RESUMEN EJECUTIVO

Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas:Un diagnóstico desde lo local

2015 y 2016 son años cruciales para que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) pueda ser una realidad. La participación de las víctimas tiene un rol muy importante que jugar en este sentido: Si los y las representantes de la población víctima del conflicto no consiguen que los nuevos planes de desarrollo y de acción territorial incluyan claras apuestas para su asistencia, atención y reparación integral, la Ley 1448 y Decretos Ley Étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011 ine-vitablemente quedarán en el papel.

Las Mesas de Participación Efectiva de Víctimas son la primera instancia para lograr esa incidencia. Las Mesas tienen la función de velar por el cumplimiento de la Ley de Víctimas, y el Estado tiene el deber de responder a sus preguntas y solicitudes. En el nivel local están compuestas por las Personerías como sus Secretarías Técnicas, y por miembros de organizaciones representando los diez hechos victimizantes y ocho grupos poblacionales reconocidos por la Ley. Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local presenta un panorama sobre cómo funcionó la participación en lo local durante el primer periodo de actividad de las Mesas en el país.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE OBSERVARLA PARTICIPACIÓN DESDE LO LOCAL?

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Porque el sistema de participación de la población víctima tiene origen en lo local. Los y las representantes de las Mesas Municipales y Distritales delegan a los can-didatos que conformarán las Mesas Departamentales; a su vez, éstos eligen a los miembros de la Mesa Nacional. Este sistema hace que el nivel local sea determinante para el buen funcionamiento de la participación en el país.

Porque de acuerdo a las responsabilidades que establecen la Ley 1448 y los De-cretos Étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011, gran parte de la asistencia, atención y reparación integral a la población víctima del conflicto depende directamente de los municipios y distritos.

Porque al entrar en el mundo de la participación no sólo se obtiene información sobre qué tan efectivo ha sido el hecho de participar sino sobre el cumplimiento de la Ley en general. Nadie mejor que los y las mismas representantes de la población víctima para informar sobre el cumplimiento de la Ley en sus territorios.

Porque los municipios más pequeños (categorías 5 y 6), que son el 91% del total de municipios del país, no suelen contar con las capacidades técnicas ni los recursos para cumplir a cabalidad las exigencias normativas nacionales. Esto incluye a las Personerías, que son las encargadas de acompañar y promover la participación en lo local.

Porque a pesar de estas razones existe muy poca información sobre qué ha pasado con la participación en lo local y qué se puede hacer para fortalecerla.

Teniendo en cuenta estos elementos, la Federación Nacional de Personeros (Fenalper) y el Fondo de Justicia Transicional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (FJT-PNUD) vieron la necesidad de adelantar un proyecto conjunto que llevara al fortalecimiento de las Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas y de las Personerías como sus Secretarías Técnicas. El proyecto consistiría en brindar acompañamiento y asistencia técnica en territorio a un primer grupo de Mesas seleccionadas, y remotamente a la totalidad de Personerías del país. Al mismo tiempo, las actividades realizadas brindarían información para levantar un diagnóstico sobre el funcionamiento de las Mesas Municipales y Distritales, y para emitir un grupo de recomendaciones que llevaran fortalecer la participación de la población víctima del conflicto sobre la implementación de la Ley 1448 de 2011 en sus territorios.

Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local es el resultado de ese propósito. Además de las actividades realizadas y las tendencias identificadas en los territorios, en el informe se presentan treinta recomenda-ciones de crucial aplicación si se quiere que:

El segundo grupo de Mesas de Participación Efectiva de Vícti-mas en el país (2015–2017) no tenga que enfrentar los obstá-culos que ya enfrentó el primer grupo (2013–2015).

Las Mesas logren participar efectivamente en la construcción de los nuevos planes de desarrollo y de acción territorial que deben aprobarse en 2016.

¿CÓMO SE RECOGIÓ LA INFORMACIÓN?

El proyecto conjunto de Fenalper y el FJT-PNUD adoptó un enfoque territorial cercano a la investigación acción participativa. Metodológicamente se optó por el análisis comparado cualitativo, sin pretender emitir conclusiones generalizantes, sino identificar tendencias. En correspondencia, se seleccionaron seis Personerías y Mesas locales, que si bien guardan la similitud de pertenecer a municipios y distritos fuertemente afectados por el conflicto (ya sea de manera directa o como receptores de población víctima), difieren entre ellas en sus capacidades y recursos institucionales.

A continuación se presentan algunas características básicas de las Personerías y Mesas acompañadas por el proyecto.

