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Escuela de Gobierno y Gestión Pública / Universidad de ChilePlataforma de Publicación Estudiantil

2ESCUELA DE GOBIERNO Y GESTIÓN PÚBLICA

La Revista Estudiantil de Administración Pública (REAP) es una publicación de la Plataforma de Publicación Estudiantil (PPE), un espacio creado para el desarrollo y difusión de investi-gación académica-estudiantil. Su principal propósito es promover la investigación desde los estudios de pregrado, generando un fortalecimiento de los espacios de discusión académica.

Coordinador GeneralMario Fuentes Elgueta

Editor GeneralRafael Hernández Araya

Editores AcadémicosVerónica Figueroa Huencho

Gustavo Rayo Urrutia

Editores EstudiantilesJoaquín Bermudes Zumelzu

Diego Olivares BonillaDaniela Tejada Estay

Felipe Torralbo SeguelBárbara Vega Fredes

ContactoRevista Estudiantil de Administración Pública

Escuela de Gobierno y Gestión Pública - Universidad de ChileAgustinas 2071, Santiago de Chile - Fono: 9771454

[email protected]

Una publicación de: Con el patrocinio de:

Plataforma de Publicación Estudiantil Colegio de Administradores Públicos

3REVISTA ESTUDIANTIL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Índice

Presentación 5Verónica Figueroa Huencho

Gestión participativa y desarrollo organizacional en la administración pública chilena: involucramiento de las personas en el sector público chileno Miguel Pérez Orellana / Cristóbal Fernández 7

Policías locales: ¿mecanismo eficaz o riesgo social? Alejandro Sepúlveda Donoso 23

Transnacionalización de las políticas públicas: el caso de la política alimentaria José Miguel Muñoz 55

Los presupuestos participativos en el mundo Diana Medina González 87

Chile solidario y la pobreza en la adultez activa: coherencia entre el diseño y la realidad Natalia Iza 103


Presentación

Por Verónica Figueroa Huencho, Ph.D. AcAdémicA iNAP.

El conocimiento en torno a los fenómenos propios de la gestión públi-ca ha sido ampliamente estudiado desde diferentes perspectivas tanto en la literatura latinoamericana como anglosajona. Sin embargo, durante los últimos años ha alcanzado creciente interés entre autoridades, políticos, directivos y académicos la necesidad de abordar el desarrollo de este ám-bito desde una perspectiva más compleja. En ese sentido, la interdiscipli-nariedad surge como imperativo para comprender y actuar en un mundo de cambio, donde la solución a los problemas públicos que aquejan a la mayoría de la población no se agota en una sola perspectiva, sino que se enriquece con aportes novedosos que interpretan y traducen en acciones las decisiones de los gobiernos.

Lo anterior supone un reto importante al desarrollo del conocimiento en la gestión pública, el que no puede abstraerse de las demandas ciuda-danas ni de los cambios que suceden en el entorno, requiriendo, más que nunca, de la combinación de nuevas metodologías, destrezas y aptitudes de quienes intentan contribuir a su consolidación. Esto implica, asimismo, nuevos énfasis en la formación de futuros investigadores e investigadoras que se comprometan con el desarrollo del país, sensibles a los problemas sociales pero dotados de herramientas que aseguren la objetividad de sus contribuciones.

Presentación


Esta Revista, editada y escrita por jóvenes estudiantes, profesionales y académicos constituye, a la vez, una oportunidad y una demanda. Es una oportunidad para reflexionar, desde una perspectiva fresca y novedosa, sobre temas emergentes en la gestión pública que preocupan a las nuevas generaciones, permitiéndonos un diálogo directo con la realidad vista y estudiada por aquellos a quienes corresponderá desempeñar, en un fu-turo próximo, un rol fundamental en la toma de decisiones. Cada uno de sus artículos constituye un aporte al conocimiento pero también son una muestra de la capacidad crítica y reflexiva de sus autores. Esto último se transforma, a mi parecer, en una demanda, especialmente para aquellos que desempeñamos algún rol ya sea en la formación o en el acompaña-miento de nuestros estudiantes. Supone fortalecer las capacidades inves-tigadoras de aquellos que contribuirán al conocimiento de la gestión públi-ca a futuro, pero desde una perspectiva amplia, pues estas capacidades no pueden estar desapegadas de valores como el compromiso social, la vocación de servicio, la búsqueda de la equidad o la ética en el actuar, sino que más bien deben estar inspiradas en ellas. Esto no supone ceder ante la subjetividad o la parcialidad, sino más bien asumir la responsabilidad por atender problemas urgentes.

Por lo tanto, el desarrollo de una “curiosidad investigadora” no involu-cra sólo a aquellos que optarán por una carrera académica, sino también a aquellos profesionales que desde sus diferentes contextos y escenarios, ya sea en la toma de decisiones o en la implementación de políticas públicas, sean capaces de interpretar y explicar realidades, con perspectiva crítica pero constructiva, sin perder de vista los valores propios de esta Univer-sidad: pluralismo, tolerancia, excelencia y compromiso con el desarrollo espiritual y material del país.

Quisiera invitarlos a leer esta Revista sin olvidar la oportunidad y la demanda que nos hace. Pero, sobre todo, a renovar nuestro compromiso con el desarrollo del conocimiento de la gestión pública como uno de los pilares fundamentales que contribuirán a la construcción de una sociedad más justa.

Revista estudiantil de administRación Pública

Escuela de Gobierno y Gestión Pública

ISSN 0719-3076


Gestión participativa y desarrollo organizacional en la administración pública chilena:involucramiento de las personas en el sector público chilenoMiguel Pérez Orellana1 / cristóbal Fernández2

Resumen

En las siguientes páginas se desarrolla la conceptualización denomina-da Gestión Participativa como una respuesta organizacional a la mul-tidimensionalidad de las relaciones humanas enmarcadas dentro de la participación y la delegación de autoridad. Principalmente, se busca ca-racterizar el concepto; en segundo término, vincularlo con el Desarrollo Organizacional, para finalmente exponer la cultura organizacional de la Administración Pública Chilena a través de los Programas de Mejoramien-to de la Gestión con respecto a esta conceptualización. Para este cometi-do, se entrevista a algunos de los responsables de dichos programas en la Dirección del Trabajo y el Ministerio de Obras Públicas, y con el fin de enriquecer el análisis se incluye a la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF).

Palabras Clave: Gestión Participativa, Desarrollo Organizacional, Ad-ministración Pública Chilena, Modernización del Estado, Programas de Mejoramiento de la Gestión.

1 Estudiante de Administración Pública de la Universidad de Chile. Contacto: [email protected] Estudiante de Administración Pública de la Universidad de Chile. Contacto: [email protected] Recibido: 15-03-2012. Aceptado: 15-07-2012

Volumen 1, N°1, 2012 / pp. 07-22

invOlucraMientO de las PersOnas en el sectOr PúblicO chilenO


Introducción

La Administración Pública chilena realiza sus funciones principalmente con organizaciones de tipo “burocráticas maquinales”, ya que de esta forma el sector público es capaz de satisfacer necesidades de origen público de for-ma regular y continua (Ramírez, 1999). Desde este paradigma, las personas son divididas entre las que piensan y las que hacen (Taylor, 1971), lo que ha propiciado dos efectos principales. En primer lugar, la pérdida de habilidades y conocimientos de los trabajadores, y en segundo término, la configuración de una organización rígida (Suárez, 1994). En estas condiciones se desa-rrolla gran parte de las organizaciones de nuestro país, donde los menores avances se encuentran en el área de recursos humanos (Suárez, 1994).

La motivación en este contexto está dada por incentivos de tipo eco-nómico (Taylor, 1971) que buscan, en primera instancia, cambiar las con-ductas de las personas, alineándolas con los objetivos organizacionales; y en segundo lugar, actúan como un instrumento de control organizacional (Pliscoff, 2005), desde la época de la administración científica hasta nues-tros días con los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG).

Si entendemos al servicio público desde esta perspectiva no estamos tomando en cuenta que este conjunto de organizaciones es puesto en fun-cionamiento por personas, que tienen necesidades y que son motivadas por la satisfacción de determinadas necesidades (Hunter, 2005). Si pen-samos además en el servicio público desde un modelo normativo, es decir, conformando una organización de tipo misionera, donde los valores y el servicio se ejercen como una vocación, los incentivos deben ser de otro tipo (Mintzberg, 1999).

En las siguientes páginas se desarrolla la conceptualización denomi-nada Gestión Participativa como una respuesta organizacional a las múl-tiples dimensiones de las relaciones humanas enmarcadas dentro de la participación y la delegación de autoridad. Principalmente, se busca tanto caracterizar el concepto, como vincularlo con el Desarrollo Organizacional y exponer la cultura organizacional de la Administración Pública chilena con respecto a esta conceptualización.


Miguel Pérez Orellana / Cristóbal Fernández

En el apartado II se esboza la “problematización” que da lugar al sur-gimiento del término Gestión Participativa, mientras que en el capítulo siguiente se responde a la pregunta de qué es la Gestión Participativa, desde un marco teórico del concepto. A continuación, se hace un paralelo para desarrollar una vinculación entre la Gestión Participativa y el Desarro-llo Organizacional.

A modo de desarrollo práctico de la investigación, se expone la denomi-nada Gestión Participativa en la Administración Pública Chilena, sección en la cual se expone la metodología usada para la recolección de datos y un breve análisis de los resultados de la implantación de los Programas de Mejora-miento de la Gestión. Posteriormente, se realiza un análisis de resultados a través de cuadros resúmenes sobre las experiencias realizadas en terreno.

II. Problematización

Desde comienzos del siglo XX, el problema del trabajo se ha manifes-tado en la tensión existente entre la noción de productividad y la de cali-dad de vida de los trabajadores (Echeverría, 2000). Frederick Taylor, desde la teoría de la Administración Científica, propone un modelo de gestión tal que permita una disminución de esta tensión, augurando la “máxima prosperidad” tanto para los propietarios como para los empleados (Taylor, 1971:19). La Administración Científica, así, produjo un aumento y desa-rrollo sustantivo de la noción de productividad del trabajo, beneficiando tanto a los dueños de las unidades productivas con la obtención de utilida-des como a los trabajadores con un aumento significativo de sus salarios. No obstante, la calidad de vida de los trabajadores, entendida desde las ciencias del comportamiento humano, apenas satisfacía sus necesidades básicas, en desmedro de las necesidades de orden superior como la moti-vación, el empoderamiento y la auto-realización en la vida laboral.

No obstante, algunos pioneros de las ciencias del comportamiento como Elton Mayo, propulsor de la Escuela de las Relaciones Humanas, vislumbraron esta dimensión en las relaciones laborales y su importancia en la consecución de los objetivos organizacionales (Valle Cabrera, 2004).



El modelo taylorista-fordista, pese a estas duras críticas, sobrevive hasta después de la Segunda Guerra Mundial, momento en el que entra-mos en el denominado periodo de los “treinta gloriosos”, donde las con-diciones del mercado cambian radicalmente. El nuevo escenario aparece con el desplazamiento desde la noción de trabajo manual a la de trabajo no manual (Echeverría, 2000), por tanto, las denominadas variables “es-tratégicas” ya no fueron suficientes para afrontar el nuevo entorno múltiple y cambiante. Además, se aprecia que, dada la cultura organizacional surgi-da a partir de los preceptos de la escuela de Administración Científica, las personas habían visto socavadas sus habilidades de creatividad e innova-ción (Suárez, 1994). Esto se explica por la separación existente entre los que piensan y los que hacen en el modelo taylorista (Taylor, 1971). En este escenario de estancamiento y/o fracaso de Occidente en la búsqueda de resolver la tensión entre las nociones de productividad y calidad de vida del trabajo, se vuelve la mirada hacia Oriente, en específico a Japón.

Para la gestión japonesa, la noción de confianza es la cualidad orga-nizacional que crea las condiciones para la consolidación de la producti-vidad organizacional; Confianza es Productividad (Ouchi, 1982:15). Dicha confianza considerada como pilar fundamental de la gestión japonesa pro-vee de las condiciones para realizar la actividad de la toma de decisiones a través de una participación universal por parte de las personas en las unidades productivas, lo que hace significativa la dimensión de la calidad de vida en el trabajo y provee del hábitat necesario para el desarrollo de altos niveles de productividad, dados los altos niveles de participación, empoderamiento, compromiso y confianza: lo que hoy en día entendemos por variables “intratégicas” en las organizaciones (Cardona, 2001).

La participación en la toma de decisiones permite el involucramiento de las personas en la realización de los objetivos organizacionales (Valle Cabrera, 2004). Este rasgo característico de la cultura organizacional de las empresas japonesas fue denominado en Occidente como “Gestión Par-ticipativa”, entendida como el involucramiento de las personas en la toma de decisiones organizacionales (Orellana, 2012).



En Chile, la Gestión Participativa fue introducida en 1998 a través del Decreto Nº 475 de Hacienda, que fija la aplicación del incremento por desempeño institucional del artículo 6º de la ley Nº 19.553 (Ramírez, 2000:94). Esto supone la creación obligatoria de mecanismos e instan-cias formales para implementar un proceso participativo en la formulación del Programa de Mejoramiento de la Gestión, según el artículo 17º del De-creto Nº 475. Los Programas de Mejoramiento de la Gestión comenzaron a operar desde el año 2001 hasta la fecha.

III. ¿Qué es la Gestión Participativa?

La gestión da cuenta del quehacer y, por tanto, tiene que ver con los diversos aspectos de la organización (cultura, clima, liderazgo, personal, recursos, etc.) y todo aquello que involucra el funcionamiento de la orga-nización (diseño de trabajo, planificación, control, etc.). En cambio, el con-cepto de participación se puede entender en dos sentidos: en un sentido objetivo, la participación guarda relación con tomar parte (dar o contribuir), lo que se conoce como participación activa; a su vez también indica lo que se refiere a tener parte (recibir), lo que denota una participación pasiva. Así también la participación puede entenderse en un sentido subjetivo como sentirse parte (Ramírez, 2000:29).

Dicho lo anterior, cabe señalar que no existe un consenso en torno a la definición, sentido y alcance del concepto Gestión Participativa; es más, podemos encontrarla con diferentes nombres, tales como: democra-cia industrial, democracia organizativa, autogestión, participación de los trabajadores, cogestión, codeterminación, entre otras.

Sin embargo, Aragón (1998, citado en Ramírez, 2000), nos propone una distinción entre democracia industrial y gestión participativa. La pri-mera describe el logro del gobierno directo de los trabajadores, vale decir, “se pretende un control igualitario de las fuerzas y recursos de la produc-ción por la dirección y los trabajadores en la toma de decisiones empre-sariales” (Bostman, 1989:133 citado en Lahera 2004:34). En cambio, la segunda se refiere a reformas menores en las cuales la dirección tiene la



iniciativa de integrar o no a los funcionarios dentro de la toma de decisio-nes en la empresa.

A su vez, Quintanilla y Bonavía (1993), citado en Ramírez (2000), esta-blecen la diferencia entre el modelo de “dirección participativa”, el cual se basa en la delegación del poder al subordinado, y la “democracia organiza-cional”, la cual se basa en el principio de la igualdad de poder.

Asimismo, otro esfuerzo por definir el concepto de gestión participativa es la que presenta William Anthony (1984, citado en Orellana, 2012a), quien la entiende como un proceso por el cual se involucra a los trabaja-dores o funcionarios en la toma de decisiones organizacionales que antes correspondían exclusivamente a los jefes. Esto pretende generar espacios en los cuales los trabajadores expresen su experiencia y creatividad con la finalidad de lograr mejoras en la gestión. Un aspecto importante que señala dicho autor es que los directivos no pierden la autoridad, sino que la comparten con los demás empleados; no obstante, una mayor partici-pación no sólo trae consigo derechos, sino también responsabilidades por aquellas conductas derivadas de la mayor participación.

Algunos autores plantean que el concepto de Gestión Participativa es como un continuo que va desde la menor participación a una mayor par-ticipación. En el gráfico Nº 1 se destaca el modelo de Davis y Newtrom (1995) citado en Ramírez (2000), quienes sostienen que la participación se expresa por medio de zonas de autoridad de los gerentes, combinadas con zonas de participación de los empleados, lo cual trae como resultado la existencia de áreas de libertad. Así, los gerentes pueden:

• Indicar: el gerente toma y anuncia las decisiones (gerencia autócrata)

• Convencer: gerente presenta la decisión del cambio; solicita ideas; convence sobre la decisión (gerencia benevolente)

• Consultar: gerente solicita ideas antes de decidir (gerencia consultiva), o el gerente pide al grupo una acción recomendada antes de decidir (comités de participación como los círculos de calidad)

• Reunir: gerente decide con el grupo (“una persona, un voto”)



• Mantenerse al margen o empoderar: gerente pide al grupo que decida (administración de políticas laxas)

Gráfico 1

En consecuencia, existen múltiples formas de participación de los em-pleados en la organización y la toma de decisiones. En base a esto, el cua-dro Nº 1 muestra el esquema de Aragón (1998, citado en Ramírez 2000), el cual muestra una clasificación de las diversas formas de participación que se presentan en el sector público y privado.

Cuadro N° 1

Participación formal o legislada —de jure— (Democracia Organizacional)• Control de los trabajadores:

• Comités paritarios de higiene y seguridad (Leyes N°s. 16.774 y 19.345)• Comités bipartitos de Capacitación (Ley N° 19.518)• Comités de Bienestar, y• Delegados de personal (Código del Trabajo)

• Contratos y convenios Colectivos; Suministro de Información (Código del Trabajo)• Cogestión o Codeterminación• Autogestión• Cooperativismo (Ley de Cooperativas)• Democracia en la empresa o Democracia Industrial.

Participación Informal —de facto— (Dirección Participativa)• Simple “Tomar Parte” o Intervenir• Consulta, Diálogo



• Sugerencia de los Funcionarios o Empleados:• Establecimiento de Objetivos• Toma de Decisiones• Solución de Problemas:• Equipos y Progreso e Interfuncionales• Equipos Fuerza de Tareas y Grupos de Desarrollo• Círculos de Calidad• Grupos Autónomos y Semiautónomos de Trabajo• Equipos de Servicio – asociación de funcionarios o Empresa – Sindicatos

• Desarrollo de la Cultura del servicio o empresa• Calidad Total• Negociación directivos – subordinados o gerentes - empleados.

Otras formas de participación (Participación Financiera)• Participación en la propiedad (financiera, acciones)• Participación en los beneficios (Incentivos, gratificaciones, bonos).

Fuente: Ramírez, C. (2000). Gestión Participativa y Modernización de la Gestión Pública, tesis, Maestría en Desarrollo y Comportamiento Organizacional, Universidad Diego Portales, Chile, página 38.

IV. Vinculación entre la Gestión Participativa y el Desarrollo Organizacional

Para efectos de este documento se caracterizará el Desarrollo Organi-zacional como una disciplina dentro del campo de las ciencias de la con-ducta aplicadas, que busca un proceso de cambio planificado a través del aprendizaje iterativo de los miembros de la organización, teniendo como objetivos la efectividad organizacional y un cambio transformacional de las personas, tomando en cuenta valores como el respeto, la confianza y el compromiso de las personas, transformando así su cultura organiza-cional con la mejor actitud al cambio, facilitando este proceso de mejora continua o kaizen (Diagnóstico y/o Co Diagnóstico, Acción o Intervención y Administración del Programa), el trabajo conjunto de la alta gerencia y el consultor-facilitador tanto interno como externo a la organización (French y Bell, 1996).

Por tanto, una de las bases más importantes del Desarrollo Organi-zacional es la utilización de modelos de participación y empoderamiento o delegación de autoridad, ya que ambas dimensiones “han sido siem-



pre las metas principales y los valores prominentes del campo” (French & Bell, 1996:96). Por su parte, la participación incrementa sustancialmente el empoderamiento, y por tanto se incrementa el desempeño y bienestar individual (ídem).

En síntesis, el Desarrollo Organizacional busca a través de sus inter-venciones mejorar las variables intratégicas de la organización, al igual que la Gestión Participativa, a través de su instauración en las organiza-ciones. Por tanto, podemos inferir que la Gestión Participativa es parte del Desarrollo Organizacional.

V. Gestión Participativa en la Administración Pública chilena

La Gestión Participativa consagra como un estadio superior la parti-cipación en la modernización de la Administración Pública del Estado de Chile a través de instancias o mecanismos formales de participación de-nominados Programas de Mejoramiento de la Gestión. Instaurados desde el año 2001, estos mecanismos de participación han mostrado en la prác-tica lo que Carles Ramió denomina situaciones de decoupling, “entendi-das como desajustes entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organización” (Ramió, 2001:12). Este desajuste podemos entenderlo a partir de la cultura organizacional chilena caracterizada por el paternalismo, el autoritarismo y la falta de participación. Desde la institucionalidad de la administración pública se explica por el modelo burocrático que determina un modelo de toma de decisiones “Top Down”. Estas características pueden explicar por qué los Programas de Mejora-miento de la Gestión no han propiciado, a través de su implementación, el hábitat adecuado para la Gestión Participativa en el Sector Público.

En esta investigación se utilizará el formato de entrevista como me-dio para recolección de datos. La entrevista como metodología entrega tanto información oral como gestual y corporal que resultan claves para el acceso por parte del investigador a mayor cantidad de información (Ca-nales, 2006). La naturaleza de esta información es de carácter cualitativo,



ya que expresa todas las motivaciones, deseos, creencias y esquemas de interpretación, es decir, lo que Bogdan y Taylor entienden por “marcos de referencia” del actor (ídem).

VI. Análisis de las entrevistas

Teniendo en consideración la significación de la muestra derivada de las variaciones en las preguntas y el tamaño de la muestra, se pudieron apreciar algunos elementos que requieren atención, los cuales yacen re-sumidos en el cuadro N°2.

Respecto de la existencia de una cultura participativa, se observa que existe poca participación de las capas inferiores de la organización o que ésta se ve forzada por la jefatura y por los encargados de los PMG.

En relación a la comunicación, se da principalmente de manera des-cendente, a través de los canales formales, con escasa o nula comunica-ción por parte de los funcionarios de bajo rango.

En cuanto a las habilidades y competencias del personal, los funciona-rios adolecen de las capacidades técnicas que poseen los jefes y profesio-nales; sin embargo, éstos carecen de las habilidades directivas y sociales para integrar a los trabajadores en la gestión de la organización y la toma de decisiones.

Con respecto a esto último, las decisiones en las organizaciones don-de se desempeñan los entrevistados son tomadas preferentemente por los profesionales y jefes participantes en las instancias de participación de los PMG, y los funcionarios se limitan a llenar la hoja de asistencias.

Por otra parte, se advierte que existe un clima falto de confianza en los funcionarios hacia los encargados de PMG y sus jefes, en cuanto reparan en que el cumplimiento de las metas sólo representa intereses individua-les de estos últimos.

Finalmente, se observa la existencia de un escaso compromiso por parte de los funcionarios, debido a que no perciben el cumplimiento de



las metas como algo que los beneficie de manera personal e institucional, sino que más bien consideran que es un peso de trabajo extra.

Otra información que cabe mencionar es la visión de Bernardo Jorque-ra, Secretario General de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), sobre la gestión participativa, quien señala que la participación se debe dar en tres dimensiones: la primera hace mención a la participación de los funcionarios dentro de su quehacer en la organización; la segunda se refiere a la participación corporativa de las asociaciones, las cuales, al permitir mejoras en condiciones de los trabajadores, generan mayor pro-ductividad y una mejor prestación del servicio. Finalmente, la participación de la ciudadanía organizada resulta relevante para que los servicios pue-dan satisfacer mejor los requerimientos sociales.

Por otra parte, el representante de los funcionarios advierte la impor-tancia de generar reformas estructurales en la constitución, en la ley de Bases de la Administración del Estado, y en el Estatuto Administrativo, dado que expresan la verticalidad y la cultura weberiana. En contraposi-ción a esto, el síndico propone la gestión bipartita, regulada, obligatoria, y vinculante de la administración pública.



Cuadro N°2: Resume análisis de entrevistas

Paola Fuentealba (DT)

Andrés Soto (MOP) Bernardo Jorquera (ANEF)

Cultura participativa

Es forzada por los encargados del PMG.

Existía disposición a validar proceso técnico del PMG. Sólo visión técnica. Sólo participan jefes y profesionales técnicos, no funcionarios.

No. Aún persiste una cultura weberiana. Se cumplen las metas por acatar una norma.

Comunicación Descendente a través de intranet, correo institucional, y volantes en los sobres de remuneración. Ascendente por medio de pruebas escritas.

A través de reuniones.

ND

Habilidades y competencias de los funcionarios

No existen habilidades, falta de conocimientos sobre el uso de herramientas del sistema de gestión informático (Ej.: información a usuarios y transparencia).

En general sí, dado que jefes y profesionales manejan conocimientos técnicos.

En general sí, aunque en muchos casos se requiere conocimiento especializado. Faltan habilidades directivas.

Toma de decisiones y costos de transacciones

ND Sólo existe resistencia cuando se trata de distribuir el presupuesto entre distintas unidades.Decisiones tomadas por profesionales técnicos y jefes.

Por lo general las decisiones son tomadas por los jefes y encargados de PMG. Los funcionarios llenan la asistencia.



Confianza Funcionarios ven los PMG como algo exclusivo de los encargados, no les reporta beneficios, sino que más trabajo.

Sí, porque existe disposición general a validar PMG como un proceso técnico.

En pocos servicios. La norma es el rumor y el conflicto.

Compromiso No. Porque los PMG son vistos sólo como trabajo extra.

Sí, porque al disminuir la cantidad de PMG, disminuye cantidad de trabajo y por tanto, mayor disposición a participar de los jefes y profesionales técnicos.

ND

Fuente: Elaboración Propia.

VII. Reflexiones Finales

En las páginas precedentes se ha revisado el concepto de Gestión Participativa desde una perspectiva teórico-práctica. En primer término, se presentan en esta sección los principales hallazgos investigativos. En segundo lugar, se aporta una serie de reflexiones acerca de la Gestión Participativa en la Administración Pública Chilena.

Así, puede establecerse que el principal hallazgo de esta investigación radica en el hecho del total desconocimiento de la Gestión Participativa por parte de los operativos, técnicos y entendidos de las instancias for-males que significan los Programas de Mejoramiento de la Gestión a once años de su implementación en 2001. Además, las entrevistas dan cuenta del sesgo técnico de los encargados de PMG sobre las instancias de parti-cipación, además de la escasa valoración de los funcionarios en la partici-pación dentro de la toma de decisiones.

Además, se aprecia que éstas se encuentran concentradas en los directivos y encargados de los PMG, existiendo nula participación de los funcionarios de menor orden; bajas habilidades técnicas en el caso de los



funcionarios; y de tipo social y directiva por parte de los encargados de MPG; canales de comunicación preferentemente formales y descendentes.

Todo lo anterior se debe principalmente a la cultura chilena, la lógica de la organización burocrática, el fenómeno del decoupling, y una serie de variables que tienen que ver con la cultura organizacional de la Adminis-tración Pública Chilena.

De una u otra forma, el cambio de cultura organizacional en el Sector Público desde una lógica de toma de decisiones de arriba hacia abajo a una lógica de abajo hacia arriba es posible por parte de los directivos pú-blicos a través de las herramientas de cambio que propone el Desarrollo Organizacional en la búsqueda de mejorar los niveles intratégicos de las organizaciones públicas. La Gestión Participativa puede ser implementada en el sector público desde técnicas tan simples como la consulta a los funcionarios de sus opiniones y experiencias.

Los Programas de Mejoramiento de la Gestión han sido asimilados por las organizaciones del sector público como un proceso técnico que busca como fin en sí mismo la validación del programa para alcanzar incenti-vos de tipo económico, dejando de lado una de sus principales finalidades como se prescribe en el artículo 17º del Decreto Nº 475 de Hacienda: “El jefe superior de cada servicio deberá implementar un proceso participativo de formulación del Programa de Mejoramiento de la Gestión informando la propuesta a los funcionarios de los distintos niveles de la organización, así como los resultados de la evaluación parcial y definitiva del referido progra-ma”, es decir, se subvalora la participación de las personas con excusas como la falta de competencias mínimas para la participación.

