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ISSN 0719-4110

Cuaderno de Trabajo Nordm 082015

RESENtildeA DEL MARCO DE ACCIOacuteN DE HYOGO SU APLICACIOacuteN EN CHILE Y SU RELACIOacuteN CON LA DEFENSA

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicacioacuten orientada a abordar temas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la formacioacuten de opinioacuten en estas materias Los cuadernos estaacuten principalmente dirigidos a tomadores de decisiones y asesores del aacutembito de la Defensa altos oficiales de las Fuerzas Armadas acadeacutemicos y personas relacionadas con la comunidad de defensa en general Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la ANEPE pero sus paacuteginas se encuentran abiertas a todos quienes quieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicacioacuten electroacutenica del Centro de Estudios Estrateacutegicos de la Academia Nacional de Estudios Poliacuteticos y Estrateacutegicos y estaacute registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios EstrateacutegicosDireccioacuten postal Avda Eliodoro Yaacutentildeez 2760 Providencia Santiago ChileSitio Web wwwanepecl Teleacutefono (+56 2) 2598 1000 Correo electroacutenico ceeanepeclTodos los artiacuteculos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinioacuten de la Academia Autorizada su reproduccioacuten mencionando el cuaderno de trabajo y el autor

CEE - ANEPE WWWANEPECL


DIRECCIOacuteN DE LA REVISTA

DIRECTOR

CONSEJO EDITORIAL

Andreacutes Avendantildeo Rojas

Antonio Martiacutenez Roa Juan Gonzaacutelez Silva

Juan A Fuentes VeraCarlos Ojeda Bennett

Diplomado en Estudios Poliacuteticos en el Instituto de Ciencia Poliacutetica de la U de Chile Magiacutester en Ciencias Militares con mencioacuten en Planificacioacuten y Gestioacuten Estrateacutegica de la Academia de Guerra del Ejeacutercito y egresado del Programa de Magiacutester en Humanidades con mencioacuten en Historia de la Universidad Adolfo Ibaacutentildeez Profesor

militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia

Magister en Ciencias Mi l i tares con menciones en Planificacioacuten y Gestioacuten Estrateacutegica y Magiacutester en Ciencias Militares con mencioacuten en Poliacutetica de Defensa de la Academia de Guerra del Ejeacutercito Profesor militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia asiacute como en Geografiacutea Militar y Geopoliacutetica

Magiacutester en Ciencias Mil i tares de la Academia de Guerra del Ejeacutercito en Relaciones Internacionales del Centre drsquoEacutetudes Diplomatiques et Strateacutegiques de Paris Francia asiacute como tambieacuten en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universiteacute Paris 5 Francia Doctor en Ciencia Poliacutetica de esa casa de estudios

Magiacutester en Ciencias de la Administracioacuten Militar de la Academia de Guerra Aeacuterea Diplomado en Gest ioacuten de Recursos Humanos de la Universidad Bernardo OrsquoHiggins Ingeniero de Ejecucioacuten en Sistemas Aeronaacuteuticos Curso de Alto Mando e Internacional Securi ty and Warfighting Operations Air War College Universidad del Aire USAF Profesor Militar de Academia en las asignaturas de Personal y Servicio de Estado Mayor

Magis ter en Cienc ia Pol iacute t ica de la Universidad Catoacutelica de Chile e Investigador Asoc iado de l Cen t ro de Es tud ios Estrateacutegicos de la Academia Nacional de Estudios Poliacuteticos y Estrateacutegicos (ANEPE) Chile Doctor en Ciencia Poliacutetica por la Universidad de Salamanca Espantildea


CEE - ANEPE WWWANEPECL 1


Agosto 2015

Guillermo Del Castillo Pantoja1

Resumen

El presente Cuaderno de Trabajo ha sido elaborado con el objeto que el lector pueda identificar los principales contenidos del denominado Marco de Accioacuten de Hyogo que bajo el Mandato de Naciones Unidas se ha constituido desde el antildeo 2005 en el referente sugerido a los paiacuteses miembros de dicha organizacioacuten para dar forma a sus poliacuteticas estrategias y planes de accioacuten para la gestioacuten de reduccioacuten del riesgo de desastres

Del mismo modo se reflexiona sobre coacutemo la evolucioacuten de los desastres en el mundo y las experiencias recogidas a niveles nacionales regionales y global imponen a la definicioacuten de una propuesta de acciones -que estaacuten contenidas en las conclusiones- y propuesta de Acuerdo de Sendai del mes de marzo del 2015 entendiendo que estas materias sin dudas constituiraacuten importantes desafiacuteos para los distintos paiacuteses de acuerdo a las realidades que enfrenta su entorno nivel de riesgos y de desarrollo socio econoacutemico

La colaboracioacuten civil militar es vista en estas materias como una instancia de real integracioacuten y donde las capacidades instaladas de las fuerzas armadas constituyen para los paiacuteses importantes partes de sus sistemas de prevencioacuten alerta respuesta y recuperacioacuten ante la eventual ocurrencia de desastres

Finalmente deducido de los acuerdos sentildealados el autor sugiere un listado de materias que debieran ocupar la atencioacuten del sector defensa para generar una colaboracioacuten civil militar maacutes efectiva actualizada y acorde a las tendencias globales y regionales

Palabras clave Colaboracioacuten civil militar ndash Desastres ndash Hyogo ndash Sendai ndash Emergencias ndash Reduccioacuten de Riesgos ndash Gestioacuten de Riesgos ndash Naciones Unidas ndash Poliacutetica ndash Estrategia ndash Proteccioacuten Civil ndash Plataforma