Dedicaciónexclusiva a la

Secretaría Técnicade la Mesa

Personas que asumen la SecretaríaTécnica de la

Mesa

RecursoHumano

PresupuestoAnual

CategoríaMunicipio oDistrito

150 personas(100 planta

50 contratistas)

92.000.000

96.000.000

2.158.675.516

96.000.000

2

3 personas

30 personas

2 personas

25 personas1.635.598.371,17

12.602.154.043

No

No

No

No

No

No

1

2

1

1

2

6

6

1

6

1

EspecialSantiago de Cali

El Rosario

Carepa

Villavicencio

Tibú

Buenaventura

1 (2013-2014)2 (2015)

Características de las personerías acompañadas territorialmente por el proyecto periodo 2012 - 2016

1

2

3

Ver Concejo Municipal de Santiago de Cali. Acuerdo 376 de 2014.

Ver Concejo Distrital de Buenaventura. (2013). Acuerdo 28 de 2013. Se presenta el presupuesto otorgado en 2014, porque el presupuesto del distrito para 2015 está

bajo investigación de la Procuraduría. Ver El País. (2015). “El viaje que tiene de pelea al gobernador del Valle y al alcalde de Buenaventura”. 17 de marzo de 2015.

Ver Concejo Municipal de Villavicencio. Acuerdo 245 de 2014.

1

2

3

Características de las mesas acompañadas territorialmente por el proyecto periodo 2013 - 2015

4330personas

Miembrosde la

Mesa (sinsecretaría Técnica)

Organizaciones deVíctimas inscritaspara hacer parte

de la Mesa

Organizaciones Defensoras de Derechos de las

Vícitmas inscritas para

hacer parte de la mesa

Municipio o Distrito

¿Participandelegados de

sujetos étnicos?Cupos desiertos Población

vícitima

18

16

19

16

20

22

2

10

20

19

23

64Santiago de Cali

El Rosario

Carepa

Villavicencio

Tibú

Buenaventura

0

0

8, se elige 1

1, no se eligeninguna

10, se eligen 2

3, se eligen 2

Participandelegados de

poblacióníndigena

Participandelegados de

poblacióníndigena y

afrocolombiana

No

No

No

Integridad física(1 cupo) comunidades

indígenas, comunidades afrocolombianas, comu-

nidades rom, ODV (1cupo)

Integridad física(ambos cupos),violencia sexual

(ambos cupos), pobla-ción víctima LGBTI,

Comunidades afroco-lombianas, comunida-des rom, ODV (ambos

cupos)

Población víctima LGBTI,Comunidades indígenas,

Comunidades afrocolombi-anas, Comunidades rom,

ODV (ambos cupos)

Vilencia sexual(ambos cupos), pobla-

ción víctima LGBTI, Comunidades indígenas,

Comunidades afroco-lombianas, Comunida-des rom, ODV (ambos

cupos)

Población víctimaLGTBTI

Comunidades rom

30624personas

133674personas

15064personas

150848personas

170404

4

Integridad física (ambos cupos), violencia sexual

(1 cupo), Comunidades rom

La información que se presenta en Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Partici-pación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local se obtuvo directamente de las actividades desarrolladas con las Personerías y Mesas referenciadas, entre los meses de junio de 2014 y abril de 2015, a través de entrevistas semi-estandarizadas y observación participante (prin-cipalmente).

Paralelamente, se recogió información a través de otras dos modalidades:

De acuerdo a las personas incluidas en el Registro Único de Víctimas para el primero de marzo de 2015.4

Aprovechando que el proyecto estaba abierto a brindar asistencia técnica remota a la totalidad de Personerías del país a través de Fenalper, se obtuvo información de otras Personerías municipales y distritales asistidas (además de las seis acompaña-das territorialmente). De igual forma, se obtuvo información de Mesas y Personerías acompañadas territorialmente por proyectos implementados por el FJT-PNUD en otras partes del país.

Ya que uno de los objetivos específicos del proyecto era promover la articulación inte-rinstitucional en respaldo a las actividades de las Personerías como Secretarías Técni-cas y de las Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas, se recogió información en el marco de las actividades desarrolladas en coordinación con la Unidad de Víctimas; la Comisión Nacional y Comisiones y Subcomisiones Regionales del Ministerio Público para la Justicia Transicional; la Contraloría General de la República; y otras Organizaciones No Gubernamentales y de Cooperación Internacional.

¿QUÉ SE ENCONTRÓ?Dinámicas encontradas en el interior de las Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas

En cuanto a la composición de las Mesas, se encontró una tendencia en los municipios más pequeños a la deserción en los cupos dispuestos para la representación de los hechos victimizantes y grupos poblacionales que pueden ser más fuertemente juzgados por la sociedad, como ocurre con los y las representantes de víctimas de violencia sexual y de pobla-ción LGBTI. De igual forma, se encontró que al menos el 30% de los y las representantes elegidas tendían a desvincularse de las Mesas acompañadas. De acuerdo a los entrevistados, la desvinculación se debe por un lado, a la sensación de des-gaste producida por la ausencia de resultados concretos y a los conflictos que se pueden presentar al interior de la instan-

cia; y por otro, a la falta de ‘garantías de participación’, esto es, los apoyos técnicos y logísticos (he-rramientas de trabajo, gastos de viaje) que deben proporcionar las Alcaldías para que los miembros de las Mesas puedan cumplir sus funciones.