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ISSN 0719-3076


Policías locales: ¿mecanismo eficaz o riesgo social?alejandrO sePúlveda dOnOsO1

Resumen

El presente trabajo analiza la factibilidad de implementar policías loca-les en la Región Metropolitana como mecanismo efectivo para combatir el alza sostenida de la delincuencia. Para ello, se introduce una perspec-tiva económica normativa que considera factores socio-económicos, culturales, normativos, legales y organizacionales. El análisis contempla la elaboración de un modelo con características propias de la etiología delictiva, y muestra que la descentralización policial produce efectos como inseguridad y exclusión.

Palabras clave: Delincuencia, implementación, policías locales, pre-vención situacional, seguridad ciudadana.

1 Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales, Universidad de Chile.Recibido: 29-02-2012. Aceptado: 29-06-2012.

Volumen 1, N°1, 2012 / pp. 23-54

POlicías lOcales: ¿MecanisMO eFicaz O riesgO sOcial?


Introducción

Sin duda que la delincuencia representa una externalidad negativa para todas las sociedades. En Chile particularmente, se ha transformado en un fenómeno social que se presenta como uno de los principales problemas que atemorizan y afectan a la seguridad de la población: esto se puede afir-mar en base a encuestas de opinión pública como la encuesta del Centro de Estudios Públicos (CEP), la cual busca reflejar la percepción de la sociedad y manifestar los principales problemas que tiene que abordar el gobierno. Según esta encuesta, la delincuencia aparece en primer lugar, superando a problemas como salud y empleo (Encuesta CEP, junio-julio 2010). La misma encuesta revela que el problema de la delincuencia ha aumentado progresi-vamente durante los últimos 10 años. Vale decir, la preocupación existente que aflige a los ciudadanos no encuentra su origen en percepciones exagera-das ni en el azar, sino que es el resultado del aumento continuo de los delitos, lo que se puede apreciar en la evolución de los delitos de mayor connotación social (DMCS) entre 1997 y 2009, que corresponde a un aumento del 157%. De esta manera la preocupación del aumento sostenido de la criminalidad y la excesiva violencia con la que se cometen los delitos ha acrecentado la sensación de inseguridad (Espinoza, 2008; Frühling, 2003), otorgando des-confianza hacia las instituciones encargadas de proveer seguridad.

Este asunto se torna más interesante si se analiza el constante fraca-so de las políticas públicas que se han formulado para poder combatir la prevención de los delitos. Con esto nos referimos a políticas que han tenido bajo efecto o han sido simplemente fútiles. La incapacidad de solucionar los problemas de inseguridad que agobian a la población repercute nega-tivamente tanto sobre el desempeño de la policía como en la imagen del gobierno de turno. En este contexto, para poder responder a las exigencias ciudadanas y cumplir con sus funciones, las policías viven un gravitante proceso de reflexión interna (Frühling, 2003), iniciando una búsqueda de una nueva estructura (Taraciuk, 2003), discuten sobre la descentraliza-ción policial y los diagnósticos focalizados (Vanderschueren, 2000; Pon-tón, 2008), e internalizan que la mano dura no es el camino adecuado


Alejandro Sepúlveda Donoso

para combatir la delincuencia (Pontón, 2008; Dammert et al., 2006). Así, se puede señalar que las policías se enfrentan a vicisitudes exógenas y endógenas, las que inciden de manera determinante en la forma en que trabajan, encontrándose con fuertes reticencias de orden organizacional, como también con restricciones normativas y legales.

Teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente, es imperativo es-tudiar la delincuencia no sólo porque la inseguridad pública sea la mayor preocupación de los ciudadanos y forme parte de la agenda política, sino también porque los altos niveles de criminalidad generan consecuencias para las instituciones asociadas a la seguridad ciudadana, donde la policía (e.g., Carabineros y Policía de Investigaciones) aparece como la principal institución ineficaz. Dado que las policías están ligadas a la delincuencia por su rol preventivo-protector, y considerando que la delincuencia es un fenómeno complejo multicausal vinculado etiológicamente con caracte-rísticas y/o variables socioeconómicas como: los niveles de desigualdad económica y la exclusión (Buonnano, 2003; Núñez et al., 2003; Roemer, 2001; Dammert et al., 2004; Cooper, 1994), la ubicación geográfica y las migraciones (Buonnano, 2003; Levitt, 1998), con los ingresos legales (Becker, 1968; Ehrlich, 1973); y los niveles de drogadicción (Levitt, 1998; Grogger et al., 2000; Cooper, 1994); reviste de mayor interés una inves-tigación sobre las policías junto con los posibles cambios institucionales que le permitan reducir los niveles de criminalidad, teniendo en cuenta la modernización del Estado, cultura organizacional, historicismo y restriccio-nes institucionales. Frente a esto, la opción de las policías locales aparece como una de las alternativas óptimas para combatir la delincuencia. En este sentido, cabe preguntarse: ¿Pueden las policías locales ser un me-canismo de política eficaz para reducir los niveles de criminalidad en la Región Metropolitana?

De este modo, el presente trabajo versará sobre la necesidad y la fac-tibilidad de descentralizar las policías como posible mecanismo de efec-tividad para combatir el alza sostenida de la delincuencia. Por lo tanto, el propósito de la investigación es develar y analizar si las policías de la Región Metropolitana están en potencia de ser descentralizadas, esto es,



transfiriéndoles competencias y responsabilidades a las instituciones poli-cíacas, lo que supone entregarles una cierta autonomía y discrecionalidad en su accionar tanto a Carabineros como a Policía de Investigaciones. Es preciso señalar que en este trabajo cuando se menciona a las policías, se debe asociar a la figura de Carabineros de Chile.

El documento se organiza de la siguiente manera: La primera sección contempla antecedentes teóricos sobre la delincuencia, junto con las ca-racterísticas con las que se identifica la policía local. Una segunda sección corresponde a la elaboración de un modelo teórico que busca mostrar los efectos de una descentralización policial bajo ciertas condiciones. Final-mente, en la tercera y cuarta parte, se dan a conocer las limitaciones y recomendaciones finales en materia de policías y de delincuencia.

Sección I: Delincuencia en Chile: Motivos para descentralizar

Esta sección pretende entregar elementos teóricos que serán relevan-tes para el levantamiento de un modelo posterior de descentralización de policías, que nos permitirá responder a la pregunta que se ha formulado en este trabajo. De este modo, en primera instancia se abarcarán encuadres conceptuales sobre la etiología del comportamiento delictivo desde una perspectiva economicista y sociológica. En segundo lugar, se revisarán las características de las policías comunitarias. Finalmente, con el propósito de efectuar un análisis más robusto se realiza una escueta revisión sobre descentralización.

Como se ha señalado precedentemente, la delincuencia puede ser de-finida como un fenómeno multicausal y complejo (Cooper, 1994), por lo que es preciso analizarlo desde perspectivas diferentes. Esta causalidad múltiple2 se manifiesta a través de la decisión del sujeto que lo conduce a cometer fechorías, es decir, el sujeto no delinque sólo por motivos liga-

2 El término causalidad puede provocar interpretaciones equívocas, por lo que se sugiere no entender como A supone B. Aunque justamente eso signifique causal.



dos estrictamente a lo monetario o al beneficio económico. Es plausible señalar variables del orden social, sicológicas, históricas y culturales, que inciden sobre el comportamiento del sujeto. Por ejemplo, incapacidad del Estado de ayudar a los más carenciados, mujeres jefas de hogar y el cre-cimiento de niños sin figura paterna, educación deficitaria, drogadicción y alcoholismo, lejanía geográfica, entre otras. Un análisis más holístico de la delincuencia permite comprender que el perfil de un delincuente no es un sujeto pobre en necesidad de dinero, como tampoco es un sujeto marginal sin educación; no son más que estereotipos construidos socialmente. Para poder comprender esta complejidad hay que estudiar y analizar la literatu-ra sobre el comportamiento delictual.

La economía del crimen (Becker, 1968; Roemer, 2001) busca ordenar y sistematizar algunos estudios que intentan explicar el fenómeno de la delincuencia bajo un paradigma positivista. Al respecto, es dable señalar que se han realizado estudios tanto con diversas orientaciones como con diferentes metodologías. Verbigracia, existen trabajos que han separado la delincuencia juvenil de la adulta percibiéndolas como dos esferas inde-pendientes que responden a diferentes variables (Levitt, 1998; Grogger, 1998); estudios que han utilizado variables dependientes disímiles vincu-ladas a la delincuencia —recordando y recalcando que la tasa de crimina-lidad no existe— como la tasa de denuncias de la totalidad de los delitos o desagregando la taxonomía de delitos que la ley haya dictado y estableci-do; investigaciones que han definido perfiles de delincuentes, agrupando variables socio-demográficas, económicas, sociales, penales, policiales (Buonanno, 2003; Worral, 2008; Núñez et al., 2003; Loureiro et al., 2009); otros que han identificado las diferencias del estudio entre el área en la que se cometen la felonías vis a vis el origen geográfico o territorial de los delincuentes (Buonanno, 2005); en definitiva, es factible encontrarse con una multiplicidad de investigaciones que utilizan y encuentran una serie de determinantes de la delincuencia, lo que se granjea de variables que explican el aumento sostenido de la delincuencia o que su intervención genera una disminución de la misma. Se esgrime el uso de variable en des-



medro de determinante3 porque la delincuencia no se puede circunscribir de forma determinista a una serie de variables o factores que se encuen-tren significantes, sino más bien, intentan explicar la variación que sufre la delincuencia en algún lugar y en un tiempo. Respecto a estudios relativos a la economía del crimen, y si se quieren encontrar los factores que explican y propician un aumento —o disminución— de la delincuencia, es imperativo partir mencionando a Becker, el que a través de un acabado estudio, ana-liza la conducta del potencial delincuente. Las personas se transforman en potenciales delincuentes al analizar el costo-beneficio del contexto de su circunstancia, tomando por consideración en el vector de beneficios los ingresos que recibiría por concepto de hurto (o robo), el placer (adrenalina o goce, lo que consideramos factores incuantificables), prestigio (también incuantificable), y el tiempo (analizando el costo de oportunidad, es decir, cuánto dinero deja de percibir trabajando legalmente si comienza a dedi-carse a actividades ilícitas o delictivas). Mientras que en el vector de cos-tos, el sujeto debiese contemplar como variables el número de policías en las calles, la probabilidad de ser detenido, la cantidad de años en la cárcel en caso de ser detenido, y variables sicológicas como la conciencia moral o ser denostado por sus pares. Dicho de otro modo, la teoría supone que el sujeto comete un acto ilícito si su utilidad esperada supera a la utilidad que podría obtener empleando su tiempo en otra cosa (una actividad legal). Por lo tanto, este enfoque económico de la delincuencia, implica una función que relaciona el número de ofensas o crímenes con la probabilidad de ser aprehendido y las penas que puede recibir un individuo por el acto ilegal cometido; vale decir, si las probabilidades de ser atrapado son bajas y las penas no son duras, el individuo procederá a delinquir, en caso contrario sucederá lo inverso. De esto se colige el llamado efecto disuasivo, en oca-siones llamado hipótesis de la disuasión, que postula que la oferta crimi-nal puede disminuir si los costos de delinquir —las penas, probabilidad de

3 Tiene estrecha relación con lo sugerido anteriormente en relación a la causalidad múlti-ple de la delincuencia.



ser detenido y probabilidad de castigo— se incrementan, de tal modo, que se reduzca la utilidad esperada de la actividad ilegal, y en consecuencia, sus ingresos deberán obtenerse de manera legal (Becker, 1968).

Uno de los estudios iniciales posteriores a Becker encuentra que las variables exógenas más significantes son las del gasto fiscal en policías —relativo al efecto disuasión y aplicación de la ley— en tanto a toda la tipolo-gía de crímenes, y la desigualdad del ingreso que guarda una fuerte corre-lación con los crímenes contra la propiedad (Ehrlich, 1973). Los principales aportes son considerar a los delincuentes como un grupo que responde a los incentivos de igual forma que el resto de la población o grupos de per-sonas, es decir, si la utilidad esperada es mayor en las actividades ilegales que en las legales, la persona —potencial delincuente— se ve motivado e incentivado para cometer un delito; corroborar el efecto disuasión susten-tado en las aprehensiones y en el gasto en policías; y el hecho de que las personas pueden dedicarse tanto a actividades ilegales como legales, de-pendiendo de su costo de oportunidad en cuanto a tiempo (Ehrlich, 1973).

Hasta ahora sólo se han indicado estudios que han utilizado variables económicas para estudiar el comportamiento delictivo junto con un tipo de sujeto que opera con análisis costo-beneficio. No obstante, este enfoque positivista ha ampliado sus análisis postulando otro tipo de variables y ela-borando metodologías más depuradas.

Dichos estudios que han añadido un valor adicional son las investiga-ciones que incorporan la teoría de los impuestos y la asunción de riesgos en los ingresos que producen los crímenes (Tabbach, 2003); las que agre-gan el efecto de la legalización del aborto como explicación de la dismi-nución observada en el delito (Levitt et al., 2001; Levitt, 2004); algunos autores analizan la heterogeneidad de los determinantes en las tasas de delincuencia entre diversos países, haciendo énfasis en cómo los cambios económicos en dichos países, referidos a un desarrollo económico, afec-tan los índices de delincuencia. Los resultados ponen de manifiesto que la desigualdad y la exclusión tienden a tener un efecto positivo sobre los robos y los crímenes de contacto, y son los factores más cercanos y cons-tantemente relacionados con la delincuencia (Soares, 2004); hay otros tra-



bajos que establecen una notoria diferenciación entre criminalidad adulta y juvenil, puesto que obedecen a distintas motivaciones que propician el comportamiento delictivo (Ehrlich, 1973; Grogger, 1998; Cooper, 1994; Roemer, 2001). Por ejemplo, se ha estudiado la relación que existe entre la delincuencia juvenil y los salarios en el mercado legal. Donde se propone que los jóvenes deciden cuánto se comprometen con la delincuencia y su compromiso con el mercado legítimo sobre una base de los rendimientos que puedan obtener y los mismos salarios. En particular, el comportamien-to de los jóvenes es sensible a los incentivos monetarios, vale decir, el dinero los impele a realizar distintas actividades y una de ellas podría ser la delincuencia (Grogger, 1998). También es preciso considerar la compo-sición racial en la participación delictiva, es decir, los jóvenes de las mino-rías raciales son más proclives a la delincuencia en cuanto al componente salarial (Grogger, 1998; Loureiro et al., 2009; Buonanno, 2003).

Del mismo modo, se ha encontrado una correlación entre el ascenso de los niveles de criminalidad de jóvenes delincuentes y los niveles de drogadic-ción. Más específicamente, distintos autores han estudiado la influencia del efecto del crack sobre la delincuencia (Grogger et al., 2000; Levitt, 2004). Posteriormente, un estudio similar, encontró que la delincuencia se había reducido drásticamente en Nueva York por cuatro factores: el aumento de la encarcelación, el aumento de efectivos policiales en las calles, el descenso de la epidemia del crack y la legalización del aborto (Levitt, 2004).

Esta idea de heterogeneidad en la delincuencia, en tanto y en cuanto hay factores que propician un escenario proclive o las circunstancias para el surgimiento de comportamientos delictivos —denominados por la literatu-ra como factores de riesgo— se ve reforzada con estudios que encuentran importantes resultados entre la delincuencia y los niveles educativos, resul-tados que indican que la educación ejerce un efecto negativo y significante sobre la tasa de delincuencia luego de controlar factores tanto socioeconó-micos como los vinculados a la disuasión (Buonanno, 2009). Se ha sugerido también, que los factores determinantes para la delincuencia difieren en la tasa de delincuencia en cuanto a ubicación geográfica. Bajo esta especifica-ción, en Italia se encontró que las tasas de delincuencia variaban entre el



norte-centro y sur de las regiones, lo que confirma la existencia de distintos determinantes en las regiones, es decir, existen diferencias regionales, que nos vuelven a corroborar la heterogeneidad de la delincuencia. Así, se en-cuentra que en el norte-centro las variables de disuasión impulsan a una disminución de la criminalidad, mientras que en el sur la tasa de crimina-lidad está estrechamente relacionada con factores socioeconómicos y es-pecíficamente con el mercado laboral (Buonanno, 2005). Vinculado a esto último, se encuentran singularidades en relación al análisis costo-beneficio que realizarían los inmigrantes en relación a un nativo de una región. Por ejemplo, los inmigrantes y los nativos pueden tener diferentes motivaciones a cometer un delito, porque se enfrentan a diferentes oportunidades de in-gresos legítimos —sus costos de oportunidad difieren por su posición en la sociedad—, se les presentan diferentes probabilidades de ser condenados y tienen diferentes costos de condena (Buonanno, 2009).

Este escenario proclive para el surgimiento de comportamientos de-lictivos, formado por variables económico-socio-culturales más generales, se encuentra en el marco de un contexto social que influye sobre las de-cisiones de los sujetos para comenzar a delinquir. Bajo esta premisa, el positivismo de la economía del crimen no incluye en sus análisis conclu-yentes una consideración del contexto del que provienen las personas que delinquen, es decir, las variables que resultan significativas de los modelos no siempre vienen con una explicación ecléctica, más bien se trata de su-cintas explicaciones sobre la variación del crimen, lo que claramente es una debilidad de este enfoque. Esto último es de vital importancia para la formulación de políticas públicas, ya que generalmente éstas se centran en la lucha contra la delincuencia a través de los tradicionales métodos como son el aumentar la eficacia de la policía (aumentando el número de policías en las calles), aumentar la duración de las penas y fijarse en la eficacia del poder judicial. A contrario sensu, estudios señalan que cada crimen debe tener una estrategia de combate, porque los crímenes violen-tos han de responder mucho más a las cuestiones de herencia familiar que de incentivo económico (Loureiro et al., 2009).



Es preciso señalar, además, el rol gravitante que tiene el entorno socio-cultural del individuo. La pobreza o la misma exclusión social no determi-nan a las personas a robar, no existe una relación causal que indique que el pobre robará por el hecho de ser pobre; sería análogo a pensar en las teorías biológicas de los genes atávicos sobre el comportamiento delictivo, que podría llevar a enormes errores. Aunque no la determinan, hay autores que afirman que el ser pobre, extremadamente pobre y vivir en una pobla-ción marginal potencia estadísticamente la probabilidad de que simple-mente una mayor proporción de jóvenes lleguen a ser delincuentes o pan-dilleros drogadictos, que una mayor proporción de niñas llegue a ejercer la prostitución, que la vagancia, el alcoholismo e incluso las enfermedades mentales y físicas constituyan proporciones mayores que en otras clases sociales radicadas en áreas ecológicas correspondientes a barrios de cla-se media o alta (Cooper, 1994; Kelly, 2000). Por consiguiente, si se desea establecer una política fructífera de seguridad se debe tener en cuenta que, si bien los delitos son cometidos mayoritariamente por los miembros desfavorecidos de la sociedad, estas personas lo hacen porque se enfren-tan ante una mayor presión de la sociedad e incentivos económicos.

Una vez superada la revisión del enfoque positivista, se analiza lo que puede llamarse enfoque sociológico de la delincuencia. Este enfoque pre-senta teorías claramente identificables que buscan explicar el surgimiento de la delincuencia. Ese es el caso de Merton, quien se refiere a la desvia-ción como una contradicción entre estructura social y cultura: la cultura, en un determinado momento propone al individuo determinadas metas comunes que constituyen motivaciones de su comportamiento, pero la es-tructura se lo impide, propiciando motivos para alcanzar esa cultura me-diante el delito (Merton, 1957).

Dentro de la corriente sociológica, Sutherland indica que la teoría anó-mica no explica el comportamiento criminal, aduciendo al crimen de cuello blanco (e.g., la corrupción). En concreto, el autor sugiere que la delincuen-cia es aprendida en asociación directa o indirecta con quienes ya practican un comportamiento criminal. En consecuencia, las personas que viven en entornos socio-culturales de niveles criminales altos, tendrán una mayor



posibilidad de desarrollar patrones de comportamiento delictual, si se en-cuentran en directa relación con quienes ejercen tales acciones de mane-ra frecuente (Sutherland, 1966). Por otro lado, la Teoría de las Técnicas de Neutralización (Sykes et al., 1957), se considera como un desarrollo de la teoría de los contactos de Sutherland, en el sentido de que la conducta criminal es el resultado de un proceso de aprendizaje e interacción social por medio de la comunicación con otros actores sociales.

Por último, Cooper establece que los estudios actuales se basan sola-mente en la delincuencia común urbana masculina profesional y dejan de lado otros tipos de delincuencia como la urbana no profesional, la rural mas-culina o la delincuencia femenina. Los delitos no se encuentran distribuidos al azar y no ocurren los mismos tipos de delitos en diferentes países, y ni siquiera en diversas regiones de un mismo país. Estos se concentran en determinados nichos etiológicos de la delincuencia, que generan diversos tipos de delincuencia que corresponden a problemas sociales graves al in-terior de una determinada sociedad (Cooper, 1994). En la profundización de su estudio, la autora diferencia y separa los delincuentes profesionales de los ladrones no profesionales que se caracterizan por estar drogados. Lo que denominamos ladrones profesionales son aquellos que perteneciendo al hampa, se auto perciben como ladrones, son percibidos y reconocidos por el hampa como ladrones, sustentan un complejo y ágil sistema de comuni-cación inter poblacional, consideran un valor tanto ser ladrón como robarles a los ricos. Esta contracultura está compuesta por un conjunto de particula-ridades sociales, económicas y normativas contraculturales que llaman pro-fundamente la atención por sus peculiaridades (Cooper, 1994:65).

Ahora bien, en relación a las policías locales, es necesario ahondar en la aparición de este formato de policías. En primer lugar, la literatura adu-ce a los procesos de redemocratización y en repensar el rol del gobierno local, enfatizando la importancia de la descentralización de la autoridad (Taraciuk, 2003; Espinoza, 2008). La discusión sobre el cambio policial se da en el contexto de las transformaciones que comienza a experimentar el Estado a nivel global y en Latinoamérica en particular. Dichos cambios limitan el tamaño del aparato público, privatizan empresas públicas, des-



centralizan funciones hacia los gobiernos locales o regionales (Frühling, 2009). En segundo lugar, el modelo de policías locales asoma como una alternativa para combatir el fuerte incremento que experimenta el delito común en casi todos los países latinoamericanos, el que se ve acompaña-do por la visible presencia del tema del crimen como uno de los problemas que requerirían ser solucionados con urgencia por parte de la autoridad pública (Frühling, 2009). En tercer lugar, existe la necesidad de modificar el perfil de la institución policial debido a las violaciones a los derechos humanos cometidas durante regímenes militares, los abusos policiales actuales, y el incremento de los reclamos de la sociedad civil en relación con mejores mecanismos de monitoreo y control (Taraciuk, 2003). Este proceso pone en evidencia la incompatibilidad existente entre las normas democráticas y de derechos humanos y la actuación y características po-liciales (Frühling, 2003). En esencia, esto último se refiere a la forma de actuar de las policías, considerada en ocasiones como mano dura, lo que significa que la policía dotada de cierta discrecionalidad y libertad para ejercer sus funciones, termina abusando de sus competencias, lo que ge-nera posteriormente una disonancia cognitiva en los ciudadanos entre las normas que ven y esperan que se respeten, y el accionar inadecuado de la policía —aunque en ocasiones pueda ser eficaz4.

El concepto de policía local o comunitaria, etimológicamente, supone un acercamiento a la población. De hecho se puede afirmar que las tareas de seguridad ciudadana ya no son responsabilidad única y exclusiva de las autoridades públicas —policías—. Puesto que la delincuencia es un sistema complejo, precisa de la inclusión y cooperación de nuevos actores, que ac-túen sinérgicamente para poder responder ante las demandas ciudadanas (Taraciuk, 2003; Frühling, 2009, Dammert et al., 2006). De este modo, la competencia en la gestión (policial) se ha ampliado a otros actores: comu-

4 Un ejemplo ilustrativo de esto es el programa Tolerancia Cero que se puso en marcha en Nueva York. El programa le entregaba una gran cantidad de competencias a la policía, con lo que pudo reducir la cantidad de delitos del Estado, pero al mismo tiempo ha sido duramente criticado.



nidad, privados, organizaciones no gubernamentales, académicos y espe-cialistas, entre otros. En otras palabras, la responsabilidad del problema del crimen se ha trasladado desde la esfera gubernamental al ámbito público (Taraciuk, 2003) y también al ámbito privado. El acercamiento a la comuni-dad y la subsiguiente revelación de preferencias y deseos de los ciudadanos, evidencia la importancia de la voluntad política que deben tener las autori-dades gubernamentales en relación a los gobiernos locales. La necesidad de esta voluntad viene dada por la visión diferenciada que tienen los mu-nicipios en su ámbito territorial, ya que tienen la capacidad de identificar dentro de sus límites las zonas críticas de inseguridad (CONCEPTOS: 2010). Las policías ligadas a las autoridades locales permiten contar con diagnós-ticos actualizados y focalizados que permiten diferenciar los problemas de seguridad dentro del territorio comunal. Ergo, una prevención local sería más efectiva al conocer los barrios más vulnerables junto con los problemas que presenten las personas que habitan en esos barrios.

Sin embargo, estas aproximaciones a la policía comunitaria no son su-ficientes para identificarlas y diferenciarlas de las policías centralizadas. Es cierto que las policías locales ponen énfasis en las acciones preventivas de la criminalidad, siendo proactivas, a diferencia del otro tipo de policías que son reactivas. Pero, ¿qué se entiende por policía local? Una descripción consistente es la que propone cinco elementos para la formación de ese tipo de policías. En primer lugar, se caracteriza por la existencia de un lide-razgo político local que combine la lucha contra la inseguridad y el desa-rrollo de las políticas sociales al interior de un municipio (Vanderschueren, 2007:13). Segundo, se valorizan las coaliciones como método esencial de involucramiento de la población —si no existe una cultura de participación ciudadana, las autoridades locales se deben encargar de crear las instan-cias para proporcionar participación—. Tercero, es un formato policial que contempla diagnósticos locales de la inseguridad en barrios del munici-pio, detectando los problemas y causas que propician la delincuencia. Los diagnósticos se diferencian del resto porque se realizan con ayuda de los ciudadanos y porque se evalúa de mejor manera el impacto de los progra-mas al conocer la sensación de seguridad de las personas del municipio.



Por cierto, el éxito de los proyectos de prevención del crimen mediante el desarrollo social se apoya sobre la participación activa de todos los socios en su concepción, ejecución y evaluación (ídem). En cuarto lugar, las poli-cías locales se identifican por tener una estrategia local de seguridad que difiere de otras localidades, ya que la delincuencia es un fenómeno hetero-géneo con distintas realidades. Por último, las policías varían al necesitar de un equipo técnico de apoyo (Vanderschueren, 2007).

En relación a la descentralización y al institucionalismo, este estudio se basa en algunas conceptualizaciones básicas. En este sentido y de mane-ra general, entenderemos la descentralización como una transferencia de competencias y responsabilidades del Estado central a autoridades des-centralizadas (subordinadas o independientes) para el cumplimiento de tareas públicas (COSUDE, 2001:8). Para entrar en mayores precisiones, la literatura ha establecido una interesante tipología de la descentralización: descentralización política, descentralización administrativa y descentrali-zación fiscal. Siendo para este trabajo, el tipo de descentralización más cercano y ajustado a sus objetivos, el de tipo administrativo. La descen-tralización administrativa se entiende como la atribución de competencias para el cumplimiento de ciertas tareas públicas a autoridades situadas en diferentes niveles del Estado. La administración central delega la respon-sabilidad de la planificación y de la gestión operacional (…) a autoridades subordinadas (COSUDE, 2001;8).

De esta forma, mediante la revisión bibliográfica, se podrá plantear un modelo que si bien puede ser criticado o reprendido por ser demasiado normativo, se trata de un aparato conceptual básico basado en evidencias empíricas y en características relativas a la delincuencia. A continuación, la sección II orientará y ayudará a responder la pregunta a la que busca respuesta este trabajo.



Sección II: Modelo de policías locales en la Región Metropolitana ¿mecanismo eficaz?