1 Oficial de Estado Mayor Magiacutester en Seguridad y Defensa y Magiacutester en Ciencias Militares con mencioacuten en Planificacioacuten y Gestioacuten Estrateacutegica ambos de la Academia de Guerra del Ejeacutercito Magiacutester en Planificacioacuten y Gestioacuten Educacional de la Universidad Diego Portales es Profesor Militar y actualmente se desempentildea como Asesor de asuntos estrateacutegicos y gestioacuten del riesgo de desastres en el Estado Mayor Conjunto Investigador externo del Centro de Estudios Estrateacutegicos de la ANEPE

RESENtildeA DEL MARCO DE ACCIOacuteN DE HYOGO SU APLICACIOacuteN EN CHILE Y SU RELACIOacuteN CON LA

DEFENSA

CEE - ANEPE WWWANEPECL2

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATEacuteGICOS Cuaderno de Trabajo Nordm 08 2015

ldquoKobe recibioacute el impacto y consecuencias de un terremoto grado 69 Richter el 17 de enero de 1995 donde fallecieron maacutes de 5000 personas dejando a unas 300000 sin hogar ademaacutes de grandes dantildeos a la infraestructura portuaria

fuente productiva y laboralrdquo

EL MARCO DE ACCIOacuteN DE HYOGO (HFA)2

HYOGO es una Prefectura de Japoacuten con maacutes de cinco millones y medio de habitantes ubicada en la Isla Honshu Regioacuten de Kinki y cuya capital es la importante ciudad portuaria de Kobe

Precisamente Kobe recibioacute el impacto y consecuencias de un terremoto grado 69 Richter el 17 de enero de 1995 donde fallecieron maacutes de 5000 personas dejando a unas 300000 sin hogar ademaacutes de grandes dantildeos a la infraestructura portuaria fuente productiva y laboral de los ciudadanos de este puerto

Por eacutesta y otras razones Naciones Unidas conforme a lo acordado en la Asamblea General del 23 de diciembre del 2003 la eligioacute como Sede para la realizacioacuten de la Conferencia Mundial sobre la Reduccioacuten de los Desastres Naturales entre el 18 y 22 de enero del antildeo 2005

La citada Conferencia Mundial fue la culminacioacuten de un proceso iniciado en el antildeo 1990 a traveacutes de la Declaracioacuten del Decenio Internacional para la Reduccioacuten de los Desastres Naturales

Luego en el antildeo 1994 durante la Conferencia Mundial sobre Reduccioacuten de los Desastres se adoptoacute la Estrategia y el Plan de Accioacuten de Yokohama para un mundo maacutes seguro y en el antildeo 1999 la Asamblea General de las Naciones Unidas a traveacutes de una Resolucioacuten acordoacute la Estrategia Internacional para la Reduccioacuten de Desastres (ISDR) creando a la vez la Secretariacutea de la ISDR (UNISDR) con la tarea de garantizar la implementacioacuten de la citada Estrategia

Durante los antildeos 2003 y 2004 el trabajo de la UNISDR estuvo orientado a revisar la Estrategia y el Plan de Accioacuten de Yokohama para un mundo maacutes seguro y sentar las bases del Marco de Accioacuten de Hyogo que fuera entregado en la Conferencia Mundial sobre la Reduccioacuten

2 Esta primera parte del Cuaderno de Trabajo fue difundida previamente en la Revista Memorial del Ejeacutercito de Chile en su edicioacuten Ndeg 406 de mayo de 2013 y tiene por objeto poner al tanto al lector sobre el origen historia y los principales alcances del Marco de Accioacuten de Hyogo (MAH o HFA por sus siglas en ingleacutes)



de los Desastres Naturales en Kobe Japoacuten en enero del 2005

Al final de la Conferencia se adoptaron tres Resoluciones siendo la primera de ellas una Declaracioacuten donde se expresa la voluntad de los Delegados para contribuir a la Estrategia Internacional de Reduccioacuten de Desastres (EIRD) y a los esfuerzos desplegados por la comunidad internacional como consecuencia de los objetivos planteados en la Declaracioacuten del Milenio de septiembre del antildeo 2000

La segunda Resolucioacuten se refiere a la aprobacioacuten del ldquoMarco de Accioacuten para el decenio 2005-2015 Aumento de la resiliencia3 de las naciones y las comunidades ante los desastresrdquo

La tercera Resolucioacuten se ref iere al Informe de la Comisioacuten de Verificacioacuten de Poderes de los Delegados asistentes a la Conferencia entre los que destaca la participacioacuten del gobierno de Chile de la Oficina de Coordinacioacuten de Asuntos Humani tar ios de Nac iones Unidas (OCHA) y del Comiteacute Interamericano para la Reduccioacuten de los Desastres Naturales de la OEA

En el caso de Chile una vez ocurrido el terremoto y tsunami del 27 de febrero del antildeo 2010 el gobierno a traveacutes del Ministerio del Interior y ONEMI tomoacute la decisioacuten de recurrir al Coordinador Residente de las Naciones Unidas en Chile con el objeto de poder realizar un estudio teacutecnico y profesional que permitiera contar con un diagnoacutestico vaacutelido y preciso respecto de la gestioacuten de riesgo de desastres y asiacute contribuir a la mejor toma de decisiones

