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Seminario Internacional

Inclusión PrevisionalRecife/PE, Brasil, 6 y 7 de diciembre de 2004

Extensión de la cobertura:Desafíos y Experiencias

Alvaro Castro GutiérrezActuario ASA (Asociación Suiza de Actuarios)

Consultor internacional en seguridad socialGinebra, diciembre de 2004

Extensión de la cobertura: desafíos y experiencias

I. La seguridad social y la protección social

II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura?

III. Brechas en la cobertura

IV. Los desafíos

V. Los principios de la seguridad básica

VI. Esquemas existentes; experiencias

VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso

VIII. Conclusiones


• Los seguros sociales y la previsión social

• De los seguros sociales a la seguridad social: De

Bismarck a Lord Beveridge

• Dos conceptos de seguridad social:

– Seguridad social básica (SSB): hace frente a las

deficiencias y promueve una vida digna

– Seguridad social contingencial (SSC): hace frente a las

contingencias que pueden ocurrir al trabajador y a su

familia

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• La SSB se acerca al concepto (¿coincide?) de “proteción social”• La SSC es la seguridad social tradicional, o previsión social, inspirada en el Convenio 102 (Norma mínima) de la OIT (1952)

• La seguridad social proporciona a la persona protección física (salud) y protección económica (seguridad del ingreso)• La seguridad económica es la premisa de la “seguridad”, y esta última es la garantía de la paz social y del progreso económico

II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura?

Por el momento, hablemos simplemente de cobertura (por

ejemplo, en salud y en seguridad del ingreso)

• Si el futuro nos reserva una economía informal

preponderante, mercados de trabajo flexibles y

formas de trabajo múltiples e intermitentes no

tradicionales: ¿Qué tipos de políticas son viables y

cuales políticas se tienen que actuar para garantizar

la salud y la seguridad económica de la persona?

III. Brechas en la cobertura: Los excluídos

Carecen de cualquier tipo de protección social:

• Más del 75% de la población mundial

• Más de 90% en Africa al sur del Sahara y en el sur de Asia

• Entre 20 y 60% en América Latina

En los países en desarrollo:

• Trabajadores agrícolas

• Trabajadores urbanos del sector informal

y en el sector informal, más precisamente: = >


• trabajadores autónomos

• asalariados de pequeñas empresas

• trabajadores de bajos ingresos

• trabajadores de faenas pesadas

• trabajo a tiempo parcial

• trabajadores de períodos intermitentes

• trabajadores domésticos = >


Se encuentran excluídos, en general, por ser

discriminados “de facto” :

• las mujeres

• los migrantes

• las poblaciones indígenas

IV. Los desafíos

“Las personas en estado de necesidad, no son personas libres” - Franklin D. Roosevelt, 1941

Libertades:• de la morbilidad

- de los riesgos de enfermedad y de accidentes• del miedo

- la SSB y la seguridad física son fundamentales• de desarrollo

- acceso a la educación y a la libre toma de decisiones• libertad y respeto propio durable

- la persona priva de dignidad cae en la delincuencia

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IV. Los desafíos

¿SSB o SSC?

- La meta son ambas formas de seguridad• la naturaleza cambiante de la economía, del empleo y de la sociedad plantea retos permanentes para hacer efectiva una protección completa y durable• la cobertura de la seguridad social (SSB o SSC) será siempre fluctuante, en función de las condiciones macroeconómicas y de las tendencias políticas de los gobiernos

V. Los principios de la seguridad básica

El punto de partida es la necesidad de la intervención pública (del Estado) como eje fundamental de la seguridad económica.

Principios:• proporcionar un ingreso mínimo que garantice una vida decente

• desarrollar mecanismos (públicos o privados) que

complementen y refuercen la acción del Estado• Vigilar por el buen funcionamiento y por la sustentabilidad de ambos instrumentos

VI. Esquemas existentes

Cantidades enormes de dinero se gastan en regímenes dirigidos a la reducción de la pobreza. Sin embargo, hay cada vez más crecientes grupos vulnerables y pobres que nunca antes en la historia. Habría que focalizar la atención en la manera en que los fondos se gastan.

