responsabilidade ambiental - livro branco [ue - 2000]

7/29/2019 RESPONSABILIDADE AMBIENTAL - LIVRO BRANCO [UE - 2000]

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Livro Branco

sobre Responsabilidade AmbientalCOM(2000) 66 final

9 de Fevereiro de 2000

(apresentado pela Comisso)

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Commisso Europeia

Direco-Geral do Ambiente


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Encontram-se disponveis numerosas outras informaes sobre a Unio Europeia na rede Internet,via servidor Europa (http://europa.eu.int)

Uma ficha bibliogrfica figura no fim desta publicao

Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000

ISBN 92-828-9183-6

Comunidades Europeias, 2000

Reproduo autorizada mediante indicao da fonte

Printed in Italy

IMPRESSO EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO


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NDICE

Prefcio 5

Resumo 7

Anexo 9

1. Introduo 11

1.1. Objectivo do presente livro branco 111.2. Estrutura do livro branco 111.3. Antecedentes e contexto institucional 11

1.3.1. O livro verde sobre a reparao dos danos causados no ambiente 111.3.2. Posio do Parlamento Europeu 111.3.3. Parecer do Comit Econmico e Social 111.3.4. Deciso da Comisso de elaborar um livro branco 121.3.5. Posies dos Estados-Membros 121.3.6. O processo de consultas 12

2. O que a responsabilidade ambiental? 13

2.1. O objectivo da responsabilidade ambiental 132.2. Tipos de danos ambientais a que a responsabilidade civil se adequa 13

3. Razes que justificam um regime comunitrio de responsabilidade ambiental

e os seus efeitos previstos 14

3.1. Implementao dos princpios ambientais essenciais do Tratado CE 143.2. Assegurar a descontaminao e a restaurao do meio ambiente 143.3. Reforar a implementao da legislao ambiental comunitria 143.4. Permitir uma melhor integrao 143.5. Melhorar o funcionamento do mercado interno 153.6. Resultados esperados 15

4. Caractersticas possveis de um regime comunitrio de responsabilidade ambiental 17

4.1. Ausncia de retroactividade 174.2. mbito do regime 17

4.2.1. Danos a cobrir 174.2.2. Actividades abrangidas 18

4.3. O tipo de responsabilidade, as causas de justificao permitidas e o nus da prova 194.4. Quem deve ser responsvel? 204.5. Critrios para os diferentes tipos de danos 20

4.5.1. Danos causados biodiversidade 214.5.2. Zonas contaminadas 224.5.3 Danos tradicionais 234.5.4 Relao com a directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos 23

4.6. Assegurar uma descontaminao e restaurao efectivas do meio ambiente 234.7. Acesso justia 23

4.7.1. Abordagem em duas camadas: o Estado deve ser responsvel em primeiro lugar 244.7.2. Casos urgentes (aces inibitrias, custos da aco preventiva) 24

4.7.3. Assegurar conhecimentos especializados suficientes e evitar custos desnecessrios 244.8. Relao com as convenes internacionais 244.9. Segurana financeira 25


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5. Diferentes opes de aco comunitria 27

5.1. A adeso da Comunidade Conveno de Lugano 275.2. Um regime exclusivamente para os danos transfronteirios 275.3. Orientao da aco dos Estados-Membros por uma recomendao comunitria 28

5.4. Uma directiva comunitria 285.5. Responsabilidade sectorial, nomeadamente na rea da biotecnologia 29

6. Subsidiariedade e proporcionalidade 30

7. O impacto econmico global da responsabilidade ambiental a nvel comunitrio 31

8. Concluso 33

Anexos 35

1. Estudo dos sistemas de responsabilidade civil pela reparao dos danos causados ao ambiente 352. Aspectos econmicos da responsabilidade civil e sistemas de indemnizao solidriapara reparao dos danos causados ao ambiente 40

3. Responsabilidade pelos danos ecolgicos e avaliao dos danos ecolgicos 514. Responsabilidade pelas zonas contaminadas 545. Histria e resumo do contedo da Conveno de Lugano 58


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PREFCIO

Nos ltimos tempos, tem sido necessrio fazer face a casos de danos ambientais graves resultantes de ac-tividades humanas. O recente naufrgio do Erika provocou uma poluio generalizada da costa francesa eo sofrimento e a morte dolorosa de vrias centenas de milhares de aves marinhas e outros animais. Esteno foi, nem por sombras, o primeiro caso de derrame de petrleo no mar com consequncias terrveis pa-ra o ambiente. H alguns anos, uma catstrofe de natureza diferente ocorreu prximo da reserva natural deDoana, no Sul de Espanha, quando a ruptura de uma barragem contendo um volume significativo deguas txicas provocou danos colossais no ambiente circundante, incluindo a inmeras aves protegidas.Estes e outros acidentes semelhantes colocam a questo de saber quem dever assumir os custos de de-scontaminao e reparao dos danos. Caber sociedade no seu conjunto, ou seja, ao contribuinte, pagara factura, ou dever ser o poluidor a pag-la, nos casos em que possa ser identificado?

Por outro lado, no que respeita aos produtos geneticamente modificados, a opinio pblica receia seria-mente que estes possam afectar a sade ou exercer efeitos negativos no ambiente. Estes receios suscitamuma chamada responsabilidade das partes envolvidas.

Uma das formas de garantir uma maior prudncia, com vista a evitar a ocorrncia de danos ambientais,consiste em impor responsabilidades s partes cujas actividades encerram riscos de provocar esse tipo dedanos. Isto significa que, quando uma tal actividade provoca efectivamente danos, a parte que exerce o seucontrolo (o operador), que o verdadeiro poluidor, deve assumir os custos da sua reparao.

O presente livro branco estabelece a estrutura de um futuro regime comunitrio de responsabilidade am-biental que tem por objectivo aplicar o princpio do poluidor-pagador e descreve os principais elementosnecessrios para tornar um regime desse tipo eficaz e vivel.

O regime proposto dever abranger no s os danos causados s pessoas e aos bens e a poluio dos stios

como os danos provocados natureza, em especial aos recursos naturais que so importantes na perspec-tiva da conservao da diversidade biolgica na Comunidade (nomeadamente reas e espcies protegidaspela rede Natura 2000). Os regimes de responsabilidade ambiental existentes at data nos Estados-Mem-bros da UE ainda no abordam este aspecto.

A responsabilidade pelos danos causados natureza constitui uma condio prvia para fazer os operado-res econmicos sentir-se responsveis pelos eventuais efeitos negativos das suas operaes no ambienteenquanto tal. At agora, os operadores parecem sentir essa responsabilidade em relao sade ou pro-priedade alheias relativamente s quais a responsabilidade ambiental j existe, sob diversas formas, aonvel nacional , mas no em relao ao ambiente. Estes tendem a considerar o ambiente um bem p-blico pelo qual o conjunto da sociedade, e no um indivduo que lhe causou danos, dever ser respons-

vel. A responsabilidade constitui uma forma segura de permitir que as pessoas compreendam que soigualmente responsveis pelas eventuais consequncias dos seus actos na natureza. Esta mudana de ati-tude prevista dever provocar um aumento do nvel de preveno e precauo.

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RESUMO

O presente livro branco analisa diversas formas de configurar um regime comunitrio de responsabilidadeambiental, tendo em vista melhorar a aplicao dos princpios ambientais consagrados no Tratado CE e a

implementao do direito ambiental comunitrio, bem como assegurar uma restaurao adequada do am-biente. Entre os seus antecedentes incluem-se um livro verde da Comisso datado de 1993, uma audioconjunta com o Parlamento Europeu no mesmo ano, uma resoluo do Parlamento solicitando uma direc-tiva comunitria e um parecer do Comit Econmico e Social, em 1994, e ainda uma deciso da Comis-so, de Janeiro de 1997, no sentido de publicar um livro branco. Vrios Estados-Membros expressaram oseu apoio a uma aco comunitria neste domnio, incluindo alguns comentrios recentes sobre a necessi-dade de tratar a questo da responsabilidade civil em relao aos organismos geneticamente modificados(OGM). Ao longo da elaborao do livro branco, foram realizadas consultas s partes interessadas.

A responsabilidade ambiental obriga o causador dos danos ambientais (o poluidor) a pagar a reparao dosdanos que causou. A responsabilidade s eficaz quando os poluidores podem ser identificados, os danosso quantificveis e possvel demonstrar o nexo causal. No , por conseguinte, apropriada para a po-

luio difusa oriunda de fontes numerosas. Entre as razes para a introduo de um regime comunitrio deresponsabilidade civil contam-se a melhor aplicao dos princpios ambientais fundamentais (poluidor-pa-gador, de preveno e de precauo) e da legislao ambiental comunitria, a necessidade de assegurar adescontaminao e a restaurao do ambiente, a melhor integrao do ambiente nas demais reas polticase o melhor funcionamento do mercado interno. A responsabilidade civil dever reforar os incentivos pa-ra um comportamento mais responsvel por parte das empresas, exercendo assim um efeito preventivo,embora muita coisa dependa do contexto e das especificaes do dito regime.

O livro branco descreve as possveis caractersticas principais de um regime comunitrio, entre as quais aausncia de retroactividade (aplicao limitada aos danos futuros); a cobertura tanto dos danos ambientais(contaminao de locais e danos causados biodiversidade) como dos danos tradicionais (danos a pessoas

e bens); um mbito de aplicao fechado ligado legislao ambiental comunitria: as zonas contamina-das e os danos tradicionais apenas sero abrangidos se forem causados por uma actividade perigosa ou po-tencialmente perigosa regulamentada pela Comunidade; os danos causados biodiversidade referem-seapenas s reas protegidas ao abrigo da rede Natura 2000; responsabilidade estrita para os danos causadospor actividades intrinsecamente perigosas, responsabilidade baseada na culpa para os danos causados biodiversidade por uma actividade no perigosa (1); causas de justificao comummente aceites, algumalvio do nus da prova do queixoso e alguma reduo equitativa para os arguidos; responsabilidade cen-trada no operador que controla a actividade causadora dos danos; critrios para avaliar e tratar os diferen-tes tipos de danos; obrigao de gastar a compensao paga pelo poluidor na restaurao do ambiente; in-troduo de um maior acesso justia nos casos de danos ambientais; coordenao com as convenes in-ternacionais; segurana financeira para as potenciais responsabilidades, trabalho com os mercados.

So apresentadas e avaliadas diversas opes de aco comunitria: a adeso da Comunidade Convenode Lugano do Conselho da Europa; um regime que abranja apenas os danos transfronteirios; uma reco-mendao da Comunidade para orientar a aco dos Estados-Membros; uma directiva comunitria e, fi-nalmente, um regime sectorial centrado na biotecnologia. So expostos os argumentos a favor e contra ca-da uma destas opes, sendo a directiva comunitria considerada como a opo mais coerente. Uma ini-ciativa comunitria neste domnio justifica-se em termos de subsidiariedade e de proporcionalidade, porrazes que incluem a insuficincia dos regimes separados dos Estados-Membros quando se trata de abor-dar todos os aspectos dos danos ambientais, o efeito integrador da aplicao comum atravs do direito co-munitrio e a flexibilidade de um regime-quadro comunitrio que fixe objectivos e resultados, deixando aomesmo tempo ao cuidado dos Estados-Membros a escolha das formas e dos instrumentos para os alcanar.O impacto de um regime comunitrio de responsabilidade na competitividade da indstria da UE a nvel

7

(1) Ver perspectiva esquemtica do possvel mbito de aplicao do regime no anexo ao presente resumo.