Para e l lo se conformoacute una Mis ioacuten Interagencia l de Naciones Unidas liderada por la Estrategia Internacional pa ra l a Reducc ioacuten de Desas t res (UNISDR) que se desplegoacute en seis regiones administrativas entre el 25 de octubre y el 3 de noviembre del antildeo 2010 y a la que se integraron agencias e instituciones del Sistema de Naciones U n i d a s ( P N U D U N E S C O O M M UNEP OPS-OMS OCHA CEPAL) la Organizacioacuten de Estados Americanos y la Federacioacuten Internacional de la Cruz Roja

Para el cumplimiento de su misioacuten la UNISDR como organismo responsable

3 Se entiende por resiliencia ldquola capacidad de un sistema comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reduccioacuten de los riesgosrdquo EIRD de las Naciones Unidas Ginebra 2004



4 Informe disponible en el sitio wwwpreventionwebnet

de Naciones Unidas para colaborar a los paiacuteses en la implementacioacuten y desarrollo del Marco de Accioacuten de Hyogo (MAH) utilizoacute como metodologiacutea para hacer su diagnoacutestico la denominada HFA Monitor ldquoGuiacutea praacutect ica para el monitoreo y revisioacuten del MAH mediante un proceso de participacioacuten multisectorialrdquo que incluyoacute una revisioacuten a base de las siguientes cinco prioridades que establece el MAH

A Prioridad 1 Velar por que la reduccioacuten del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional y local con soacutelida base institucional de aplicacioacuten

B Prioridad 2 Identificar evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar la Alerta Temprana

C Prioridad 3 Utilizar el conocimiento la innovacioacuten y la educacioacuten para establecer una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel

D Prioridad 4 Reducir los factores subyacentes del riesgo

E Prioridad 5 Fortalecer la preparacioacuten ante los desastres para lograr una respuesta eficaz a todo nivel

Finalmente y despueacutes de realizar la recoleccioacuten y anaacutelisis de la informacioacuten disponible entregaron un completo Informe diagnoacutestico y recomendaciones generales y especiacutef icas adecuadas al contexto del paiacutes su estructura administrativa y organizacional normativa legal y bibliografiacutea existente el cual ha servido para el disentildeo de mejoras al sistema nacional de proteccioacuten civil el nuevo cuerpo legal que le sustentaraacute y la reduccioacuten del riesgo de desastres en Chile4

Desde la aprobacioacuten del MAH los desastres han continuado su camino por el mundo y para monitorear los avances se han disentildeado diversos instrumentos dentro de los que destaca la conformacioacuten de Plataformas Regionales de RRD las cuales han ofrecido a la comunidad y los gobiernos expresar sus inquietudes compartir experiencias y plantear nuevos desafiacuteos orientados a la Plataforma Mundial que se realizoacute el antildeo 2013 oportunidad en la que junto con la evaluacioacuten respectiva se estudiaron las propuestas para el periacuteodo que se iniciaraacute despueacutes del antildeo 2015 fecha en que expira el Plan de Accioacuten 2005-2015



ldquoLos desafiacuteos para Chile y en particular para sus fuerzas armadas son principalmente incorporarse con sus capacidades humanas y materiales a la plataforma nacional regional y global de gestioacuten del riesgo de desastresrdquo

Es importante destacar las relaciones que se han ido manifestando entre las iniciativas y prioridades establecidas en el Plan de Accioacuten del MAH 2005-2015 con las derivadas de los efectos que estaacute produciendo el Cambio Climaacutetico las cuales bajo el mandato de Naciones Un idas han encon t rado d ive rsos puntos de convergenc ia ta l como destaca el Informe Especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climaacutetico sobre la Gestioacuten de Riesgos de fenoacutemenos extremos y desastres (IPCCSREX) del antildeo 2011 En este Informe se demuestra que muchas medidas adoptadas para abordar el riesgo de desastres asiacute como una correcta planificacioacuten de uso del suelo la proteccioacuten al medio ambiente y los sistemas de alerta temprana constituyen acciones uacutetiles praacutecticas y vinculantes con el cambio climaacutetico

Es destacable que tanto en la Convencioacuten Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climaacutetico como la Conferencia de las Nac iones Un idas sobre e l Desarrollo Sostenible Riacuteo+20 de junio

del 2012 identifican al MAH (HFA) como un importante esfuerzo internacional que favorece los enfoques para reducir los efectos del cambio climaacutetico

Los desafiacuteos para Chile y en particular p a r a s u s f u e r z a s a r m a d a s s o n principalmente incorporarse con sus capacidades humanas y materiales a la plataforma nacional regional y global de gestioacuten del riesgo de desastres y desde alliacute generar los espacios de colaboracioacuten y compromisos de cooperacioacuten para contribuir a aumentar la resiliencia ante los desastres disminuir los r iesgos y hacer maacutes ef ic iente la asistencia humanitaria cada vez que sea requerida por las autoridades nacionales tanto en el paiacutes como en el extranjero

Esta tarea se hace maacutes necesaria toda vez que los actores y participantes del Marco de Accioacuten de Hyogo ya estaacuten elaborando las directrices del plan que les ocuparaacute despueacutes del antildeo 2015 donde naturalmente confluiraacuten las lecciones obtenidas de la gestioacuten de reduccioacuten del riesgo de desastres (RRD) durante



el periodo 2005-2015 su necesaria complementacioacuten con la Adaptacioacuten al Cambio Climaacutetico (ACC) y las experiencias de la asistencia humanitaria ocasioacuten en que las relaciones civil militar adquieren una gran notoriedad