La Descentralización Policial5 será eficaz en su propósito de reducir los niveles de criminalidad, y será eficiente en la utilización del gasto público —considerando el acercamiento de las autoridades locales con los ciuda-danos, esto es, existiendo un mayor conocimiento de los problemas locales particulares— sólo bajo la presencia de ciertos supuestos, ceteris paribus factores normativos, administrativos y culturales6. Los supuestos aludidos son:

1. Los delincuentes de las jurisdicciones son racionales y realizan cálcu-los económicos basados en el costo-beneficio antes de efectuar una fechoría. Se forman carreras delictivas y los delincuentes se denomi-nan profesionales;

2. No existe libre entrada y salida de jurisdicciones. Dicho de otra forma, no existe movilidad de los delincuentes entre las jurisdicciones. Su ámbito de acción está ceñido a su jurisdicción de origen;

3. Lo anterior supone inexistencia de externalidades entre las jurisdic-ciones. No hay competencia jurisdiccional en la provisión de un bien público: seguridad ciudadana.

4. Ausencia de costos de transacción. Se supone un alto nivel de confian-za en los gobiernos locales para disminuir los niveles de criminalidad y satisfacer las demandas de la ciudadanía.

Para explicar de mejor forma lo anterior se ha elaborado un modelo sencillo, con el que se busca explicar los efectos que genera la implemen-tación de policías locales. El modelo ha sido formulado utilizando como

5 Por esto se entenderá que la jurisdicción tendrá a su cargo la policía y no que las policías se reorganizarán de acuerdo a su institución central. Con esto entenderemos que la autori-dad política local tendrá tanto el control del presupuesto de la policía local, como también la dirección de la misma.6 Con esto nos referimos a cuestiones como la cultura organizacional de algunas policías que tienen una estructura de corte militar, lo que conllevaría un paso mucho más complejo a la descentralización.



referencia el modelo de migración de Tiebout y el aparato conceptual de-sarrollado por Hirschman conocido como Salida, Voz y Lealtad. En relación al modelo de Tiebout, se supone importante considerar el hecho de que la gente puede revelar sus preferencias referentes a un bien público local desplazándose a la unidad política que suministre la cantidad de bienes más deseables (Mueller, 1984). Todas las preferencias se revelan median-te la silenciosa votación andante que realizan los individuos al ingresar o al abandonar las comunidades políticas. En consecuencia, este procedimien-to de “votar con el pie” para poder operar precisa de algunos supuestos, dentro de los cuales nosotros extraemos la existencia de: (1) movilidad jurisdiccional, es decir, que las personas puedan desplazarse entre uni-dades políticas; (2) conocimiento perfecto de todos los ciudadanos sobre las características de todas las comunidades; (3) inexistente relación entre comunidades o jurisdicciones. El modelo de Hirschman dice que los indivi-duos expresan sus preferencias mediante decisiones de entrar o salir, y en otras ocasiones se utiliza alguna clase de comunicación escrita o verbal. Es el caso del mercado de un bien privado en que los compradores indi-carían sus actitudes respecto a las características del precio y calidad del bien, aumentando o disminuyendo sus compras.

Un ejemplo de la utilización de la voz para influenciar una relación entre precio y costo sería una queja o un elogio sobre el producto, dirigi-do al productor. Como se puede advertir, una condición necesaria para el uso efectivo de la salida, es obviamente que los usuarios potenciales o consumidores tengan la opción de movilizarse. Dicho de otra forma, el consumidor tiene tres mecanismos de acción en tanto evalúa la provisión de un bien privado por parte de una empresa. Tiene la alternativa de (1) Voz, que implica que puede darle a entender al empresario su insa-tisfacción o satisfacción en relación a la entrega del bien. El individuo puede manifestar una (2) Lealtad a la empresa, sea porque el individuo maximiza su utilidad con esa determinada provisión de bienes dada por la empresa particular o porque no existe otra que pueda otorgar un bien similar (que no necesariamente es una situación monopólica). Por últi-mo, los individuos pueden (3) Salir de la empresa que les estaba prove-



yendo un bien privado, lo que significa que los individuos —en este caso consumidores— pueden penalizar las acciones incorrectas, expulsando del mercado y/o rectificando la gestión de quienes no sean productores eficientes (Letelier, 2004).

2.1 Modelo X

A diferencia de lo señalado anteriormente, el Modelo X, bajo una serie de condiciones, intenta revelar los efectos que tendría la implementación de policías locales —en mano de las autoridades locales— entre los cuales se podrían señalar mayores deficiencias en el sistema de seguridad públi-ca, aumentos en la desigualdad social mediante exclusión y segmentación, e ineficiencia en el sentido de Pareto.

Para poder sustentar los efectos que el modelo postula, se requiere de algunas condiciones de primer y segundo orden en las que debemos ba-sarnos. Las condiciones de primer orden son: (1) los delincuentes de las jurisdicciones son racionales y profesionales, realizan cálculos económicos basados en el costo-beneficio antes de cometer un delito; (2) formación de carreras delictivas en torno a una contracultura denominada Hampa, con identidad propia, que consiste en tener valores diferenciales y contrarios a los normativos sociales, código ético, estructura social, y un lenguaje común que cohesiona; (3) perfecta movilidad entre jurisdicciones de los potenciales delincuentes; lo que supone (4) cercanía geográfica; y finalmente (5) infor-mación perfecta sobre los sectores que serán lugares de delito.

En cuanto a las condiciones de segundo orden, nos referimos a las ca-racterísticas socio-económicas y culturales necesarias que las jurisdiccio-nes deben tener para que el modelo pueda ser construido. Para ser más concretos, se tiene una situación original entre dos jurisdicciones con ca-racterísticas completamente disímiles, que son resumidas en la tabla 1. La jurisdicción A se caracteriza por tener bajos niveles educacionales junto con una población que percibe una baja renta, lo que repercute en los ingresos de los que dispone la autoridad local. Asimismo, se pueden agregar caracte-rísticas como una estructura social inexistente (i.e., ruptura del tejido social), un nivel significante y preocupante de drogadicción. En contraposición, la



jurisdicción B está poblada por individuos que reciben una alta renta, que le permite a la jurisdicción contar con bastantes recursos para invertirlos dentro de ellos, siendo uno de los destinos la seguridad pública, lo que se ve evidenciado con la existencia de policías privadas.

JurisdicciónDimensión

Jurisdicción o Comuna A Jurisdicción o Comuna B

Niveles educacionales Bajo Alto

Confianza en policías Bajo-nulo Medio

Ingresos Medios-bajos Altos

Recursos municipales Bajos: comuna pobre Altos: comuna rica

Consumo de drogas Altos: existencia narcotraficantes

Incierto

Policías privadas No tiene Tiene un cuerpo policial sin facultades represivas

Tipo comuna Urbana. Aunque puede ser semi-rural.

Urbana

Desempleo Alto Bajo

Indigencia o Pobreza Existen niveles considerables

No existe o el número es insignificante

Tipo de delitos Robo Hurto, lesión y robo

Teniendo en cuenta las características de ambas jurisdicciones, los delincuentes de la jurisdicción A no votarán con el pie para escoger un determinado nivel de bienes públicos, sino que asaltarán con mariposa, lo que implica que escogerán al potencial asaltado —potencial comunidad de una jurisdicción— de acuerdo al valor económico que pueden obtener de ese asalto, junto con los costos involucrados en efectuar ese delito.



Como se ve en la figura 1, los delincuentes no cometen delitos dentro de su comunidad de origen, sino que emigran a otras jurisdicciones —comunas— a delinquir, generándose un efecto de asalto con mariposa. Por lo tanto, el delincuente escoge asaltar en una comuna en la que maximice su utilidad robando una mayor cantidad con el mismo esfuerzo y las mismas herramien-tas. Bajo estos supuestos, ¿qué sucedería si se descentraliza la policía?

Al descentralizar la policía o servicio de seguridad pública, la jurisdic-ción —comuna— con mayores recursos y un tejido social más fuerte tendrá facilidades para prevenir situacionalmente, porque al tener una mayor can-tidad de recursos, podría tener dotación de policías más amplia y mucho más competente, junto con tener una mejor tecnología y la infraestructura adecuada para combatir el crimen, lo que le permitiría disuadir de forma significativa a los individuos que emigran a esa jurisdicción a cometer sus delitos. Como el delito no surge de las comunidades de la jurisdicción B, la comunidad y las autoridades políticas no tienen que lidiar con una preven-ción social del delito, sólo deberán preocuparse de la prevención situacio-nal. En cambio, en la jurisdicción A, la implementación de policías locales no repercute de igual manera en los niveles de criminalidad. En la jurisdic-ción A existen serios problemas socioeconómicos, por lo que una política descentralizadora de las policías no tendría mayor efecto en la situación delictiva de la jurisdicción, es decir, los niveles de criminalidad y margina-lidad no cambiarían porque la policía es incapaz de solucionar problemas



asociados a factores de riesgo social, su función solo se liga a la protec-ción de los ciudadanos otorgando mayor seguridad. ¿Qué sucede con los delincuentes? Recordemos que el modelo contempla un sujeto “profesio-nal” que se encuentra inmerso en el mercado criminal. El beneficio más importante para un delincuente son las ganancias monetarias que obtiene efectuando el ilícito, siendo éste a través de un grupo o sean ganancias propias con su desempeño criminal individual.

Asimismo, el sujeto mide el riesgo de cometer tales actos de acuerdo a la probabilidad de ser arrestado y posteriormente condenado, pero ade-más es necesario considerar el desempeño del sistema judicial, porque dado un sistema judicial que no castigue o que sea permisivo frente a determinados tipos de delitos (e.g., en Chile existen individuos con un alto número de detenciones pero nunca han sido condenados por alguno de esos delitos cometidos), los criminales no temerán realizar algún ilícito, mientras que en caso contrario los delincuentes podrían enfrentarse al riesgo de perder sus vidas confinados en una cárcel (e.g., un sistema judi-cial castigador). Ergo, el costo de los delincuentes excede a su beneficio, por lo que se ven obligados a dirigirse a otra comuna o en última instancia, como se trata de un trabajo, hacerlo dentro de la misma jurisdicción. Vale decir, como se evidencia en la figura 2, existe un efecto rebote que trae como corolario un perjuicio para la jurisdicción A que se estaba viendo beneficiada mediante ingresos ilegales de la jurisdicción B.

Como la situación de A ha empeorado, los clientes del mercado cri-minal (i.e., delincuentes profesionales) tienen algunos mecanismos para tomar una decisión de robo. En primer lugar, pueden cambiar su proveedor (i.e., el potencial asaltado) por lo costoso que le resulta mantener esa rela-ción y porque su utilidad comienza a decrecer, y como tienen la capacidad de movilizarse inter-jurisdiccionalmente, tendrán que hacer un trade-off entre las comunas que tengan más recursos que A pero menos que B, o si cometen delitos dentro de su jurisdicción, aunque nunca dentro de su comunidad de origen. Por lo tanto, en este primer mecanismo de decisión que considera el efecto de asalto con mariposa el sujeto no sólo sopesa los incentivos económicos, sino que en este punto comienza a jugar un rol



mucho más fuerte la presión social del hampa. Este mecanismo de cambio de proveedor (similar al mecanismo exit) funciona cuando los delincuentes se encuentran en un escenario con jurisdicciones con diferentes niveles de renta. Concretamente B-E > C-D > A. En consecuencia, como los delin-cuentes tienen un costo muy alto al intentar delinquir en B o E, se movili-zarán a jurisdicciones como C o D, que si bien no presentan las mismas características atrayentes que B o E, son jurisdicciones más ricas que A. En segundo lugar, los clientes del mercado criminal pueden ser leales a la jurisdicción en la que cometen delitos, sea porque tienen mayor informa-ción de horarios de los potenciales asaltados o por la calidad de los bienes que roban. Esto significa que la implementación de policías locales no los hace desertar porque para ellos su utilidad radica en la calidad de los bienes sustraídos. Sin embargo, este mecanismo dependerá de la fuerza y competencia de las policías locales (como la de B) para reprimir el crimen.

JURISDICCIÓN

A

JURISDICCIÓN

B

JURISDICCIÓN

C

JURISDICCIÓN

D

JURISDICCIÓN

E

Figura 3

Por último, los criminales tienen un mecanismo de información, el que les permite conocer las áreas en las que tienen costos más reducidos para delinquir. Los delincuentes al ser profesionales tienen la capacidad de in-



formarse de los lugares más desprotegidos y migrar hacia esos sectores a delinquir, ya que siempre están maximizando su utilidad.

En suma, ¿cuáles fueron los efectos de la descentralización policial? Sin tener en cuenta factores normativos, administrativos ni culturales, la implementación de policías locales con determinadas condiciones reorde-na la estructura social. Las jurisdicciones que tienen mayores recursos se aíslan del resto y gozan de seguridad pública, mientras que las jurisdic-ciones que no tienen un fuerte tejido social que les permita organizarse y que tienen una débil estructura económica, serán afectadas por el delito y vivirán con constante inseguridad.

JURISDICCIÓN

A

JURISDICCIÓN

C

JURISDICCIÓN

D

JURISDICCIÓN

B

JURISDICCIÓN

E

P

P

P

P

P

PP

P

P

P

P P

P

P

P

P PP P

P P P

P P P

P

Figura 4

Nótese que las jurisdicciones como B y E reciben los beneficios de la descentralización pudiendo vivir con mayor seguridad, lo que se evidencia mediante una abundante y competente fuerza policial (que se evidencia me-diante las “P”). Al no tener que lidiar con mayores problemas sociales, la policía cumple su función de manera efectiva y disuade a todo delincuente que quiera delinquir dentro de esas jurisdicciones. En el otro extremo, las jurisdicciones sin tantos recursos y con problemas que las policías no pue-den solucionar, los niveles de criminalidad no disminuirán, pasando a ser un cuerpo de policías ineficientes e ineficaces. En definitiva, una implemen-



tación de policías locales, cuando es una medida descentralizadora aislada para combatir la delincuencia, genera desigualdades sociales importantes que no se pueden rehuir. En primer lugar, una medida de este tipo es clara-mente ineficiente en el sentido de Pareto. En segundo lugar, segmenta a gru-pos pobres de la población en jurisdicciones inseguras, incrementando así la exclusión social. A posteriori, dicha exclusión generada por las disparida-des de recursos y capacidades policíacas para reprimir, no sólo tendrá reper-cusiones sociales importantes, sino también repercusiones a nivel político sobre las autoridades que decidieron e implementaron la política de policías locales. En tercer lugar, los niveles de criminalidad se concentrarán en las jurisdicciones sin capacidad represiva o disuasiva, pudiendo dar paso a un estadio distinto de la delincuencia, como es el caso del crimen organizado. Lugares donde la policía no tiene poder alguno, propician la oportunidad de surgimiento de estas organizaciones, que pueden proveer de seguridad a los pobladores de esas jurisdicciones a cambio de algo, por ejemplo, su lealtad.

2.2 Caso Ilustrativo

Sin duda que lo anterior puede parecer complejo. Por este motivo, para poder replicarlo a la realidad de la Región Metropolitana, se presentan algunas características que se relacionan a las condiciones de segundo orden mencionadas en el modelo. Así, se han escogido los siguientes mu-nicipios con determinadas características socioeconómicas:

Tabla 2

Providencia Las Condes La Pintana Puente Alto

Tasa desocupa-ción 5,5% 3,8% 11% 6,3%

Población pobre 3,5% 1,7% 13,6% 7,6%

Ingreso Promedio 1.625.851 2.045.533 403.495 703.863

Policía Comunal (privada) Sí tiene Sí tiene No tiene No tiene

Cobertura educa-ción media 100% 96% 83% 90,7%

Presupuesto Municipal 66.359.564.000 124.887.600.000 14.976.860.227 31.952.054.000

Fuente: CASEN 2009 y Cuentas públicas del 2009 de las respectivas municipalidades



Esta tabla busca mostrar que bajo una estructura económica y social dada, la implementación de la descentralización policial podría generar ex-ternalidades y nefastas consecuencias. Es importante notar que las comu-nas no son casos extremos o dicotomías en relación a alguna característica singular. Lo primero que se puede advertir es que hay dos comunas que cuentan con una sólida estructura económica, como también con una base social sustentable: es el caso de Providencia y Las Condes. Mientras que hay otras comunas como La Pintana y Puente Alto que presentan serios pro-blemas en las características que son denominados factores de riesgo, es decir, presentan una alta población pobre en la comuna, tienen un bajo in-greso promedio en relación a las otras comunas, una importante población desempleada, no cuentan con una cobertura educacional completa, y su presupuesto municipal es bajo. ¿Este escenario genera mayor delincuencia? No, sólo representa una situación de notoria desigualdad económica y social en la Región Metropolitana, pero la ejecución de una política de descentra-lización policial sería peligrosa en este contexto considerando la estructura socio-económica de las comunas de la región. Por ejemplo, si las comunas con mayores recursos implantan policías locales autónomas generarían ex-ternalidades negativas para las comunas más pobres de la región, o más bien, de la Provincia de Santiago. En efecto, puesto que los problemas so-ciales en estas comunas son mínimos y la disponibilidad de recursos les permitiría mantener una policía más competente, pudiendo ofrecer mayores incentivos monetarios para los puestos, la seguridad no sólo sería eficaz sino que erradicaría a los delincuentes hacia otros sectores.

Ello se torna aún más patente, considerando que la mayor cantidad de denuncias por delitos de mayor connotación social se hacen en las comunas más ricas (mayoritariamente por robo a la propiedad), siendo en ocasiones 3-4 veces mayor que la cantidad de denuncias en comunas más pobres. Por ejemplo, para el 2010 Providencia tenía cerca de 13.500 denuncias, mientras que La Pintana tenía cerca de 4.500. Es evidente que la cantidad de denuncias es una proxy de los delitos que puede haber dentro de cada comuna, o bien depende de la misma cultura y de la educación que tengan los ciudadanos para denunciar los actos ilegales. El efecto negativo de las



policías locales se puede amplificar si se consigna que comunas como Mai-pú, La Florida, Puente Alto y San Bernardo tienen una frecuencia por sobre las 9.000 denuncias, lo que es fácilmente comprensible si se tiene en cuen-ta la población de cada una de ellas. Dicho de otra manera, si las comunas con mayores recursos lograran prevenir situacionalmente y corrigieran sus problemas de seguridad pública, reduciendo sus altos índices de delincuen-cia, el escenario para las comunas con menores recursos empeoraría y agu-dizaría problemas sociales como la desigualdad socioeconómica.

Sección III: Limitaciones y restricciones

Como se visualizó en la sección anterior, una implementación de poli-cías locales termina siendo una medida ineficiente e ineficaz en la medida en que se explicó. Más compleja se vuelve una implementación de ese tipo —cambio policial institucional— si consideramos factores culturales, sociales y organizacionales. Pensando en Carabineros de Chile como una institución de corte militar, centralizada, jerarquizada y con determinados valores (Mertz, 2000), el cambio de la institución es un paso difícil de co-menzar, tanto a nivel formal como informal, siendo el último tal vez más confuso dados los valores y la estructura socio-mental de los individuos pertenecientes a la institución. Agregándole los problemas ligados a la do-tación —una de las políticas en las que el Ministerio del Interior quiere en-focarse aumentando el número de carabineros— y al bajo presupuesto, se transforma en una situación enrevesada para poder generar algún cambio de orden cultural y organizacional. Por lo tanto, los programas de policías comunitarias se enfrentan no sólo a circunstancias sociales manifestadas en la capacidad de reducir el temor y los niveles de victimización al comba-tir la criminalidad: el impacto del modelo comunitario debe abarcar cam-bios significativos dentro de la estructura de la propia policía, en este caso, Carabineros. Es así como poco a poco comienzan a aparecer limitaciones y obstáculos para la implementación de este formato policial.

Primero, la policía comunitaria supone mayor calidad y una asidua rela-ción con la comunidad mediante contactos o reuniones que ayuden a los ca-



rabineros a orientar su accionar hacia las zonas que presentan mayores ries-gos. Los problemas que se observan son: (1) no existe el personal suficiente para poder realizar esas tareas, (2) tampoco existen los incentivos para los funcionarios de carabineros, para que realicen tareas extraordinarias a las que les han sido encomendadas, que ya son bastantes. Este acercamiento a la comunidad sugiere un aumento de patrullaje, o lo que es evidente, mayor presencia policial por las calles, con el propósito de aumentar el efecto di-suasión en los sectores más peligrosos, con los horarios clave (Mertz, 2000; Frühling, 1999). Lamentablemente, la estructura de Carabineros impediría algo así, su presupuesto tendría que ser inyectado con una buena suma de dinero para poder aumentar carabineros en las calles, al igual que si se qui-siesen introducir reuniones o más vehículos. En este caso, el Estado tendría que reformular el presupuesto de la institución.

Ahora bien, si la gestión se descentraliza, la situación operaría de la manera en la que el modelo X lo predice, es decir, los municipios que en este momento cuentan con seguridad privada —aunque no tengan las fa-cultades para detener— como Santiago, Las Condes, Vitacura, La Reina y Providencia, se verían beneficiadas en desmedro del resto de toda la Región Metropolitana al no tener los recursos necesarios para invertir en su policía local. Esas comunas con mayores recursos ya cuentan con tec-nologías suficientes para la prevención situacional.

Luego, debe afirmase que el formato policial en discusión precisa una descentralización del funcionamiento policial enfatizado en la comunidad, lo que conduce a una mayor flexibilidad horaria y a una dirección más ge-rencial, lo que implica tener mayor autonomía en las decisiones. Como se mencionó con anterioridad, Carabineros es una institución centralizada y jerárquica, que forma a los funcionarios de manera disciplinada y militari-zada, lo que se manifiesta en el hecho de que su personal está sometido a la competencia de los tribunales militares por actos de servicio violatorios de la ley en que pueda incurrir (Frühling, 1999:67).

Asimismo, para poder establecer un formato descentralizado y comu-nitario se requiere de un personal profesionalizado, lo que precisaría de un



cambio a nivel sub-cultural de Carabineros. Esto es, que los funcionarios con-taran con mayores niveles educativos para poder atender a la comunidad, haciendo más fácil la implementación de programas contra la delincuencia.

En cuarto lugar, se evidencia una importante limitación en cuanto a la relación variopinta existente entre la policía y la ciudadanía. La confianza o la participación de las personas dependerán de las características cultu-rales y socioeconómicas de cada sector. De esta manera, se le dificultará el trabajo a Carabineros en aquellas zonas en las que no pueda ingresar por la peligrosidad que le imprime esa tarea, o por la indiferencia de los pobladores a cooperar con la policía.

No debe olvidarse mencionar el obstáculo y/o limitación referida a la es-tructura de Carabineros. La delegación administrativa conduce al surgimien-to de autoridades locales con interés en desarrollar programas en el terreno de la seguridad ciudadana. Puesto que el modelo de policía comunitaria de-manda cambios organizativos importantes, la policía comunitaria no puede formarse como una unidad especializada al interior de Carabineros. Por el contrario, se supone que todos los funcionarios policiales actúan de manera consistente con los principios de la policía comunitaria (Frühling, 2003:10).

De la misma manera, la legislación actual le impediría a Carabineros tomar acciones descentralizadas o autónomas ya que, en el caso chileno, se prohibió la detención por sospecha. Asimismo, las obligaciones legales extraordinarias de carabineros en algunos sectores reducen significan-temente su plantel (e.g., recitales de música, eventos deportivos). Y por último, una política de policías locales que se toma de manera aislada ge-neraría una notoria y permanente desigualdad en la provisión del servicio de vigilancia policial, agravada por la posibilidad de los sectores ricos de financiar a los municipios, o directamente a las policías.

Sección IV: Conclusión y Recomendaciones

La principal reflexión que se colige de este trabajo es que no se puede aplicar una medida política, como es la implementación de policías locales, si se hace de forma aislada y descoordinada con las políticas del sector. En



otras palabras, la descentralización policial como política preventiva de se-guridad ciudadana terminará siendo un fracaso si no se hace en conjunto con otras políticas intersectoriales. Las estructuras policial, judicial, penal y los mecanismos de control deben ser armónicos, o sea, debe existir un circuito judicial, penal, correctivo, preventivo y normativo que sea aceptado por la sociedad y convertido en política estatal. Es imprescindible el esta-blecimiento de vínculos de confianza mutua entre la policía y la sociedad, basados en criterio de transparencia y eficiencia; es importante empezar a realizar cambios con las instituciones existentes aunque a largo plazo se modifiquen las instituciones mismas (Bobea, 2002:4). Si en la Región Metropolitana se busca cambiar la institución tradicional de Carabineros por una policía comunitaria, no sólo requerirá de un esfuerzo de cambio en cuanto a la institución se refiere, sino que se requerirán una serie de cambios judiciales y normativos para que puedan operar en un escena-rio adecuado. Mediante esta lección, se desprenden dos errores comunes que deben ser subsanados, y que deben ser entendidos como recomenda-ciones para la futura elaboración de programas en seguridad ciudadana.

El primer error, más regular en materia de delincuencia, es sobre el perfil de delincuente al que se dirigen las políticas públicas de prevención. Dichas políticas se basan generalmente en los preceptos elaborados por la corriente clásica de la economía del crimen. Este enfoque propone que el comportamiento delictivo está basado en la racionalidad del sujeto, es decir, las personas cometen una fechoría con discernimiento y de acuerdo a los beneficios que puedan obtener, siendo utilidades económicas o por placer. No obstante, el potencial delincuente no es un sujeto que opera racionalmente, la evidencia revela que muchos delincuentes son influidos por su medio socio-cultural, o bien, comienzan a tener comportamientos delictivos por algunos factores de riesgo social como es el caso de una educación deficiente o familias desagregadas que no infunden los valores predominantes de la sociedad; de la misma manera, la drogadicción o el alcoholismo juegan un rol gravitante al momento de delinquir, y que no guardan relación con ningún tipo de racionalidad. Ergo, la etiología hete-rogénea de la delincuencia forma distintos tipos de delincuentes, los que



pueden ser llamados profesionales y no profesionales, delincuentes violen-tos y no violentos, entre otros. En definitiva, los comportamientos delictivos y el tipo de delincuente variarán por sectores geográficos, de acuerdo a la configuración socio-cultural junto con la estructura económica.

En consecuencia, es menester reorientar las políticas en materia de seguridad pública, ya que si estas se dirigen al efecto de la delincuencia —el delito mismo—, los niveles de criminalidad no cambiarán, sino que au-mentarán o se adaptarán al medio, pudiendo transformarse, por ejemplo, en crimen organizado.

El segundo error importante es que las policías locales son implemen-tadas solamente para reforzar algunas zonas inseguras con mayores poli-cías en las calles. Dicha medida estaría orientada sólo hacia la prevención situacional, lo que podría generar efectos del tipo que el modelo X predice. Es cierto que la prevención situacional tiene como objetivo principal redu-cir las oportunidades para la comisión de los delitos, y abarca un abanico de iniciativas que incluye aquellas dirigidas a la población en general (pre-vención primaria), la focalización en puntos críticos, la vigilancia formal e informal y la mejora del diseño urbano (Dammert et al., 2006); empero, las policías locales también precisan de una prevención social mediante los espacios permanentes y no retóricos de participación ciudadana. En este sentido, Carabineros ha dado un paso enorme al realizar el programa 24 horas en el que asiste a niños y adolescentes con vulnerabilidad so-cial. Vuelven a resonar problemas de dotación, capacitación, presupuesto e incentivos. Y es que si realmente se quiere tener éxito, se requerirá una fuerte inversión en dicha institución, para así mejorar su trabajo al tener las condiciones necesarias y atractivas para potenciales funcionarios.

Por lo tanto, las autoridades deberán considerar la importancia que la prevención social tiene, puesto que busca evitar la realización del delito a través de la reducción de los factores de riesgo social que llevan a un individuo a delinquir, que necesitan de estrategias localizadas en las cau-sas o predisposiciones sociales y sicológicas, como asegura Barkan (1997, citado en Dammert et al., 2004).