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externo ser provavelmente limitado. Os dados sobre os regimes de responsabilidade existentes foram ana-lisados e sugerem que o seu impacto na competitividade da indstria nacional no foi desproporcionado.Os efeitos nas PME e nos servios financeiros e a importante questo da cobertura por seguro dos ele-mentos essenciais do regime so igualmente abordados. A eficcia de qualquer regime jurdico de respon-sabilidade exige um sistema de segurana financeira exequvel, baseado na transparncia e na segurana

jurdica no que diz respeito responsabilidade civil. O regime dever ser concebido de modo a minimizaras custas de transaco.

O livro branco conclui que a opo mais apropriada seria uma directiva-quadro que estabelea uma res-ponsabilidade estrita para os danos causados por actividades perigosas regulamentadas pelo direito co-munitrio, com causas de justificao, abrangendo tanto os danos tradicionais como os danos ambientais,e uma responsabilidade baseada na culpa para os danos causados biodiversidade por actividades no pe-rigosas. Os pormenores de uma tal directiva devero ser objecto de uma maior elaborao, tendo em con-ta as consultas realizadas. As instituies comunitrias e as partes interessadas so convidadas a debater olivro branco e a apresentar os respectivos comentrios at 1 de Julho de 2000.

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ANEXO

POSSVEL MBITO DE APLICAO DE UM REGIME COMUNITRIO DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

Actividades perigogas epotencialmente perigosasregulamentadas pelodireito ambiental comunitrio

Danos tradicionais(danos a pessoas e bens)

Responsabilidade estrita

Zonas contaminadas

Danos biodiversidade(recursos naturais comunitriosprotegidos nas reas da redeNatura 2000)

Actividadesno perigosas


Responsabilidadebaseada na culpa



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1. INTRODUO

1.1. OBJECTIVO DO PRESENTE LIVRO BRANCO

Nos termos do n. 2 do artigo 174. do TratadoCE:

A poltica da Comunidade no domnio do am-biente (...) basear-se- nos princpios da pre-cauo e da aco preventiva, da correco,prioritariamente na fonte, dos danos causadosao ambiente e do poluidor-pagador.

O objectivo do presente livro branco consisteem analisar a melhor forma de permitir que oprincpio do poluidor-pagador sirva estesobjectivos de poltica ambiental comunitria,tendo em conta que a preveno dos danos am-bientais a principal finalidade desta poltica.

Neste contexto, o presente livro branco analisaa melhor forma de configurar um regime co-munitrio de responsabilidade ambiental, demodo a melhorar a aplicao dos princpiosambientais consignados no Tratado CE, e asse-gurar a reparao dos danos causados ao am-biente. O livro branco tambm analisa o modo

como um regime comunitrio de responsabili-dade ambiental poder contribuir para melho-rar a aplicao do direito ambiental comunit-rio e examina os possveis efeitos econmicosde uma tal aco comunitria.

1.2. ESTRUTURA DO LIVRO BRANCO

Aps uma parte introdutria contendo algumasinformaes contextuais e uma explicao doobjectivo da responsabilidade ambiental, nas

seces 1 e 2, o livro branco apresenta asrazes que justificam a adopo de um regimecomunitrio na seco 3. A seco 4 contmalgumas caractersticas possveis desse regimee a seco 5 analisa e compara diferentesopes para a sua adopo. Enquanto a seco6 considera a questo da perspectiva da subsi-diariedade e da proporcionalidade, a seco 7analisa o impacto econmico de um regime co-munitrio de responsabilidade ambiental. Porltimo, a seco 8, formula uma concluso eapresenta os prximos passos nesta matria.

1.3. ANTECEDENTES E CONTEXTO INSTITUCIONAL

1.3.1. O livro verde sobre a reparao dos danoscausados no ambiente

Em Maio de 1993, a Comisso publicou o livroverde sobre a reparao dos danos causados noambiente (2). Na sequncia dessa publicao,foram apresentados mais de 100 comentriospelos Estados-Membros, a indstria, os gruposambientalistas e outras partes interessadas, erealizaram-se consultas contnuas. Em Novem-bro de 1993, o Parlamento e a Comisso reali-zaram uma audio pblica conjunta.

1.3.2. Posio do Parlamento Europeu

Em Abril de 1994, o Parlamento Europeu apro-vou uma resoluo instando a Comisso a apre-sentar uma proposta de directiva que regula-mente a responsabilidade relativa aos (futuros)danos causados ao ambiente (3). Nessa reso-luo, o Parlamento aplicou pela primeira vez on. 2 do artigo 192. (n. 2 do ex-artigo 138.-B)do Tratado CE, que lhe permite solicitar Co-misso que submeta sua apreciao propostaslegislativas. Desde ento, a questo da responsa-

bilidade ambiental foi levantada pelo Parlamen-to em diversas ocasies, tais como os programasde trabalho anuais da Comisso, em perguntasparlamentares e em cartas Comisso.

No seu questionrio aos candidatos a comiss-rios, tendo em vista as audies dos mesmos, oParlamento voltou a levantar esta questo e ex-primiu mais uma vez a sua opinio de que ur-gentemente necessria uma legislao comu-nitria neste domnio. O PE salientou, em espe-cial, a necessidade de inserir disposies relati-vas responsabilidade civil na legislao comu-nitria existente no domnio da biotecnologia.

1.3.3. Parecer do Comit Econmico e Social

O Comit Econmico e Social emitiu um pare-cer minucioso sobre o livro verde, em 23 deFevereiro de 1994, no qual apoiava a aco co-munitria em matria de responsabilidade pe-

11

(2

) Comunicao de 14 de Maio de 1993 [COM (93) 47 final] apre-sentada ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao ComitEconmico e Social.

(3) Resoluo de 20 de Abril de 1994 (JO C 128, p. 165).


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los danos causados ao ambiente, sugerindo queesta poderia assumir a forma de uma directiva--quadro baseada nos artigos 174. e 175. (ex--artigos 130.-R e 130.-S) do Tratado (4).

1.3.4. Deciso da Comisso de elaborar um livrobranco

Aps um debate de orientao realizado em 29de Janeiro de 1997, Comisso decidiu, tendoem conta a necessidade de dar resposta reso-luo do Parlamento Europeu que solicitavauma aco comunitria, que deveria ser elabo-rado um livro branco sobre a responsabilidadeambiental (5).

1.3.5. Posies dos Estados-Membros

Vrios Estados-Membros expressaram, formalou informalmente, um parecer favorvel a res-peito da aco comunitria no domnio da res-ponsabilidade ambiental em geral (ustria,Blgica, Finlndia, Grcia, Luxemburgo, Pa-ses Baixos, Portugal e Sucia). Sabe-se que v-rios Estados-Membros aguardam as propostasda Comisso, antes de iniciarem o processo deadopo de legislao nacional neste domnio,

especialmente no que diz respeito responsa-bilidade pelos danos causados biodiversida-de. Alm disso, a ustria, a Blgica, a Finln-dia, a Alemanha, os Pases Baixos, a Espanha ea Sucia declararam recentemente no Conselhoque sadam a inteno da Comisso de avaliar,no contexto do prximo livro branco sobre aresponsabilidade ambiental, a questo da res-ponsabilidade pelos danos ambientais ligados libertao e colocao no mercado deliberadasde OGM. O Reino Unido solicitou recente-mente Comisso que considerasse, comoquesto prioritria, a viabilidade de um ou v-rios regimes de responsabilidade destinados aabranger a libertao e comercializao dosOGM, bem como os possveis critrios paraesses regimes. As posies dos outros Estados--Membros ainda no so claras.

1.3.6. O processo de consultas

Durante o processo de elaborao do livrobranco, efectuaram-se consultas a peritos inde-pendentes oriundos dos Estados-Membros, aperitos nacionais dos Estados-Membros e spartes interessadas, muitas das quais tambmenviaram comentrios por escrito relativos adocumentos de trabalho informais que recebe-ram no decurso deste processo. As opinies ex-pressadas foram muito diferenciadas, nomea-damente no que diz respeito necessidade deuma aco comunitria. Encontra-se dispon-vel, a pedido, um relatrio resumido dos co-mentrios das partes interessadas.

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(4) Parecer do CES de 23 de Fevereiro de 1994 (CES 226/94).

(5

) Foram realizados quatro estudos para efeitos da preparao deuma poltica comunitria nesta rea. Estes estudos esto dis-posio do pblico. A presente publicao insere resumos dosreferidos estudos (anexos 14).


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2. O QUE A RESPONSABILIDADEAMBIENTAL?

2.1. O OBJECTIVO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

A responsabilidade ambiental visa obrigar ocausador de danos ambientais (o poluidor) apagar a reparao dos danos que causou.

A regulamentao ambiental estabelece normase procedimentos destinados a preservar o am-biente. Sem a responsabilidade civil, as conse-quncias do incumprimento das normas e pro-cedimentos existentes podero ficar-se pelasmeras sanes administrativas ou penais. Con-tudo, se a responsabilidade for adicionada re-

gulamentao, os potenciais poluidorestambm enfrentam a perspectiva de terem depagar a reparao ou a compensao dos danosque causaram.

2.2. TIPOS DE DANOS AMBIENTAISA QUE A RESPONSABILIDADE CIVIL SE ADEQUA

Nem todas as formas de dano ambiental podemser reparadas atravs da responsabilidade civil.Para que esta ltima seja eficaz, so necess-

rias as seguintes condies: existncia de um (ou mais) actor(es) (polui-

dores) identificvel(eis);

o dano tem de ser concreto e quantificvel; e

necessrio estabelecer um nexo causal en-tre o dano e o(s) poluidor(es) identificado(s).

Por conseguinte, a responsabilidade civil podeser aplicada, por exemplo, nos casos em que odano resulte de acidentes industriais ou de uma

poluio gradual causada pela libertao desubstncias ou resduos perigosos para o am-biente por fontes identificveis.

Contudo, a responsabilidade civil no uminstrumento adequado para lidar com a po-luio de carcter disperso, difuso, em que impossvel relacionar os efeitos ambientais ne-gativos com as actividades de determinados ac-tores individuais. So exemplo disso os efeitosdas alteraes climticas causadas pelas emis-

ses de CO2 e outros gases, a morte das flores-tas devido chuva cida e a poluio atmos-frica resultante do trfego automvel.