DE HYOGO A SENDAI DESAFIacuteOS DE LA COLABORACIOacuteN CIVIL MILITAR EN DESASTRES

I ANTECEDENTES

Desde sus oriacutegenes las fuerzas armadas en Chile han sido parte de los procesos poliacuteticos de desarrollo integracioacuten y consolidacioacuten de la nacioacuten y el Estado Es por ello que su participacioacuten en tareas de apoyo a las consecuencias de los desastres naturales es reconocida por la mayoriacutea de la sociedad

Chile tiene una configuracioacuten territorial insular y mariacute t ima que la enfrenta naturalmente a situaciones de riesgo permanente en espec ia l aque l las der ivadas de s ismos maremotos erupciones volcaacutenicas inundaciones i n c e n d i o s f o r e s t a l e s s e q u iacute a s y emergencias sanitarias entre las de mayor ocurrencia

Hasta fines del siglo pasado la mirada de los paiacuteses estaba enfocada en trabajar sobre las mitigaciones a los efectos provocados por desastres naturales o antroacutepicos sin embargo ya en los inicios del presente siglo los paiacuteses del mundo bajo la coordinacioacuten de Naciones Unidas

ldquoChile tiene una configuracioacuten territorial insular y mariacutetima que la enfrenta naturalmente a situaciones de riesgo permanente en especial aquellas derivadas de sismos maremotos erupciones volcaacutenicas inundaciones incendios forestales sequiacuteas y emergencias sanitarias entre las de mayor ocurrenciardquo

Mapa de ubicacioacuten de la Prefectura de Hyogo Japoacuten tomada de wwwwikipediaorg

Memorial con efectos del Terremoto de Kobe tomada de wwwwikipediaorg



5 ONU-ISDR Lineamientos de las Plataformas Nacionales de Reduccioacuten de Riesgos de Desastres bajado desde el sitio de internet wwwunisdrorg el 11MAY20156 Borrador del Marco de Sendai para la reduccioacuten de riesgo de desastres 18MAR2015 bajado desde el sitio de internet wwwunisdrorg el 11MAY2015 que constituyoacute el Acuerdo de los paiacuteses reunidos en la Conferencia de Plataforma Global de RRD realizada en Sendai Japoacuten entre el 14 y 18MAR20157 Poliacutetica Nacional para la gestioacuten del riesgo de desastres de Chile noviembre de 2014 bajada desde el sitio de internet wwwonemicl el 10MAY2015

y unidos ante las duras consecuencias de los desastres naturales elaboran lo que hoy se conoce como el Marco de Accioacuten de Hyogo (MAH) el cual hizo una contribucioacuten praacutectica a partir de un Plan de Accioacuten que sugiere a los paiacuteses adoptar ciertas medidas que pueden reducir el riesgo de desastres De esta forma y con un Plan que cubre 10 antildeos (2005-2015) se cambia la visioacuten desde los efectos hacia aquellas acciones y medidas que se deben adoptar para evitar reducir o minimizar los efectos de los desastres

Dentro de las sugerencias destacan l a c o n f o r m a c i oacute n d e P l a t a f o r m a s Nacionales Regionales y Global de Riesgo de desastres5 donde se reuacutene a los organismos gubernamentales no gubernamentales sector privado fuerzas armadas etc para acordar planes protocolos estrategias y poliacuteticas de amplia participacioacuten e integracioacuten ciudadana donde se comprometen la capacidades de colaboracioacuten mutua tras el propoacutesito comuacuten de salvar vidas

Hoy los gobiernos avanzan en la estructura de lo que seraacute el Marco de

Sendai 2015-20306 donde el eacutenfasis estaraacute en la reduccioacuten de riesgo de desastres los efectos del cambio climaacutetico y el medio ambiente la colaboracioacuten civil militar en desastres y una serie de otros temas transversales que requieren la atencioacuten de los pueblos para hacer frente a los riesgos de desastres

En Chile se trabaja hoy sobre la base de una Plataforma Nacional de Riesgo que durante el antildeo 2013 estructuroacute una propuesta de Poliacute t ica Nacional de Riesgo7 aprobada recientemente constituyendo el documento marco que daraacute paso a la Estrategia Nacional

Del mismo modo se encuentra en uacuteltimo traacutemite legislativo el nuevo marco legal que daraacute vida a una moderna institucionalidad de gestioacuten de riesgos de desastres y emergencias

S in lugar a dudas que con estos esfuerzos Chile se coloca en sintoniacutea con lo sugerido por la Estrategia Internacional de Riesgo de Desastres y ref leja la voluntad de integrar fomentar y exigir el cumplimiento normativo orientado a la reduccioacuten de riesgos



Sin perjuicio de estas adecuaciones estructurales y normativas las fuerzas armadas de Chi le han sido actores relevantes en cada uno de los episodios relacionados con desastres

A modo de ejemplo y como consecuencia del terremoto ocurrido en el sur de Chile el antildeo 1960 se promulgoacute en el antildeo 1965 una ley (conocida como de sismos y terremotos)8 donde entre otras cosas establece que los Ministerios de Defensa e Interior deben elaborar planes para hacer frente a los desastres y concurrir con sus capacidades en apoyo a la ciudadaniacutea afectada

Asiacute entonces en sucesivos planes de contingencia se ha incorporado a las fuerzas armadas tal como lo establece hoy el Plan Nacional de Proteccioacuten Civil9

Sin embargo es importante sentildealar que en Chile la responsabilidad principal para hacer f rente a emergencias y cataacutestrofes recae en el Ministerio del Interior y Seguridad Puacuteblica dejando a

las fuerzas armadas y otros organismos del Estado como contribuyentes del Sistema Nacional de Proteccioacuten Civil