En síntesis, las autoridades centrales y locales que hacen hincapié en la “mano dura” con la delincuencia, y que para ello realizan esfuerzos a nivel fiscal aumentando los gastos en policía o infraestructura, desean atrapar a mayor número de delincuentes, castigar y confinar a un gran contingente de sujetos a las cárceles, yerran el camino para combatir la delincuencia. Las autoridades deben tener una visión holística, es decir, no sólo deben tener en cuenta los problemas mencionados anteriormente, sino que requieren de un diagnóstico y diseño que incluya iniciativas dirigi-das a los diversos factores causales.

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ISSN 0719-3076


Transnacionalización de las políticas públicas: el caso de la política alimentaria jOsé Miguel MuñOz1

Resumen

Resultado del proceso de globalización, las políticas públicas han sufri-do diversas transformaciones, entre las que destacan la incorporación de organizaciones de la sociedad civil global como uno de los actores más influyentes dentro del proceso de elaboración de las mismas. Las estructuras de la gobernanza global y la emergencia de riesgos globales han decantado en una creciente influencia de las organizaciones trans-nacionales en el proceso de definición política de las agencias estatales nacionales. El presente estudio busca determinar de qué forma y en qué medida las organizaciones de la sociedad civil global influyen en la con-figuración de las redes de política pública, a través de un análisis cua-litativo (a través de entrevistas semi-estructuradas) y cuantitativo (a través del network analysis) que permita establecer con claridad cual es la influencia de dichas organizaciones dentro de la red de actores de la arena política de la política pública de alimentación chilena, durante el año 2010.

Palabras Clave: Transnacionalización, Política Pública, Análisis de Re-des, Gobernanza, Riesgos Globales

1 Estudiante de sexto año de Administración Pública, Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales, Universidad de Chile. Recibido: 19-03-2012. Aceptado: 19-06-2012

Volumen 1, N°1, 2012 / pp. 55-84

transnaciOnalización de las POlíticas Públicas: el casO de la POlítica aliMentaria


Introducción

Las políticas públicas tradicionalmente han sido conceptualizadas desde una perspectiva nacional, es decir, considerando que su alcance es limitado al territorio nacional y la población de dicho territorio. Sin embar-go, desde la Segunda Guerra Mundial, han emergido problemas sociales de carácter transnacional, es decir, que abarcan a múltiples Estados, tales como la contaminación, el derecho marítimo, propiedad intelectual y el narcotráfico.

En efecto, el contexto de interdependencia compleja (Keohane y Nye, 1977), resultado del desarrollo técnico-económico, desdibujó las fronteras entre política nacional e internacional, y la agenda internacional se ha di-versificado poniendo en jaque el proceso de definición, diseño y ejecución de política pública. La gobernanza global, requiere una concertación de actores sociales de tipo multi-nivel y orientada hacia las diversas temáti-cas. Además, diversos autores destacan la integración de Chile como un ejemplo en Latinoamérica de integración internacional (Allard, 2009: 217).

Las políticas públicas son cada vez menos definidas, exclusivamen-te, por los servicios y oficinas públicas, dando paso a una gestión mucho más horizontal y participativa. En esta tendencia se enmarca el proceso de inclusión progresiva de los actores de la llamada “sociedad civil global” dentro de las redes de política pública, lo que ha determinado que las definiciones estatales de política pública están siendo influidas de mane-ra creciente por organismos transnacionales, sean civiles, estatales o de carácter empresarial.

El siguiente estudio tiene por objetivo analizar una política pública en particular, la política alimentaria en Chile durante el año 2010, para reve-lar hasta qué punto, los actores e instrumentos transnacionales han sido incorporados en el proceso de definición de problemas públicos utilizando el enfoque de redes de política pública.

En la primera sección se realiza una revisión bibliográfica de la pers-pectiva de política pública que es utilizada, poniendo acento en los con-ceptos de gobernanza y redes de actores y problematizando la relación


José Miguel Muñoz

entre globalización, gobernanza global y política pública. En la segunda sección se presenta la metodología de análisis del presente estudio, de carácter mixto, basado en el enfoque de redes, utilizando los métodos de network analysis y análisis de discurso. En la tercera sección se exponen los resultados de la aplicación de ambas metodologías de análisis, presentando gráficas y estadísticos descriptivos que permitirán conocer en detalle las características y configuración de la red de política pública, En la sección final, se incorporan las principales conclusiones, en base a la información recolectada y procesada, sobre la transnacionalización de la política pública analizada.

1. Políticas Públicas en un Contexto Transnacional

1.1. Las Políticas Públicas en la Sociedad del Riesgo Global

Las políticas públicas no surgen de manera espontánea, sino en res-puesta a “problemas públicos”, que se presentan “[…] cuando grupos con influencia y poder —dentro y fuera del Estado— les dan la categoría de tal a situaciones que afectan negativamente a segmentos de la población” (Olavarría, 2007:23). Los problemas públicos se originan a partir de las demandas entre distintos actores. La percepción de una situación como problemática es principalmente una definición relacionada con los valores e intereses de los actores sociales por lo que está en constante reformu-lación. En resumen, la definición de política pública siempre es conflictiva.

Los problemas públicos no derivan mecánicamente en políticas públi-cas, sino que deben ser capaces de insertarse en la agenda pública que para efectos del estudio se entenderá como “[…] un conjunto de proble-mas objeto de controversia pública” (Many y Thoening, 1992:114), exis-tiendo una agenda institucional, que incluye los problemas públicos que son competencia de una autoridad pública determinada de manera insti-tucionalizada, y la agenda coyuntural, que hace referencia a los problemas públicos que emergen contingentemente.

Según Lowi, el tipo de conflicto que se dé entre los actores sociales depende del tipo de configuración de la arena política que corresponda a



la política pública específica, es decir, de las expectativas de los distintos actores en conflicto respecto al tipo de producto de la política pública. Así, una política redistributiva generaría una agrupación de actores en base a coaliciones de carácter hegemónico o elitista (estamentos, clases socia-les), una política reglamentaria generaría una arena de poder plural, es-tableciéndose alianzas basadas en actitudes comunes (intereses), y final-mente, las políticas distributivas generarían una red de actores altamente excluyente, generando coaliciones en base al apoyo mutuo en intereses divergentes (Lowi, 1994).

El contexto de la elaboración de políticas públicas en el siglo XXI está caracterizado por el desarrollo técnico-económico de la sociedad globalizada, en que no solo se han generado riquezas repartidas de ma-nera desigual, sino que también se han generado riesgos que no son producto de la naturaleza, sino del mismo actuar del ser humano. “En la modernidad avanzada, la producción social de riqueza va acompaña-da sistemáticamente por la producción social de riesgos. Por tanto, los problemas y conflictos de reparto de la sociedad de la carencia son sus-tituidos por los problemas y conflictos que surgen de la producción, defi-nición y reparto de los riesgos producidos de manera científico-técnica” (Beck, 1986:25).

La globalización ha significado que la economía ha sobrepasado al Esta-do como “contenedor” en dos direcciones: una transglobal, en que las fron-teras nacionales son traspasadas por productos, pero también por gustos y conocimientos, y una translocal, en que estos productos, gustos y conoci-mientos tienen su sustrato de referencia cada vez más localizado en comu-nidades pequeñas. Los intereses empresariales son cada vez más globales, pero su materialización a través de la explotación de las distintas ventajas que se pueden obtener a nivel global, y las formas de producción enlaza-das a nivel mundial se ubican en un sustrato cada vez más local (Boisier, 2009:20).

Aquello ha implicado que los elementos clásicos del sistema político han perdido su función, es decir, el operar del sistema político es incapaz


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de generar políticas públicas capaces de regular el desarrollo técnico-eco-nómico, la eficiencia técnica reemplaza a la legitimidad democrática, la ac-ción política en referencia al Estado se vuelve inocua. “Los políticos han de soportar que se les diga hacia dónde conduce una vía que no es conscien-te ni planificada […]. Se ven obligados, ante los electores, a dirigir el viaje hacia el lugar desconocido […] utilizando un único argumento, a saber, que precisamente ya de entrada no existe ninguna otra alternativa. El carácter forzoso y la ausencia de decisión del «progreso» técnico no se cuestiona, lo cual completa su (no) legitimación democrática” (Beck, 1986:241).

Lo anterior ha derivado en que sectores y actores sociales se hagan cada vez más relevantes para la definición de la política pública, tenien-do mayor poder e influencia, dada la interdependencia generada por los riesgos sociales: “[…] derechos generalizados y admitidos circunscriben el margen de actuación al sistema político y generan, al margen del sistema político, reivindicaciones de participación política en forma de una nueva cultura política (iniciativas ciudadanas, movimientos sociales) […]. Por otra parte, el desarrollo científico-técnico deja de ser un ámbito no político, en función del alcance de su potencial de transformación y de capacidad de causar daños” (Beck, 1986:29). En ese sentido, la identidad de las perso-nas deja de ser preferentemente nacional.

El enfoque de la gobernanza se ha desarrollado a partir de las trans-formaciones que ha sufrido el Estado durante las últimas décadas, para comprender la creciente influencia de múltiples actores sociales en las definiciones de política pública (Natera, 2004). El siglo XXI impuso a los gobiernos y más particularmente a la gestión de Estado los más diversos desafíos. La crisis del Estado de Bienestar en Europa develó una serie de procesos en gestación que contradecían su desarrollo. En particular Nuria Cunill y Luiz Bresser han identificado tres factores: “Uno es el descentra-miento de la política; otro, es el aumento de la diversidad social; por fin, un tercero clave es la creciente preocupación con la defensa del patrimonio público y el correspondiente aumento de la importancia de los «derechos republicanos»” (Cunill y Bresser, 1998:3).



Estos tres factores han llevado al Estado a asumir una nueva lógi-ca que puede ser caracterizada como: 1) Una definición de objetivos de política pública cada vez más centrada en la negociación entre distintos actores sociales articulados en redes semi-formales de carácter horizontal donde las agencias estatales cumplen un rol fundamental, pero no prepon-derante; 2) La valoración e integración de la participación ciudadana en los servicios públicos; y 3) La des-monopolización de la provisión de bienes públicos, debiendo las agencias públicas coproducirlos con organizaciones de diversa naturaleza.

Hufti, a partir de estas y otras aproximaciones establece como parte de su “Marco Analítico de la Gobernanza” un concepto de carácter mucho más genérico, que será el utilizado aquí. Según el autor, gobernanza “[…] se refiere a los procesos colectivos, formales tanto como informales, que determinan, en una sociedad, cómo se toman decisiones y se elaboran normas sociales con relación a asuntos públicos” (Hufti, 2008:7).

Las redes de políticas públicas son la estructura de interacciones más o menos institucionalizadas entre los actores implicados en una política pública. En otras palabras, estas redes son “[…] la manera en la cual buró-cratas, políticos, expertos y representantes de grupos de interés situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas que gobiernan un sector de la política, tal como salud, industria, agricultura, se conectan unos con otros. Los actores en la red discuten problemas públicos e idean generalmente los instrumentos para su solución” (Zurgbriggen, 2003:1). Las redes de política pública pueden concebirse como formas específicas en que se expresa la gobernanza en un momento y respecto a una arena política específica.

1.2. Gobernanza Global y Agenda Pública

Los riesgos globales son construcciones sociales respecto a las conse-cuencias inesperadas de la modernización y el desarrollo económico, por lo que puede afirmarse que son una especie particular de problema públi-co, caracterizado porque tanto sus causas como consecuencias superan las fronteras políticas convencionales e interrelacionan a actores sociales


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en los más diversos rincones del mundo. Los fenómenos emergentes pro-pios de la sociedad del riesgo global imponen desafíos a la organización internacional. Ya en los setenta, autores como Kehoane y Nye (1977) apun-taban al hecho de que el contexto de interdependencia compleja había lle-vado a la existencia de una pérdida de rigidez en la agenda internacional.

Es necesario, pues, abandonar la conceptualización del sistema inter-nacional como un orden emanado únicamente del acuerdo entre Estados, por uno que permita comprender la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de tipo empresarial en las distintas instituciones e instancias internacionales. En este contexto surge la propuesta teórica de la gobernanza global como el proceso por el que se regulan una serie de actividades a través de distintas instituciones y organizaciones de carácter internacional, en las que tienen participación representantes de los Esta-dos, de las empresas y de las ONG (Keohane y Nye: 2000:12 y Comisión de Gobernanza Global, 1995:2).

El establecer una correspondencia entre las estructuras genérica, de impacto y de regulación implica que la gobernanza global es, más que global, global-local (transnacional si se quiere), pues los riesgos globales han traspasado las fronteras, no solo entre Estados, sino al interior de los Estados (Mayntz, 2002:3). Es necesario que los procesos de gobernanza integren tanto a actores de carácter local, estatal-nacional, como interna-cionales.

Por otro lado, se puede afirmar que los actores dentro del sistema internacional son clasificables dentro de tres categorías: 1) Estados; 2) Corporaciones de la Economía Global; y 3) Organizaciones de la Sociedad Civil Global (Hernández, 2004:67). Keohane y Nye realizan una tipología de los distintos actores implicados en los procesos de gobernanza global, elaborando una matriz en la que se cruzan las categorías anteriormente expuestas.



Tabla 1: Tipología de Actores de la Gobernanza Global

Privados Gubernamental Tercer Sector

SupranacionalCorporaciones Transnacionales (CTN)

Organizaciones Gubernamentales Internacionales (OGI)

Organizaciones no Gubernamentales (ONG)

Nacional Firmas Gobierno Central/Nacional

Organizaciones sin Fines de Lucro

Sub-NacionalFirmas Locales Gobiernos Locales

Organizaciones sin fines de lucro locales

Fuente: (Keohane y Nye, 2000)

Es así como hoy se hace evidente lo que hace ya un buen tiempo Keoha-ne y Nye enunciaron: la agenda internacional cada vez incorpora una mayor cantidad de asuntos, desplazando los temas clásicos de seguridad del siste-ma westfaliano, por otro tipo de metas que requieren de comportamientos cooperativos entre los actores, como el bienestar económico o la preserva-ción del medio ambiente. “La agenda de las relaciones interestatales consis-te en múltiples temas que no están colocados en una jerarquía clara o sólida. Esta ausencia de jerarquía en los temas significa, entre otras cosas, que la se-guridad no domina consistentemente la agenda” (Keohane y Nye, 1977:41).

La complejidad de los riesgos globalizados hace que proliferen las autoridades públicas con capacidad de decisión respecto a un tema. Las agendas institucionales se entrecruzan entre niveles, de este modo, todo actor que quiera incluir un desafío en la agenda pública, se encontrará con un escenario en que deberá gestionar una red de apoyo no solo entre los actores que tradicionalmente participan en el proceso de política pú-blica (comisiones parlamentarias, agencias gubernamentales, empresas, gremios etc.) sino que también con los actores emergentes de la socie-dad civil global. En otras palabras, las redes de política pública debiesen permear cada vez más entre los actores que participan de los centros de poder sub-político y que actúen no solo a nivel nacional, sino también de manera transnacional y local.


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1.3. Transnacionalización de la Política Pública

Una de las principales respuestas que ha generado el sistema interna-cional frente a la multiplicidad de riesgos son los regímenes internaciona-les, definidos como “instituciones sociales que gobiernan las acciones de aquellos interesados en actividades específicas (o un paquete de activida-des reconocido). […] Ellos son patrones, reconocidos, de comportamiento o práctica en las que sus expectativas convergen.” (Young, 1982:227). Estos regímenes tienen un variado grado de formalización institucional depen-diendo de distintas variables, entre las que se encuentran el nivel de los costos que implican para los Estados, la cantidad de actores involucrados, de si la instalación del tema en la agenda internacional es reciente o de larga data, el nivel de incertidumbre respecto a los efectos de los riesgos involucrados, y el tiempo en que el régimen está instituido, lo que determi-na el poder e influencia que pueden ejercer los organismos no estatales respecto al tema sobre el que se configura dicho régimen.

Otro elemento influyente en el proceso de transnacionalización de las políticas públicas es la existencia de comunidades epistémicas. Teun Van Dijk (2005) realiza una distinción entre la ideología, entendida como fun-damento de representaciones sociales compartidas por ciertos grupos so-ciales determinados, y el conocimiento sostenido por una “base común” y que forman comunidades epistémicas que, según el autor, pueden ser culturas, grupos sociales o asociaciones profesionales. La distinción entre qué es conocimiento y qué es creencia, dentro de una comunidad epis-témica, puede resultar fundamental para el reconocimiento, delimitación temática y definición de los riesgos globales (Beck, 2004:75).

Peter Haas, creador del concepto de “comunidad epistémica”, lo defi-ne como “una red de profesionales con una expertise y una competencia en un tema determinado, reconocidas estas por otros, y que reclaman au-toridad sobre un conocimiento que es relevante para la formulación de políticas al interior de ese tema o campo” (Haas, 1992:3). Siguiendo a Haas, Marina Vitelli enumera cuatro características fundamentales de las comunidades epistémicas: 1) Principios que rigen la acción de los miem-



bros de la comunidad; 2) Creencias comunes sobre una familia de proble-mas relacionados a políticas públicas; 3) Nociones de validez definidas intersubjetivamente; 4) Un conjunto de prácticas comunes (Vitelli, 2010:8).

Finalmente, en el contexto de la sub-política, las Organizaciones de la Sociedad Civil, como las Organizaciones No Gubernamentales, cobran un protagonismo fundamental como actor político, pues los sujetos sociales serían portadores de derechos y deberes no en referencia al Estado, sino en cuantos partícipes de las redes sociales que generan expectativas y normas, pudiendo ser entendidas según distintas concepciones que re-flejan distintas dimensiones, lo que las diferencia respecto a otro tipo de actores políticos (Van Seters, 2008:30):

a) En sentido estricto, las Organizaciones de la Sociedad Civil pueden ser entendidas como asociaciones libres no dependientes ni bajo tutela del Estado;

b) En un sentido fuerte, las Organizaciones de la Sociedad Civil pueden ser entendidas como la forma de la sociedad de auto-estructurarse y coordinar su acción a través de la asociación voluntaria;

c) En un sentido complementario, las Organizaciones de la Sociedad Civil pueden ser entendidas como el conjunto de asociaciones que pueden, de manera significativa, determinar o influir en el curso de la política pública (policy).

La efectividad de las organizaciones de la sociedad civil aumenta cuan-do su operar se vuelve transnacional, superando el nivel nacional para volverse global-local “[…] Aquellas CSO (Civil Society Organizations) que han aprendido a organizarse o a crear redes internacionalmente, se han vuelto especialmente influyentes en los años recientes” (Clark, 2008:6). Este actuar transnacional se relaciona directamente con el aumento en la capacidad de la sociedad civil para presionar a los gobiernos y empresas tanto en relación con la capacidad de defender sus intereses y valores desde una perspectiva global, que les permite ver nuevas amenazas, como la actuación en redes transnacionales que les permite conectar distintas presiones locales hasta constituirse para volverse global.


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La presencia gravitante de estos tres elementos, comunidades epis-témicas, organizaciones transnacionales de la sociedad civil y regímenes internacionales, en el contexto de una red de política pública específica, es lo que se denominaría una política pública transnacionalizada.

2. Análisis de Redes de Política Pública

La red de política pública en particular que fue analizada es la corres-pondiente a la política de Alimentación y Nutrición. Se eligió, debido a que esta política pública estaría regulada ampliamente por regímenes inter-nacionales, a pesar de no ser parte de los ejemplos paradigmáticos so-bre los mismos (desastres naturales, medio ambiente, derecho de aguas, propiedad intelectual, etc.), lo que sería un indicio de la capacidad de los actores transnacionales de permear políticas públicas de las más variadas naturalezas. Las limitaciones principales para el desarrollo de la investiga-ción son el alcance geográfico que tiene, que en base al tiempo y recursos económicos disponibles se reducirá a las organizaciones existentes en la Región Metropolitana para el año 2010.

A través de un diseño que integró elementos de tipo cuantitativo y cua-litativo (Blanco-Peck, 2006), se realizó una triangulación entre los resul-tados arrojados por el análisis de los datos de cada tipo. La investigación será de carácter descriptivo y no experimental. Para ello las fuentes de información serán entrevistas a actores clave, así como la revisión de la documentación, páginas web oficiales y acuerdos internacionales.

Los datos cuantitativos provenientes de la aplicación de las preguntas cerradas serán abordados a partir de las técnicas de análisis de redes sociales (Social Network Analysis) y de los antecedentes bibliográficos re-copilados. Este análisis permite graficar las relaciones entre actores como una red, identificar actores que sean centrales o periféricos dentro de la red, así como la existencia de sub- grupos dentro de la red, y la densidad de sus relaciones.

El análisis cuantitativo se divide en dos partes. La primera será el aná-lisis de centralidad de los actores de la red (Point Centrality). La centra-



lidad dice relación con la existencia de ciertos actores en una posición privilegiada de la red por estar en un lugar “central”. “La noción principal de este análisis es que la centralidad otorga poder al grupo de interés dado que la habilidad para controlar los recursos crece a medida en que se es capaz de aproximarse al núcleo de las transacciones” (Medina, 2009:51). Para el análisis de centralidad de los actores se utilizarían tres variables: a) Centralidad (Local Centraly): El número de relaciones que posee cada actor con su entorno, que se determina con grado de un punto del grado2; b) Proximidad (Global Centraly): Distancia de cada punto respecto a los demás; c) Intermediación (Betweenes): Medida en la que un punto es in-termediario entre otros puntos

La segunda parte del análisis es la identificación de Subgrafos dentro del grafo, para ello se determinará: a) Núcleo: Puntos que concentran la mayor cantidad de interacciones; b) Componentes: el máximo grafo posible para el que se cumpla que cada par de puntos esté conectado mediante un camino; c) Punto de Corte: aquel punto que, de eliminarse, incrementa-ría automáticamente el número de componentes, dividiendo el grafo o sub-grafo en dos o más subconjuntos separados entre los cuales no hay co-nexión; d) Densidad: Diferencia porcentual entre el total de las relaciones posibles de realizar entre los actores y las relaciones que efectivamente se realizan en la red. En este caso, se calculará la densidad también para los distintos componentes, cuasi-componentes y para el núcleo de la red.

Los datos cualitativos, provenientes de entrevistas de carácter semies-tructurado a actores clave dentro de la red de política pública, así como de la revisión de documentos oficiales serán analizados en base a técnicas básicas de análisis de discurso, las cuales consisten en la codificación de la información. Ello permite catalogar y estructurar el discurso, pudiéndose determinar las valoraciones implícitas en el discurso de los actores y en la

2 Estas definiciones y las siguientes son extraídas o adaptadas de las presentes obras: Herrero, R. (2000). “La Terminología del Análisis de Redes. Problemas de Definición y de Traducción”. Revista Política y Sociedad, N°33, pp. 199-206.


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construcción de los problemas públicos, aplicando técnicas de análisis de discurso, que permitan determinar ciertas relaciones causales y valoracio-nes de los actores sociales, a través de la estructuración de los supuestos implícitos y explícitos del discurso.

Para el análisis de la red de política pública de nutrición y alimentos fueron revisados 39 documentos oficiales (presentaciones, memorias, etc.) de las más diversas instituciones, cerca de 100 páginas web, ade-más de tres entrevistas realizadas a la directora de extensión del Insti-tuto de Nutrición y Alimentación (INTA), a la directora del Departamento de Alimentación y Nutrición del Ministerio de Salud, a la presidenta del Movimiento de Obesos Mórbidos y al jefe del Departamento de Alimen-tación Escolar de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), obteniéndose información cierta sobre 83 organizaciones que eran parte de la red de la política pública en cuestión en las proporciones indicadas en la tabla 2.

Tabla 2 Cantidad y Proporción de los distintos tipo de

Actores parte de la Red de Política Pública

Privados(27%)

Gubernamental(39%)

Sociedad Civil(44%)

Supranacional (33%)

3 organizaciones4 %

6 organizaciones7 %

18 Organizaciones22 %

Nacional(71%)

19 organizaciones23%

15 organizaciones28%

17 Organizaciones20%

Sub-Nacional(6%)

0 organizaciones 0 %

3 organizaciones 4 %

2 Organizaciones2 %

Los datos anteriores muestran que al menos en términos de cantidad, las organizaciones de carácter nacional son mayoritarias en la red, partici-pando en menor grado las organizaciones a nivel global y apenas existien-do organizaciones a nivel local que influyan en el proceso. Por otro lado se observa que la mayor parte de las organizaciones que participan en la red de política pública son organizaciones de la Sociedad Civil (44%).



3. La Red de Política Alimentaria

3.1. Construcción del Problema Público

El análisis cualitativo se centró en dos focos, el análisis de las entrevis-tas realizadas, y el de los principales regímenes internacionales que regu-lan el problema de política pública. Fueron analizados cuatro documentos que son la base de la política chilena de alimentación y nutrición: “La Estra-tegia Mundial sobre Régimen Alimentario”, “Actividad Física y Salud de la OMS”, el Conjunto de Directrices Voluntarias que al respecto elaboró FAO, y los objetivos del Ministerio de Salud para el decenio 2000-2010.

La política pública alimentaria y de nutrición chilena emana del Ministe-rio de Salud, a través de la Subsecretaría de Salud Pública, siendo diseñada de manera directa y especializada por el Departamento de Alimentación y Nutrición. En total, el Departamento de Alimentación y Nutrición está encar-gado de la planificación de ocho programas, los que son coordinados por las SEREMIS de Salud siguiendo las directrices de los planes regionales de sa-lud pública, en donde se incluyen las políticas elaboradas por el ministerio.

El Objetivo del Departamento de Alimentación y Nutrición es “proteger la salud de la población fomentando hábitos alimentarios saludables y ase-gurando el consumo de alimentos inocuos y de buena calidad nutricional, controlando los factores, elementos o agentes presentes en los alimentos, que representen riesgo para la salud de los consumidores y/o que puedan incidir de manera gravitante en el perfil de morbi-mortalidad” (MINSAL, 2010c:61). Así, la política pública analizada responde al mismo objetivo.

El marco general en el que se enmarcan las políticas de Nutrición son las prioridades de Salud para el período 2000-2010. Allí se establecen, entre muchas otras, metas y objetivos relacionados con: 1) Sobrepeso y Obesidad; 2) Sedentarismo; 3) Higiene del Agua Potable; 4) Control de Pla-guicidas; 5) Higiene de los Alimentos, que se relacionan directamente con la política pública a analizar.

El principal reglamento que regula las materias de alimentación y nutrición en Chile es el Decreto N° 977/96, Reglamento Sanitario de los


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Alimentos, donde se establecen los parámetros nutricionales que deben contar los alimentos, así como las condiciones en que estos se elaboran, procesan, y comercializan.

Sin embargo a nivel internacional, el Estado de Chile ha adscrito a una serie de regímenes internacionales respecto al tema de alimentación y nutrición, relacionados principalmente con la Organización de Alimen-tación y Agricultura de Naciones Unidas (FAO por sus siglas en inglés), la Organización Mundial de Salud (OMS) y la Organización Panamericana de Salud (OPS).

En virtud de lo anterior, y en base a la Declaración de la Cumbre Mun-dial sobre Alimentación, el comité de Naciones Unidas sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales adopta en 1999, una observación sobre el derecho a la alimentación que afirma en su artículo 4:

El derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vin-culado a la dignidad inherente de la persona humana y es indispen-sable para el disfrute de otros derechos humanos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos. Es también inseparable de la justicia social, pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacio-nal, orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos.

La OMS el año 2004 crea la “Estrategia Mundial sobre Régimen Alimen-tario, Actividad Física y Salud” (DPAS por sus siglas en inglés), siendo uno de sus objetivos “reducir los factores de riesgo de enfermedades no transmisi-bles asociados a un régimen alimentario poco sano y a la falta de actividad física mediante una acción de salud pública esencial y medidas de promo-ción de la salud y prevención de la morbilidad” (WHA, 2004:8), pretendiendo ser una guía para el diseño de políticas nacionales, estableciendo las etapas y los componentes de las políticas alimentarias (OMS, 2006).

Ese mismo año FAO genera, a partir del trabajo de una comisión de tra-bajo intergubernamental, un documento llamado “Conjunto de Directrices



Voluntarias con el fin de Respaldar la Realización Progresiva del Derecho a una Alimentación Adecuada en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional”, con un objetivo similar a la DPAS, en particular en sus directri-ces números nueve y diez.

