas, el planeamiento se orienta en base a las capacidades militares necesarias para defender los intereses nacionales

Las capacidades militares se componen por 8 (ocho) factores constitutivos: Material, Información, Recursos Humanos, Infraestructura, Logística, Adiestramiento, Doctrina y Organización

Formulación del Plan de Capacidades Militares

(Plancamil) Definición de las capacidades militares

“posibles y necesarias”

Definición de intereses estratégicos

5.5 Áreas de Capacidad Militar


Comando y Control Movilidad Táctica y

Estratégica

Vigilancia, Reconocimiento e

Inteligencia Sostén Logístico

Operaciones de Combate

Cumplimiento de Misiones Subsidiaria

6. Conclusiones

Las decisiones de instaurar el CPDN y de reemplazar el anacrónico sistema de planeamiento basado en hipótesis de conflicto significaron una renovación cualitativa en el tratamiento político de los asuntos estratégicos de la defensa.

Significaron, también, un punto de inflexión en la agenda política de la jurisdicción y constituyó una experiencia sin precedentes en la Argentina.

Los logros políticos y normativos obtenidos entre 1983 y 2005 tuvieron un impacto decisivo en la instauración del CPDN, y en las características que adoptaría el planeamiento estratégico de la defensa.

Por primera vez la “política militar” y la “política de defensa” confluyeron en una síntesis superadora: el efectivo “gobierno político de la defensa”.

6.1 Conclusiones: el caso argentino


Persisten desajustes entre el despliegue militar y definición de prioridades estratégicas

Pese a los avances, aún se detectan obstáculos para la implementación efectiva del accionar militar conjunto

Deficiencias heredadas en la estructura orgánico-funcional de las Fuerzas Armadas (pirámide militar)

Estos desajustes dificultad la evaluación de la “suficiencia” del presupuesto destinados a la defensa nacional

6.1 Conclusiones: el caso argentino


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