Cabe destacar que la colaboracioacuten de las fuerzas armadas se expresa seguacuten su propia planificacioacuten en la integracioacuten de sus capacidades disponibles desde la base de la estructura administrativa del Estado10

Tambieacuten ella se representa en el trabajo permanente y continuo que desarrollan organismos teacutecnicos dependientes de las fuerzas armadas que por su capacidad y prestigio aportan al sistema nacional a traveacutes de protocolos especiacuteficos de cooperacioacuten como los son el Servicio Hidrograacutef ico y Oceanograacutef ico de la Armada (SHOA) el Instituto Geograacutefico Militar del Ejeacutercito (IGM) y el Servicio Aerofotogrameacutetrico dependiente de la Fuerza Aeacuterea (SAF) entre otros Entonces iquestqueacute espera la sociedad de sus fuerzas armadas durante las emergencias encuestas de opinioacuten

ldquoSin perjuicio de estas adecuaciones estructurales y normativas las fuerzas armadas de Chile han sido actores relevantes en cada uno de los episodios

relacionados con desastresrdquo

8 Ley 16282 del 26JUL1965 ldquoFija disposiciones para casos de sismos o cataacutestrofes establece normas para la reconstruccioacuten de la zona afectada por el sismo del 28MAR965 y modifica la ley 16250rdquo9 Decreto Ndeg 156 del Ministerio del Interior del 12MAR2002 que ldquoAprueba Plan Nacional de Proteccioacuten Civil y deroga Decreto Supremo de interior Nordm 155 de 1977 que aproboacute el Plan Nacional de Emergencia10 Se recomienda la lectura del Cuaderno de Trabajo Ndeg 16 del autor ldquoColaboracioacuten civil militar en desastresrdquo publicado por el CEE-ANEPE antildeo 2014



puacuteblica recientes demuestran que sobre un 80 de la poblacioacuten consultada ubica a las fuerzas armadas en niveles de alta aprobacioacuten y reconocimiento valoracioacuten que compromete y que debe servir de guiacutea para fortalecer la cooperacioacuten civil militar en estas materias11

En los siguientes graacuteficos es posible aprec ia r los n ive les de conf ianza c iudadana a las fuerzas armadas durante los uacuteltimos antildeos

Del mismo modo al ser consultados respecto de la aprobacioacuten que le otorgan a las Instituciones o autoridades y su desempentildeo en situaciones de desastres los siguientes graacuteficos presentan los siguientes resultados

ldquoencuestas de opinioacuten puacuteblica recientes demuestran que sobre un 80 de la poblacioacuten consultada ubica a las fuerzas armadas en niveles de alta aprobacioacuten y reconocimiento valoracioacuten que compromete y que debe servir de guiacutea para

fortalecer la cooperacioacuten civil militarrdquo

11 Se recomienda revisar encuestas de opinioacuten puacuteblica CEP julio-agosto 2013 y abril 2015 bajadas del sitio de internet wwwcepchilecl el 10MAY2015 y aqueacutellas realizadas por GFK Adimark en abril 2014 y abril del 2015 bajadas desde el sitio de internet wwwadimarkcl el 10MAY2015



12 Colodro Max Diario La Segunda del 23ABR2015 ldquoEl gobierno aprendioacute la leccioacuten de sacar a las FFAArdquo bajado desde el sitio de internet wwwlasegundacl el 23ABR2015

Bastariacutea revisar las consecuencias que han provocado para la sociedad y el Estado los uacuteltimos desastres ocurridos en Chile para comprender la importancia que las fuerzas armadas participen de manera act iva y permanente en las diferentes etapas del ciclo de manejo del riesgo de desastres

A modo de ejemplo el analista poliacutetico Max Colodro ha manifestado recientemente que ldquoLa Moneda mejoroacute la forma en que enfrenta los desastres naturalesrdquo colocando acento en la decisioacuten poliacutetica para poner a las fuerzas armadas al

frente de las crisis Luego haciendo una analogiacutea con la reaccioacuten durante el terremoto de 2010 manifiesta que ldquohellipel gobierno aprendioacute la leccioacuten y se dio cuenta que no habiacutea motivo para no confiar en las fuerzas armadas y que no habiacutea una connotacioacuten negativa en sacarlos a la calle en una emergenciardquohellip ldquohoy se tiene claro que los militares son un activo muy importante para responder de manera eficiente a las crisis naturalesrdquo12

Asiacute entonces entendiendo la evolucioacuten de esta materia en nuestro paiacutes asiacute como la positiva evaluacioacuten ciudadana respecto del papel asumido por las fuerzas armadas durante las uacuteltimas emergencias reflexionaremos a continuacioacuten sobre el entorno internacional de la gestioacuten del riesgo de desastres para dar luego paso a los desafiacuteos que a juicio del autor generaraacuten el espacio necesario para una eficiente y activa colaboracioacuten civil militar en concordancia con las tendencias internacionales existentes

ldquoel gobierno aprendioacute la leccioacuten y se dio cuenta que no habiacutea motivo para no confiar en las fuerzas armadas y que no habiacutea una connotacioacuten negativa en sacarlos a la calle en una emergenciardquohellip ldquohoy se tiene claro que los militares son un activo muy importante para responder de manera eficiente a las crisis

naturalesrdquo



13 OECD Todd ampTodd (2011) Natural Disaster Response Lessons from Evaluations of the World Bank and others14 Naciones Unidas Segundo periacuteodo de sesiones del Comiteacute Preparatorio ldquoConsideraciones sobre el marco para la reduccioacuten de riesgos de desastres despueacutes de 2015rdquo Ginebra 17-18 de noviembre de 2014 borrador del programa provisional y Marco de Sendai para la reduccioacuten de riesgo de desastres 18MAR201515 Estrategia de Yokohama para un mundo maacutes seguro Directrices para la prevencioacuten de desastres naturales la preparacioacuten para casos de desastres y la mitigacioacuten de sus efectos y su plan de accioacuten antildeo 1994