En la estrategia mundial, la OMS establece definiciones claras respec-to a qué se considera como problemático y qué se considera su causa; “La alimentación poco saludable y la falta de actividad física son, pues, las principales causas de las enfermedades no transmisibles más importan-tes, como las cardiovasculares, la diabetes de tipo 2 y determinados tipos de cáncer, y contribuyen sustancialmente a la carga mundial de morbili-dad, mortalidad y discapacidad” (WHA, 2004:5).

Además el mismo escrito plantea como desafío para los países en de-sarrollo el cambio demográfico y los cambios en las causas de las enfer-medades que traería ello:

La mayor parte de las personas de edad viven en países en desarrollo, y el envejecimiento de las poblaciones repercute considerablemente en las características de la morbilidad y la mortalidad. Por consiguien-te, muchos países en desarrollo soportarán una carga más pesada de enfermedades no transmisibles junto con una persistencia de la carga de las enfermedades infecciosas (Ibid., 6).

El Documento de la OMS hace énfasis en la prevención y en el impac-to que tiene la pérdida de lactancia y el desarrollo truncado de los niños, tanto en los aspectos humanitarios relacionados con el derecho a la ali-mentación como en la carga financiera que significa para la economía y en particular para el sistema de salud.

Finalmente, se propone un cambio de paradigma, desde la suficiencia calórica a la calidad y la información “debe prestarse especial atención a la calidad de los alimentos y a la educación nutricional como componen-tes fundamentales de dichos programas, para que los alimentos que las familias reciban o adquieran no sólo aporten energía, sino que también contribuyan a una dieta sana.” (Ibid., 15).


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Las Directrices Voluntarias Elaboradas por FAO ponen el énfasis en entender la seguridad alimentaria como un derecho humano ya que pre-tenden garantizar “la disponibilidad de alimentos en cantidad suficiente y de calidad apropiada para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos; la accesibilidad física y económica universal, incluso de los grupos vulnerables, a alimentos adecuados, libres de sustancias nocivas y aceptables para una cultura determinada” (FAO, 2004:7).

Como todo derecho humano, estas directrices proponen que es res-ponsabilidad del Estado el propender a su cumplimiento: “Un enfoque ba-sado en los derechos humanos exige no sólo tender al resultado definitivo de la abolición del hambre, sino también proponer formas de alcanzar ese objetivo. La aplicación de los principios de los derechos humanos forma parte integrante del proceso” (Ibid., 8).

Al igual que el texto anterior, las directrices ponen énfasis en la preven-ción, orientándola en particular a la provisión de alimentos y la lucha con-tra el hambre, a la información fidedigna y educación sobre los alimentos y sobre su inocuidad.

Además, el documento releva la necesidad de focalizar la acción en los sectores sociales más necesitados: “Un enfoque de este tipo debería tener en cuenta la necesidad de prestar especial atención a las personas pobres y vulnerables, que a menudo resultan excluidas de los procesos que determinan las políticas de promoción de la seguridad alimentaria y la necesidad” (ídem).

Los Objetivos Sanitarios del Decenio son concordantes con la nueva visión que fuera elaborada más tarde por los organismos internacionales respecto a la evolución del problema público: “En los últimos años se han observado cambios tanto a nivel de conducta alimentaria como de la ofer-ta en alimentos, ricos en grasas, azúcares y calorías. El tamaño de las porciones también ha aumentado. A esto se suma que la vida urbana es cada vez más sedentaria” (MINSAL, 2000:41).

En la redacción de los objetivos referentes a nutrición y alimentación se pone el énfasis en que el foco de intervención deben ser los niños de 0



(y embarazo incluido) a 6 años. Los objetivos insisten en la complementa-riedad de las acciones llevadas a cabo en materia de deporte, recreación y sedentarismo: “En la actualidad existen evidencias suficientes que indican los beneficios que la actividad física y el ejercicio tienen para la salud y la calidad de vida de las personas. En promedio, las personas que realizan actividad física sobreviven a las sedentarias, reducen el riesgo de enfer-mar” (Ibid., 131).

La información que se obtuvo de las entrevistas, a diferencia de los regímenes internacionales fue más diversa, el Jefe del Programa de Ali-mentación Estudiantil de JUNAEB, dependiente del Ministerio de Salud, planteaba que “El aseguramiento de una cantidad de calorías mínimas permite a los niños realizar un salto, hoy muchos niños dependen de este programa, cuando tienes niños bien alimentados, mejora su salud, su ren-dimiento, están más contentos, es un todo”3.

En cambio Marcela Romo, Jefa del Departamento de Alimentación y Nu-trición del Ministerio de Salud, tiene una visión del problema que tiene mayor relación con las propuestas de los organismos internacionales y del propio ministerio: “Nuestro énfasis está en la prevención, porque es muy difícil cam-biarle el hábito a la gente, si queremos reducir la obesidad estamos tratando de que los jóvenes, mejor dicho que los niños cambien su forma de ver la alimentación, que se relacionen con la comida de manera distinta”.

El foco del trabajo del Departamento ha sido la obesidad, como indi-cador respecto a una serie de características: “El problema de la obesidad infantil es importantísimo para nosotros ya que la obesidad está creciendo a un ritmo mayor incluso que la población, entonces por eso creemos aquí que enfocarnos en los niños es la forma de disminuir la obesidad”4. Romo ha puesto gran esfuerzo respecto a la tramitación de una ley en relación al etiquetado y las campañas publicitarias, que en su concepto generan información entendible.

3 Entrevista realizada a Juan Cabezas el 12/10/10.4 Entrevista realizada a Marcela Romo el 01/10/10.


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Sylvia Cruchet, Directora de Extensión, Comunicaciones y Relaciones Públicas del INTA, está en una posición ecléctica: “debido al proceso bioló-gico que atraviesan los niños de 0 a 6 años, la atención debe estar puesta allí, lo primero es cubrir las necesidades calóricas […] los temas de etique-tado de los alimentos influyen en los hábitos alimenticios, ambos temas deben avanzar en paralelo”5.

La doctora Cruchet comparte con Romo la idea de que la obesidad es uno de los principales desafíos para Chile, debido a que sus consecuen-cias son a largo plazo, poniendo énfasis en la complejidad de sus causas: “En las primeras etapas de la vida se generan cambios en el hipotálamo que condicionan de por vida la práctica alimentaria, pero el sedentarismo producto de la sociedad actual, la abundancia de alimento, la información confusa […], todo ello requiere una estrategia multi-causal”6.

A partir de lo anterior es posible identificar tres componentes o sub-problemas dentro del problema público: 1) Las necesidades calóricas, que son materia de los programas de complemento alimentario y de fortifica-ción, 2) La educación y acceso a información nutricional, materias rela-cionadas con las campañas publicitarias y el etiquetado de los productos alimenticios, y 3) La inocuidad de los alimentos, vistas por la legislación y controles gubernamentales en materia de alimentos. La estructura discur-siva de los documentos revisados, así como de lo expuesto por Romo, tie-nen en común que ponen el acento en los componentes segundo y tercero del problema público.

Una buena base para la adopción de medidas es la difusión y com-prensión de conocimientos adecuados sobre la relación entre el régi-men alimentario, la actividad física y la salud, el aporte y el gasto ener-gético, así como sobre decisiones saludables en materia de productos alimenticios. Los expertos gubernamentales, las organizaciones no

5 Entrevista realizada a Doctora Romo el 01/10/10.6 Entrevista realizada a Sylvia Cruchet el 10/10/10.



gubernamentales y comunitarias y las industrias apropiadas deben formular y transmitir mensajes consecuentes, coherentes, sencillos y claros (WHA, 2004:14).

La estructura argumentativa compartida básica es la siguiente:

(+) Derechos Humanos / Bienestar (-)

(+) Seguridad Alimentaria / Dieta Inadecuada (-)

Es decir el problema público es definido como una conducta inade-cuada de la población desde el enfoque de derechos basado en acceso a bienes y servicios y pondría énfasis en el primer componente del problema, el acceso al alimento y el aseguramiento a las condiciones mínimas:

Gráfica 1 Esquema del Discurso de la Política Alimentaria y de Nutrición

Europa Occidental (+)Desarrollo

Chile ActualmenteEstados Unidos

(+) Seguridad Alimentaria

Dieta (-) Inadecuada

No Desarrollado(-)

Resto de LatinoaméricaChile hace 20 años

Fuente: Elaboración Propia

Probablemente, la percepción de los actores respecto a la condición so-cioeconómica del país, hizo que la percepción del problema público, esté tran-sitando desde necesidades básicas de provisión de bienes y servicios; hacia necesidades más complejas de información y calidad en la alimentación.

(+) Seguridad Alimentaria

(+) Alimentos Nutritivos/Falta de Información (-) (+) Alimento Inocuo / Alimentos de poca Calidad

Sin embargo, los entrevistados solo correspondían a actores guberna-mentales, lo que sesga la medición. Es necesario, pues, contar con actores de la sociedad civil y de las corporaciones del lucro, para que puedan darle mayor variabilidad a la observación.


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3.2. Configuración de la Red de Política Pública

Del análisis de los datos relacionales obtenidos, tratados de forma cuantitativa, se puede mostrar de manera gráfica la red de política Pública de Alimentación y Nutrición (Ver Gráfica 2). Los círculos representan a los actores de carácter estatal, los triángulos a los actores de la sociedad civil y los cuadrados a actores de carácter empresarial, simbología que será utilizada en todos los gráficos de redes aquí incluidos. En este gráfico espe-cífico, los puntos de color negro representan a los actores transnacionales en la red, los puntos de color gris representan los actores de carácter esta-tal en la red, y los puntos blancos, representan su naturaleza local.

Partiendo por el análisis de centralidad (Ver Tabla 3, Columna 1) se puede obtener que existen dos organizaciones, el Departamento de Ali-mentación y Nutrición y NutrirSe que consistentemente son aquellas con mayor poder en la red, es decir que tienen contacto directo con mayor can-tidad de actores (centralidad), son intermediarios entre mayor cantidad de relaciones (intermediación) y requieren de menos intermediarios para rela-cionarse con la mayoría de los actores de la red (proximidad). Esta brecha es particularmente pronunciada para la medición de intermediación (Tabla 8, Columna 3, en la que se muestra que, mientras el Departamento de Ali-mentación y Nutrición, NutrirSe y RAFA-PANA intermedian el 35,9%, 35% y 19,3% de las relaciones en la red respectivamente, quien los sigue apenas intermedia el 10,9%, siendo valor del grado de intermediación igual a 0% para buena parte de los actores de la red).



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Tabla 3 Estadísticos de centralidad para los valores más altos

ActorGrado de Centralidad Grado de Proximidad

Grado de Intermediación

Valor Porcentaje Valor Porcentaje Valor Porcentaje

Departamento de Alimentación y Nutrición

34 41.4% 138 59.4% 2389.511 35.9%

NutrirSe 28 34.1% 145 56.5% 2328.508 35%

OMS/OPS 21 25,6% 167 49.1% 574.049 8.6%ChileDeportes 17 20.7% 172. 47.6% 542.437 8.1%INTA 17 20.7% 160 51.2% 359.616 5.4%FAO 17 20.7% 180 45.5% 239.572 3.6%Red Pacto Global Chile

16 19.5% 192 42.7% 238.283 3.5%

EGO-Chile 15 18.2% 151 54.3% 724.868 10.9%RAFA-PANA 1 18.2% 199 41.2% 1282.865 19.3%

Fuente: Elaboración Propia

Además se puede ver que, aparte de RAFA-PANA y NutrirSe, son orga-nizaciones gubernamentales de carácter nacional o internacional las que tienen mayor poder en la red, a pesar de ser menos cuantitativamente, como se ve en la Tabla 3. Si se observa la gráfica se puede identificar que las organizaciones de la sociedad civil, simbolizadas por un triángulo, no ocupan un lugar central dentro de esta, lo que es corroborado por los estadígrafos, mientras que las corporaciones se encuentran en un sector de la gráfica, lo que indica que se relacionan entre ellas, lo que expresa gráficamente que no son actores centrales, y que están alejados de las organizaciones que ocupan posiciones centrales.

Si bien existen muchas organizaciones de la sociedad civil en la red de políticas de alimentación y nutrición, aquellas no tienen el grado de centralidad de las organizaciones gubernamentales. Los actores de carác-ter global, identificados por un color más oscuro, atraviesan toda la red, teniendo algunos un alto grado de centralidad (RAFA-PANA, OMS, FAO), mientras otras no (World Food Program, la RSE, etc.).



Ahora bien, el análisis de los sub-grafos puede dilucidar algunas cues-tiones. El análisis núcleo-periferia muestra que los actores nucleares de la red son, en orden taxativo:

1) Departamento de Nutrición y Alimentación 10) INTA

2) FAO 11) ACHIPIA

3) OMS/OPS 12) Chile Alimentos

4) JUNJI 13) RAFA-PANA

5) JUNAEB 14) Escuela de Salud Pública U. de Chile

6) ChileDeportes 15) NESTLÉ

7) NutrirSE 16) Red Pacto Global Chile

8) EGO-Chile 17) Campaña 5 al día

9) SOFOFA

La red tiene una densidad 6,41% lo que es bajo, sin embargo no pue-de ser dividida en componentes, debido a que existen actores con mucha densidad y algunos otros que están unidos por un solo punto a la red, por tanto sus puntos de quiebre, es decir aquellos puntos que si no existieran “quiebran” la red, dejan solamente puntos inconexos.

La gráfica 3 muestra los puntos de quiebre de la red de política, indi-cándolos con el color negro, cinco de ellos, el Departamento de Alimenta-ción y Nutrición, NutrirSe, RAFA-PANA, ACHIPIA y el Centro Bici-cultural de Santiago. De estos cinco puntos, destacan los tres primeros debido al alto grado de centralidad y en particular de intermediación, lo que puede ser explicado debido a que estas tres organizaciones integran actores de di-versa naturaleza, NutrirSe es parte de Acción RSE, que integra a empresas con responsabilidad social, y a través de NutrirSe, las corporaciones de la red participan en ésta, y, de hecho, todas las corporaciones de la Red, simbolizadas en forma de cuadrado, salvo tres, están relacionadas con NutrirSe.


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Por otro lado, RAFA-PANA aglutina a buena cantidad de ONG de carácter global, mientras que el Departamento de Alimentación y Nutrición, junto con ACHIPIA, agrupan principalmente a las organizaciones de carácter guberna-mental, junto a algunas de las organizaciones de la sociedad civil y de carác-ter corporativo. De hecho, agrupando en base a centralidad la red en bandos (Gráfica 4), estos, salvo algunas excepciones, siguen la lógica anteriormente enunciada: existirían tres “bandos” o grupos de puntos que estarían más próxi-mos entre ellos, representados por los puntos de color negro, plomo y blanco.

4. Conclusiones

La red de política pública de alimentación y nutrición efectivamente tiene características transnacionales, y esto se expresa de dos maneras. En primer lugar por la participación de los actores de carácter transnacio-nal en la red de políticas, que en total suman un 33% de los actores de la red, y por algunos de los elementos presentes en la construcción del pro-blema público, que son aportados por organismos internacionales.

El análisis cuantitativo muestra que las organizaciones de carácter global, o si se quiere, supra-nacional, están presentes tanto en la periferia como en el núcleo de la red de políticas. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil no tuvieron la centralidad que se podría haber espera-do en base a la revisión teórica, si bien cuantitativamente eran una parte importante de los actores que en total componían la red de política, en términos de influencia sobre la misma, el análisis estadístico indica que su nivel de influencia es poco significativo.

Destaca en particular la falta de documentación respecto a la influencia en la red de las asociaciones profesionales y gremiales relacionadas con el tema (médicos, nutricionistas, productores de alimentos) y se hace necesa-ria la aplicación de métodos cualitativos para el análisis de éstas. Al parecer las organizaciones de la sociedad civil de esta política pública no tienen la capacidad de ejercer meta-poder, no obstante aquello, las empresas tampo-co han desarrollado un poder trans-legal en el tema tratado. Las organizacio-nes estatales siguen siendo las más importantes dentro de la red.



Además se observó que la red, si bien no tenía componentes internos (en su definición grafológica), sí era posible distinguir que las corporaciones empresariales actuaban en la política pública bajo el alero de la fundación NutrirSe, parte de Acción RSE, mientras que una buena cantidad de ONG solo estaban integradas a la red gracias a una ONG transnacional, RAFA-PANA.

Respecto a la existencia de puntos o espacios nodales entre los distin-tos actores, surge la hipótesis de si para esta política pública en particular, o para muchas más en Chile, los actores no gubernamentales requieren actuar de manera concertada frente a los organismos del Estado a través de plataformas de coordinación como RAFA-PANA, EGO-Chile o NutrirSe. Posibles razones son las que da Beck: mientras las corporaciones empre-sariales carecen muchas veces de legitimidad para plantear ciertos te-mas, las organizaciones de la sociedad civil carecen de poder basado en la violencia o económico para poder instalar temas en la agenda: falta de legitimidad en un caso, o de recursos económicos en el otro, los llevaría a utilizar esta estrategia para su intervención.

Respecto a las normas o valores que rigen la construcción del proble-ma, destaca la influencia de los organismos internacionales, no sólo en la construcción técnica del problema, sino la capacidad de establecer en un mismo tema, una construcción diferida de los problemas públicos en base a las características de cada país. En este caso, las características demo-gráficas y nutricionales de la población determinarían qué tipo de medidas son fomentadas.

En base a la evidencia es posible afirmar que en el proceso de gober-nanza, si bien participan muchas organizaciones de naturaleza muy diver-sa, son las organizaciones gubernamentales de tipo nacional e internacio-nal (FAO, OMS, Departamento de Alimento y Nutrición, ACHIPIA) quienes sostienen las estructura de toma de decisiones. Sin embargo es necesario afirmar que dichas conclusiones deben ser relativizadas, debido a las po-cas entrevistas realizadas.

Finalmente, es necesario recalcar que las estructuras de gobernanza son heterogéneas y que esta es solo una de las múltiples configuraciones


José Miguel Muñoz

posibles para redes de política pública en Chile y en Latinoamérica. Esta configuración en particular, si bien presenta características transnacionales, la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil no es efectiva en rela-ción al poder sobre la red de cinco a siete organizaciones gubernamentales.

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ISSN 0719-3076


Los presupuestos participativos en el mundodiana Medina gOnzález1

Resumen

El objetivo de este trabajo consiste en mostrar la forma que toman los mecanismos de

Presupuestos Participativos mediante los cuales los ciudadanos en todo el mundo han

logrado acceder a la participación ciudadana en respuesta a la búsqueda de una nue-

va gobernabilidad tendiente a la horizontalidad. Para este fin, se realizó un análisis

teórico y espacial de las experiencias de Presupuestos Participativos en 5 regiones del

mundo: Latinoamérica, Europa Occidental y Norteamérica, Europa Central y del Este,

Asia y África; identificando las principales características, precondiciones, aspectos

negativos y positivos que distinguen su aplicación. Actualmente los argumentos cen-

trales del discurso de los Presupuestos Participativos vienen poniéndose en práctica

no sólo en Latinoamérica sino en todo el mundo de forma creciente. Sin embargo, de

las experiencias internacionales presentadas más adelante, se desprende una gran

diferencia de abordaje, ya que no hay un modelo que pueda ser aplicado a todas las

realidades. La metodología de aplicación de los Presupuestos Participativos se adapta

a la cosmovisión, normas legales y conductas sociales de cada región en particular.

Esto implica a su vez, la necesidad de cada población de autocomprenderse como los

autores de las decisiones e instituciones que los regulan (Galindo, 2007), de tal forma

que el término “democracia” adquiera las dimensiones de su promesa (Perales, 2012).

Palabras clave: Presupuestos Participativos, presupuesto público, de-mocracia, democracia participativa, participación ciudadana.

1 Estudiante del Magíster en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional de la Be-nemérita Universidad Autónoma de Puebla, incluida como practicante en el proyecto FON-DECYT Nº 1110519 “Democracia y Presupuesto participativo en América Latina, tensiones y complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Perú y República Dominicana”, de la Universidad de Los Lagos. Contacto: [email protected]: 26-04-2012. Aceptado: 26-07-2012.

Volumen 1, N°1, 2012 / pp. 87-102

lOs PresuPuestOs ParticiPativOs en el MundO


Introducción: La importancia estratégica del presupuesto público y el modelo de los Presupuestos Participativos

El presente estudio se inscribe en un entorno donde las democracias representativas son aquejadas por problemas de gobernabilidad y legitimi-dad, por lo que han desarrollado un interés creciente para modernizar la gestión pública y la democracia participativa.

El presupuesto público es visto como un instrumento que sirve para incrementar la eficiencia y la eficacia del uso de los recursos públicos a la vez que es una forma de garantizar el control del ingreso y gasto público. Es decir, es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones (egresos) que, como máximo, pueden reconocer y los derechos (ingresos) que prevean recaudar durante el correspondiente ejercicio, los gobiernos de un territorio determinado (España, 1988).

El proceso presupuestal adquiere importancia debido a su carácter estratégico; tan sólo en Latinoamérica, el peso del sector gobierno en las economías oscila entre el 30 y el 40 % del PIB (Ahumada, 1996). Resulta claro entonces, que existe un amplio margen para que las acciones del gobierno, y en particular la política fiscal, tengan un fuerte impacto sobre la distribución del ingreso.

La trascendencia del presupuesto público radica en que es el meca-nismo generador de los grandes equilibrios económicos, financieros y de asignación de recursos públicos, pues además ninguna propuesta de po-lítica pública es sostenible si las instituciones que están encargadas de su ejecución no cuentan con los recursos y las capacidades técnicas para administrarlos.

En este sentido, toda propuesta de presupuesto público no debe estar exclusivamente basada sobre la contribución del presupuesto a la función de estabilización macroeconómica, sino que debe ser evaluada incluyendo la perspectiva redistributiva del sector público, es decir, focalizándose en su contribución para reducir los niveles de pobreza y para mejorar los pa-trones de equidad a través de la negociación sobre la asignación y financia-


Diana Medina González

miento de los intereses de diversos actores sociales2 que buscan construir su propio significado y perspectiva de desarrollo.

El Presupuesto Participativo (PP) es un instrumento que surgió a fina-les de los ochenta con la promesa de modificar la correlación de poder en-tre las clases sociales, en el acceso a las infraestructuras y a los servicios urbanos a favor de los excluidos social y geográficamente. En el escenario en que transcurre la disputa por los escasos recursos públicos, los ciuda-danos ejercerían su derecho y su deber de participación en la definición de los rumbos de la acción de gobierno.

En ese sentido, el PP no implica el abandono del proceso presupuestal tradicional sino avanzar un paso más en la construcción de este instru-mento de control del gasto público al incluir la voz de la ciudadanía en la definición de prioridades y toma de decisiones. Esta forma de participación ciudadana implica que todos los ciudadanos pueden participar en la elabo-ración de su presupuesto público.

A continuación se presenta la definición reconocida por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas en 1996 sobre Presupuestos Parti-cipativos:

El Presupuesto Participativo es un proceso de democracia directa, vo-luntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su parti-cipación al acto de votar para elegir a sus representantes, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión del go-bierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión pública (UNDP, 2004).

2 Actores sociales: Son los individuos, grupos, asociaciones o instituciones generadoras de algún tipo de acción o relación social, que dan a sus acciones un sentido propio (ya sea de manera consciente o inconsciente). El actor social se caracteriza por “maniobrar” en situacio-nes determinadas para lograr un fin (de acuerdo a sus valores, orientaciones, motivos, fines, etc.) utilizando determinados recursos que le da su entorno, y es así como se dice que tiene capacidad de agencia.



Lo anterior significa que no son sólo los gobernantes quienes deben participar en las decisiones sobre finanzas y políticas públicas, sino que abre la puerta para que la sociedad civil asuma un papel activo; pase a ser agente y no mero espectador. En este sentido, la práctica continuada de mecanismos de PP traería como consecuencias:

• Una mejora en la transparencia de la gestión y efectividad del gasto público.

• Que la sociedad tenga la posibilidad de exigir más responsabilidad a funcionarios y dirigentes políticos.

• Se cree y fortalezca una cultura democrática y política participativa que dé atención a las prioridades de la población.

• Se fortalezca el tejido social.

• La ciudadanía adquiriera una visión de conjunto sobre la escasez de recursos y sobre la infinidad de demandas que se le presentan al go-bierno.

Podemos asegurar entonces, que los objetivos originales de este me-canismo son la ampliación de la democracia y el fortalecimiento del poder popular, sin embargo luego de sus primeras experiencias, algunas insti-tuciones como el Banco Mundial han buscado neutralizar tales objetivos, presentando al PP como una nueva tecnología de gestión pública para lo-grar un gobierno más eficiente (Chávez, 2008).

I. Evolución. De los primeros experimentos latinoamericanos a la expansión de experiencias

Desde su aparición a finales de los ochenta, los PP han evolucionado en tres etapas correspondientes a su surgimiento, institucionalización y expansión hasta llegar a las experiencias actuales, muchas de las cuales aún se encuentran en procesos de maduración.

Los primeros experimentos del PP se dieron a partir de 1989 en algu-nos municipios brasileños, siendo el ejemplo más difundido el del gobierno municipal de la ciudad de Porto Alegre en Brasil, liderado por el Partido



de los Trabajadores. Este evento nos permite ubicar el inicio de la primera etapa de PP, 1989 a 1995, etapa caracterizada por experimentaciones de gobiernos locales de izquierda en algunas ciudades latinoamericanas.

Cuatro elementos clave guiaron la aplicación de las primeras experien-cias en PP (Goldfrank, 2006):

1. La participación ciudadana directa en la toma de decisiones y super-visión.

2. La transparencia administrativa y fiscal para evitar la corrupción.

3. Las mejoras concretas en infraestructura urbana y servicios con énfa-sis en los pobres.

4. Generar un cambio en la cultura política.

La segunda etapa, 1996 al año 2000, se caracteriza por la institucio-nalización e implementación de consultas ciudadanas de organización del presupuesto local y la intensificación de experiencias por gobiernos muni-cipales en algunos países latinoamericanos que continuaban apoyando e impulsando procesos de democracia participativa mediante los PP, esto generó interés y expectativa por parte de la ONU, quien en 1996 escogió la experiencia de Porto Alegre como una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana en la conferencia mundial HABITAT II (Francés et al., 2008).

Otra de las características de esta etapa es la adopción de los PP por parte de algunos municipios de corte neoliberal. Mientras estos munici-pios perseguían impopulares políticas de privatización y liberalización de los servicios públicos, tres factores parecen haber contribuido a la adop-ción de este mecanismo en sus gobiernos:

1. La noción de la necesidad de contar con buenas instituciones y un buen gobierno.

2. El surgimiento de la noción de participación en el desarrollo.

3. La esperanza de otorgar legitimidad democrática a su gobierno.

La tercera etapa se ubica durante la década pasada, 2000 a 2010. El PP evolucionó de forma considerable, lo que alguna vez fue un poco conocido proceso de participación popular se convirtió en una práctica adoptada y



promovida por partidos de diversas tendencias, ya sea como una forma de reinventar el socialismo o como una “buena práctica” gubernamental pro-mulgada por instituciones internacionales de desarrollo (The World Bank, 2011). Las prácticas se expandieron, los mecanismos de PP fueron puestos en marcha en ciudades y municipios de Europa, África y Asia, demostrando que pueden responder a diferentes propósitos y alcances.

Sin embargo, a medida que la aplicación de los PP se ha extendido fuera de las ciudades brasileñas, el diseño abierto, informal y deliberativo iniciado por la nueva izquierda en Porto Alegre parece estar pasando de moda (Goldfrank, 2006).

Un instrumento tan prometedor y a la vez tan manipulable resulta re-levante de analizar con la intención de identificar sus características de implementación y aplicación, pero fundamentalmente para conocer las realidades sociales y políticas a las que responde en cada territorio.

II. Metodología

El objetivo del presente trabajo es describir la forma en que se han pre-sentado las experiencias de PP desde 1989 —año de surgimiento oficial— a la fecha en el mundo. Los resultados se muestran de forma espacial y des-criptiva para después analizar e identificar características, precondiciones, factores positivos y negativos que en su aplicación tuvieron cada una de las regiones.