• En la India, hasta 70% del gasto no llega a los destinatarios originalmente previstos• En Brasil, hasta hace poco, los 2/3 del gasto social en pensiones eran dirigidos a los empleados públicos = >


Cuidado con pensar que los problemas se resolverán mediante los subsidios

Los subsidios:• distorcionan las verdaderas alternativas• propician la ineficiencia• dañan el medio ambiente humano• crean y refuerzan grupos de interés que mantienen su poder mediante lobbies poderosos

Se estima en USD2000 billones anuales el monto de subsidios en el mundo = >


Una lista de esquemas:

• regímenes de ingreso mínimo de inserción• subsidios de alimentos• beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos• comida en cambio de trabajo• obras públicas

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Una lista … :

• subsidios públicos a empresas privadas

• fondos sociales

• micro-crédito

•tarjetas (« vouchers »)

•seguros sociales


El ingreso mínimo de inserción• Introducido en Francia en 1988, provee prestaciones si los beneficiarios se integran a la fuerza laboral (el desempleo es el problema crónico en Europa)• es una extensión de la política del mercado activo, que impone condiciones severas a la distribución de transferencias monetarias al desempleado• otras experiencias: Bélgica y Portugal

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El subsidio de alimentación• promovido principalmente por los que persiguen el alivio de la pobreza• India: el Esquema de distribución pública, mediante el cual 450 000 tiendas « de precio justo » proporcionan subsidios de alimentación a 160 millones de familias• se consideran como esquemas paternalísticos• los recursos se desvían frecuentemente a los grupos políticos de apoyo (India)

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El subsidio de alimentación• en la India, el esquema ha promovido la asistencia escolar, pero el programa es caro; por cada Rupia de alimento, más de una Rupia se requiere para su distribución (transporte, corrupción, ventas ilícitas, reciclaje de alimentos)• Brasil: Fome zero es un buen ejemplo de alimentación con « medidas estructurales » (p.ej. Construcción de pozos en sonas de sequía)

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El subsidio de alimentación• en Indonesia: el « régimen del arroz subsidiado » (crisis de 1997), que constituye una verdadera red de seguridad (safety net)• sin embrago, el esquema adolece de especificidad (targeting) y de « pérdidas en el camino » (más del 70% de las familias destinatarias carecieron del subsidio)• como conclusión se puede inferir que el programa indonesio muestra la débil capacidad de esos esquemas en alcanzar los grupos para los que fueron establecidos

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Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos

• la prueba de recursos (o de medios) es de difícil aplicación práctica

• el gobierno central puede identificar más fácilmente a las comunidades pobres; los gobiernos locales pueden identificar mejor a las familias pobres y a los individuos pobres

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Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos

• el inconveniente mayor es que la línea de pobreza se puede perpetuar, so pena de perder los beneficios si el individuo la supera

• ejemplo: el bono solidario en Ecuador

• otros ejemplos: Africa del Sur,Etiopía, Ghana, Tanzania; problema mayor: la falta de conocimiento de parte de la gente de la existencia de los esquemas = >


Comida en cambio de trabajo

• algunos países han puesto muchas esperanzas en estos esquemas (Etiopía, 80% de su asistencia en alimentos es dirigida a « comida en cambio de trabajo »

• estos regímenes tienen una serie de fallas: trabajo sobre todo manual y en climas duros, que presuponen buena alimentación (!); los que necesitan del esquema, no lo conocen = >


Obras públicas

• se proponen crear « trabajo social de utilidad » para los desempleados• los fondos están disponibles para finalalidades productivas• balancean gastos con obligaciones• operando con un simple mecanismo de autoselección, son efectivos en cuanto mecanismos dirigidos a fines específicos• ejemplo: Indonesia

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Subsidios públicos a empresas privadas

• no resulta clara la frontera entre la provisión de servicios sociales por empresas públicas y por empresas privadas

• en muchos países, los servicios sociales se están volviendo más servicios sociales privados subsidiados que otra cosa