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3.3. REFORAR A IMPLEMENTAO DA LEGISLAOAMBIENTAL COMUNITRIA

Se a responsabilidade civil exercer o efeito pre-ventivo atrs descrito e a reparao for assegura-da quando os danos se verificarem, devermelhorar igualmente o cumprimento da legis-lao ambiental comunitria. Por conseguinte, aligao entre as disposies do regime comu-nitrio de responsabilidade civil e a legislaoambiental existente assume grande importncia.Embora a maioria dos Estados-Membros tenhaintroduzido leis nacionais para lidar com a res-ponsabilidade estrita dos danos causados poractividades que so de algum modo perigosaspara o ambiente, estas leis possuem mbitos

muito diferentes e muitas vezes no abrangemde forma coerente todos os danos causados pelasactividades contm reconhecidamente um riscopara o ambiente. Alm disso, estes regimes deresponsabilidade apenas so operacionais quan-do se trata de danos sade humana ou ao pa-trimnio, ou de zonas contaminadas. Em geral,no so aplicados aos danos aos recursos natu-rais. , pois, importante, que um regime comu-nitrio de responsabilidade ambiental tambmabranja os danos infligidos aos recursos natu-

rais, pelo menos aqueles que j se encontramprotegidos pelo direito comunitrio, nomeada-mente ao abrigo das directivas Aves e Habi-tats, nas reas designadas da rede Natura2000 (7). Os Estados-Membros devero assegu-rar a reparao dos danos causados nestes recur-sos naturais protegidos, acontea o que aconte-cer, mesmo nos casos em que um regime de res-ponsabilidade no possa ser aplicado (por exem-plo, se o poluidor no puder ser identificado),uma vez que se trata de uma obrigao impostapela Directiva Habitats. Os efeitos preventi-

vos da responsabilidade civil devero, por suavez, ter um efeito de estmulo numa Unioalargada, facilitando assim a aplicao das re-gras ambientais pelos novos Estados-Membros.

3.4. PERMITIR UMA MELHOR INTEGRAO

O Tratado de Amesterdo introduziu, no artigo6. do Tratado CE, o princpio de que as

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3. RAZES QUE JUSTIFICAMUM REGIME COMUNITRIO

DE RESPONSABILIDADEAMBIENTAL E OS SEUS EFEITOSPREVISTOS

3.1. IMPLEMENTAO DOS PRINCPIOS AMBIENTAISESSENCIAIS DO TRATADO CE

A responsabilidade ambiental uma forma deimplementar os principais princpios de polti-ca ambiental consagrados no Tratado CE (n. 2do artigo 174.), sobretudo o princpio do po-luidor-pagador. Se este princpio no for apli-cado na cobertura dos custos da reparao dosdanos ambientais, ou o ambiente fica sem re-

parao ou o Estado, e em ltima instncia ocontribuinte, tem de a pagar. Assim, um pri-meiro objectivo tornar o poluidor respons-vel pelo dano que causou. Se os poluidores ti-verem de pagar pelos danos causados, redu-ziro a poluio at ao ponto em que o customarginal da sua atenuao seja superior com-pensao que evitam pagar. Deste modo, a res-ponsabilidade ambiental leva preveno dosdanos e internalizao dos custosambientais (6) Esta responsabilidade tambm

poder levar aplicao de uma maior pre-cauo, que ter como resultado uma pre-veno dos riscos e dos danos, alm de poderencorajar o investimento em investigao e de-senvolvimento para aumentar os conhecimen-tos e melhorar as tecnologias.

3.2. ASSEGURAR A DESCONTAMINAOE A RESTAURAO DO MEIO AMBIENTE

Para tornar o princpio do poluidor-pagadorverdadeiramente operacional, os Estados--Membros devem assegurar uma descontami-nao e restaurao ou substituio efectivasdo ambiente, nos casos em que exista um po-luidor responsvel, velando por que a compen-sao que este tem de pagar seja utilizada deforma adequada e eficaz para esse efeito.

(6

) A internalizao dos custos ambientais significa que os custosde prevenir e reparar a poluio do ambiente sero pagos direc-tamente pelas partes responsveis pelos danos e no financiadospela sociedade em geral.

(7

) Directiva 79/409/CEE do Conselho relativa conservao dasaves selvagens, JO L 103, p. 1, e Directiva 92/43/CEE do Con-selho relativa preservao dos habitats naturais e da fauna e daflora selvagens, JO L 206, p. 7.


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exigncias em matria de proteco do am-biente devem ser integradas na definio e exe-cuo das outras polticas e aces da Comuni-dade. Um regime comunitrio de responsabili-dade ambiental que abranja todas as activida-des regulamentadas pela comunidade que im-pliquem um risco para o ambiente (ver activi-dades que devem ser abrangidas no nmero4.2.2) permitir uma melhor integrao dasconsideraes ambientais nos diferentes secto-res envolvidos atravs da internalizao doscustos ambientais.

3.5. MELHORAR O FUNCIONAMENTO DO MERCADOINTERNO

Mesmo que os principais objectivos de um re-gime comunitrio sejam de natureza ambiental,ele tambm pode contribuir para criar uma si-tuao de igualdade nas condies de con-corrncia no mercado interno. Este aspecto importante, uma vez que a maior parte docomrcio da Unio Europeia tem lugar no mer-cado interno, ou seja, o comrcio intra-UE mais importante para os Estados-Membros doque o comrcio extra-UE e, por conseguinte, asdiferenas de quadro legal e de custos que as

empresas enfrentam no mercado interno tmmais importncia do que as diferenas em re-lao a pases terceiros.

Actualmente, a existncia de qualquer proble-ma de concorrncia no mercado interno susci-tado pelas diferenas nas abordagens respon-sabilidade ambiental dos diversos Estados--Membros ainda pouco clara. Isto poder de-ver-se ao facto de os sistemas nacionais de res-ponsabilidade ambiental serem relativamente

novos na UE e ainda no estarem totalmenteoperacionais.

Contudo, a maioria dos regimes de responsabi-lidade ambiental existentes nos Estados-Mem-bros no abrange os danos causados biodi-versidade. concebvel que o impacto econ-mico destes ltimos possa ser significativa-mente maior do que o impacto resultante dasleis de responsabilidade civil nacionais exis-tentes e atingir limiares em que as preocu-

paes com a competitividade das empresasestabelecidas num Estado-Membro tornem re-comendvel que as autoridades nacionais

aguardem uma iniciativa comunitria e se abs-tenham de impor unilateralmente a responsabi-lidade civil em relao biodiversidade. Sendoassim, isto tambm justificaria a aco daUnio Europeia com base na necessidade deassegurar uma igualdade nas condies de con-corrncia no mercado interno.

As consideraes anteriores sugerem que umregime comunitrio de responsabilidade civiltambm dever ser concebido tendo em vista aminimizao dos possveis impactos na com-petitividade da indstria da UE a nvelexterno (8) uma questo que especifica-mente analisada na seco 7. Esta uma dasrazes para se aplicar uma abordagem gradual

na introduo de um regime comunitrio (vertambm a seco 6).

3.6. RESULTADOS ESPERADOS

Resulta daquilo que dito no nmero 3.1 sobrea implementao dos princpios do poluidor--pagador, de preveno e de precauo, que seespera que a responsabilidade civil gere incen-tivos para um comportamento mais respons-vel por parte das empresas. Contudo, neces-

srio que vrias condies sejam preenchidaspara que este efeito ocorra. Por exemplo, a ex-perincia com a legislao do Superfund dosEstados Unidos (responsabilidade pela limpezadas zonas contaminadas) mostra a necessidadede evitar quaisquer possibilidades de contornara responsabilidade civil por meio da trans-ferncia das actividades perigosas para empre-sas pouco capitalizadas, que se tornem insol-ventes em caso de danos significativos. Se asempresas conseguirem proteger-se contra os ri-scos da responsabilidade civil por meio de se-guros, no tendero a recorrer a esta via per-versa. A disponibilidade de segurana financei-ra, por exemplo atravs de seguros, , por con-seguinte, importante para assegurar a eficciada responsabilidade civil em termos ambien-tais, uma preocupao que analisada naseco 4.9. A eficcia de qualquer regime deresponsabilidade ambiental exige um sistema

(8) de salientar a este respeito que, no quadro da legislao de

responsabilidade ambiental, que tambm se aplica aos danoscausados aos recursos naturais, os EUA aplicam impostos ajus-tados consoante as fronteiras aos sectores mais sensveis, ouseja, as indstrias petrolfera e qumica.


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de segurana financeira exequvel, o que signi-fica que a segurana financeira dever estardisponvel em relao aos principais elementosconstituintes do regime. Alm disso, a eficciada responsabilidade pelos danos ambientais(contrariamente aos danos tradicionais) depen-de da capacidade que as autoridades adminis-trativas e judiciais tenham de tratar os processode forma expedita, bem como da existncia demeios adequados de acesso justia dispo-sio da populao.

O efeito global da responsabilidade civil depen-de, pois, do contexto mais amplo e da concepoespecfica do regime de responsabilidade.


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4. CARACTERSTICAS POSSVEISDE UM REGIME COMUNITRIODE RESPONSABILIDADEAMBIENTAL

A presente seco oferece uma descrio daspossveis caractersticas principais de um regi-me comunitrio. Todos ou alguns destes ele-mentos tero de ser tidos em conta, dependen-do da opo escolhida para a tomada de novasmedidas (ver seco 5).

4.1. AUSNCIA DE RETROACTIVIDADE

Por motivos de segurana jurdica e legtimaconfiana, o regime comunitrio apenas deverfuncionar prospectivamente. Os danos que fo-rem conhecidos aps a entrada em vigor do re-gime comunitrio devero estar abrangidos, amenos que o acto ou omisso que os originoutenha tido lugar antes dessa entrada em vigor.O tratamento da poluio herdada do passadodever ficar ao cuidado dos Estados-Membros.Estes podero criar, por exemplo, mecanismosde financiamento para tratar as zonas contami-nadas existentes, ou os danos causados biodi-versidade, da maneira que melhor se adequar

sua situao nacional, tendo em conta elemen-tos como o nmero de zonas nessas condies,a natureza da poluio e os custos da sua lim-peza ou restaurao. Para que o princpio daausncia de retroactividade seja aplicado deuma forma harmonizada, haver que definir oconceito de poluio passada numa fase pos-terior.

So de prever algumas custas de transaco as-sociadas litigao respeitante ao ponto de se-

parao entre aquilo que dever ser considera-do como poluio passada e a poluio abran-gida pelo regime. Todavia, um sistema retroac-tivo teria impactos econmicos significativa-mente mais elevados.

4.2. MBITO DO REGIME

O mbito do regime tem de ser abordado dedois ngulos diferentes: primeiro, os tipos dedanos a cobrir e, segundo, as actividades que

do origem a esses danos e que devem serabrangidas. Os pargrafos seguintes expem omodo como esta questo poder ser resolvida.