Para esta tarea se realizó una división del territorio en cinco áreas con características comunes, lo que permite conocer el alcance que los procesos de PP tienen en cada una de estas regiones: Latinoamérica, Europa Occidental y Norteamérica, Europa Central y del Este, África y Asia. El tipo de estudio realizado es exploratorio y descriptivo, pues a pesar de que el caso latinoamericano ha sido ampliamente estudiado, las experiencias en el resto del mundo son poco conocidas. Se utilizó una metodología cualitativa, por medio de la investigación documental.

El trabajo consistió en primer lugar en la búsqueda de títulos que ana-lizaban de manera espacial la aplicación de PP a nivel mundial, siendo el



más representativo un documento emitido por el Banco Mundial titulado “Participatory Budgeting” en el año 2007. Sin embargo el enfoque y al-cance resultaron limitados, esto aunado al vacío de información de cuatro años hasta el día de hoy, generó la necesidad de realizar una investigación más profunda. Para este fin, un recurso importante fue la página del Observatorio de Orçamentos Participativos, emitido por el gobierno de Por-tugal, el cual proporciona una serie de recursos estadísticos, espaciales y detallados por experiencia en PP. Finalmente, el tercer medio de donde se obtuvo información relevante para el presente trabajo fue un grupo de intercambio de información sobre los PP en una red social, el cual permitió el acceso a una serie de recursos, entre ellos un mapa que cuenta con el registro de más experiencias que ningún otro medio, sin embargo sólo reflejaba datos de algunas regiones.

III. Resultados

Actualmente los argumentos del discurso de los PP de ambas tenden-cias vienen poniéndose en práctica no sólo en Latinoamérica sino en todo el mundo de forma creciente. Sin embargo, en un sentido más general no existe un interés global por los PP y la democracia participativa, por lo que las condiciones políticas para su éxito o fracaso raramente se discuten.

A continuación, se muestra la forma en que se han presentado las experiencias de PP en el mundo con la intención de reflexionar a partir de experiencias concretas sobre los factores que llevan al éxito o fracaso la implementación de los PP (Ver cuadro 1).

El cuadro muestra cinco áreas geográficas con características simila-res, lo que permite conocer el alcance de los procesos de PP en las siguien-tes regiones: Latinoamérica, Europa Occidental y Norteamérica, Europa Central y del Este, África y Asia; identificando en cada región, una descrip-ción de las principales características, precondiciones, factores positivos y negativos que han identificado la aplicación de estos mecanismos de participación.



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Una

buro

crac

ia c

ompe

ti-tiv

a.-

Loca

lidad

es p

eque

ñas.

- Fu

ndam

ento

lega

l.

• P

oca

capa

cida

d fis

cal

o ad

min

istra

tiva

de lo

s go

-bi

erno

s m

unic

ipal

es.

• A

soci

acio

nes

civi

les

con-

flict

ivas

o fr

agm

enta

das.

• N

o se

ha

redu

cido

el p

ro-

blem

a de

la p

obre

za d

e fo

rma

radi

cal.

• H

ay u

na f

alta

de

med

i-ci

ón e

n el

im

pact

o re

al

de lo

s PP

. •

Alg

unas

ex

perie

ncia

s só

lo h

an d

urad

o en

tre

1-2

años

.•

Los

PP

no s

on in

toca

bles

an

te la

s po

lític

as e

conó

-m

icas

nac

iona

les

• C

onso

lidac

ión

de

algu

-na

s ex

perie

ncia

s en

go-

bier

nos

loca

les.

• P

oca

o nu

la o

posi

ción

de

élite

s.•

Éxi

to c

on r

esid

ente

s de

di

fere

ntes

gru

pos

y cl

a-se

s so

cial

es.

• A

poyo

de

la c

oope

raci

ón

inte

rnac

iona

l pa

ra

la

aplic

ació

n de

PP.

• L

os

gobi

erno

s lo

cale

s so

n au

tóno

mos

y t

iene

n re

curs

os p

ropi

os.

• E

xist

e la

tra

dici

ón

his-

tóric

a de

pa

rtic

ipac

ión

y co

oper

ació

n en

tre l

os

acto

res.

• C

onso

lidar

exp

erie

ncia

s.•

Apl

icar

sus

prin

cipi

os o

ri-gi

nale

s a

nive

les

naci

o-na

les

e in

tern

acio

nale

s de

gob

iern

o.



Europa Central y Europa del EsteH

asta

prin

cipi

os d

e la

déc

a-da

de

los

nove

nta,

la m

ayor

pa

rte

de l

os g

obie

rnos

en

la r

egió

n es

taba

n ce

ntra

-liz

ados

, co

n po

co

pode

r di

scre

cion

al f

orm

al a

niv

el

loca

l. D

uran

te m

ucha

s ge

-ne

raci

ones

, lo

s go

bier

nos

cent

rale

s m

antu

vier

on

el

cont

rol d

e la

may

oría

de

los

aspe

ctos

de

la v

ida

públ

ica;

la

libe

rtad

de

asoc

iaci

ón y

ac

ceso

a la

info

rmac

ión

es-

taba

n lim

itado

s.En

Eu

ropa

Ce

ntra

l y

del

Este

, lo

s m

ecan

ism

os d

e PP

se

pr

opon

en

com

o pu

ntos

de

en

trada

pa

ra

supe

rar

las

defic

ienc

ias

de

gobi

erno

.Ac

tual

men

te e

ste

mec

anis

-m

o de

par

ticip

ació

n ha

sid

o ad

opta

do e

n si

ete

país

es.

• A

uton

omía

de

los

gobi

erno

s lo

cale

s.

• D

ispo

nibi

lidad

de

recu

rsos

.•

Org

aniz

ació

n ci

udad

ana

e in

teré

s de

par

ticip

ar.

• D

esar

rolla

r sis

tem

as d

e pa

rtid

os p

olíti

cos.

Las

expe

rienc

ias

de P

P, c

on

algu

nas

exce

pcio

nes,

han

si

do in

icia

das

por

agen

cias

de

des

arro

llo u

ON

G i

nter

-na

cion

ales

, lo

que

pone

en

duda

su

sust

enta

bilid

ad e

n el

tiem

po.

• L

os c

iuda

dano

s ha

n si

do

hist

óric

amen

te

sepa

rado

s de

las

dec

isio

nes

que

les

afec

tan,

de

scon

fían

de

la a

cció

n co

lect

iva,

y s

on

rece

ptor

es p

asiv

os d

e lo

s se

rvic

ios

públ

icos

aun

que

no le

s sa

tisfa

gan.

• E

l uso

de

grup

os d

e as

e-so

ram

ient

o,

gene

ralm

ente

pr

ovoc

a qu

e gr

upos

vul

ne-

rabl

es o

ale

jado

s no

sea

n in

clui

dos

para

par

ticip

ar e

n es

tos

mec

anis

mos

.•

Sis

tem

as d

e re

laci

ones

fis

cale

s in

terg

uber

nam

en-

tale

s es

tán

aún

en d

esa-

rrollo

, la

s fu

ncio

nes

y re

s-po

nsab

ilida

des

asig

nada

s a

nive

l lo

cal

son

débi

les

y am

bigu

as.

Han

cre

ado

opor

tuni

dade

s de

pa

rtic

ipac

ión.

La

s fo

r-m

as c

olec

tivas

de

orga

niza

-ci

ón p

olíti

ca y

soc

ial,

com

o lo

s pa

rtid

os p

olíti

cos

y org

a-ni

zaci

ones

de

la s

ocie

dad

civi

l (OS

C), s

on re

lativ

amen

-te

nue

vos.

Los

PP

han

ayu-

dado

a s

u fo

rtal

ecim

ient

o y

prom

oció

n.•

La

infra

estru

ctur

a y

los

serv

icio

s ot

orga

dos

por

el

gobi

erno

re

spon

den

cada

ve

z m

ás a

las

nece

sida

des

de la

pob

laci

ón.

•

Los

ciud

adan

os

está

n m

ejor

in

form

ados

ac

erca

de

sus

der

echo

s y

resp

on-

sabi

lidad

es.

Se

cree

qu

e gr

acia

s a

ello

pue

dan

au-

men

tar l

os in

gres

os p

ara

el

desa

rrollo

loca

l.•

Se

han

derr

umba

do b

a-rr

eras

de

co

mun

icac

ión

entre

los

ciu

dada

nos

y su

go

bier

no.

•

Algu

nos

gobi

erno

s lo

-ca

les

fuer

on

capa

ces

de

cont

ar c

on e

l apo

yo d

e su

s ci

udad

anos

par

a de

fend

er

a ni

vele

s m

ás a

ltos

de g

o-bi

erno

sus

pro

yect

os.

Elev

ar

la

calid

ad

de

esa

part

icip

ació

n y

el n

ivel

de

confi

anza

en

los

proc

esos

.•

Que

sea

inc

luye

nte

con

el c

iuda

dano

com

ún y

los

pr

inci

pios

que

dan

orig

en a

su

apl

icac

ión

sean

ver

dade

-ra

men

te re

aliz

ados

.•

Que

se

fort

alez

can

las

inst

ituci

ones

, go

bier

nos

loca

les

y la

cap

taci

ón d

e re

curs

os.



Europa Occidental y NorteaméricaCo

n ex

perie

ncia

s en

9 p

aí-

ses

de la

regi

ón, l

a m

ayor

ía

de l

os P

P en

Eur

opa

poco

tie

nen

que

ver

con

las

ex-

perie

ncia

s pi

oner

as la

tinoa

-m

eric

anas

y s

e di

stin

guen

po

r: •

Ten

er m

enos

rig

uros

idad

en

su

aplic

ació

n.•

Est

án li

gado

s co

n un

mo-

vim

ient

o de

mod

erni

zaci

ón

del E

stad

o.•

Se

basa

n en

la

dim

en-

sión

terr

itoria

l, es

dec

ir co

n in

vers

ione

s de

por

te p

eque

-ño

. En

EUA,

Can

adá,

Ale

ma-

nia,

Hol

anda

y F

ranc

ia s

e pa

ctan

fond

os d

e in

vers

ión

loca

les

sobr

e lo

s qu

e se

de

cide

ace

rca

de p

eque

ñas

obra

s o

even

tos.

• S

e ar

ticul

an e

l niv

el lo

cal

y m

icro

loca

l (ba

rrio

s, c

olo-

nias

, ald

eas,

etc

.).•

Nec

esita

n un

cic

lo o

rgan

i-za

do d

e di

scus

ione

s y

tom

a de

dec

isio

nes

dura

nte

todo

el

año

.

El c

onte

xto

soci

al,

econ

ó-m

ico

y po

lític

o es

muy

dis

-tin

to e

ntre

los

país

es d

e la

re

gión

, al i

gual

que

la d

iná-

mic

a en

tér

min

os d

e cu

l-tu

ra p

olíti

ca,

com

pete

ncia

de

lo

s go

bier

nos

loca

les,

et

c. E

n Eu

ropa

los

PP

no

cons

tituy

en u

na m

etod

olo-

gía,

sin

o m

ás b

ien

un te

ma

polít

ico,

un

inst

rum

ento

de

part

icip

ació

n al

rede

dor

del

pres

upue

sto

públ

ico.

Son

proc

esos

que

vie

nen

desd

e ar

riba.

•

Son

proc

esos

co

nsul

ti-vo

s, n

o de

liber

ativ

os c

omo

en o

tras

regi

ones

. •

Se

basa

sob

re la

par

tici-

paci

ón d

e co

lect

ivos

(ON

G,

asoc

iaci

ones

col

ectiv

os d

e ve

cino

s, e

tc.),

no

de in

divi

-du

os.

• E

n la

may

oría

de

los

ca-

sos,

son

las

clas

es m

edia

s o

alta

s la

s qu

e es

tán

más

ac

tivas

. Lo

cua

l de

ja c

laro

qu

e ha

y m

ucho

s gr

upos

po

pula

res

sin

ser r

epre

sen-

tado

s.•

Se

basa

en

tend

enci

as

neol

iber

ales

con

una

fuer

te

dim

ensi

ón a

utor

itaria

.

Han

log

rado

con

stru

ir m

o-de

los

prop

ios

de a

cuer

do a

la

s ne

cesi

dade

s lo

cale

s.•

En

algu

nos

caso

s lo

s m

e-ca

nism

os d

e pa

rtic

ipac

ión

de lo

s PP

han

sid

o in

stitu

-ci

onal

izad

os.

• E

xist

e fu

erte

cap

acid

ad

de c

ontro

l y d

e ap

ropi

ació

n de

l pro

ceso

por

par

te d

e la

ci

udad

anía

.•

Se

han

mos

trado

exp

e-rie

ncia

s qu

e ha

n lo

grad

o su

su

sten

tabi

lidad

en

el

tie

mpo

.

A ni

vel

adm

inis

trativ

o, l

o-gr

ar l

a m

oder

niza

ción

del

Es

tado

.•

A n

ivel

soc

ial,

fort

alec

er

el te

jido

soci

al, l

ogra

ndo

ser

horiz

onta

les

e in

cluy

ente

s.•

A n

ivel

pol

ítico

, “d

emo-

crat

izar

la

dem

ocra

cia”

. A

pesa

r de

el

lo

la

may

oría

co

ntin

úa

com

o ex

perie

n-ci

as c

onsu

ltativ

as y

las

de-

cisi

ones

las

tom

an a

l fin

al

los

polít

icos

.



Europa Occidental y Norteamérica

Con

expe

rienc

ias

en 9

paí

-se

s de

la re

gión

, la

may

oría

de

los

PP

en E

urop

a po

co

tiene

n qu

e ve

r co

n la

s ex

-pe

rienc

ias

pion

eras

latin

oa-

mer

ican

as y

se

dist

ingu

en

por:

• T

ener

men

os r

igur

osid

ad

en s

u ap

licac

ión.

• E

stán

liga

dos

con

un m

o-vi

mie

nto

de m

oder

niza

ción

de

l Est

ado.

• S

e ba

san

en l

a di

men

-si

ón te

rrito

rial,

es d

ecir

con

inve

rsio

nes

de p

orte

peq

ue-

ño. E

n EU

A, C

anad

á, A

lem

a-ni

a, H

olan

da y

Fra

ncia

se

pact

an fo

ndos

de

inve

rsió

n lo

cale

s so

bre

los

que

se

deci

de a

cerc

a de

peq

ueña

s ob

ras

o ev

ento

s.•

Se

artic

ulan

el n

ivel

loca

l y

mic

ro lo

cal (

barr

ios,

col

o-ni

as, a

ldea

s, e

tc.).

• N

eces

itan

un c

iclo

org

ani-

zado

de

disc

usio

nes

y to

ma

de d

ecis

ione

s du

rant

e to

do

el a

ño.

El c

onte

xto

soci

al,

econ

ó-m

ico

y po

lític

o es

muy

dis

-tin

to e

ntre

los

país

es d

e la

re

gión

, al i

gual

que

la d

iná-

mic

a en

tér

min

os d

e cu

l-tu

ra p

olíti

ca,

com

pete

ncia

de

lo

s go

bier

nos

loca

les,

et

c. E

n Eu

ropa

los

PP

no

cons

tituy

en u

na m

etod

olo-

gía,

sin

o m

ás b

ien

un te

ma

polít

ico,

un

inst

rum

ento

de

part

icip

ació

n al

rede

dor

del

pres

upue

sto

públ

ico.

Son

proc

esos

que

vie

nen

desd

e ar

riba.

•

Son

proc

esos

co

nsul

ti-vo

s, n

o de

liber

ativ

os c

omo

en o

tras

regi

ones

. •

Se

basa

sob

re la

par

tici-

paci

ón d

e co

lect

ivos

(ON

G,

asoc

iaci

ones

col

ectiv

os d

e ve

cino

s, e

tc.),

no

de in

divi

-du

os.

• E

n la

may

oría

de

los

ca-

sos,

son

las

clas

es m

edia

s o

alta

s la

s qu

e es

tán

más

ac

tivas

. Lo

cua

l de

ja c

laro

qu

e ha

y m

ucho

s gr

upos

po

pula

res

sin

ser r

epre

sen-

tado

s.•

Se

basa

en

tend

enci

as

neol

iber

ales

con

una

fuer

te

dim

ensi

ón a

utor

itaria

.

Han

log

rado

con

stru

ir m

o-de

los

prop

ios

de a

cuer

do a

la

s ne

cesi

dade

s lo

cale

s.•

En

algu

nos

caso

s lo

s m

e-ca

nism

os d

e pa

rtic

ipac

ión

de lo

s PP

han

sid

o in

stitu

-ci

onal

izad

os.

• E

xist

e fu

erte

cap

acid

ad

de c

ontro

l y d

e ap

ropi

ació

n de

l pro

ceso

por

par

te d

e la

ci

udad

anía

.•

Se

han

mos

trado

exp

e-rie

ncia

s qu

e ha

n lo

grad

o su

su

sten

tabi

lidad

en

el

tie

mpo

.

A ni

vel

adm

inis

trativ

o, l

o-gr

ar l

a m

oder

niza

ción

del

Es

tado

.•

A n

ivel

soc

ial,

fort

alec

er

el te

jido

soci

al, l

ogra

ndo

ser

horiz

onta

les

e in

cluy

ente

s.•

A n

ivel

pol

ítico

, “d

emo-

crat

izar

la

dem

ocra

cia”

. A

pesa

r de

el

lo

la

may

oría

co

ntin

úa

com

o ex

perie

n-ci

as c

onsu

ltativ

as y

las

de-

cisi

ones

las

tom

an a

l fin

al

los

polít

icos

.

AsiaPr

omov

idas

en

un in

icio

por

go

bier

nos

de t

ende

ncia

de

izqui

erda

y a

ctor

es in

tern

os,

actu

alm

ente

15

país

es h

an

adop

tado

m

ecan

ism

os

de

PP.

En e

l ca

so d

e es

ta r

egió

n lo

s de

bate

s ac

erca

de

los

PP

com

enza

ron

de

form

a ta

rdía

. En

muc

hos

caso

s el

té

rmin

o de

PP

se

usó

para

se

ñala

r exp

erie

ncia

s de

diá

-lo

go i

nter

inst

ituci

onal

, pr

o-ce

sos

de in

form

ació

n m

ono-

dire

ccio

nale

s, n

otifi

caci

ones

pú

blic

as y,

en

el m

ejor

de

los

caso

s, s

e re

fiere

a p

roce

sos

de e

scuc

ha o

con

sulta

.El

co

ntex

to

asiá

tico

está

m

arca

do p

or u

n m

arco

lega

l qu

e ap

oya

los

PP, a

soci

acio

-ne

s ci

vile

s ac

tivas

y u

na h

is-

toria

rel

ativ

amen

te r

ecie

nte

de la

refo

rma

cons

tituc

iona

l di

rigid

a po

r la

ciu

dada

nía,

en

con

tra d

e un

a la

rga

his-

toria

del

pat

rimon

io p

olíti

co

y el

elit

ism

o.

Adem

ás, l

a re

gión

se

cara

c-te

riza

por u

na s

erie

de

ONG

in

tern

acio

nale

s qu

e ot

orga

n se

rvic

ios

para

lela

men

te

a lo

s qu

e ot

orga

el E

stad

o.

Gob

iern

os

dem

ocrá

ticos

, ab

iert

os a

l deb

ate

públ

ico

y a

la c

rític

a de

aqu

ello

s qu

e es

tán

en e

l pod

er.

- Qu

e te

ngan

lib

erta

d de

pr

ensa

.- Q

ue la

s ON

G h

ayan

logr

a-do

fort

alec

er s

u au

tono

mía

.- V

olun

tad

polít

ica

por p

arte

de

l go

bier

no p

ara

adop

tar

los

proc

esos

. -

Calid

ad e

n el

lid

eraz

go,

basa

da e

n la

inc

lusi

ón d

e líd

eres

“tra

dici

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A partir de las experiencias expuestas, queda claro que no hay —y tam-poco sería deseable que así fuese— un modelo único de aplicación de PP, ya que las experiencias son fruto de la realidad de la cosmovisión de los habitantes de cada región y de la cultura administrativa de los gobiernos que las ejecutan. Entre las nuevas prácticas democráticas, el PP figura como una de las herramientas de democracia participativa más ocupadas (Ver mapa 1) que pone sobre la mesa de la gestión local la existencia de fórmulas de cohesión entre la sociedad, la academia y las instituciones en escenas importantes del gobierno municipal.

En Latinoamérica, los mecanismos de PP comprenden, en algunos ca-sos, el control de la gestión y la rendición de cuentas, lo que la ubica como la región con mayor alcance de participación ciudadana en sus presupues-tos gubernamentales, además de ser la región que más experiencias de PP tiene a nivel local. Con gobiernos locales autónomos y con sociedades necesitadas de acceder a los recursos públicos para cubrir sus necesida-des básicas, los PP en la región son procesos deliberativos más que con-sultivos. A pesar de que las experiencias se han extendido por casi todos los países de la región, éstas aún quedan por consolidarse en la mayoría de los casos.



En África, a pesar de ser la región en la que más países han presenta-do experiencias de PP, su implementación obedeció a imitar los modelos occidentales, principalmente porque los actores que los han impulsado son agentes externos de Europa Occidental y Norteamérica. Aun así, los resultados de la implementación de PP han sido positivos, pues se recono-cen como un factor importante para la reasignación de recursos. En este sentido, se espera que los procesos de PP sean apropiados por las comu-nidades que los llevan a cabo, sobrepasando sus limitaciones de recursos y educación de los gobiernos locales.

En Europa Occidental y Norteamérica, región caracterizada por contar con “países desarrollados”, sociedades que han cubierto sus necesidades básicas y con gobiernos dotados de burocracias profesionales, la concep-ción que rige las innovaciones del PP tiene como objetivo construir comuni-dades y fortalecer organizaciones, favorecer la asignación equitativa de los recursos, evitando el derroche y la corrupción, etc. Es decir, modernizar la gestión pública en articulación con la participación ciudadana, sin embar-go, aún queda por conformar las experiencias como procesos deliberativos para que pueda construirse una democracia participativa.

En Europa Central y del Este, los mecanismos de PP se propusieron como puntos de entrada para superar las deficiencias entre gobierno y sociedad. En este sentido, las experiencias han logrado que las necesida-des de la población se reflejen cada vez más en la asignación de recursos aunque aún queda por asegurar la sostenibilidad en el tiempo de las ex-periencias ya que en la mayoría de los casos los sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales se mantienen en desarrollo.

En la región de Asia, aunque los PP comenzaron a utilizarse de for-ma tardía, las experiencias han sido positivas e innovadoras, utilizando los medios electrónicos para asegurar la participación y un evidente forta-lecimiento de la democracia, todavía quedan retos encaminados a que el ciudadano común se integre a los procesos de PP.



IV. Conclusiones

Algunas de las experiencias que permitieron el análisis regional sólo duraron uno o dos ejercicios, lo que a su vez no permite conocer cuáles pudieron ser sus resultados sociales de haberse consolidado las experien-cias. Sin embargo, el interés de incluir mecanismos de participación y de-mocracia directa están cada vez más y con más fuerza retomados a nivel internacional.

Lo que sí podemos determinar a partir de las experiencias mundia-les de PP, es que la metodología no siempre fortalece al Estado contra el mercado, como sueña la nueva izquierda y temen los conservadores, ni protege las reformas del mercado, como esperan los liberales y temen los ortodoxos (Goldfrank, 2006). Aun dentro de un mismo país, la variedad de los resultados y formas de aplicación del PP es asombrosa.

No hay modelos hechos, como ya se ha comentado, al surgir desde el ámbito local el PP se adapta siempre a la cosmovisión, normas legales y conductas sociales de cada región para responder a realidades diferentes, realidades no estáticas y por tanto en continua transformación. La evolución y adaptación que el mecanismo de los Presupuestos Participativos ha teni-do desde su surgimiento hasta la fecha es interesante, al no ser un modelo acabado es flexible y permite ser manipulado a los requerimientos de cada territorio.

A su vez, esto implica la necesidad de cada población a autocompren-derse como los autores de las decisiones e instituciones que los regulan (Galindo, 2007), de tal forma que el término democracia adquiera las di-mensiones de su promesa (Perrales, 2012).

Probablemente, por esta misma razón los gobiernos locales a nivel mun-dial han incluido a los PP como parte de sus estrategias políticas, ya que esta metodología puede ayudar a superar los desafíos que presenta el mo-delo democrático actual mediante la profundización de la democracia, en especial, al aumentar la representación de los tradicionalmente excluidos.

En cualquier caso, siempre que los ciudadanos puedan hacer oír su voz, las instituciones que los representan tendrán más oportunidades de



responder a sus necesidades. La existencia de instituciones basadas en una democracia profunda de discusión e intercambio popular es en rea-lidad, la única manera en que los colectivos puedan llegar a objetivos de desarrollo viables (Evans, 2006), específicos y alcanzables.

Bibliografía

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Galindo, M. (2007). Visiones aymaras sobre las autonomías: Aportes para la cons-trucción del Estado Nacional. La Paz: PIEB.

Goldfrank, B. (2006). “Los procesos de Presupuesto participativo en América Lati-na: éxito, fracaso y cambio”. Ciencia política, Vol. 26, Nº 2, pp. 3-28.

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ISSN 0719-3076


Chile solidario y la pobreza en la adultez activa: coherencia entre el diseño y la realidadnatalia iza1

Resumen

Los adultos en condición de pobreza poseen múltiples carencias y nece-sidades que limitan sus oportunidades, afectando el pleno goce de sus derechos humanos y cívicos. Abordar el fenómeno no es fácil, producto de su carácter multidimensional. Actualmente Chile Solidario es la ini-ciativa pública que intenta mejorar las condiciones de vida de quienes viven en pobreza. Este paper representa un esfuerzo por analizar el dise-ño del sistema de protección social Chile Solidario, observando si existe coherencia entre éste y la realidad en la que viven los adultos en situa-ción de pobreza; esto es, si logra comprender y abordar las principales necesidades del público objetivo.

Palabras clave: vulnerabilidad, pobreza, política social, Chile Solida-rio, adultez activa.

1 Cientista político de la Universidad Diego Portales. Egresada en diciembre del 2011.Recibido: 16-01-2012. Aceptado: 16-05-2012.

Volumen 1, N°1, 2012 / pp. 103-135

chile sOlidariO y la PObreza en la adultez activa: cOherencia entre el diseñO y la realidad


Introducción

La pobreza es un fenómeno complejo de abordar por medio de polí-ticas públicas debido a su carácter multidimensional. El fenómeno no se trata sólo de la falta de ingresos suficientes para cubrir las necesidades básicas, como son la alimentación y el abrigo, sino que también incluye la carencia de activos físicos y humanos, es decir, el acceso a la salud y a la educación; la falta de capacidades; y la ausencia de capital social, entre otras cosas. Además de lo anterior, se suma el carácter de vulne-rabilidad2 que sufren las personas que se encuentran (o que podrían llegar a estar) en situación de pobreza.

El sistema de protección social Chile Solidario representa un esfuerzo de política intersectorial en el país que comprende a la pobreza desde una visión multidimensional. La estrategia del sistema se lleva a cabo por medio del establecimiento de condiciones mínimas que las familias deben cumplir. Éstas están repartidas entre siete dimensiones de bienestar, que son: identificación personal, salud, educación, dinámica familiar, habita-bilidad, empleo e ingresos. Según el diagnóstico realizado por los diseña-dores, el cumplimiento de estos mínimos sociales otorgaría a las familias una mejor calidad de vida, junto con la superación de la extrema pobreza: “La salida del Puente implica una de dos situaciones: a) la exitosa, cuando la familia ha alcanzado los 53 mínimos y superado, por tanto, la extrema pobreza, y b) el simple egreso, que es el de aquellas familias que tienen mínimos por cumplir.” (Cohen y Villatoro, 2006:198).

2 Vulnerabilidad entendida desde Hardy: Técnicamente, la vulnerabilidad hace referencia a aquellos grupos sociales que, siendo o no pobres, tienen ciertas condiciones estructurales de mayor indefensión respecto de otros sectores y grupos de la sociedad: bajos ingresos; empleos precarios; hogares con un solo perceptor de ingresos, especialmente mujeres jefas de hogar; familias con personas dependientes, como son niños, adultos mayores, personas enfermas o con discapacidad (Hardy, 2011:18).