II EL ENTORNO INTERNACIONAL DE LA GESTIOacuteN DE RIESGO DE DESASTRES

S i n d u d a s q u e e l e s f u e r z o q u e hoy desarrol lan los paiacuteses bajo la sugerencia de Naciones Unidas (ONU) y la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemico (OCDE u OECD por sus siglas en ingleacutes) es enfocarse en la reduccioacuten de riesgos de desastres y e l lo impl ica un incremento de la inversioacuten en proyectos de investigacioacuten cientiacute f ica educacioacuten capacitacioacuten entrenamiento y en fin en el desarrollo de capacidades preventivas operativas y recuperat ivas mater ias donde la sociedad civil organizada tiene un rol relevante especialmente en su relacioacuten con el sector privado fuerzas armadas sistema internacional y otros

Si nos detenemos un instante a revisar las act iv idades que nos sugiere la OECD13 en su propuesta de Ciclo de Manejo del Riesgo como lo muestra el siguiente graacutefico podemos concluir que las fuerzas armadas poseen capacidades desar ro l ladas y qu izaacutes o t ras por desarrollar para participar activamente en el fortalecimiento del Estado a fin de prepararse y responder adecuadamente en situaciones de riesgo de desastres

con un fuerte acento en la reduccioacuten de riesgos es decir desde la fase 1 del pre-desastre (prevencioacuten)

Veamos entonces cuaacuteles debieran ser los desafiacuteos de futuro para el sector defensa y las fuerzas armadas

Para ello tendremos en cuenta el trabajo del Comiteacute preparatorio de la Tercera Conferenc ia Mundia l de Nac iones Unidas sobre la reduccioacuten de riesgos de desastres que se tradujo en la propuesta del Marco de Sendai14 el cual en su segundo periacuteodo de sesiones acordoacute un programa provisional del que se destacan los siguientes principios rectores los que a su vez estaacuten basados en la Estrategia de Yokohama15 y en el Marco de Accioacuten de Hyogo del antildeo 2005



1 Cada Estado tiene la responsabilidad pr imordial de reducir de manera in tegra l e l r iesgo de desastres tambieacuten mediante la cooperacioacuten

2 La gestioacuten del riesgo de desastres debe dirigirse a la proteccioacuten de las personas sus posesiones sus medios de vida y sus bienes de produccioacuten al tiempo que se deben respetar sus derechos humanos

3 La reduccioacuten del riesgo de desastres depende de los mecanismos de gobernanza en todos los sectores y en los planos local nacional regional y mundial y de su coordinacioacuten Requiere la plena participacioacuten de todas las instituciones ejecutivas y legis lat ivas del Estado a nivel nacional y local y una articulacioacuten clara de responsabilidades de los actores puacuteblicos y privados incluidas las empresas para asegurar la comunicacioacuten mutua la cooperacioacuten y la rendicioacuten de cuentas

4 Se debe habilitar y empoderar a las autoridades y las comunidades locales para reducir el riesgo de desastres y asignarles en consecuencia facultades de toma de decisiones recursos e incentivos El papel de facilitacioacuten y coordinacioacuten de los gobiernos centrales es esencial

5 La reduccioacuten del riesgo de desastres

requ iere e l empoderamiento de toda la sociedad la igualdad y su participacioacuten inclusiva accesible y no discriminatoria prestando especial atencioacuten a los grupos en situacioacuten de riesgo en consonancia con los derechos humanos internacionalmente convenidos Las cuestiones de geacutenero edad discapacidad y perspectiva cultural deben integrarse en la gestioacuten del riesgo de desastres

6 Abordar los fac to res de r iesgo subyacentes mediante inversiones puacuteblicas y privadas adaptadas es maacutes rentable que depender de la respuesta y la recuperac ioacuten poster iores a los desastres y contr ibuye a la sostenibilidad del desarrollo

7 S i b ien los fac to res de r i esgo pueden ser locales nacionales transfronterizos o de aacutembito mundial l o s r i esgo de desas t re t i enen caracteriacutesticas locales y especiacuteficas que deben entenderse teniendo en cuenta las diferentes capacidades de los paiacuteses y comunidades para determinar las medidas necesarias para reducir el riesgo de desastres

8 La reduccioacuten de riesgo de desastres requ iere la toma de dec is iones adaptadas sobre la base de datos puacuteblicos y desglosados por geacuteneros e x o e d a d d i s c a p a c i d a d y d e

ldquoLa gestioacuten del riesgo de desastres debe dirigirse a la proteccioacuten de las personas sus posesiones sus medios de vida y sus bienes de produccioacuten

al tiempo que se deben respetar sus derechos humanosrdquo



informacioacuten sobre el riesgo libremente disponible accesible actualizada faacutecil de entender basada en la ciencia y no confidencial complementada con los conoc imien tos loca les tradicionales e indiacutegenas pertinentes