4.2.1. Danos a cobrir

Danos ambientais

Uma vez que o regime diz respeito responsa-

bilidade ambiental, os danos ambientais de-vero estar abrangidos. Ora isto no , partida,to evidente como poder parecer: vrias leisnacionais designadas por lei da responsabili-dade ambiental (ou por nomes semelhantes)tratam de tipos de danos tradicionais, tais comoos danos pessoais ou patrimoniais, e no com osdanos causados ao ambiente em si mesmo. Osdanos so abrangidos por essas leis, se foremcausados por actividades consideradas perigo-sas para o ambiente, ou se forem causados por

efeitos que originem danos (tradicionais) porintermdio do ambiente (por exemplo, poluiodo ar ou da gua). So exemplos dessa legis-lao a lei alem da responsabilidade ambien-tal, de 1990, e a lei dinamarquesa das compen-saes por danos ambientais, de 1994. Em algu-mas outras leis nacionais, a degradao do am-biente tambm se encontra abrangida, junta-mente com os danos tradicionais, mas raramen-te so apresentadas quaisquer outras regras paraespecificar este conceito.

No presente livro branco, dois tipos diferentesde danos so reunidos sob a designao dedanos ambientais, devendo ambos serabrangidos por um regime comunitrio, no-meadamente:

a) danos causados biodiversidade;b) danos sob a forma de contaminao de locais.

A maioria dos Estados-Membros ainda no co-meou a abranger explicitamente os danos cau-

sados biodiversidade nos seus regimes deresponsabilidade ambiental. Contudo, todos osEstados-Membros possuem leis ou programaspara tratar da responsabilidade pelas zonascontaminadas. Na sua maioria, so leisadministrativas que visam assegurar a descon-taminao das zonas poludas a expensas dopoluidor (e/ou de outros).

Danos tradicionais

Para uma abordagem coerente importanteabranger tambm os danos tradicionais, comoos danos a pessoas e bens, caso tenham sido

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causados por uma actividade perigosa abrangi-da pelo mbito de aplicao do regime, umavez que, em muitos casos, os danos tradicio-nais e os danos ambientais resultam de ummesmo acontecimento. Cobrir apenas os da-

nos ambientais com o regime comunitrio edeixar a responsabilidade pelos danos tradicio-nais inteiramente aos Estados-Membros pode-ria originar resultados injustos (por exemplo,nenhuma reparao ou uma reparao menorpara os danos pessoais do que para os danosambientais causados pelo mesmssimo inci-dente). Alm disso, a sade humana umimportante objectivo poltico por direito pr-prio um interesse estreitamente interliga-do com a proteco do ambiente: o n. 1 do

artigo 174. do Tratado CE determina que apoltica da Comunidade no domnio do am-biente contribuir para a prossecuo (entreoutras coisas) do objectivo da proteco dasade das pessoas.

4.2.2. Actividades abrangidas

O objectivo de quase todos os regimes nacio-nais de responsabilidade ambiental cobrir asactividades (9) que contm um risco intrnsecode causar danos. Muitas dessas actividades en-contram-se presentemente regulamentadas pelalegislao comunitria no domnio do ambien-te, ou por legislao comunitria que possuium objectivo ambiental a par dos seus outrosobjectivos.

Para ser coerente, o quadro do regime de res-ponsabilidade tem de estar ligado legislaocomunitria relevante em matria de protecodo ambiente. Alm de assegurar a restauraodo ambiente em casos em que, actualmente,

esta no possvel, o regime de responsabili-dade tambm forneceria, deste modo, incenti-vos adicionais para uma correcta observnciadas leis nacionais que transpem a legislaoambiental comunitria. Uma infraco a essalegislao incorreria no s em sanes admi-nistrativas ou penais, mas tambm, se ocorres-sem danos, numa obrigao imposta ao causa-dor (poluidor) de reparar os danos ou pagaruma compensao pelo valor perdido do pa-

trimnio danificado. Esta abordagem de mbi-to fechado, associada legislao comunitriaexistente, tem alm do mais a vantagem de as-segurar um nvel ptimo de segurana jurdica.

As actividades a abranger, no que diz respeitoaos danos pessoais ou patrimoniais e s zonascontaminadas, poderiam ser as que esto regu-lamentadas nas seguintes categorias de legi-slao comunitria: legislao contendo limitesde descarga ou de emisso para as substnciasperigosas presentes na gua ou na atmosfera;legislao que trata das substncias e prepa-raes perigosas tendo (tambm) em vista aproteco do ambiente; legislao com oobjectivo de prevenir e controlar os riscos de

acidentes e de poluio, nomeadamente a Di-rectiva IPPC (integrated pollution preventionand control) e a Directiva Seveso II, alterada;legislao relativa produo, manipulao,tratamento, valorizao, reciclagem, reduo,armazenamento, transporte, transfernciastransfronteiras e eliminao dos resduos peri-gosos e outros; legislao no domnio da bio-tecnologia e legislao no domnio do trans-porte de substncias perigosas. Na configu-rao futura de uma iniciativa comunitria,

ser necessrio definir o mbito das activida-des com maior preciso, estabelecendo, porexemplo, uma lista de todos os actos da legis-lao comunitria relevante com os quais oregime de responsabilidade civil deveria ser li-gado. Alm disso, algumas destas actividades,como as referentes aos organismos genetica-mente modificados (OGM), no so perigosasem si mesmas, mas tm potencialidades para,em determinadas circunstncias, causarem da-nos sade ou ambientais significativos. Isto

poderia acontecer, por exemplo, em caso de fu-ga de uma instalao de confinamento de altonvel ou em relao aos resultados imprevistosde uma libertao deliberada. Por este motivo,considera-se adequado que tais actividadessejam includas no mbito de um regime deresponsabilidade civil a nvel comunitrio.Nestes casos, a definio precisa do regime,por exemplo, as causas de justificao que de-vero ser permitidas, poder no ser a mesmapara todas as actividades relacionadas com os

OGM, mas podero ter de ser diferenciadas deacordo com a legislao pertinente e as activi-dades envolvidas.

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(9) No presente documento, a manipulao de substncias que pos-suem esse risco intrnseco tambm est includa na referncia aactividades (perigosas).


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Um factor importante a ter em conta no que dizrespeito aos danos causados biodiversidade a existncia de uma legislao comunitriaespecfica destinada a conservar a biodiversi-dade, nomeadamente a Directiva Aves e aDirectiva Habitats. Estas directivas estabele-cem um regime, a implementar atravs da redeNatura 2000, de proteco especial dos recur-sos naturais, nomeadamente os que so impor-tantes para a conservao da biodiversidade.Elas contm, nomeadamente, exigncias deque os danos significativos aos recursos natu-rais protegidos sejam reparados. Os Estados--Membros so os destinatrios dessas obri-gaes. O regime de responsabilidade ambien-tal forneceria o instrumento para obrigar o po-

luidor a pagar pela reparao desses danos.Uma vez que o objectivo das duas directivas a proteco dos recursos naturais em questo,independentemente da actividade que lhes cau-sou os danos, e dado esses recursos serem vul-nerveis e tambm poderem, por conseguinte,ser danificados com bastante facilidade por ou-tras actividades para alm das intrinsecamenteperigosas, um regime de responsabilidadeaplicvel aos danos causados biodiversidadedeveria abranger igualmente outras activida-des, para alm das perigosas, que causam da-nos significativos nas reas protegidas ao abri-go da rede Natura 2000. Contudo, o tipo deresponsabilidade, neste caso, dever ser dife-rente da responsabilidade aplicvel aos danoscausados por actividades perigosas, como ex-plicado no nmero 4.3.

4.3. O TIPO DE RESPONSABILIDADE, AS CAUSAS DEJUSTIFICAO PERMITIDAS E O NUS DA PROVA

A responsabilidade estrita significa que no

necessrio determinar a culpa do agente, masapenas o facto de o acto (ou omisso) ter cau-sado o dano. primeira vista, a responsabili-dade baseada na culpa (10) poder parecer maiseficiente do ponto de vista econmico do que aresponsabilidade estrita, visto que os incenti-vos para as despesas de atenuao no exce-dem os benefcios da reduo das emisses.

Todavia, os regimes de responsabilidade am-biental nacionais e internacionais mais recentestendem a ser baseados no princpio da respon-sabilidade estrita, porque se parte do princpiode que mais fcil atingir os objectivos am-bientais dessa forma. Uma das razes para queisto acontea a grande dificuldade que osqueixosos tm de provar a culpa do arguidonos processos de responsabilidade ambiental.Outra razo a convico de que deve ser apessoa que exerce uma actividade intrinseca-mente perigosa a suportar o risco de a sua acti-vidade poder causar danos, e no a vtima ou asociedade em geral. Estas razes militam a fa-vor de um regime comunitrio baseado, regrageral, na responsabilidade estrita. Tal como

referido no nmero 4.2.2, os danos causados biodiversidade deveriam ser abrangidos pelaresponsabilidade ambiental, quer fossem cau-sados por uma actividade perigosa, quer no.Prope-se, todavia, que seja aplicado uma res-ponsabilidade baseada na culpa em vez da res-ponsabilidade estrita a esses danos se estes fo-rem causados por uma actividade no perigo-sa. As actividades realizadas em conformidadecom as medidas de implementao das directi-vas Aves e Habitats que visam salvaguar-dar a biodiversidade no suscitariam a respon-sabilidade civil da pessoa que exerce a activi-dade, a no ser se houver culpa. Essas activi-dades podem realizar-se, por exemplo ao abri-go de um contrato agro-ambiental em confor-midade com o Regulamento do Conselho rela-tivo ao apoio ao desenvolvimento rural (11). OEstado ser responsvel pela reparao ou pelacompensao dos danos causados biodiversi-dade por uma actividade no perigosa, caso aculpa do seu causador no possa ser provada.

No quadro de um regime de responsabilidadeambiental, haveria que assegurar a coernciacom outras polticas comunitrias e com asmedidas que aplicam essas polticas.

A eficcia de um regime de responsabilidadedepende no s do carcter bsico do regime,mas tambm de elementos como as causas de

justificao permitidas e a diviso do nus deprova. Os efeitos positivos da responsabilidadeestrita no devero, portanto, ser prejudicados

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(10) A responsabilidade baseada na culpa existe quando um operador

age de forma incorrecta intencionalmente, por negligncia oupor falta de cuidado. Tal acto (ou omisso) pode envolver o in-cumprimento de normas jurdicas ou das condies de uma li-cena ou pode assumir qualquer outra forma. (11) Regulamento (CE) n. 1257/99 do Conselho (JO L160, p. 80).


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pela permisso de demasiadas causas de justifi-cao, ou pela imposio de um nus da provaimpossvel ao queixoso.

Causas de justificao

As causas de justificao comummente aceitesdevero ser permitidas, como o caso de foramaior, a contribuio para os danos ou o con-sentimento por parte do queixoso e a inter-veno de terceiros (um exemplo desta ltimacausa de justificao o caso em que um ope-rador causou danos atravs de uma actividaderealizada em obedincia a uma ordem compul-siva dada por um autoridade pblica) (12).