Natalia Iza

1. Problematización

El diagnóstico inicial de Chile Solidario establecía que las familias en situación de indigencia no podían mejorar su condición socioeconómica ya que se encontraban aisladas de las redes institucionales de ayuda social. De aquel diagnóstico nace la idea de que las familias debían cumplir un conjunto inicial de 53 condiciones mínimas (que actualmente llegan a 79), las que las ayudarían a mejorar su calidad de vida y superar la extrema pobreza. En su mayoría, estos mínimos sociales apuntan efectivamente a un acercamiento de las familias a las redes de ayuda social, sin embargo, Larrañaga y Contreras (2010) exponen que muchas de las condiciones mí-nimas ya habían sido cumplidas por las familias beneficiarias incluso antes de ingresar al sistema de protección social.

Algunos autores han puesto en duda que el diagnóstico inicial haya sido certero, lo que podría afectar la calidad del diseño del sistema. Frente a esto, el presente documento presenta la interrogante: ¿Existe coheren-cia3 entre el diseño de Chile Solidario y la realidad en la que viven los adultos en situación de pobreza?

El sistema Chile Solidario aborda a todos los ciclos vitales, sin embar-go, el presente trabajo se centrará en el grupo etario en edad y condiciones de trabajar, es decir, los adultos. La razón se basa en la evidencia de que los trabajos precarios, la ausencia de capacidades que les permitan optar a un mejor empleo, y la carencia o insuficiencia de ingresos autónomos, son problemas claves en la presencia y mantención de la pobreza (Cohen y Villatoro, 2006); todas estas son variables presentes en la adultez activa en situación de pobreza. De esto se interpreta que mejorando las condicio-nes de vida en los adultos en edad de trabajar, se podrá repercutir en la mejora en los infantes que son responsabilidad del mayor. Además, solu-

3 Se entenderá por coherencia que el diseño de Chile Solidario haya identificado efectiva-mente las principales necesidades y carencias del público objetivo, en el caso de este paper, de los adultos en situación de pobreza.



cionando las carencias en la adultez activa se podría mejorar la calidad de vida de aquellas personas cuando estén jubiladas (tercera edad).

2. Objetivos

El objetivo principal de este trabajo es analizar la coherencia entre el diseño del sistema de protección social Chile Solidario y la realidad en la que viven los adultos en situación de pobreza.

Los objetivos secundarios son: a) observar la correspondencia entre el diagnóstico inicial realizado por los diseñadores de Chile Solidario y las necesidades de los adultos en condición de pobreza; b) observar si la es-trategia diseñada logra abordar las principales necesidades y carencias del grupo etario; y c) analizar las fortalezas y debilidades del diseño del sistema de protección social Chile Solidario en la lucha contra la pobreza en adultos.

3. Metodología

El presente paper se trata de una investigación de caso que se centra-rá en el análisis del diseño de Chile Solidario, para lo cual se recurrirá como fuente teórica a los consejos otorgados por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, publicados en Ortiz (2007), además de otros documentos que describan y evalúen el proceso.

El desarrollo de la investigación consistirá, en primera instancia, en la caracterización y comprensión de la realidad en la que viven los adultos en condición de pobreza, mediante el estudio y la interpretación de los datos publicados por la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, CASEN, del año 2009, además de otras publicaciones. Posteriormente se describirán de manera sintética los antecedentes y las características de Chile Solidario. Finalmente se analizará con más detalle el diseño del sis-tema de protección social y su coherencia con la realidad en la que viven los adultos en condición de pobreza; observando las principales carencias y necesidades del grupo objetivo.


Natalia Iza

Antecedentes

1. Pobreza en el ciclo de adultez activa: características del grupo objetivo

Las personas pobres pertenecientes al ciclo de adultez activa suelen arrastrar carencias desde la infancia. Esto se puede notar, por ejemplo, en los niveles de educación que poseen las personas adultas en estado de vulne-rabilidad. Según la encuesta CASEN 2009, los indigentes, al igual que los po-bres, poseen 9 años de educación en promedio, mientras que los adultos no pobres promedian los 10,6 años de escolaridad. El hecho de que la diferencia no sea abismante forma parte de la nueva cara de la pobreza, en donde las familias pobres poseen mayor acceso a la educación que antes, pero sin em-bargo, ésta suele ser de menor calidad, como señala Hardy (2011:5-6):

La universalidad de la educación básica y la reducción consistente de la deserción en la educación media, es uno de los más importantes cambios que están experimentando los hogares en situación de po-breza. En estos casos, el elemento diferenciador entre estos hogares y los de mayores ingresos pasa a ser la calidad educacional a la que se accede y, por lo mismo, responsable de los peores resultados de aprendizaje en los niños y adolescentes de los hogares de menores ingresos, con las consiguientes consecuencias para su vida adulta.

Por otro lado, si se miden los niveles de educación por deciles de ingre-sos autónomos, el primer decil posee un promedio de 11 años, mientras que el décimo decil promedia 14,2 años de escolaridad4. La diferencia es sólo 3,2 años.

Los años de escolaridad afectan los ingresos de las personas. Cuando se poseen cero años de escolaridad los ingresos alcanzan en promedio $245.128; para ocho años el ingreso asciende a $270.208; con escolari-dad básica y media completa (doce años de estudios) las ganancias son

4 Datos obtenidos de la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional CASEN, 2009. Disponible en: http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/publicaciones.html



$356.628; mientras que cuando existen estudios superiores los ingresos son de $513.529 (con carrera técnica de dos años) hasta $1.755.359 cuando se poseen dieciocho años de escolaridad5.

En base a estos datos, si consideramos que los adultos en condición de pobreza poseen en promedio nueve años de escolaridad, los ingresos autónomos que generan producto del trabajo podrían estar alrededor de los $270.208 mensuales. Sin embargo, existen pobres en empleos infor-males o desempleados, lo que disminuye su capacidad de ingresos autó-nomos, siendo aquella cifra una estimación de lo que podrían recibir, no un dato certero de lo que reciben.

La escolaridad también afecta la empleabilidad de las personas, ya que muchas veces carecen de capacidades necesarias para los trabajos mejor calificados. Esto vuelve vulnerables a los adultos activos, ya que sin años de escolaridad acceden a los empleos de menor calificación, es de-cir, los más precarios, con menores ingresos, y que posibilita que sean los primeros en sucumbir ante las crisis económicas, donde en primer lugar se despide a este tipo de trabajadores.

En cuanto al empleo, el 51% de los indigentes son desocupados, es decir, que estando en edad de trabajar no lo están haciendo. En los pobres el porcentaje de desocupados desciende a 31,5%, mientras que la desocu-pación total del país es un 10,3%6.

Las tasas de ocupación medidas por deciles de ingresos autónomos muestran que el primer decil, en donde se encuentran las personas de menores ingresos, posee sólo un 20,3% de ocupación, mientras que el décimo decil cuenta con un 69,7%, siendo la diferenciación entre ambos extremos de un 49,4%.

Además, existen los asalariados que no poseen contrato o que si los tienen son con límite de tiempo, lo que relativiza sus ingresos autónomos

5 Ingreso promedio mensual medido en pesos chilenos a noviembre del 2009.6 Datos obtenidos en la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional CASEN, 2009. Disponible en: http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/publicaciones.html


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a futuro. Comparando entre los deciles de ingresos autónomos, se observa que el primer decil, que corresponde al de menores ingresos, está com-puesto por un 43,2% de trabajadores sin contrato, mientras que el décimo decil sólo cuenta con un 10,4% de asalariados en esas condiciones. En cuanto a los trabajadores del primer decil que efectivamente poseen un acuerdo contractual, el 60,2% de ellos posee un contrato a plazo definido, lo que puede significar la cesantía a futuro.

Otra dimensión clave en la pobreza es la habitabilidad7. Ésta tiene que ver con la calidad de la vivienda en la que habitan las personas: en cuanto a los materiales, al acceso a la electricidad y al agua potable, el estado de saneamiento, la existencia de hacinamiento, la situación de la vivienda, entre otras cosas. En este ámbito, las viviendas de los adultos en condi-ción de pobreza suelen encontrarse en estados poco aceptables; en cuan-to a la materialidad, el quintil de menores ingresos se adjudica el 42,9% de viviendas irrecuperables a nivel nacional. Respecto al saneamiento del hogar, representan al 45% de las viviendas con saneamiento deficitario a nivel nacional. Finalmente, al calcular el hacinamiento, el quintil de me-nores ingresos posee 148.350 viviendas con hacinamiento medio (2,5 a 4,9 personas en una habitación), y 16.287 calificadas como hacinamiento crítico (5 o más personas por habitación). Éstas corresponden al 37,7% y 49,5% del total nacional, respectivamente.

La salud8 es una dimensión que se puede ver afectada por las dimen-siones anteriores; la calidad y seguridad en el empleo en que se desempe-ña la persona, la cantidad de ingresos que debiera recibir la persona para acceder a servicios de salud y emergencias, y la calidad de la vivienda donde vivan: si posee acceso a agua potable, liberación de excretas, ha-cinamiento, seguridad del entorno donde habita, etc. Además, se ha com-

7 Se adjuntan como anexo la totalidad de las estadísticas obtenidas por CASEN 2009.8 Esta dimensión está basada en el documento de trabajo de Fundación para la Supera-ción de la Pobreza (2006). Umbrales Sociales. Propuesta para la futura política social (Cap. 1). Recuperado el 23 de octubre de 2011, de: http://www.fundacionpobreza.cl/EditorFiles/File/Umbrales/cap1.pdf



probado que los niveles de educación afectan la salud de las personas en cuanto a las enseñanzas de hábitos saludables.

El ingreso afecta también la salud de las personas de manera directa debido a que las limita a la hora de acceder a los servicios médicos cuan-do se presentan urgencias, enfermedades crónicas o cuando se necesita asistir a alguna consulta. Mientras que factores como habitabilidad afec-tan de manera indirecta cuando no se posee acceso a agua potable, a un sistema salubre de eliminación de excretas, o por el hecho de vivir en ambientes contaminados, como cerca de un basural o vertederos.

El ámbito laboral afecta a las personas de menores ingresos en cuan-to a la calidad de seguridad del empleo. Muchas veces las personas en situación de pobreza, al carecer de capacidades para empleos de mayor calificación, acceden a trabajos de alto riesgo o que provocan un gran de-terioro físico, disminuyendo su calidad de vida y esperanza de la misma; “La necesidad de generar ingresos puede llevar a las personas a aceptar trabajos de alto riesgo o a trabajar sin normas de seguridad requeridas” (Fundación para la Superación de la Pobreza, 2006:26).

Finalmente, es muy importante resaltar que todas las dimensiones se ven afectadas por la carencia de capacidades de las personas en situación de pobreza. Éstas limitan el acceso a empleos de calidad y a la generación de ingresos autónomos. Como señalan Cohen y Villatoro: “[…] los princi-pales problemas que afectan a los grupos más pobres tienen que ver con el desempleo abierto, con la inserción laboral informal y con el déficit de capital humano […]” (Cohen y Villatoro, 2006:190).

2. Sistema de protección social Chile Solidario: estrategia para la superación de la pobreza

Antecedentes y origen de Chile Solidario:

Chile Solidario nace de la necesidad de reorientar las políticas de com-bate contra la pobreza, luego de que se comprobara un estancamiento en la reducción de la indigencia en el país, a partir de 1996, “[…] después de haber caído de un 12,9% a un 5,7% entre 1990 y 1996, permane-


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ce prácticamente constante entre 1996 y 2000.” (Larrañaga y Contreras, 2010:49). Esta evidencia reflejaba que las políticas y programas que hasta entonces existían no estaban ayudando a mitigar la extrema pobreza. Ante esto, se consideró que las razones eran la pasividad de la oferta pública; la que estaba diseñada en función de la demanda, asumiendo que quienes no se acercaran al sistema público a exigir beneficios era porque no los necesitaban. En general, los beneficios sociales eran percibidos por las familias pobres no indigentes, por lo que las políticas no estaban llegando a los hogares de extrema pobreza. Frente a esto, el diagnóstico de los dise-ñadores de Chile Solidario fue que las personas indigentes se encontraban aisladas de las redes de ayuda social existentes en el país.

Ante esta realidad, en el año 2002, el entonces presidente Ricardo Lagos constituyó una comisión con representantes de MIDEPLAN (actual Ministerio de Desarrollo Social), de FOSIS y de la Dirección de Presupuesto, para que en el transcurso de un mes propusieran un programa integrado de combate a la pobreza. En el discurso presidencial del 21 de mayo del mismo año, Ricardo Lagos anunció la creación de Chile Solidario (Larraña-ga y Contreras, 2010).

En octubre del 2002 ingresó el proyecto como mensaje presidencial al congreso, comenzando su primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados. Finalmente, la aprobación del proyecto se llevó a cabo en mayo del año 2004, creando la Ley Nº 19.949, la cual establece un sistema de protección social para familias en situación de extrema pobreza denomi-nado Chile Solidario.

Características y objetivos de Chile Solidario:

El presente proyecto de ley crea el sistema Chile Solidario como un sistema de protección social coherente y complementario a lo ya exis-tente, dirigido al segmento más pobre de la población, con el especí-fico objetivo de promover la incorporación de las familias en extrema pobreza a las redes sociales, de modo que puedan acceder a mejores condiciones de vida (Lagos, 2002:10).



Una de las características más sobresalientes e innovadoras de este sistema es que se trata de una política de carácter intersectorial, es decir, su implementación se hace por medio de la articulación entre ministerios.

Para proteger a la población más vulnerable, Chile Solidario consta de tres componentes: apoyo psicosocial, acceso preferencial a la red de progra-mas sociales y acceso garantizado a los subsidios del Estado (Larrañaga y Contreras, 2010). El apoyo psicosocial se lleva a cabo por medio del acom-pañamiento personalizado que realiza un profesional a los usuarios. El pro-fesional que acompaña a los beneficiarios se denomina Apoyo Familiar, y su población objetivo son las familias en su conjunto. La labor del profesional es trabajar junto a los usuarios en un diagnóstico inicial; realizar la identifica-ción de necesidades particulares; enseñarles e instruirlos en los beneficios que otorgan las redes de protección social, con el fin de ir generando más autonomía; y finalmente evaluar las evoluciones de cada caso.

Los programas sociales a los cuales tienen preferencia de acceso los usuarios de Chile Solidario están enmarcados en siete dimensiones: identificación personal; salud; educación; dinámica familiar; habitabilidad; empleo e ingresos. En cada una de estas dimensiones se establecieron condiciones mínimas que las familias deben cumplir para egresar de Chile Solidario, considerando que el cumplimiento de éstas significa una mejoría en las condiciones de vida, y la superación de la extrema pobreza por parte de los beneficiarios.

Por otro lado, además de garantizar el acceso de los beneficiarios a los subsidios monetarios que otorga el Estado —como el Subsidio Único Familiar, por ejemplo—, el Programa Chile Solidario entrega el Bono Chile Solidario, que es una transferencia monetaria transitoria y decreciente en el tiempo, a medida que los usuarios evolucionan y cumplen las metas del programa.

Chile Solidario y adultez activa

Si bien el sistema está pensado para las familias, este paper pretende enfocarse sólo en el ciclo de adultez activa, por lo que a continuación se


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presentarán los mínimos sociales que impactan a aquel grupo etario, y que componen las dimensiones que se consideraron más relevantes para mejorar la calidad de vida de los adultos indigentes:

a) Dimensión Salud:

1. Que la familia y sus integrantes estén inscritos en el Servicio de Aten-ción Primaria de Salud.

2. Que las gestantes de la familia tengan sus controles prenatales al día (según las normas del Ministerio de Salud).

3. Que las mujeres de 25 a 64 años de edad, tengan el examen de Papa-nicolau vigente en los últimos tres años.

4. Que las mujeres de la familia que usen algún método anticonceptivo estén bajo control de salud.

5. Que los integrantes de la familia que tienen alguna enfermedad cróni-ca, se encuentren bajo control profesional en el nivel de atención de salud que corresponda, de acuerdo a los protocolos de MINSAL.

6. Que los integrantes de la familia estén informados en materia de sa-lud y autocuidado.

7. Que los integrantes de la familia realicen su examen preventivo anual, en el centro de salud que corresponda.

8. Que la familia esté informada de las prestaciones de salud garantiza-das a través del AUGE.

9. Que el o los miembros de la familia que se encuentren afectados por alguna de las patologías cubiertas por el AUGE, estén siendo atendi-dos en cumplimiento a las Garantías Explícitas de Salud (GES).

10. Que los integrantes de la familia que presentan consumo problemá-tico de alcohol y/o drogas, estén incorporados a algún programa de tratamiento o rehabilitación, según corresponda.

11. Que las mujeres de la familia, de 35 años o más, tengan control pre-ventivo de cáncer mamario al día, incluyendo la mamografía para las mujeres de 50 años.



b) Dimensión Educación:

1. Que los adultos de la familia manejen las funciones básicas de cálculo y lectoescritura.

2. Que los adultos de la familia interesados en completar estudios, cuen-ten con la información y orientación para acceder a los programas de nivelación de estudios disponibles.

c) Dimensión Habitabilidad:

1. Que la familia tenga su situación habitacional clara en relación con la tenencia del sitio y la vivienda que habita.

2. Si la familia quiere postular a un programa de vivienda social, que se encuentre postulando.

3. Que la familia disponga de agua no contaminada.

4. Que la familia disponga de un sistema de energía adecuado.

5. Que la familia disponga de un sistema de eliminación de excretas y aguas servidas adecuado.

6. Que la vivienda donde resida la familia no se llueva, no se inunde y esté bien sellada.

7. Que la vivienda donde resida la familia cuente al menos con dos pie-zas habitables, haciendo diferenciación de las actividades domésticas que se realizan en ellas.

8. Que cada integrante de la familia disponga de su cama con equipa-miento básico, de acuerdo a sus características o necesidades (col-chón, sábanas, frazadas y almohadas).

9. Que la familia y sus integrantes dispongan de equipamiento básico para la preparación y consumo de alimentos.

10. Que la familia disponga de un sistema adecuado de eliminación de basura.

11. Que la vivienda donde resida la familia y su entorno estén libres de contaminación.


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12. Que la familia acceda al subsidio al pago del consumo del agua pota-ble, si corresponde.

d) Dimensión Trabajo:

1. Que al menos un miembro de la familia trabaje de forma regular y tenga un ingreso estable.

2. Que los integrantes de la familia que se encuentran desocupados, es-tén inscritos en la Oficina Municipal de Información Laboral.

3. Que los integrantes de la familia que requieren mejorar sus condicio-nes de empleabilidad, tengan acceso y participen en talleres o espa-cios de formación laboral.

4. Que los integrantes jóvenes de la familia que empiezan a trabajar, accedan a programas o servicios que apoyen y refuercen su proceso de inserción laboral.

e) Dimensión Ingresos:

1. Que los miembros de la familia que tengan derecho a Asignación Fa-miliar, la obtengan.

2. Que la familia cuente con ingresos económicos superiores a la línea de la indigencia.

3. Que la familia cuente con un presupuesto organizado en función de los recursos y necesidades prioritarias.

Análisis

El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, por me-dio de Isabel Ortiz (2007), publicó un documento titulado Política social, en donde se otorga una guía de orientación de políticas sociales. Como ayuda al análisis de este documento se utilizarán los consejos que se describen a continuación, sobre cómo realizar el diagnóstico y diseño de una política social. Se tomarán en cuenta aquellos consejos que apuntan a la formula-ción de una estrategia de combate, obviando pasos que implican el cómo



implementar o asegurar la implementación de la política, ya que escapan de los objetivos del presente trabajo:

1. Consejos respecto al diagnóstico social

La guía parte desde la convicción de que una política social óptima se logra cuando se entienden las carencias del grupo al cual se pretende atender desde distintas perspectivas, “las necesidades y riesgos de las poblaciones, así como las dinámicas del mercado de trabajo y las fuentes de conflicto, deben ser identificadas para poder determinar los objetivos prioritarios del desarrollo social” (Ortiz, 2007:14).

La identificación de las necesidades del público objetivo se logra me-diante la comprensión de cuál es la brecha entre la realidad de los ciuda-danos y su potencial bienestar, entendiendo que todas las personas tienen derecho a vivir en condiciones óptimas. De este modo se podrán encontrar las posibles soluciones.

Ortiz sugiere que además de las necesidades, es indispensable identi-ficar los obstáculos que están provocando las brechas: “Para construir una buena estrategia, es esencial identificar las barreras y razones estructu-rales que impiden el desarrollo social. ¿Cuáles son los motivos de la falta de oportunidades de acceso? (Ibid., 15). Por otro lado, en el diseño de las políticas sociales es importante estar consciente de la existencia de los riesgos. La autora señala que la pobreza no es un problema estático, y hay que identificar y tener en cuenta la vulnerabilidad del público objetivo, lo que también forma parte del diagnóstico social.

Otro aspecto importante es identificar las dinámicas del mercado la-boral. La autora identifica al trabajo como la fuente principal de ingresos para los ciudadanos, incluidos los pobres. Es por esta razón, que es indis-pensable poder diseñar una estrategia de superación de la pobreza que apunte al mercado laboral, como señala: “Diseñar una estrategia adecua-da del mercado de trabajo es vital para reducir la pobreza, desarrollar el capital humano, abordar la discriminación de género y mejorar el bienestar y la productividad.” (Ibid., 16-17). Acá se sugiere hacer un vínculo entre


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políticas sociales y políticas macroeconómicas, para evaluar y promover mejores condiciones laborales.

Las últimas recomendaciones que plantea Ortiz (2007) son: identi-ficar los problemas de desigualdad de género existentes, teniendo en cuenta que nunca las políticas sociales beneficiarán por igual a hombres y mujeres; la necesidad de escuchar a la gente, tomando en cuenta sus percepciones y reclamos; e identificar las diferencias de los potenciales beneficiarios, esto es, desglosar entre características distintivas: sexo, ingresos, edad, zona donde viven (rural o urbana), entre otras distincio-nes posibles; es decir, lo que se aconseja es no generalizar al público objetivo.

Lo principal en el diseño de una política social es la identificación de los objetivos nacionales. Esto se hace con ayuda del diagnóstico social descrito anteriormente, el que debería haber establecido las prioridades sociales en términos de las necesidades, riesgos y obstáculos identifica-dos. “Los objetivos deberían sintetizar las metas para abordar estas priori-dades sociales apremiantes” (Ibid., 21).

1. El diseño de Chile Solidario y su coherencia con las necesidades de los adultos en situación de pobreza

Diagnóstico inicial

El diseño de Chile Solidario parte desde la necesidad de reorientar las políticas sociales contra la pobreza extrema, debido al estancamiento en el descenso de la misma. El diagnóstico realizado por los diseñadores es-tablecía que la indigencia no podía ser superada producto del aislamiento en el que se encontraban las familias vulnerables respecto a las redes de ayuda social. Los beneficios de las políticas públicas estaban siendo ma-yormente percibidos por los pobres no indigentes que por las familias en extrema pobreza (Palma y Urzúa, 2005).

Se atribuyó que lo que estaba fallando era la lógica de la oferta de los servicios sociales, la cual era de carácter pasivo, a la espera de una



demanda activa que se acercara a los distintos lugares de prestaciones públicas a reclamar por los beneficios existentes.

[…] las múltiples causas asociadas a la generación, mantención y re-producción de situaciones de pobreza y extrema pobreza, vuelven in-suficientes las intervenciones basadas solamente en la demanda y en la transferencia de subsidios, por lo que se hace indispensable la im-plementación de estrategias integrales, inclusivas de otros aspectos, que logren impactar simultáneamente en los distintos ámbitos que in-ciden en la permanencia de la extrema pobreza (Lagos, 2002:2).

Aquellos fueron los antecedentes que motivaron al ejecutivo a generar una reorientación de las políticas sociales. Se necesitaba entregar mayor información a la población vulnerable y generar una oferta activa que fuera en búsqueda de los potenciales beneficiarios. Además de ello, debía ser intersectorial, para facilitar aún más la entrega de ayuda estatal.

Larrañaga y Contreras (2010) sintetizan los principales postulados del diseño de Chile Solidario que surgen del diagnóstico inicial:

(i) que existe un conjunto de familias que están relativamente mar-ginadas del crecimiento de la economía y de la red de la política social, configurando una situación de indigencia o extrema pobreza; (ii) que el país cuenta con una oferta de prestaciones y programas públicos que pue-den entregar los elementos de asistencia y promoción que tales familias requieren para superar la extrema pobreza; (iii) que para contactar a las familias de extrema pobreza con la red pública se necesita de un “puente” que informe, establezca contactos y compromisos, y que genere las com-petencias requeridas en el ámbito psicosocial (71).

En cuanto a este diagnóstico, si lo observamos desde los consejos otorgados por Ortiz, podemos ver que existen algunas falencias. Efectiva-mente el dato cuantitativo del estancamiento en la reducción de la indi-gencia no se puede cuestionar y es el punto de partida que motiva la crea-ción de Chile Solidario. Las debilidades del diagnóstico inicial comienzan a observarse en la comprensión de las razones que están provocando el


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fenómeno, lo que sería la identificación de los obstáculos en palabras de la autora, es decir, las barreras que impiden la mejora de las condiciones del público objetivo; Chile Solidario sostuvo que ellas eran el aislamiento de las familias extremadamente pobres a las redes de servicios sociales, asunto cuestionable al menos según la realidad de los indigentes urbanos, como advierten Cohen y Villatoro (2006): “Los más pobres de las zonas urbanas no constituyen un grupo “al margen” de los servicios sociales; están conectados a ellos. La hipótesis de la exclusión, entendida como la carencia de vínculos con las instituciones, tiene asidero en áreas rurales, pero la mayoría de los indigentes en Chile viven en zonas urbanas” (208).

La afirmación anterior se puede comprobar, por ejemplo, por la co-bertura en educación, que forma parte de un servicio público. Como se describió anteriormente, la diferencia entre los segmentos de menores y mayores ingresos es de tan sólo 3,2 años de escolaridad, lo que refleja que existe un acceso garantizado y que éste es utilizado por la población vulne-rable. Por otro lado, según CASEN 2009, la cobertura educacional básica y media, para el primer quintil de ingresos, alcanzan un total de 98,6% y 89,9% respectivamente9.

Lo que entonces estaría fallando sería la calidad de los servicios pú-blicos entregados por el Estado, como señalan los autores: “[…] la clave parece encontrarse en la falta de adecuación y la baja calidad de la oferta pública disponible, y en los tipos de relaciones que se construyen entre be-neficiarios y operadores […]” (Cohen y Villatoro, 2006:208). La dimensión de educación es un buen ejemplo de esto.

Otra de las falencias del diagnóstico, siguiendo la guía de Ortiz, es que no se identificaron, o no se dio la prioridad necesaria, a las dinámicas del mercado laboral. La recomendación de la generación de óptimas políticas sociales apunta a la importancia de este aspecto. La autora manifiesta la importancia de vincular las políticas sociales con políticas macroeconómi-

9 Se anexan las tablas de estadística.



cas, cuestión en la que falla Chile Solidario, ya que la dimensión laboral la aborda de manera más superficial, sin incluir mayores modificaciones a las leyes laborales.

Este último aspecto es relevante para el ciclo de adultez activa, ya que, como se señaló anteriormente, una de las maneras de terminar con la indigencia y pobreza, es generando oportunidades laborales. No sólo se deben conseguir empleos, sino que también se debe velar por la cali-dad de éstos (en ámbitos de seguridad, de horario de trabajo, libertad de sindicalización y negociación, salarios, entre otros aspectos), lo que sólo se logra vinculando, como señala Ortiz (2007), las políticas sociales con políticas macroeconómicas, algo que no logra Chile Solidario.

En cuanto a la identificación de los problemas de desigualdad de gé-nero, en el diseño inicial de Chile Solidario estos no se ven reflejados. Si bien las mujeres están identificadas como el grupo más vulnerable, y son prioridad en el ingreso al sistema de protección producto de que su punta-je de la Ficha de Protección Social (FPS) es menor, las iniciativas de Chile Solidario no incluyen condiciones distintivas, sin contar las de salud.