La ausencia de los Protocolos de Participación Étnicos ha tenido un efecto sobre la representación de las comunidades étnicas en las Mesas, y por tanto, sobre la apuesta intercultural que se integra en ellas. La delegación de representantes se facilita cuando el número de cabildos y consejos co-munitarios reconocidos en el municipio es reducido. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando varios grupos deben concertar la persona a delegar. Por estas razones y por las tensiones al interior de las Mesas, pareciera que los grupos étnicos han decidido alejarse del proceso participativo vía Mesas de participación, y/o adelantarlo a través de los canales bilaterales que ellos mismos han generado para dialogar con el Estado.

También se encontró que los nuevos liderazgos presentes en las Mesas no siempre cuentan con las capacidades técnicas para lograr incidencia a través de su participación. Lamentablemente, las Per-sonerías, especialmente las más pequeñas, no cuentan con el tiempo ni con los recursos suficientes para solventar esta debilidad.

A lo largo del proyecto se identificaron tres factores principales que obstaculizan que los diálogos entre los y las representantes de las Mesas y las instituciones encargadas de darle cumplimiento a la Ley de Víctimas sean efectivos:

Dinámicas de los diálogos establecidos entre los representantes de las mesas de participación y las instituciones del SNARIV

Débil voluntad política de los entes territoriales y otras instituciones encargadas de la política pública de víctimas (de orden departamental o nacional) para integrarse al proceso participativo (local).

La posibilidad de diálogo está condicionada a que las partes utilicen un lenguaje común. El uso voluntario o involuntario que los funcionarios hacen de lenguajes técnicos en los espacios de participación, imposibilita la interlocución con los y las representantes de las Mesas y los espacios se tornan excluyentes.

Las debilidades de la articulación interinstitucional. La efectividad de la participa-ción está mediada por la posibilidad de producir efectos sobre el asunto que se discute. A nivel local es frecuente que los y las representantes establezcan diálogos con agentes que no tienen capacidad de incidencia sobre el tema discutido, ya sea porque el asunto está total o parcialmente a cargo de otra institución con presencia en el territorio (problema de articulación horizontal), o de una institución de los órdenes departamental o nacional con las que no se tienen fácil contacto desde lo local (problema de articulación nación-territorio). Las debilidades de la articula-ción nación-territorio también se manifiestan en la ausencia de un sistema claro de corresponsabilidad que permita a los territorios contar con los recursos necesarios para atender a las solicitudes de las Mesas de Participación y las exigencias de la Ley.

Por otra parte, los municipios y distritos continúan mezclando los planes, programas y proyectos (y por tanto los rubros) dirigidos a la población víctima del conflicto y a la población socio-económicamente vulnerable, lo que dificulta el seguimiento al cumplimiento de la Ley.

Dinámicas del seguimiento y garantía de la aplicación de los acuerdos gestados en los encuentros participativos

La evidencia empírica demuestra que la participación es más efectiva si las Personerías, como Secretarías Técnicas, se ven acompañadas y/o respaldadas por las otras entidades del Ministerio Público, especial-mente en labores de seguimiento. Sin embargo, la información recogida también indica que, a excepción de algunos casos, las representaciones territoriales de estas otras entidades no tienden a acompañar a las Personerías, particularmente si se trata de municipios no capitales en que no existen oficinas directas ni de Defensorías Regionales o Procuradurías Regionales y Provinciales.

Además de encontrar más información sobre estos y otros elementos identificados en el territorio, en el documento completo se exponen elementos sobre el Periodo de convocatoria, inscripciones, elección e instalación de las nuevas Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de Víctimas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Sin lugar a dudas la inclusión de la participación de la población víctima del conflicto como eje transversal de la Ley 1448 y Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011 es un avance y oportunidad política sin precedentes.

Precisamente por su novedad, es importante recoger de manera oportuna las lecciones que deja el primer periodo de funcionamiento de las Mesas de participación (2013-2015), y aplicar ágil y adecua-damente las medidas necesarias para su fortalecimiento entrando este segundo periodo (2015-2017).