Vrias partes interessadas, em especial os ope-radores econmicos, expressaram o ponto devista de que tambm deveria ser permitida umacausa de justificao em relao aos danoscausados por emisses para o ambiente autori-zadas nas regulamentaes comunitrias, devi-do ao estado da arte e/ou como risco de desen-volvimento. Por razes econmicas, eles ne-cessitam de previsibilidade no que se refere ssuas responsabilidades em relao a terceiros,mas a ocorrncia e a extenso destas responsa-bilidades esto de qualquer modo sujeitas auma evoluo contnua (por exemplo, alte-raes na legislao e na jurisprudncia, pro-gressos mdicos, etc.). As causas de justifi-cao como as aqui mencionadas no so nor-malmente autorizadas pelos regimes nacionaisde responsabilidade ambiental em vigor nosEstados-Membros da UE.

As decises sobre essas causas de justificaodevero ter em conta todos os impactos perti-nentes, entre os quais os eventuais efeitos nas

PME (ver igualmente a seco 7).

nus da prova

Nos processos relativos ao ambiente, o queixo-so poder ter mais dificuldade do que o argui-do em provar factos respeitantes ligao cau-sal (ou sua ausncia) entre uma actividaderealizada pelo arguido e os danos ocasionados.Por isso, vrios regimes de responsabilidade

ambiental nacionais contm disposies desti-nadas a aliviar o nus da prova em relao culpa ou causalidade a favor do queixoso. Oregime comunitrio tambm poder conteruma ou outra forma de alvio do nus da prova

tradicional, permitindo que seja definida commaior preciso numa fase posterior.

Aplicao da equidade

Podero ocorrer determinadas circunstnciasque tornem injusto que o poluidor tenha de pa-gar totalmente a compensao pelos danos quecausou. Poder ser concedida alguma latitudeao tribunal (ou a qualquer outro organismocompetente, designadamente um organismo de

arbitragem) para que decida por exemplo,nos casos em que o operador que causou os da-nos possa provar que estes foram inteira e ex-clusivamente provocados por emisses explicita-mente autorizadas na licena de que titular que parte da compensao dever ser paga pelaautoridade que concede as licenas, em vez dopoluidor. Seria ainda necessrio definir outroscritrios para uma tal disposio, por exemplo ode que o operador responsvel tivesse feito to-dos os possveis para evitar os danos.

4.4. QUEM DEVE SER RESPONSVEL?

A pessoa (ou pessoas) que exerce(m) o contro-lo de uma actividade (abrangida pela definiodo mbito) causadora do dano (isto , o opera-dor) deve ser a parte responsvel ao abrigo deum regime comunitrio de responsabilidadeambiental (13). Se a actividade realizada poruma empresa sob a forma de pessoa colectiva,a responsabilidade da pessoa colectiva e nodos gestores (decisores) ou outros empregados

que possam ter participado na actividade. Asentidades que concedem emprstimos semexercer qualquer controlo operacional no de-vero ser responsveis.

4.5. CRITRIOS PARA OS DIFERENTES TIPOS DE DANOS

H diferentes abordagens indicadas para lidarcom os diferentes tipos de danos. Em relaoaos danos causados biodiversidade, no exis-tem regras e critrios de responsabilidade em

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(12

) H determinados aspectos processuais que tambm podem serrelevantes com vista contestao da responsabilidade, tais co-mo a falta de jurisdio do tribunal que instaura o processo ouquestes de limitao.

(13) Contudo, os Estados-Membros tambm podem responsabilizaroutras partes, com base no artigo 176. do Tratado CE.


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nmero significativo, sendo pois necessrio de-senvolv-los. No que diz respeito responsabi-lidade pelas zonas contaminadas, j existem leise sistemas nacionais, mas so bastante diferen-tes entre si. Os danos tradicionais devero ser

tratados de forma coerente em relao s outrasformas, ambientais, de danos, o que s poderser alcanado se as regras fundamentais foremas mesmas para cada tipo de danos.

4.5.1. Danos causados biodiversidade

Dado que esta rea no est geralmente abrangidapelas regras de responsabilidade civil dos Esta-dos-Membros, um regime de responsabilidadecomunitrio poderia dar incio cobertura deste

tipo de danos, dentro dos limites da legislao co-munitria existente em matria de biodiversidade.

Que danos causados biodiversidade deveroser cobertos?

Os danos causados biodiversidade, que estejaprotegida nas reas da rede Natura 2000, combase nas directivas relativas aos habitats e saves selvagens, devero ser cobertos. Tais da-nos poderiam assumir a forma de danos aos

habitats, fauna selvagem ou a espcies deplantas, como se define nos anexos s directi-vas em questo.

Quando devem os danos causados biodiversidade ser cobertos?

Dever existir um limiar mnimo para desenca-dear o regime: s os danos significativos de-vem ser cobertos. Os critrios para determinareste limiar devero ser obtidos, em primeiro lu-gar, a partir da interpretao deste conceito nocontexto da Directiva Habitats (14).

Como avaliar os danos causados biodiversidade e assegurar a sua reparaoa custos razoveis?

A avaliao econmica dos danos causados biodiversidade assume uma importncia espe-cial nos casos em que os danos so irrepar-veis. Contudo, mesmo que a reparao dos da-

nos seja exequvel, tambm tm de existircritrios de avaliao para o recurso natural da-nificado, a fim de evitar que os custos da suarestaurao sejam desproporcionados. Ter deser realizada uma anlise de custo-benefcio ou

uma anlise de razoabilidade, caso a caso. Oponto de partida para uma tal anlise, nos ca-sos em que a restaurao exequvel, deverser os custos de restaurao (incluindo os cus-tos da avaliao dos danos). Para avaliar os be-nefcios do recurso natural (15), necessrioelaborar um sistema para o qual se poder re-colher inspirao em alguns sistemas existen-tes ou actualmente em desenvolvimento a nvelregional (por exemplo, Andaluzia, Hessen).

Se a restaurao no for tecnicamente possvel,ou apenas o for parcialmente, a avaliao dosrecursos naturais tem de basear-se nos custosde solues alternativas, visando a instalaode recursos naturais equivalentes aos recursosnaturais destrudos, de modo a restabelecer onvel de conservao da natureza e de biodi-versidade incorporado na rede Natura 2000.

A avaliao dos recursos naturais poder sermais ou menos dispendiosa, consoante o mto-do utilizado. Os mtodos de avaliao econ-mica, como a avaliao contingente, os custosde transporte e outras formas de tcnicas depreferncia revelada, que exigem a realizaode questionrios a um grande nmero de pes-soas podem ser dispendiosos se forem efectua-dos em todos os casos. A utilizao de tcnicasde transferncia de benefcios podem, toda-via, reduzir os custos significativamente. O de-senvolvimento de bases de dados sobre a trans-ferncia de benefcios, tais como o Inventriode Recursos para Avaliao Ambiental (EVRI),

que contm material de avaliao relevante, particularmente importante. Estas bases de da-dos podem ser utilizadas para contextualizar oproblema e como uma fonte de avaliao di-rectamente comparvel.

Como assegurar um nvel mnimode restaurao?

A restaurao dever visar a reposio do esta-do em que se encontrava o recurso natural antes

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(15) Por exemplo, a presena do pica-pau mediano (ver primeira p-gina), uma espcie protegida ao abrigo da Directiva Aves.

(14) Em breve, ser publicado um documento dos servios da Co-misso sobre a interpretao deste e de outros conceitos no con-texto do artigo 6. da Directiva Habitats.


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de ocorrer o dano. Para calcular esse estado, po-dem ser utilizados dados histricos e dados dereferncia (as caractersticas normais do recursonatural em causa). A reproduo da qualidade eda quantidade dos recursos naturais no serpossvel, na maioria das vezes, ou apenas serpossvel mediante custos extremos. Por conse-guinte, o objectivo a atingir dever ser antes ode repor os recursos danificados numa condiocomparvel, tendo igualmente em consideraofactores como a funo e a utilizao futura pre-sumvel dos recursos danificados.

O impacto dos danos causados biodiversida-de nos custos de preveno e restaurao

Os danos causados biodiversidade, naacepo do presente livro branco, apenas po-dem verificar-se nas zonas protegidas ao abrigodas directivas Habitats e Aves, as quais,uma vez implantada a rede Natura 2000, de-vero abranger at cerca de 10% do territriocomunitrio. Nestas reas apenas podero serrealizadas actividades que no prejudiquem oambiente. Isto significa que o grosso dos danosambientais causados a estas zonas s poderadvir de instalaes que desenvolvam activida-

des perigosas em localidades prximas. Contu-do, estas instalaes j se encontram abrangi-das pelos outros pilares do regime proposto,que abordam os danos sob a forma de danostradicionais e de contaminao de locais. Distoresulta que o nico custo adicional para estasactividades, devido cobertura da biodiversi-dade, o referente preveno dos danos e restaurao da biodiversidade em conformida-de com os critrios previstos no livro branco.

Uma vez que, como foi dito, no devero ser

desenvolvidas actividades perigosas nas reasprotegidas, os danos biodiversidade que nelasocorram s excepcionalmente sero causadospor indstrias ou grandes instalaes abrangi-das pela Directiva IPPC, para as quais os cus-tos e a competitividade constituem uma ques-to crucial. Assim, o impacto da responsabili-dade pelos danos causados biodiversidadeser mnimo no caso destas indstrias. Por ou-tro lado, as actividades no prejudiciais para oambiente autorizadas nas reas protegidas, pela

sua prpria natureza, internalizaro provavel-mente de forma pouco onerosa os nveis de-sejados de preveno e restaurao.

4.5.2. Zonas contaminadas

A maioria dos Estados-Membros possui leis ouprogramas especiais para resolver o problemada limpeza das zonas contaminadas, tanto anti-gas como recentes. O regime comunitrio de-ver visar a aplicao dos princpios ambien-tais (poluidor-pagador, de preveno e de pre-cauo) contaminao recente e com um cer-to nvel de harmonizao em matria de nor-mas e objectivos de limpeza. Nas zonas conta-minadas, aplicar-se- a abordagem em termosde actividades perigosas e o regime apenasser desencadeado se a contaminao for signi-ficativa. As zonas contaminadas incluem o so-lo, as guas superficiais e as guas subterr-

neas. Sempre que uma rea protegida ao abrigoda legislao relativa biodiversidade faaparte de uma zona contaminada, o regime paraos danos causados biodiversidade aplicar-se-- a essa rea, em complemento do regime pa-ra as zonas contaminadas. Isto poder signifi-car que a restaurao dos recursos naturaisafectados tem de ser realizada depois da des-contaminao da zona em causa.

Normas de limpeza

Trata-se de normas para avaliar e decidir se ou no necessrio limpar uma zona contami-nada. Tal como acontece com a biodiversida-de, s os danos significativos sero cobertosnesta rea. O principal critrio qualitativo paraeste efeito ser o seguinte: a contaminao sus-cita uma ameaa grave para o Homem e o am-biente?