9 La e laborac ioacuten la rev is ioacuten y la aplicacioacuten de las poliacuteticas planes praacutecticas y mecanismos nacionales e internacionales pertinentes tienen que aspirar a la coherencia y el refuerzo mutuo entre las prioridades de desarrollo sostenible y crecimiento cambio climaacutetico y variabilidad gestioacuten ambiental y reduccioacuten del r iesgo de desastres La integracioacuten de la reduccioacuten del riesgo de desastres en las poliacuteticas generales es fundamental para la sostenibilidad del desarrolloL a f a s e d e r e c u p e r a c i oacute n y recons t rucc ioacuten despueacutes de los desast res es fundamenta l para reducir el riesgo de desastres y para la educacioacuten y la toma de conciencia del puacuteblico sobre la materiaLa cooperacioacuten mundial regional y trasfronteriza es esencial y requiere un mayor fortalecimiento de conformidad con las obligaciones internacionalesLos paiacuteses en desarrollo en particular los paiacuteses menos adelantados los pequentildeos Estados insu lares en desarrol lo y los paiacuteses sin l i toral en desarrollo y Aacutefrica requieren un apoyo especiacutef ico adaptado a sus necesidades y prioridades

Asiacute tambieacuten el Comiteacute preparatorio habiendo tomado en consideracioacuten las experiencias derivadas de la aplicacioacuten del Marco de Accioacuten de Hyogo sugiere las siguientes prioridades de accioacuten las que a su vez derivan en tareas claves que requieren ser puestas en praacutectica

1 Comprender el riesgo de desastres2 For ta lecer la gobernanza y las

instituciones para gestionar el riesgo de desastres

3 Aumentar la preparacioacuten para dar una respuesta eficaz y mejorar la labor de recuperacioacuten y reconstruccioacuten

4 Invertir en la resiliencia econoacutemica social cultural y ambiental

Para una mayor comprensioacuten el siguiente graacutefico nos muestra la transicioacuten temaacutetica principal de la Estrategia Internacional de Riesgo de Desastres desde lo que se definiera como prioridades de accioacuten en el Marco de Accioacuten de Hyogo (2005-2015) y coacutemo se visualiza su evolucioacuten a lo propuesto para el Marco de Sendai (2015-2030)

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III DESAFIacuteOS DE COLABORACIOacuteN CIVIL MILITAR

Como nuestro foco de atencioacuten en este trabajo es visualizar los desafiacuteos de co laborac ioacuten cooperac ioacuten y o coordinacioacuten civil militar en desastres es posible proponer algunos temas de estudio discusioacuten anaacutelisis y formalizacioacuten para mejorar esta cada vez maacutes necesaria contribucioacuten a la reduccioacuten de riesgos de desastres entre los que se destacan los siguientes

1 Tratamiento de la ayuda humanitaria tanto dentro del paiacutes la que pudiera llegar del extranjero como tambieacuten aquella que es necesario llevar fuera del paiacutes incluyendo la recepcioacuten acopio custodia traslado entrega y rendicioacuten de cuentas

2 Situacioacuten de albergues materia que obliga a la asignacioacuten y definicioacuten d e r e s p o n s a b i l i d a d e s p a r a l a seleccioacuten habilitacioacuten equipamiento funcionamiento seguridad costos de implementacioacuten y rest i tucioacuten bajo estaacutendares internacionales y nacionales

3 Participacioacuten de las fuerzas armadas en apoyo al combate de incendios forestales fuera de la temporada estival aspecto que se ha hecho

maacutes evidente y probable en cuanto a ocurrencia y necesidad de apoyo a los esfuerzos de los organismos teacutecnicos encargados de estas tareas

4 C o o r d i n a c i oacute n c o n o c i m i e n t o y participacioacuten junto a las organizaciones de voluntariado y humanitarias de ayuda en desastres

5 N e c e s i d a d d e i n c r e m e n t a r e l e n t r e n a m i e n t o c i v i l m i l i t a r e n desastres con el objeto de mejorar las coordinaciones estaacutendares y definicioacuten de tareas que contribuya a la reduccioacuten de riesgos y a una respuesta maacutes eficaz y eficiente

6 Incorporar una gestioacuten comunicacional maacutes e f ic iente opor tuna veraz ce rcana o f i c ia l y teacutecn ica que represente la coordinacioacuten civil militar de terreno

7 Coordinar procesos de apoyo juriacutedico que otorguen a las decisiones los marcos de legalidad necesarios para un apoyo eficiente

8 Incrementar el trabajo con las redes de apoyo humani ta r io nac iona l e i n t e r n a c i o n a l p a r a c o n o c e r capacidades establecer protocolos de intervencioacuten en la respuesta y fortalecer el sistema nacional

9 C a p a c i t a r s e e n l a s t a r e a s d e evaluacioacuten preliminar de dantildeos para que de esta forma se estandaricen procedimientos de levantamiento y

ldquoincrementar el entrenamiento civil militar en desastres con el objeto de mejorar las coordinaciones estaacutendares y definicioacuten de tareas que contribuya

a la reduccioacuten de riesgos y a una respuesta maacutes eficaz y eficienterdquo