• ejemplos: China (los hospitales reciben el 80% de sus ingresos como participación copagos por los beneficiarios); Uganda = >


Fondos sociales• surgieron en los años 80 como resultado de las dificultades impuestas por los ajustes estructurales de las economías• mucho éxito en América Latina: Bolivia pionera; el Caribe anglo; 24 países de la región del subsahara• Bolivia y Honduras son pruebas de la utilidad de los fondos para los más pobres• Nicaragua es el único país que ha alcanzado el 1% del PIB en fondos sociales• problemas de sostenibilidad

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Micro-crédito• originarios de Alemania (fondos « Reifeissen »)• muy populares en el mundo• desde los años 80, han sido promovidos en Africa del Sur y Oriental, en ciudades del interior de los USA (Chicago), y sobre todo, en Bangladesh• son fondos mutuos locales• han promovidosobre todo las micro-empresas y los empleos autónomos (independientes)• han sido vehículos que efectivamente han reducido la pobreza

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Micro-crédito• el micro-crédito necesita de asistencia externa para ser sostenible• micro-crédito y micro-seguro se han presentado a veces como dos elementos indisociables: no es necesariamente cierto• micro-seguro y el « reaseguro social » son esquemas que necesitan aún probar su viabilidad

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Tarjetas (« vouchers »)• son esquemas que han funcionado para la provisión de seguridad de base, la forma principal: las tarjetas escolares• ejemplos: Bangladesh, Chile, Colombia, Côte d’Ivoire, República Checa• parece que mejoran realmente el rendimiento escolar• pero no alcanzan a los grupos más vulnerables económicamente = >


Seguros sociales• los seguros sociales no son fácilmente extensibles a otros grupos de población• requiere de los trabajadores un ingreso estable, una seguridad en el trabajo, un trabajo a tiempo completo• en la era de la globalización, en vez de privatizar los seguros sociales: ¿no sería mejor nacionalizar los seguros privados?• A reflexionar seriamente …


Opciones ¿alternativas o complementarias?

• pensiones sociales

• ingreso mínimo con escuela

• asignaciones por trabajo-cuidado

• ayuda internacional= >


Pensiones sociales • en la carrera hacia la creación de sistemas multipilares, los gobiernos han sido llamados a promover sistemas universales de pensiones básicas• ejemplos: India (National Old Age Pension Scheme); ayuda a los más inseguros sin ser paternalista (>65 años)• el régimen de pensión social de Africa del Sur; financiado por impuestos principalmente, sujeto a prueba de recursos, su éxito es aparentemente debido a la no aplicación de la prueba de recursos = >


Ingreso mínimo con escuela• Brasil: bolsa escola (bolsa familia 2003 = bolsa escola + bolsa alimentaçao + cartao alimentaçao) Mexico: PROGRESA (oportunidades) Colombia (Familias en acción, Empleo en acción), Honduras (Programa de Asignación Familia), Nicaragua (Red de Protección Social), Jamaica, Bangladesh (Food for Education); tienen fórmulas similares

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Asignaciones por trabajo-cuidado• trabajo-cuidado es trabajo• el principio es que todo aquél que proporciona atención o cuidados (médicos o paramédicos, principalmente), lo tiene que hacer bajo condiciones de seguridad económica• el propósito es promover la ayuda social y a la vez proporcionar medios a los que proveen esa ayuda

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Ayuda internacional• la ayuda al desarrollo tradicional y la asistencia técnica, han perdido su carácter original, que implicaba desperdicios de fondos e ineficiencias• la ayuda actual tiene cuatro fundamentos:

– flujos internacionales de capitales compartidos– ayuda condicional– mayor coordinación de parte de los donantes– integración de la ayuda bilateral y multilateral

VIII. Conclusiones

• muchos esfuerzos se han desplegado• las necesidades siguen en aumento• hay que racionalizar los esquemas que funcionan• y eliminar los sistemas perversos e ineficientes• hay que dignificar a la persona que beneficia de los regímenes no contributivos• el individuo, el Estado, las empresas –públicas y privadas- tienen que participar de manera responsable, eficiente y efectiva.

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