Objectivos da limpeza

Estes objectivos devem definir a qualidade dosolo e da gua da zona que deve ser mantidaou restaurada. O principal objectivo dever sero de eliminar toda e qualquer ameaa grave pa-ra o Homem e o ambiente. Os limiares aceit-veis seriam determinados de acordo com asmelhores tcnicas disponveis em condieseconmica e tecnicamente viveis (como nocaso da Directiva IPPC). Outro objectivo de-ver ser o de pr o solo em condies para

uma utilizao efectiva e plausvel dos terre-nos. Estes objectivos qualitativos devem, sem-pre que possvel, ser combinados com normas

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numricas quantificadas que indiquem a quali-dade do solo e da gua que deve ser obtida. Sea limpeza no for exequvel, por razes econ-micas ou por razes tcnicas, o confinamentototal ou parcial poder ser uma possibilidade.

4.5.3 Danos tradicionais

A definio de danos tradicionais, nomeada-mente os danos a pessoas e bens e possivelmen-te as perdas econmicas continuaro a ser da re-sponsabilidade dos Estados-Membros. Todos oselementos do regime tratados no presente livrobranco devero, todavia, ser igualmente aplica-dos aos danos tradicionais, com excepo dasregras especficas sobre o acesso justia (4.7)

e dos critrios especficos para a reparao e aavaliao dos danos ambientais (4.5.1 e 4.5.2).No que se refere aos danos tradicionais, o regi-me comunitrio no dever introduzir um con-ceito de danos significativos.

4.5.4 Relao com a directiva relativa responsa-bilidade decorrente dos produtos defeituo-sos (16)

A directiva relativa responsabilidade decor-

rente dos produtos defeituosos trata dos danosa pessoas e bens (isto , danos tradicionais)causados por um produto defeituoso, mas noabrange os danos ambientais. As sobreposiesentre os dois regimes de responsabilidade nopodem ser excludos no domnio dos danos tra-dicionais. o que poder acontecer, por exem-plo, quando os danos so causados por um pro-duto que contenha substncias perigosas e queseja um produto defeituoso devido a umamaior presena de substncias qumicas do quea permitida pela legislao comunitria emmatria de ambiente. Num caso desses, a direc-tiva relativa responsabilidade decorrente dosprodutos defeituosos dever prevalecer como alegislao aplicvel quando for exigida umacompensao por danos tradicionais (17).

4.6. ASSEGURAR UMA DESCONTAMINAOE RESTAURAO EFECTIVAS DO MEIO AMBIENTE

Uma obrigao comum aos danos causados biodiversidade e contaminao de locais de-ver ser a de que a indemnizao ou compen-sao paga pelo poluidor para a restaurao oulimpeza ter de ser efectivamente gasta paraesse efeito. Se a reparao dos danos no for,ou s for parcialmente, possvel, por razestcnicas ou econmicas (custo-benefcio), acompensao correspondente ao valor dos da-nos no reparados deve ser gasta em projectoscomparveis de restaurao ou melhoramentode recursos naturais protegidos. A determi-nao dos projectos comparveis pelas autori-

dades competentes dever depender de umaanlise minuciosa dos benefcios ambientaisobtidos.

4.7. ACESSO JUSTIA

O processo de danos causados ao ambiente di-ferente do processo de danos tradicionais, emque as vtimas tm o direito de apresentarqueixa junto dos rgos administrativos ou ju-diciais competentes com vista a salvaguardar os

seus interesses privados. Dado que a protecodo ambiente um interesse pblico, o Estado(incluindo outros sectores da governao) tem aprimeira responsabilidade de agir se o ambientesofrer danos, ou estiver ameaado de os sofrer.Contudo, h limites para a disponibilidade dosrecursos pblicos para este efeito e cada vezmais reconhecido que o pblico em geral se de-veria sentir responsvel pelo ambiente e ser ca-paz, em determinadas circunstncias, de agirem sua defesa. A Comisso referiu-se necessi-dade desse melhor acesso justia na sua Co-municao ao Conselho e ao Parlamento sobrea Implementao da legislao comunitriaem matria de ambiente (18).

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(16) Directiva 85/374/CEE do Conselho relativa aproximao dasdisposies legislativas, regulamentares e administrativas dosEstados-Membros em matria de responsabilidade decorrentedos produtos defeituosos; JO 85 L 210, p. 29, alterada pela Di-rectiva 99/34/CE; JO 99 L 141, p. 20.

(17) A Comisso publicou recentemente um livro verde sobre a res-

ponsabilidade decorrente dos produtos defeituosos, a fim dereunir informaes sobre a aplicao efectiva da directiva e ini-ciar um debate sobre a eventual necessidade de uma revisosubstancial da mesma.

(18) COM(96) 500 final. O melhor acesso aos tribunais por partedas organizaes no governamentais e dos indivduos teria nu-merosos efeitos positivos no que diz respeito implementaoda legislao ambiental comunitria. Em primeiro lugar, tornarmais provvel que, quando necessrio, os processos individuaisrelativos a problemas de aplicao da legislao comunitriasejam resolvidos de acordo com os requisitos do direito comu-nitrio. Em segundo lugar, e provavelmente com mais importn-cia, ter um efeito geral de melhorar a aplicao prtica e a exe-

cuo do direito ambiental da Comunidade, em geral, uma vezque os agentes potencialmente responsveis tendero a cumpriros seus requisitos a fim de evitar a maior probabilidade de liti-gao (p. 12).


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Um importante instrumento jurdico nestedomnio a Conveno de rhus (19). Nela seincluem disposies especficas sobre o acesso justia que constituem uma base para dife-rentes aces por parte de indivduos e de gru-pos de interesse pblico. Entre estas acescontam-se as seguintes: contestar uma decisode uma autoridade pblica em tribunal ou nou-tro rgo independente e imparcial criado porlei (o direito de controlo administrativo e judi-cial), solicitar medidas correctivas adequadas eeficazes, incluindo aces inibitrias, e contes-tar actos e omisses por parte de particulares eautoridades pblicas que infrinjam o direitoambiental (20). Um regime de responsabilidadeambiental comunitrio poder contribuir para a

aplicao da Conveno no direito comunit-rio, de acordo com as orientaes seguintes.

4.7.1. Abordagem em duas camadas: o Estadodeve ser responsvel em primeiro lugar

Os Estados-Membros devem estar sujeitos aodever de serem os primeiros a assegurar a re-parao dos danos causados biodiversidade ea um dever de descontaminao (primeira ca-mada), utilizando a compensao ou a indem-

nizao pagas pelo poluidor. Deve considerar--se que os grupos de interesse pblico que pro-movem a proteco do ambiente (e preenchemos requisitos pertinentes nos termos do direitonacional) tm um interesse na tomada de deci-ses no domnio do ambiente (21). Em geral, osgrupos de interesse pblico devem obter o di-reito de agir de forma subsidiria, isto , ape-nas se o Estado no agir ou agir de forma ina-dequada (segunda camada). Esta abordagemdeve ser aplicvel ao controlo administrativo e

judicial e s aces contra o poluidor.

4.7.2. Casos urgentes (aces inibitrias, custosda aco preventiva)

Nos casos urgentes, os grupos de interesse de-vem ter o direito de solicitar directamente ao

tribunal uma aco inibitria, a fim de obrigaro poluidor (potencial) a agir ou abster-se deagir, prevenir danos significativos ou evitarque sejam causados danos futuros no ambiente.Para este fim, devem ser autorizados a proce-der judicialmente contra o alegado poluidor,sem terem de se dirigir primeiramente ao Esta-do. O direito de interpor uma aco para ob-teno de medidas preventivas ou reparadoraspode visar a proibio de uma actividadeprejudicial ou uma ordem contra o operadorpara que este previna os danos, antes ou depoisde um incidente, ou para que desenvolva medi-das de recuperao. Compete ao tribunal deci-dir se essa aco inibitria se justifica.

A possibilidade de apresentar pedidos de reem-bolso de custos razoveis em que tenham in-corrido na tomada de medidas preventivas ur-gentes (isto , para evitar danos ou novos da-nos) dever ser concedida, numa primeira ins-tncia, aos grupos de interesse, sem que estestenham de pedir primeiramente que uma auto-ridade pblica tome medidas.

4.7.3. Assegurar conhecimentos especializadossuficientes e evitar custos desnecessrios

S os grupos de interesse que cumpram crit-rios qualitativos objectivos devero ter a possi-bilidade de proceder judicialmente conta oEstado ou o poluidor. A restaurao do am-biente dever ser realizada em cooperao comas autoridades pblicas e de uma forma optimi-zada e economicamente eficiente. A disponibi-lidade de conhecimentos especializados espec-ficos e o envolvimento de peritos e cientistasindependentes e reconhecidos poder desem-

penhar um papel fundamental.

Uma vez que haver inevitavelmente custos en-volvidos na utilizao dos direitos de acesso

justia, valer a pena investigar de que modo assolues extrajudiciais, como a arbitragem ou amediao, podero ser utilizadas neste contexto.Essas solues visam poupar tempo e despesas.

4.8. RELAO COM AS CONVENES INTERNACIONAIS

H um nmero crescente de convenes e pro-tocolos internacionais que tratam da responsa-bilidade (ambiental) em diversos domnios. H

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(19) Conveno das Naes Unidas/Comisso Econmica para a Eu-ropa sobre o acesso informao, a participao pblica na to-mada de decises e o acesso justia em questes ambientais,que foi adoptada e assinada, tambm pela Comunidade, na quarta

Conferncia Ministerial realizada em rhus (Dinamarca), em23-25 de Junho de 1998.(20) Artigo 9. da Conveno de rhus.(21) N. 5 do artigo 2. da Conveno de rhus.


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muito que existe, por exemplo, um conjunto deconvenes e protocolos respeitantes a danoscausados pelas actividades nucleares e tambmno domnio da poluio marinha causada porhidrocarbonetos. Mais recentemente, foi esta-belecida uma conveno sobre os danos causa-dos pelo transporte martimo de substncias pe-rigosas e txicas, a qual est a ser actualmenteconsiderada pelos Estados-Membros tendo emvista a sua possvel ratificao. Todas estas con-venes so baseadas numa responsabilidadeestrita, mas limitada, e no conceito de um se-gundo nvel de compensao. No caso da po-luio por hidrocarbonetos, o segundo nvel constitudo por um fundo, conjuntamente man-tido pelas empresas petrolferas que para ele

contribuem nos pases importadores, que com-pensa tambm at um determinado limite as responsabilidades que ultrapassam a dos ar-madores dos navios. Tendo em conta os recen-tes acidentes de poluio marinha, deveria ana-lisar-se se o regime internacional dever sercomplementado por medidas comunitrias. AComisso ir elaborar uma comunicao sobrea segurana dos petroleiros (Junho de 2000)analisando, designadamente, a necessidade deum regime complementar comunitrio relativo

responsabilidade pelos derrames petrolferos.Sero examinadas as diferentes opes nestedomnio, tomando em considerao o carcterespecfico do sector. De um modo mais geral,um futuro regime comunitrio em matria deresponsabilidade ambiental ter de clarificar atque ponto existe margem para a aplicao desseregime nas reas que j se encontrem cobertaspelo direito internacional.