transmisioacuten de la informacioacuten que contribuyan a mejores y oportunas decisionesComo la experiencia de situaciones a n t e r i o r e s h a d e m o s t r a d o s e hace necesario una capacitacioacuten y entrenamiento adecuado para la eventual participacioacuten de las fuerzas armadas en tareas de orden puacuteblico sin perder de vista que eacutesta es una tarea prioritaria y constitucional de Carabineros de ChileIncorporar capacidades de rescate urbano desde estructuras colapsadas pudiendo hacerlo bajo la normativa INSARAG16 en equipos de integracioacuten militar o mixta entre profesionales civiles y militares los cuales podriacutean estar desplegados en todo el territorio nacional permit iendo ademaacutes su intervencioacuten inmediata en eventuales estructuras militares sujetas de alguacuten colapsoI n c o r p o r a r a l o s p r o c e s o s d e par t ic ipac ioacuten las mater ias que internacionalmente han recibido el tratamiento como ldquoasuntos de geacutenero en desast resrdquo 17 capac i tando a l personal en los estaacutendares existentes e incrementando la participacioacuten de la mujer militar en tareas de ayuda humanitariaEntendiendo el creciente aumento

de las corrientes migratorias en el paiacutes se hace necesario estudiar y protocolizar procedimientos que busquen una mayor comprensioacuten entendimiento relacioacuten y proteccioacuten de los derechos de estas personas durante las emergencias y desastres respetando sus tradiciones culturas e integracioacutenDe l mismo modo una espec ia l preocupacioacuten debe exist i r por el tratamiento proteccioacuten y apoyo a personas con capacidades distintas que se encuentran en zonas de riesgo o donde circunstancialmente operen fuerzas militares Ello obliga a un entrenamiento previo y coordinado en t re e l pe rsona l m i l i t a r y l os organismos civiles pertinentesAsiacute tambieacuten se debe trabajar de manera integrada con aquellas personas que provienen de pueblos originarios con el objeto de darles un trato acorde a sus costumbres y tradiciones como tambieacuten aprovechando sus valiosas experiencias

16 Certificacioacuten que bajo el patrocinio de Naciones Unidas se entrega a las unidades y personas especializadas en rescate urbano y que en Chile ha sido entregada como Agente Certificador al Cuerpo de Bomberos17 Bajo la normativa de Naciones Unidas

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BIBLIOGRAFIacuteA

1 ONU-ISDR Lineamientos de las Plataformas Nacionales de Reduccioacuten de Riesgos de Desastres bajado del sitio de internet wwwunisdrorg el 11MAY2015

2 Borrador del Marco de Sendai para la reduccioacuten de riesgo de desastres 18MAR2015 bajado del sitio de internet wwwunisdrorg el 11MAY2015 que constituyoacute el Acuerdo de los paiacuteses reunidos en la Conferencia de Plataforma Global de RRD realizada en Sendai Japoacuten entre el 14 y 18MAR2015

3 Poliacutetica Nacional para la gestioacuten del riesgo de desastres de Chile noviembre de 2014 bajada del sitio de internet wwwonemicl el 10MAY2015

4 Ley 16282 del 26JUL1965 ldquoFija disposiciones para casos de sismos o cataacutestrofes establece normas para la reconstruccioacuten de la zona afectada por el sismo del 28MAR965 y modifica la ley 16250rdquo

5 Decreto Ndeg 156 del Ministerio del Interior del 12MAR2002 que ldquoAprueba Plan Nacional de Proteccioacuten Civil y deroga Decreto Supremo de Interior Nordm 155 de 1977 que aproboacute el Plan Nacional de Emergencia

6 Encuestas de opinioacuten puacuteblica CEP julio-agosto 2013 y abril 2015 bajadas desde el sitio de internet wwwcepchilecl el 10MAY2015 y aquellas realizadas por GFK Adimark en abril 2014 y abril del 2015 bajadas desde el sitio de internet wwwadimarkcl el 10MAY2015


8 OECD Todd ampTodd (2011) Natural Disaster Response Lessons from



Evaluations of the World Bank and others9 Naciones Unidas Segundo periacuteodo de sesiones del Comiteacute Preparatorio ldquoConsideraciones sobre el marco para la reduccioacuten de riesgos de desastres despueacutes de 2015rdquo Ginebra 17-18 de noviembre de 2014 borrador del programa provisional y Marco de Sendai para la reduccioacuten de riesgo de desastres 18MAR2015

10 Estrategia de Yokohama para un mundo maacutes seguro Directrices para la prevencioacuten de desastres naturales la preparacioacuten para casos de desastres y la mitigacioacuten de sus efectos y su plan de accioacuten antildeo 1994

11 Del Castillo P Guillermo ldquoColaboracioacuten civil militar en desastresrdquo publicado en Revista Memorial del Ejeacutercito Ndeg 492 agosto 2014 y como Cuaderno de Trabajo Ndeg 16 del Centro de Estudios Estrateacutegicos de la Anepe diciembre 2014

CEEANEPECL

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicacioacuten orientada a abordar temas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la formacioacuten de opinioacuten en estas materias Los cuadernos estaacuten principalmente dirigidos a tomadores de decisiones y asesores del aacutembito de la Defensa altos oficiales de las Fuerzas Armadas acadeacutemicos y personas relacionadas con la comunidad de defensa en general Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la ANEPE pero sus paacuteginas se encuentran abiertas a todos quienes quieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicacioacuten electroacutenica del Centro de Estudios Estrateacutegicos de la Academia Nacional de Estudios Poliacuteticos y Estrateacutegicos y estaacute registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios EstrateacutegicosDireccioacuten postal Avda Eliodoro Yaacutentildeez 2760 Providencia Santiago ChileSitio Web wwwanepecl Teleacutefono (+56 2) 2598 1000 Correo electroacutenico ceeanepeclTodos los artiacuteculos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinioacuten de la Academia Autorizada su reproduccioacuten mencionando el cuaderno de trabajo y el autor




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reseÑa del marco de acciÓn de hyogo, su …€¦ · · 2015-09-02esta primera parte del...

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