Otra debilidad que se puede considerar, desde los consejos de Ortiz, es que en el diagnóstico inicial de Chile Solidario no se escuchó a las per-sonas. Esto es necesario para comprender sus necesidades, percepciones y reclamos, sin embargo, el proceso no los incluyó. Quienes realizaron el diagnóstico y posterior diseño del sistema de protección fueron expertos y académicos, con ausencia de los potenciales beneficiarios, tal como lo señalan Palma y Urzúa:

(…) su formulación confirma la tendencia a que quienes tienen acceso al conocimiento científico-técnico juegan un papel muy importante en la formulación de políticas, así como que hay muy poca participación ciudadana o consulta a la ciudadanía, tanto en la definición del proble-ma como en la búsqueda de alternativas de solución (2005:5).


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Estrategias diseñadas para el ciclo de adultez activa

Lo primero que se debe llevar a cabo en el diseño de una política social es la identificación de los objetivos nacionales; lo que se pretende lograr por medio de la iniciativa pública. Esto, como señala Ortiz (2007), se debe realizar con la ayuda del diagnóstico realizado en un comienzo. En el caso de Chile Solidario, como se expresa en el Mensaje Presidencial de Ricardo Lagos, el objetivo es acercar a las familias a los servicios públicos para que de aquel modo mejoren sus condiciones de vida. Sin embargo, como afir-man Larrañaga y Contreras, en el discurso del 21 de mayo del año 2002, el presidente manifestó que el objetivo era terminar con la extrema pobreza. Si bien ambos objetivos pueden no ser excluyentes, no significan lo mis-mo. “[…] en algunas ocasiones se establece que su objetivo es la integra-ción de las familias participantes a la red de programas sociales para que puedan lograr mejores condiciones de vida; otras veces se postula que la meta es directamente la eliminación de la extrema pobreza.” (Larrañaga y Contreras, 2010:60).

Sin embargo, el acercamiento de los beneficiarios a las prestaciones sociales es, efectivamente, lo principal en la estrategia de Chile Solidario. Las condiciones mínimas iniciales apuntaban precisamente a eso: la ins-cripción del usuario al servicio de Atención Primaria de Salud; el acceso a información y orientación para los adultos que desearan continuar con los estudios; que el beneficiario se encuentre postulando a los programas de viviendas sociales, entre otros mínimos sociales similares.

Pero, si consideramos que el diagnóstico inicial no es del todo certero, estaríamos frente a una política que no apunta precisamente a la supera-ción de la extrema pobreza. Esto involucra que haya muchas necesidades y carencias del público objetivo que no estén siendo atendidas.

La dimensión que refleja de mejor manera las necesidades de los adul-tos en condición de pobreza es la de Habitabilidad. Por lo que se observó al describir la realidad del público objetivo, en cuanto a su vivienda y el entorno de ésta, se observa que las condiciones mínimas de Chile Solida-rio sí logran abarcar las principales necesidades; estas son: hacinamiento,



acceso a agua potable y liberación de excretas, contaminación del entorno, calidad del estado de la vivienda, entre otros mínimos. Es por esto que no debe extrañar que haya sido la única dimensión que mantuvo el número de condiciones, sin que se le agregaran otras, cuando el número en su totalidad aumentó de 53 a 79.

En el ámbito educacional, se observó que el problema actualmente ra-dica en la calidad más que en el acceso. Los mínimos sociales son sólo dos en el caso de los adultos: que la persona maneje las funciones básicas de cálculo y lectoescritura; y que quien esté interesado en completar estudios cuenten con la información y orientación para acceder a los programas. Ninguna de las condiciones hace alusión a la calidad del servicio otorgado, sino más bien al término de éstos y a la capacidad básica de leer, escribir y manejar números. En este sentido, la estrategia no logra abordar en su totalidad la necesidad concreta.

La superación de la pobreza se logra con el empleo y la capacidad de generar ingresos autónomos. Dos dimensiones totalmente relacionadas con el ciclo vital de adultez activa. Como señaló Ortiz (2007), las políticas sociales deben incluir políticas macroeconómicas que fiscalicen y mejoren las condiciones del mercado laboral. Uno de los principales problemas de los adultos en extrema pobreza es que acceden a empleos esporádicos, de mala calidad, con poca seguridad y de baja remuneración. En cuanto a esta dimensión, Chile Solidario queda en deuda con los beneficiarios.

Una de las características de los adultos extremadamente pobres es que, de la totalidad, un 51% se encuentra desocupado, según CASEN 2009. Además, muchos de los que se encuentran trabajando no poseen contrato laboral10, y quienes lo poseen es a plazo fijo11, lo que no garanti-za una estabilidad de ingresos autónomos en el tiempo. Las condiciones

10 Un 43,2% de los ocupados del primer decil de ingresos autónomos no poseen contratos, según CASEN 2009.11 Un 60,2% de los contratados del primer decil de ingresos autónomos posee contrato a plazo definido, según CASEN 2009.


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mínimas para la empleabilidad no cubren estos problemas, precisamente porque no incluye políticas ni iniciativas legales que afecten el mercado laboral.

Algo rescatable de aquella dimensión son los talleres de formación laboral que pueden entregar mayores capacidades. Sin embargo, no se obtienen resultados profundos sólo al intervenir en el individuo, cuando el mercado laboral no cuenta con una efectiva fiscalización que termine con los trabajos informales, precarios, poco seguros y con salarios por debajo del mínimo.

Lo anterior, afecta la dimensión de ingresos. En este aspecto Chile Soli-dario puede aportar poco si no obtiene buenos resultados en la dimensión anterior. En cuanto a ingresos, el sistema interviene otorgando transferen-cias monetarias, como son la Asignación Familiar o el Bono Chile Solidario. Una de las condiciones mínimas apunta a que la familia posea ingresos superiores a la línea de la indigencia, sin embargo, a base de bonos, sin otorgar las capacidades de generación autónoma, es difícil que el ingreso se mantenga durante el tiempo. Existe un estudio que señala que en esta dimensión se producen efectos negativos, precisamente por las transfe-rencias monetarias: Larrañaga, et al. (2009) demuestran, por medio de una evaluación de impacto, que la generación de ingresos autónomos, por parte de familias pertenecientes al sistema, cae en $3.292. Ante esto ar-gumentan:

Como Chile Solidario garantiza acceso a los subsidios monetarios cuando están presentes las condiciones de elegibilidad requeridas, además de entregar el Bono Chile Solidario, resulta muy probable que el ingreso total de los hogares haya experimentado una ganancia neta atribuible al programa. Más aún, el mismo aumento en los ingresos por subsidios puede causar una reducción en otras fuentes de ingresos, puesto que las familias pueden sustituir un ingreso por otro (2009:22).

En cuanto a la dimensión salud, ésta es efectiva para crear conciencia de la necesidad de asistir a controles médicos. También para acercar a



las mujeres y hombres al servicio público de salud. Sin embargo, como se observó en la caracterización del ciclo vital de adultez activa, la salud es una dimensión que se ve afectada por las anteriores, tanto directa como indirectamente; por lo que, mientras no se resuelvan las necesidades en cuanto a las condiciones laborales, a la capacidad de generar ingresos y la salubridad de las viviendas donde se habita, los beneficios en salud serán sólo superficiales.

Por otro lado, como señalan Cohen y Villatoro (2006), la solución no parece ser el acercamiento de los beneficiarios a las prestaciones socia-les, como bien lo refleja la estrategia en la dimensión salud, sino que la calidad de los servicios otorgados por el sector público. En este sentido, Chile Solidario sólo apunta a un acercamiento de las familias (entre ellos los adultos) a las prestaciones de salud pública, exigiendo en las condicio-nes mínimas que la familia esté inscrita en el Servicio de Atención Primaria de Salud, que se hagan controles las embarazadas, que los enfermos cró-nicos estén llevando a cabo un tratamiento, entre otras, pero no cuestiona ni interviene en la calidad del servicio de atención.

Conclusiones

El diseño del sistema de protección social Chile Solidario parte desde un diagnóstico poco certero, que es el aislamiento de las familias extre-madamente pobres de las redes de ayuda. Desde aquel diagnóstico se comienza a diseñar la estrategia de Chile Solidario para la superación de la extrema pobreza, por lo que el diseño se vio afectado por el error en la identificación de los principales problemas que provocaban y mantenían la condición de indigencia.

El diseño de las condiciones mínimas refleja el objetivo de acercar a las familias indigentes a las prestaciones sociales, pero como se observó, no bastan para generar cambios profundos que ayuden a los beneficiarios a superar la extrema pobreza. Falta, por sobre todo, mayor intervención en el mercado laboral y una mejora en la calidad de los servicios otorgados. Sin embargo, en el ámbito de habitabilidad se debe rescatar la iniciativa


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que lleva a cabo Chile Solidario, pues efectivamente apunta a solucionar las carencias que afectan a los usuarios.

Las principales fortalezas de Chile Solidario están en la concepción multidimensional de la pobreza. Se comprende que las dimensiones es-tán interconectadas y se afectan entre sí, como se pudo observar en la caracterización de los adultos en situación de pobreza. Esto implica que la política sea de carácter intersectorial, lo que representa otra fortaleza de Chile Solidario.

El sistema de protección social ha sido un gran paso en las políticas contra la pobreza en Chile. Significó un cambio positivo respecto a lo que se estaba haciendo hasta el momento, sin embargo se podría profundizar aún más. Se generaron las bases de los derechos de los ciudadanos y se produjo el cambio de perspectiva, lo que hoy queda por hacer es intervenir más en otros ámbitos que generan la extrema pobreza como es el mercado laboral, para que éste influya tanto en la calidad y seguridad del empleo, y los ingresos autónomos. Además se debe invertir en la mejora de las prestaciones sociales, esto es, en la calidad de servicios como educación y salud.

La calidad de las prestaciones sociales es la que marca la diferencia entre los ciudadanos. No se está cumpliendo cabalmente con garantizar los derechos de quienes, por poseer menos ingresos, no pueden acceder a prestaciones privadas. El sector público debe ser mejorado para realmente generar las mismas capacidades y oportunidades entre los ciudadanos, independiente del ingreso que generen. Sólo así se podrán garantizar real-mente los derechos de todas las personas.

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Larrañaga, O. y Contreras, D. (2010). Chile Solidario y el Combate a la pobreza. En Larrañaga O. y Contreras D. (Eds.). Las Nuevas Políticas de Protección Social en Chile (pp. 44-76). Santiago: Uqbar Editores.

Larrañaga, O. et al. (2009) Evaluación de impacto de Chile Solidario para la pri-mera cohorte de participantes. PNUD, Chile. Recuperado el 8 de noviembre de 2010, de: http://www.pnud.cl/areas/ReduccionPobreza/links_archivos/Evaluaci%C3%B3n%20Chile%20Solidario.pdf

Palma, J. y Urzúa, R. (2005). Políticas contra la pobreza y ciudadanía social: el caso de “Chile Solidario”. París: UNESCO. Recuperado el 13 de noviembre de 2011, de: http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001402/140240s.pdf


Natalia Iza

Anexos

Tabla 1: Estadísticas sobre Hogares por Quintil de Ingreso Autónomo Nacional según Zona e Índice de Materialidad.

Tabla 2: Estadística de Hogares por Quintil de Ingreso Autónomo Nacional según Zona e Indicador de Saneamiento.



Tabla 3: Estadísticas de Hogares por Quintil de Ingreso Autónomo Nacional según Zona y Hacinamiento.


Natalia Iza

Tabla 4: Condiciones mínimas del sistema de protección social Chile Solidario

Dimensión N° CM Condiciones mínimas definitivas

Identificación 1 ID1 Que todos los integrantes de la familia estén inscritos en el Registro Civil

Identificación 2 ID2 Que todos los integrantes de la familia tengan cédula de identidad vigente y en buen estado

Identificación 3 ID3 Que la familia tenga su Ficha de Protección Social vigente e informenoportunamente a la Municipalidad de cambios significativos en su situación

Identificación 4 ID4 Que todos los hombres de la familia mayores de 18 años tengan su situación militar al día

Identificación 5 ID5 Que los integrantes de la familia que tengan o hayan tenido conflicto con la justicia, tengan clara su situación prontuarial e inicien los trámites para la regularización de antecedentes, cuando corresponda

Identificación 6 ID6 Que los integrantes de la familia que presentan alguna discapacidad, la tengan diagnosticada y la certifiquen ante el organismo que corresponda (Comisión de Medicina Preventiva de Invalidez o Comisión Médica), con su correspondiente inscripción en el Registro Nacional de la Discapacidad

Identificación 7 ID7 Que los integrantes de la familia pertenecientes a pueblos originarios, interesados en acreditar su calidad ante la Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena - CONADI, inicien los trámites para obtener dicha acreditación

Identificación 8 ID8 Que los integrantes de la familia que quieran regularizar su estado civil obtengan la información y orientación necesaria para hacerlo

Salud 9 S1 Que la familia y sus integrantes estén inscritos en el Servicio de Atención Primaria de Salud

Salud # S2 Que las gestantes de la familia tengan sus controles prenatales al día (según normas del Ministerio de Salud)

Salud # S3 Que los niños y niñas de 6 años o menos tengan sus vacunas al día (según normas del Ministerio de Salud)

Salud # S4 Que los niños y niñas de 6 años o menos tengan sus controles de salud y dental al día (según normas del Ministerio de Salud y AUGE)

Salud # S5 Que las mujeres de 25 a 64 años de edad, tengan el examen de Papanicolau vigente en los últimos tres años

Salud # S6 Que las mujeres de la familia que usen algún método anticonceptivo estén bajo control de salud

Salud # S7 Que los adultos mayores de la familia estén bajo control de salud, médico y dental, en la Red de Atención Primaria de Salud

Salud # S8 Que los integrantes de la familia que tienen alguna enfermedad crónica, se encuentren bajo control profesional en el nivel de atención de salud que corresponda, de acuerdo a los protocolos del MINSAL

Salud # S9 Que las personas que presenten alguna discapacidad, susceptibles de ser rehabilitadas, estén incorporadas a algún programa de rehabilitación



Salud # S10 Que los integrantes de la familia estén informados en materia de salud yautocuidado

Salud # S11 Que los integrantes de la familia que tienen alguna discapacidad, tengan sus controles de salud al día

Salud # S12 Que la familia que tenga uno o más de sus integrantes en condición dedependencia severa cuenten con la información necesaria para proporcionarles los cuidados domiciliarios que correspondan

Salud # S13 Que los integrantes de la familia realicen su examen preventivo anual, en el centro de salud que les corresponda

Salud # S14 Que la familia esté informada de las prestaciones de salud garantizadas a través del AUGE

Salud # S15 Que el o los miembros de la familia que se encuentren afectados por alguna de las patologías cubiertas por el AUGE, estén siendo atendidos en cumplimiento a las Garantías Explícitas en Salud (GES)

Salud # S16 Que los integrantes de la familia que presentan consumo problemático de alcohol y/o drogas, estén incorporados a algún programa de tratamiento o rehabilitación, según corresponda

Salud # S17 Que los integrantes de la familia con discapacidad que requieran ayudastécnicas, accedan a ellas

Salud # S18 Que los adultos de 65 años y más, reciban las prestaciones de alimentación complementaria y apoyo nutricional que les corresponda

Salud # S19 Que las mujeres de la familia, de 35 años o más, tengan el control preventivo de cáncer mamario al día, incluyendo la mamografía para las mujeres de 50 años

Salud # S20 Que los adultos mayores de la familia reciban las vacunas incluidas en el Plan de Salud del Adulto Mayor

Educación # ed1 Que los niños y niñas de la familia, en edad preescolar (entre 4 y 5 años 11 meses) asistan a educación parvularia, en el nivel que les corresponda (NT1 o NT2)

Educación # ed2 Que los niños y niñas menores de 4 años que presentan riesgo de rezago o rezago diagnosticado en su desarrollo, se incorporen a alguna modalidad de atención existente en el territorio

Educación # ed3 Que los niños, niñas y jóvenes de la familia, en edad escolar, asistanregularmente al sistema Educaciónal formal o a alguna modalidad no convencional que permita su re-escolarización, cuando corresponda

Educación # ed4 Que los niños, niñas y jóvenes de las familias, que asisten a educación preescolar, básica o media sean beneficiarios de los programas de asistencia escolar que corresponda

Educación # ed5 “Que los niños y niñas de la familia, que tengan 8 años de edad o más, sepan leer y escribir o estén participando en alguna instancia de reforzamiento escolar cuando estas habilidades no estén logradas

Educación # ed6 Que los niños, niñas y/ o jóvenes de la familia, con discapacidad y que estén en condiciones de estudiar, se encuentren incorporados al sistema Educaciónal, regular o especial, recibiendo los apoyos y ayudas técnicas que requieran para participar adecuadamente en el proceso escolar.


Natalia Iza

Educación # ed7 Que exista un adulto responsable de la educación de los niños, niñas o jóvenes y que esté en contacto regular con el establecimiento o centro Educaciónal

Educación # ed8 Que los adultos de la familia manejen las funciones básicas de cálculo y lectoescritura

Educación # ed9 Que los jóvenes con interés en continuar estudios superiores cuenten con la orientación e información necesaria para hacerlo

Educación # ed10 Que los adultos de la familia interesados en completar estudios, cuenten con la información y orientación para acceder a los programas de nivelación de estudios disponibles

Educación # ed11 Que los niños, niñas y jóvenes de la familia que presenten dificultades de aprendizaje que interfieran en su desempeño escolar, accedan a los apoyos necesarios

Dinámica Familiar

# df1 Que existan en la familia prácticas cotidianas de conversación sobre temas como hábitos, horarios y espacios de recreación

Dinámica Familiar

# df2 Que la familia cuente con mecanismos adecuados para enfrentar conflictos

Dinámica Familiar

# df3 Que existan normas de convivencia claras al interior de la familia

Dinámica Familiar

# df4 Que exista una distribución equitativa de las tareas del hogar

Dinámica Familiar

# df5 Que la familia conozca los recursos comunitarios y los programas de desarrollo disponibles en la red local, incluidos los espacios saludables de recreación

Dinámica Familiar

# df6 Que en caso de que exista violencia intrafamiliar, las personas involucradas directamente en esta situación estén incorporadas a algún programa de apoyo (al menos conozcan las alternativas y se encuentren en proceso de integrarse)

Dinámica Familiar

# df7 Que la familia que tiene interno a un niño o niña en algún sistema de protección especial, lo/a visite regularmente

Dinámica Familiar

# df8 Que la familia que tiene algún joven privado de libertad, lo apoye y colabore con el programa de rehabilitación

Dinámica Familiar

# df9 Que los integrantes de la familia cumplan con la tarea de proveer los cuidados necesarios para las personas que presenten algún grado de dependencia en el hogar

Dinámica Familiar

# df10 Que los miembros de la familia que tiene un integrante con discapacidad,cuenten con orientación y apoyo para lograr y mantener un funcionamiento familiar normalizado

Dinámica Familiar

# df11 Que la familia cuente con acceso a la información jurídica que requiera,cuando existen situaciones de esta índole que entorpecen la dinámica de relaciones al interior de ella

Dinámica Familiar

# df12 Que la familia que tenga adultos mayores en casas de acogida u hogares, los visite regularmente



Dinámica Familiar

# df13 Que las personas adultas tengan una actitud positiva y responsable hacia la educación y la escuela, al menos reconociendo la utilidad de la participación del niño o niña en procesos educativos formales

Dinámica Familiar

# df14 Que en presencia de madre trabajadora y en ausencia de otro adulto quepueda hacerse cargo de su cuidado, el o los niños o niñas menores de 6 años de edad de la familia, se encuentren incorporados a algún sistema de cuidado infantil

Habitabilidad # h1 Que la familia tenga su situación habitacional clara en relación con la tenencia del sitio y la vivienda que habita

Habitabilidad # h2 Si la familia quiere postular a un programa de vivienda social, que se encuentre postulando

Habitabilidad # h3 Que la familia disponga de agua no contaminadaHabitabilidad # h4 Que la familia disponga de un sistema de energía adecuadoHabitabilidad # h5 Que la familia disponga de un sistema de eliminación de excretas y aguas

servidas adecuadoHabitabilidad # h6 Que la vivienda donde resida la familia no se llueva, no se inunde y esté

bien selladaHabitabilidad # h7 Que la vivienda donde resida la familia cuente al menos con dos piezas

habitables, haciendo diferenciación de las actividades domésticas que se realizan en ellas

Habitabilidad # h8 Que cada integrante de la familia disponga de su cama con equipamiento básico, de acuerdo a sus características o necesidades (colchón, sábanas, frazadas y almohada)

Habitabilidad # h9 Que la familia y sus integrantes dispongan de equipamiento básico para la preparación y consumo de los alimentos

Habitabilidad # h10 Que la familia disponga de un sistema adecuado de eliminación de basura

Habitabilidad # h11 Que la vivienda donde resida la familia y su entorno estén libres de contaminación

Habitabilidad # h12 Que la familia acceda al Subsidio al pago del consumo del agua potable, si corresponde

Habitabilidad # h13 Que la disposición del equipamiento de la vivienda no presente dificultades para el acceso y desplazamiento de niños o niñas pequeños, adultos mayores y personas dependientes y/o con discapacidad

Trabajo # t1 Que al menos un miembro adulto de la familia trabaje de forma regular y tenga un ingreso estable

Trabajo # t2 Que ningún niño, niña o joven de la familia, menor de 18 años, abandone los estudios por trabajar

Trabajo # t3 Que los integrantes de la familia que se encuentran desocupados, estén inscritos en la Oficina Municipal de Información Laboral

Trabajo # t4 Que los integrantes de la familia que requieren mejorar sus condiciones de empleabilidad, tengan acceso y participen en talleres o espacios de formación sociolaboral


Natalia Iza

Trabajo # t5 Que los integrantes jóvenes de la familia que empiezan a trabajar, accedan a programas o servicios que apoyen y refuercen su proceso de inserción laboral

Trabajo # t6 Que los integrantes de la familia, con discapacidad, que estén en condiciones y requieran trabajar, accedan a programas o servicios que apoyen y refuercen su proceso de inserción laboral

Trabajo # t7 Que ningún niño o niña que trabaje, lo haga en actividades peligrosas o desarrolle alguna de las peores formas de trabajo infantil

Ingresos # ing1 Que los miembros de la familia que tengan derecho a Subsidio Único Familiar (SUF) lo obtengan

Ingresos # ing2 Que los miembros de la familia que tengan derecho a Asignación Familiar, la obtengan

Ingresos # ing3 Que los miembros de la familia que tengan derecho a Pensión Básica Solidaria o Aporte Previsional Solidario de Vejez o Invalidez, la obtengan

Ingresos # ing4 Que la familia cuente con ingresos económicos superiores a la línea de la indigencia

Ingresos # ing5 Que la familia cuente con un presupuesto organizado en función de sus recursos y necesidades prioritarias

Ingresos # ing6 Que los integrantes de la familia que tengan derecho a Pensión Alimenticia la obtengan o, al menos, se encuentren realizando los trámites para su obtención

Fuente: Ministerio de Desarrollo Social, 2011



Tabla 5: Estadísticas de la cobertura de educación básica según quintil de ingreso autónomo regional y región.


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Tabla 6: Estadísticas de la cobertura de educación media según quintil de ingreso autónomo regional y región.


Normas Editoriales nOrMas editOriales

REAP: REVISTA ESTUDIANTIL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Revista REAP (ISSN:XXXXXX) es una publicación perteneciente a la Plataforma de Publicación Estudiantil, organización estudiantil de la Es-cuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile. Su objetivo principal es difundir el trabajo estudiantil en sus diferentes formatos (rese-ña, artículo, ensayo), potenciando el desarrollo de habilidades investigati-vas y críticas desde los estudios de pregrado, especialmente en el ámbito de la Administración Pública más disciplinas afines.

Los trabajos enviados deben cumplir con la calidad de inéditos. Una vez recibidos éstos, se envía una copia anónima a dos editores estudian-tiles que califican de acuerdo a criterios preestablecidos si pasan o no a la siguiente etapa de revisión. Luego de realizada esta pre selección se envía una copia anónima a un editor académico quien, a su vez, califica el trabajo. Concluido el proceso de evaluación se comunicará a los autores vía correo electrónico el resultado, con tres resultados posibles: que sea aceptado; aceptado con modificaciones, o rechazado. La decisión respecto a la publicación del artículo tendrá como límite seis meses a partir de la fecha de recepción.

Para todos los efectos el único medio de comunicación entre el equipo de la Plataforma de Publicación Estudiantil y los autores será el siguiente correo electrónico: [email protected]

INSTRUCCIONES PARA LA PRESENTACIÓN DE ARTÍCULOS

La Plataforma de Publicación Estudiantil solicita a los autores que las citas y referencias se elaboren de acuerdo al formato APA. Los artículos de-ben ser enviados al correo [email protected], en formato Word, con

nOrMas editOriales


una extensión de hasta 12.000 palabras —incluyendo bibliografía, tablas, notas, etc.— en letra Arial N° 10. Se antepondrá al trabajo un resumen en español de no más de 120 palabras, incluyendo cinco palabras clave. Finalmente, se deberá incorporar una reseña del autor que no exceda las 50 palabras.

El número de cuadros y gráficos debe ser el indispensable, evitando la reiteración de contenidos ya existentes en el texto. En caso de incluirse de-ben contener un título descriptivo de la información que contienen, indicar la fuente de la información, su enumeración debe realizarse en arábigos siguiendo el orden de aparición en el texto y su tipografía deberá mantener la misma fuente utilizada en el documento. Por último, se aconseja limitar las notas a pie de página a las rigurosamente necesarias.

Para colocar una cita textual de un libro, revista, artículo etc., el texto transcrito deberá indicar al finalizar, autor, año y número de página, de la siguiente manera: (Wendt, 1992: 15). Las citas de menos de 40 pala-bras deberán incorporarse en el texto, encerrándose entre comillas dobles (“”). Por su parte, las citas largas (aquellas que sobrepasen las cuarenta palabras) deberán ubicarse en un párrafo independiente sin usar ningún tipo de comillas, con una distancia de cinco espacios desde el margen izquierdo.

La bibliografía debe ser colocada al final del texto, según el orden alfa-bético de los apellidos de los autores entre distintas publicaciones, según el año de publicación entre distintas publicaciones de un mismo autor o autores, y según orden alfabético de los autores en una misma publica-ción. En caso de haber más de un autor, sus nombres serán separados por un punto y coma. Se debe colocar un autor corporativo solo en caso de que la publicación no tenga ningún autor individualizado y, si es nece-sario, indique el país de domicilio. En caso de organismos internacionales, se permite utilizar las abreviaturas oficiales. A continuación se muestran algunos ejemplos:


Normas Editoriales

Libro:

Van Dijk, Teunn (1990). La Noticia como Discurso, comprensión estructura y producción de la información. Buenos Aires: Editorial Paidós.

Revista:

Fuller, Graham (2002). “The Future of Political Islam”. Foreign Affairs, Vol. 81, N°2, pp. 48-60.

Capítulo de libro:

Ramonet, Ignacio (1999). “Argelia en quiebra”. En Obispo, Soledad; Rufins, Olga (Eds.), Identidades para la Paz. Barcelona: Editorial Icaria.

Website:

Martí i Puig, Salvador (junio de 2010). Pienso, luego estorbo. Recuperado el 1 de febrero de 2012, de: http://www.nuso.org/upload/articulos/3803_1.pdf

REAPRevista Estudiantil de Administración PúblicaVolumen 1, N° 1, 2012

Presentación

Verónica Figueroa Huencho

Gestión participativa y desarrollo organizacional en la adminis-tración pública chilena: involucramiento de las personas en el sector público chileno

Miguel Pérez Orellana - Cristóbal Fernández

Policías locales: ¿mecanismo eficaz o riesgo social?


Transnacionalización de las políticas públicas: el caso de la po-lítica alimentaria

José Miguel Muñoz

Los presupuestos participativos en el mundo


Chile Solidario y la pobreza en la adultez activa: coherencia en-tre diseño y realidad

Natalia Iza

revista reap

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