4.9. SEGURANA FINANCEIRA

A cobertura por seguro importante para ga-rantir o cumprimento dos objectivos de um re-gime de responsabilidade ambiental.

Foi constatado que a responsabilidade estritalevava criao de empresas-satlites, ou de-legao das actividades de produo arriscadasdas empresas maiores em empresas mais pe-quenas, com o intuito de fugir responsabili-dade. Estas empresas mais pequenas, que care-

cem frequentemente dos recursos necessriospara possurem sistemas de gesto dos riscosto eficazes como as empresas maiores do

mesmo ramo, tornam-se frequentemente re-sponsveis por uma percentagem mais elevadados danos causados do que a sua dimensopermitiria supor. Quando causam danos,tambm so menos susceptveis de possuir osrecursos financeiros para pagarem a reparaodesses danos. A disponibilidade de segurosreduz os riscos a que as empresas esto expo-stas (transferindo-os em parte para as segura-doras). Deste modo, tambm seriam menospropensas a tentar fugir responsabilidade (22).

A disponibilidade de seguros para os riscosambientais e, em especial, para os danos causa-dos aos recursos naturais, ir aumentar prova-velmente, de forma gradual. Enquanto no

existirem mais tcnicas de medio geralmenteaceites para quantificar os danos ambientais, aamplitude da responsabilidade ser difcil deprever. Contudo, o clculo de tarifas relaciona-das com o risco importante para a satisfaodas responsabilidades financeiras previstas noscontratos dos seguros e as companhias de se-guros so obrigadas a estabelecer disposiestcnicas adequadas em todas as ocasies. O de-senvolvimento de critrios qualitativos e quan-titativos fiveis para o reconhecimento e a me-

dio dos danos ambientais melhorar a segu-rana financeira disposio do regime de res-ponsabilidade e contribuir para a sua viabili-dade, mas isto no acontecer de um dia para ooutro e continuar, provavelmente, a ser dis-pendioso. Este facto justifica que se adopteuma abordagem cuidadosa no estabelecimentodo regime de responsabilidade.

A fixao de um limite mximo para as indem-nizaes pelos danos causados aos recursos na-turais poder aumentar as possibilidades de um

desenvolvimento rpido do mercado de segurosneste domnio, muito embora debilite a apli-cao efectiva do princpio do poluidor-pagador.

Quando se analisa o mercado de seguros sendo os seguros uma das formas possveis de

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(22) Por outro lado, uma empresa que tenha a possibilidade de fazerum seguro contra os danos que poder potencialmente causaraos recursos naturais continua a ter interesse em comportar-sede forma responsvel. Isto acontece porque, para obter uma ap-lice de seguro, uma empresa tem normalmente de passar por

uma auditoria ambiental, muitas vezes obrigada a possuir umsistema eficaz de gesto dos riscos e, se for necessrio pagaruma indemnizao de seguro, frequentemente obrigada a su-portar uma parte dos custos.


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prover segurana financeira, a par, por exem-plo, das garantias bancrias, as reservas inter-nas ou os sistemas de pooling sectoriais verifica-se que a cobertura dos riscos de danoambiental ainda se encontra relativamente pou-co desenvolvida, embora estejam a ser realiza-dos ntidos progressos em sectores do mercadode seguros especializados nesta rea. Umexemplo o desenvolvimento de novos tiposde aplices de seguros para cobrir os custos en-volvidos na limpeza das zonas contaminadasnos Pases Baixos.

A cobertura por seguro dos riscos de dano am-biental essencial para a segurana financeiramas depende consideravelmente da segurana

jurdica e da transparncia proporcionadas peloregime de responsabilidade. Todavia, os regi-mes de responsabilidade ambiental de quasetodos os Estados-Membros ainda no institu-ram a segurana financeira como requisito le-gal. Nos casos em que isso foi feito, nomeada-mente na lei alem da responsabilidade am-biental, a implementao da disposio emcausa deparou com dificuldades, que at dataimpediram a promulgao do necessrio decre-to regulamentador.

As preocupaes dos sectores financeiros souma das razes da abordagem gradual mencio-nada no presente documento (ver seco 6). Agama restrita de actividades perigosas, a limi-tao aos recursos naturais que j se encontramprotegidos pelo direito comunitrio existente ea limitao aos danos significativos so tudoaspectos que contribuem para tornar os riscossuscitados pelo regime mais calculveis e ma-nejveis. Alm disso, o regime comunitriono dever impor a obrigao de ter uma se-

gurana financeira, a fim de permitir a flexibi-lidade necessria enquanto ainda for necessrioacumular experincia com o novo regime. Aoferta de segurana financeira por parte dossectores de seguros e bancrio para os riscosresultantes do regime dever ocorrer volunta-riamente. A Comisso tenciona continuar osdebates com estes sectores, a fim de estimularo futuro desenvolvimento de instrumentosespecficos de garantia financeira.

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5. DIFERENTES OPESDE ACO COMUNITRIA

Vrias opes e instrumentos diferentes foramconsiderados no decurso do processo de desen-volvimento de uma abordagem responsabili-dade ambiental. Nesta seco descrevem-se osprincipais, bem como as respectivas vantagense desvantagens.

5.1. A ADESO DA COMUNIDADE CONVENODE LUGANO

Em 1993, foi adoptada a Conveno do Con-selho da Europa sobre a responsabilidade civilpor danos resultantes de actividades perigosas

para o ambiente. A Comisso e todos os Esta-dos-Membros participaram nas negociaes. AConveno contm um regime de responsabili-dade ambiental que abrange todos os tipos dedanos (tanto os tradicionais, nomeadamente osdanos causados a pessoas e bens, como a de-gradao do ambiente per se), quando causa-dos por uma actividade perigosa. As activida-des perigosas no domnio das substncias peri-gosas, da biotecnologia e dos resduos soobjecto de uma definio mais aprofundada. O

mbito aberto no sentido em que outras acti-vidades, para alm das que so explicitamentereferidas, tambm podero ser classificadas co-mo perigosas. O pblico tem sua disposioum resumo da histria, do contedo e dos sig-natrios desta conveno.

A adeso da Comunidade a esta conveno te-ria a vantagem de estar de acordo com oprincpio da subsidiariedade a nvel internacio-nal (no deve ser estabelecida uma nova legis-lao comunitria se o problema em causa pu-der ser resolvido pela adeso da Comunidade auma conveno internacional j existente).Alm disso, a Conveno possui uma cobertu-ra abrangente (todos os tipos de danos resul-tantes de actividades perigosas) e um mbitoamplo e aberto, que tem o mrito de apresentarum sistema coerente e de tratar os operadoresde todas as actividades perigosas da mesmamaneira. Seis Estados-Membros (23) assinarama Conveno e outros esto a considerar a pos-sibilidade de o fazerem. Vrios Estados-Mem-

bros (24) j elaboraram legislao para aplicar aConveno, ou esto em vias de preparar a ra-tificao. Porm, outros Estados-Membros (25)no tencionam assin-la nem ratific-la. AConveno tambm est aberta adeso dospases da Europa Central e Oriental, incluindopases que no so membros do Conselho daEuropa, para poder ter uma importante expan-so internacional. A adeso da Comunidadepoderia encorajar outros pases a aderiremtambm.

Comparando o regime da Conveno de Luga-no com os regimes de responsabilidade am-biental dos Estados-Membros, fica-se com aimpresso geral de que a Conveno vai mais

longe do que a maioria dos Estados-Membros,em alguns aspectos (nomeadamente no deabranger explicitamente os danos ambientaisper se). O seu mbito aberto de actividades pe-rigosas tambm vai mais longe do que vriosEstados-Membros, que possuem regimes comum mbito fechado e mais limitado. Estes lti-mos Estados-Membros, e a maior parte daindstria, sentem que o mbito da Convenode Lugano excessivamente amplo e propor-ciona muito pouca segurana jurdica, alm de

considerarem que as suas definies, especial-mente no domnio dos danos ecolgicos, sodemasiado vagas. A conveno aborda efecti-vamente os danos ambientais, mas de formabastante imprecisa. Por exemplo, no exige aadopo de medidas de reparao nem apontacritrios para a reparao ou para a avaliaoeconmica de tais danos. Deste modo, se aadeso conveno fosse considerada, serianecessrio um instrumento jurdico comunit-rio que completasse o regime de Lugano, a fimde conferir maior clareza e preciso a esta no-

va rea, no que diz respeito responsabilidade.

5.2. UM REGIME EXCLUSIVAMENTE PARA OS DANOSTRANSFRONTEIRIOS

Os Estados-Membros esto cada vez maisconscientes dos danos causados atravs dassuas fronteiras, em grande medida devido sensibilidade pblica poluio proveniente deoutro pas. provvel que a conscincia dos

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(23) Finlndia, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos e Portugal.(24) ustria, Finlndia, Grcia, Pases Baixos, Portugal.(25) Dinamarca, Alemanha, Reino Unido.


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problemas transfronteirios aumente aindamais com o progresso da aplicao da Directi-va Habitats e da rede Natura 2000 e com aconstatao de que muitas reas protegidas ul-trapassam as fronteiras entre Estados-Mem-bros. Mesmo que a poluio e os danos ime-diatos a uma dessas reas se restrinjam a umEstado-Membro, tambm podem vir a ter im-plicaes para outros Estados-Membros, preju-dicando, por exemplo, a integridade de umaespcie ou de um habitat no seu conjunto. Apoluio dos rios ou dos lagos tambm assumefrequentemente uma dimenso transfronteiria.

O principal argumento utilizado a favor de umregime exclusivamente transfronteirio de

que, em termos de subsidiariedade, no h ar-gumentos suficientes para aplicar um regimede responsabilidade a problemas inteiramentecircunscritos a um Estado-Membro, mas osproblemas transfronteirios so, na verdade,resolvidos de um modo mais eficaz a nvel co-munitrio. As desvantagens advm do facto dea adopo de um sistema exclusivamenteaplicvel a problemas transfronteirios deixarum grave vazio no que respeita responsabili-dade pelos danos causados biodiversidade,

uma vez que estes ainda no esto cobertos pe-la maioria dos Estados-Membros. O importan-te objectivo de reforar a aplicao da legis-lao ambiental comunitria no poderia seratingido por um regime que, ao centrar-se ape-nas nos danos transfronteirios, no abrangessea maioria das potenciais infraces a essalegislao, nomeadamente todas as que tives-sem lugar no interior de um Estado-Membro.Um sistema exclusivamente transfronteirio le-varia ainda a que os cidados fossem tratadosde forma completamente diferente dentro do

mesmo Estado-Membro, uma vez que aquelesque estivessem envolvidos num caso de danostransfronteirios poderiam ser responsveis porfora do regime comunitrio exclusivamentetransfronteirio, enquanto outros, que exerces-sem a mesma actividade no mesmo pas, e cau-sassem danos semelhantes, poderiam ficar emliberdade se o regime nacional no abrangesseo seu caso. Isto poderia at pr em causa a le-gitimidade de um tal regime comunitrio porfora do princpio de igualdade de tratamento,

tal como se encontra desenvolvido na juris-prudncia do Tribunal de Justia das Comuni-dades Europeias.