2015 y 2016 marcan el ‘ahora o nunca’ para el cumplimiento de la Ley y la planificación participativa para la paz en los territorios del país: O el Estado colombiano y los y las representantes de la población víctima del conflicto logran que los nuevos planes de desarrollo y de acción territorial sean acordes con las problemáticas de las víctimas y el goce efectivo de derechos que se espera como resultado, o vendrán cuatro años más de graves debilidades para el cumplimiento de la Ley en los entes territoriales.

El objetivo principal de Personerías y Mesas Municipales y Distritales de Participación Efectiva de las Víctimas: Un diagnóstico desde lo local es ofrecer insumos para el fortalecimiento de la participación, especialmente ante la coyuntura de oportunidad política señalada. Para ello, el informe concluye con treinta recomendaciones y una Propuesta de objetivos y actividades que las Mesas locales podrían incluir en sus respectivos planes de trabajo. A continuación se presenta la versión sintética de algunas de las recomendaciones desplegadas en el informe.

Recomendaciones para fortalecer el funcionamiento interno de las mesas de participación

Recomendaciones para mejorar la calidad de los diálogos establecidos entre las mesas de participación y las institu-ciones del SNARIV

Es imperativo que los enlaces territoriales de participación de la Unidad de Víctimas y la Defensoría del Pueblo acompañen técnicamente de forma más cercana a las Personerías como Secretarías Técnicas y a las Mesas de Participación Efectiva de las Víctimas. También es fundamental el respaldo de Procuradurías Provinciales, Regionales y la Procura-duría delegada para el Apoyo a las Víctimas del Conflicto Arma-do y los Desmovilizados a las labores de seguimiento al cumplimiento de la Ley en lo local que realizan las Personerías, especialmente en aque-llos casos en que el seguimiento debe realizarse sobre entidades del orden departamental y nacional.

Las Personerías como Secretarías Técnicas y las Mesas de participación requieren de herramientas que faciliten la solución de conflictos y tensio-nes internas desde un enfoque psicosocial. Puede llegarse a un acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social para que los profe-sionales de los equipos del PAPSIVI en territorio presten atención por demanda en los casos a los que haya lugar.

Es fundamental que la Unidad de Víctimas avance y culmine los pro-cesos bajo los que se están construyendo los Protocolos de Participación Étnicos para su pronta expedición.

Debe adelantarse una estrategia amplia de formación para la incidencia en las Mesas locales. En todo caso la estrategia debe enfocarse hacia el desarrollo de productos concretos (propuestas) que las Mesas puedan utilizar para incidir efectivamente sobre los procesos de construcción de nuevos planes de desarrollo y de acción territorial. La Unidad de Vícti-mas puede acercarse a la Academia y a Organizaciones No Guber-namentales y de Cooperación Internacional con experiencia en el campo, para gestar convenios que posibiliten la implementación de esta recomendación.

La Unidad de Víctimas y el Ministerio del Interior deben socializar a las nuevas autoridades territoriales, antes de su entrada en ejercicio, una versión definitiva del sistema de corresponsabilidad, de manera que sean claros los procedimientos para apelar a los principios de complementarie-dad, subsidiariedad y concurrencia en materia de la política pública de víc-timas.

Entidades como el Ministerio del Interior, el Ministerio para el Pos-conflicto, la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Conseje-ría Presidencial para los Derechos Humanos deben apoyar de forma más cercana e intensa a la Unidad de Víctimas en su función de coordinar el SNARIV.

El Departamento Administrativo de Planeación Nacional debe emitir una directriz clara sobre los procedimientos obligatorios que deben seguir las oficinas de planeación local (y departamental) para integrar a las Mesas en procesos de construcción de los nuevos Planes de Desarrollo, Planes de Acción Territorial, Planes Operativos Anuales de Inversión y de-más procesos de planeación, antes de la elección de las nuevas autoridades territoriales.

Recomendaciones para mejorar el seguimiento y garantía de la aplicación de los acuerdos gestados en los encuentros partici-pativos (y del cumplimiento de la Ley y los Decretos Ley Étnicos de Víctimas y Restitución de Tierras desde un enfoque partici-pativo).

NOTAS

Debe iniciarse una estrategia de compensación de cargas en el interior del Ministerio Público que le permita a las Personerías contar con el tiempo suficiente para cumplir adecuadamente con las tareas de su directa competencia.

Se recomienda a las Comisiones Regionales del Ministerio Público para la Justicia Transicional encontrarse cada cierto tiempo con las Mesas de Participación de su respectiva jurisdicción, con el objetivo de recoger insumos para sus labores de seguimiento.

Es importante que la Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia Transicional explicite cuáles son las entidades y ofici-nas encargadas de realizar seguimiento a los acuerdos y compromisos que las Mesas y las entidades de control logren concertar con las instituciones del SNARIV, especialmente cuando éstas no son del orden municipal, y por tanto, escapan del alcance de las Personerías.