5.3. ORIENTAO DA ACO DOS ESTADOS-MEMBROSPOR UMA RECOMENDAO COMUNITRIA

Esta opo, por exemplo uma recomendaoligada legislao comunitria existente com

relevncia neste domnio, poderia ter o apoiodaqueles que no esto convencidos da neces-sidade de um documento juridicamente vincu-lativo. Podem considerar, por exemplo, queno existem provas suficientes de que as leisdos Estados-Membros no so suficientementeadequadas para lidar com os problemas am-bientais relevantes. Uma recomendao, sendoum instrumento no vinculativo e sem mecanis-mos de execuo, acarretaria menos custos pa-ra os operadores do que um instrumento vincu-

lativo, mas tambm teria menos benefcios pa-ra o ambiente, designadamente em casos de da-nos transfronteirios no interior da Comunida-de. Os mesmos argumentos poderiam ser apli-cados utilizao de acordos (voluntrios) am-bientais neste contexto.

5.4. UMA DIRECTIVA COMUNITRIA

As principais diferenas entre uma directiva co-munitria e a adeso da Comunidade Con-veno de Lugano residem no facto de o mbito

de uma aco comunitria poder ser mais bemdelimitado e o regime para os danos causados biodiversidade mais bem desenvolvido, em har-monia com a legislao comunitria pertinente.Estas duas diferenas proporcionam maior se-gurana jurdica do que a conveno. de notarque, mesmo que a Comunidade no adira Conveno de Lugano, esta ltima pode consti-tuir uma importante fonte de inspirao parauma futura directiva comunitria. No que se re-fere aplicao de um regime de responsabili-dade a pases terceiros, evidente que qualquer

directiva comunitria relativa responsabilida-de ambiental seria tida em conta no processo dealargamento dos pases candidatos adeso UE, ao mesmo tempo que a situao nestes pa-ses no que diz respeito responsabilidade am-biental seria igualmente examinada.

Comparando este tipo de aco comunitriacom as opes mais limitadas e no vinculati-vas descritas nos nmeros 5.2 e 5.3, a primeira a opo com maior valor acrescentado em

termos de uma melhor aplicao dos princpiose legislao ambientais da UE, e de restauraoefectiva do ambiente.

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5.5. RESPONSABILIDADE SECTORIAL,NOMEADAMENTE NA REA DA BIOTECNOLOGIA

Em diversas ocasies, o Parlamento Europeusolicitou Comisso que inserisse disposiesrelativas responsabilidade civil nas directivasexistentes no domnio da biotecnologia. Aopo mencionada no nmero 5.4 poderia serposta em prtica atravs da proposta de dispo-sies neste domnio mais orientadas e aplic-veis a sectores especficos (por exemplo, bio-tecnologia), em vez de uma abordagem hori-zontal, abrangendo todas as actividades (poten-cialmente) perigosas de maneira igual.

Uma abordagem horizontal tem a vantagem de

fornecer o quadro geral num nico acto. Desdeque as actividades abrangidas apresentem ris-cos ambientais semelhantes e suscitem ques-tes econmicas comparveis, esta abordagemser no s mais consistente, mas tambmmais eficiente. Uma abordagem sectorial noasseguraria um sistema coerente ou uma apli-cao igual dos princpios do poluidor-paga-dor, da preveno e da precauo a actividadesque so comparveis na medida em que apre-sentam um risco para o Homem e para o am-

biente. Alm disso, o objectivo de uma melhoraplicao de todos os actos da legislao am-biental comunitria no seria alcanado se asdisposies relativas responsabilidade apenasfossem introduzidas numa rea de legislaoespecfica. Finalmente, seria difcil explicar aum sector o porqu da sua escolha para serobjecto dessas disposies, ao contrrio de ou-tros sectores que apresentam riscos semelhan-tes. Por todas estas razes, dever ser preferidoum regime horizontal de responsabilidade am-biental.

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6. SUBSIDIARIEDADE EPROPORCIONALIDADE

O Tratado CE exige que a poltica comunitria

no domnio do ambiente contribua para preser-var, proteger e melhorar a qualidade do meioambiente, e para proteger a sade das pessoas(n. 1 do artigo 174.). Esta poltica tambmdeve visar um nvel de proteco elevado, ten-do em conta a diversidade das situaes exis-tentes nas diferentes regies da Comunidade.Basear-se- nos princpios da precauo e daaco preventiva, da correco, prioritariamen-te na fonte, dos danos causados ao ambiente edo poluidor-pagador (n. 2 do artigo 174.).Todos estes princpios, que so, nos termos do

Tratado (ver itlico) vinculativos para as insti-tuies comunitrias, no esto a ser actual-mente aplicados de forma ptima em toda aComunidade. Uma das causas desta situao a existncia de uma lacuna nos regimes de res-ponsabilidade ambiental da maioria dos Esta-dos-Membros, no que diz respeito aos danoscausados biodiversidade (ver tambm, nestecontexto, a seco 3).

Alm disso, a legislao nacional no pode co-

brir eficazmente as questes relativas aos da-nos ambientais transfronteirios ocorridos naUE, os quais podem afectar, entre outros, oscursos de gua e os habitats, muitos dos quaisse estendem para alm das fronteiras. Por con-seguinte, afigura-se necessrio um regime co-munitrio amplo que evite a adopo de so-lues inadequadas para os danos transfrontei-rios.

Os Estados-Membros utilizam instrumentos di-

ferentes para implementar as suas regras deresponsabilidade ambiental. Uns apoiam-sepreferencialmente no direito administrativo oupblico, enquanto outros recorrem em maiormedida ao direito civil. Todos eles utilizam,porm, uma combinao dos dois. Um regimecomunitrio dever visar a fixao de objecti-vos e resultados, mas os Estados-Membros de-vero escolher os meios e os instrumentos pa-ra os atingir.

Tambm de acordo com os princpios da subsi-diariedade e da proporcionalidade, um regimecomunitrio baseado no artigo 175. do Tra-

tado poder ser um regime-quadro contendorequisitos mnimos essenciais, a completar aolongo do tempo com outros elementos que pos-sam parecer necessrios luz da experinciareunida com a sua aplicao no perodo inicial(abordagem gradual).

Caso o instrumento para estabelecer o regimeseja uma directiva, ser assegurada uma apli-cao coerente do sistema em toda a Comuni-dade, atravs da monitorizao do direito co-munitrio por parte da Comisso e da juris-prudncia do Tribunal de Justia das Comuni-dades Europeias.

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7. O IMPACTO ECONMICOGLOBAL DA RESPONSABILIDADE

AMBIENTAL A NVELCOMUNITRIO

Um regime comunitrio de acordo com asorientaes do livro branco diferiria em algunsaspectos significativos dos regimes existentes.Por conseguinte, a experincia passada insu-ficiente para apoiar quaisquer opinies bemfundamentadas sobre o impacto econmicoglobal do regime comunitrio, incluindo o seuimpacto na competitividade a nvel externo. AComisso continuar a sua investigao nestarea e lanar novos estudos sobre o impactoeconmico e ambiental da responsabilidade

ambiental. Os resultados desses estudos seroobjecto de uma avaliao profunda, adquirindoa devida importncia na preparao das futurasiniciativas da Comisso neste domnio. Contu-do, neste momento, os dados sobre os regimesde responsabilidade existentes oferecem umquadro analtico geral proveitoso.

Os dados disponveis sobre o impacto globalda regulamentao ambiental na competitivida-de da indstria sugerem que no discernvel

qualquer impacto negativo significativo. Exis-tem igualmente dados disponveis sobre o im-pacto dos regimes de responsabilidade ambien-tal. Os custos totais anuais de descontaminaodo Superfund dos EUA, retroactivo (26), embo-ra excluam os custos dos danos causados aosrecursos naturais, representam cerca de 5% domontante total gasto por ano nos Estados Uni-dos para dar cumprimento a todos os regula-mentos ambientais federais. No existem valo-res globais das despesas do Superfund dosEUA com os danos causados aos recursos na-turais. No que se refere aos regimes de respon-sabilidade ambiental em vigor nos Estados--Membros, os dados disponveis sugerem queeles ainda no originaram quaisquer problemassignificativos em matria de competitividade.

Embora no tenhamos certezas a respeito dosefeitos de um regime de responsabilidade co-munitrio sobre a competitividade a nvel ex-terno, necessrio ter em conta que a maioria

dos pases da OCDE possui legislao do mes-mo tipo em matria de responsabilidade am-biental.

Consequentemente, um regime comunitrio deresponsabilidade ambiental no equivaler adopo pela UE de uma norma unilateral deproteco do ambiente (27).

Isto no significa que a competitividade inter-nacional da indstria da Unio Europeia e, emespecial, das indstrias orientadas para a ex-portao e dos sectores confrontados com umaconcorrncia significativa por parte das impor-taes no devam ser salvaguardados por todosos meios possveis. Existem formas de com-

pensar os eventuais problemas de competitivi-dade a nvel externo que possam ser suscitadospelas diferenas nas normas de responsabilida-de civil a nvel internacional, compatveis comas regras do comrcio mundial.

Quanto s PME, cabe-lhes frequentementeuma percentagem mais elevada dos danos am-bientais do que a sua dimenso permitiria su-por, possivelmente devido falta de recursos.Desta perspectiva, podero sentir um impacto

mais substancial. Efeitos secundrios indesej-veis, tais como um aumento da percentagem dedanos causados pelas PME podero ser atenua-dos por uma utilizao mais direccionada dosmecanismos de apoio nacionais ou comunit-rios que visam facilitar a adopo de processosde produo mais limpos por parte das PME.

A abordagem responsabilidade aqui propostaprotege os operadores econmicos do sectorfinanceiro da responsabilidade, a menos quetenham responsabilidades operacionais. Os im-pactos negativos indesejveis neste sector so,por conseguinte, pouco provveis. Desde queseja assegurada a segurana jurdica no que dizrespeito responsabilidade e transparncia, oimpacto, em especial no sector dos seguros,

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(26) O livro branco contrrio responsabilidade retroactiva que,sendo em tudo o resto igual, possui impactos maiores em termosde custos.

(27) Neste contexto, conveniente assinalar que a maioria dos pro-blemas de competitividade e deslocalizao ocorrem entre pasesdesenvolvidos e no entre pases em desenvolvimento e pasesdesenvolvidos (concluso confirmada no recente estudo da OMCsobre comrcio e ambiente, Special Studies, Trade and the En-vironment, OMC 1999). Assim, uma vez que a maioria dos pa-

s

responsabilidade ambiental - livro branco [ue - 2000]

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