1

Regalías, transferencias (SGP), impuestos municipales y “trasteo de voto”

Jorge Espítia Profesor Universitario Por estos días de octubre hay un fuerte ambiente electoral a nivel local, se aproximan las elecciones para elegir alcaldes, concejales, gobernadores, diputados y juntas administradoras locales. Teniendo como base las principales variables de los ingresos presupuestales de más de 1,100 municipios colombianos (Ingresos Tributarios, Sistema General de Participaciones –SGP- y Regalías) para el período 2000-2010 se presenta un ejercicio sencillo que permita explicar el posible impacto de éstas variables fiscales sobre el “trasteo de votos”. En las próximas elecciones locales, los ciudadanos podrán elegir 32 gobernadores, 1.102 alcaldes, 418 diputados y 12.063 concejales, para un total de 13.615 cargos de elección directa. Para estos cargos se inscribieron 77.400 candidatos distribuidos así: 90,4% para concejales, 3,8% para diputados, 5,6% para alcaldes y 0,2% para gobernadores. Para cada cargo, la proporción de inscritos no es homogénea. Para Gobernador hay en promedio 5 inscritos, 4 inscritos para Alcalde, 7 para Diputado y 6 para Concejal, los valores con mayor proporción de inscritos da una idea de los puestos de elección popular más apetecidos; a pesar de tener una probabilidad mucho más baja de poder llegar a ocupar el puesto. No sobra advertir que esto de los cálculos electorales y las probabilidad de ser elegidos, que hacen los candidatos y los partidos políticos, es un poco más complejo de los cálculos que con esta información se puede realizar1. Los ingresos tributarios La distribución porcentual, a nivel municipal, de los ingresos tributarios guarda una estrecha relación con la distribución del total de ingresos municipales (99,6% el coeficiente de correlación). Durante el período 2000-2010 el recaudo tributario municipal ascendió a los 85,3 billones de pesos de 2010, los cuales representaron el 30% del total de los ingresos. En 2010, el recaudo tributario municipal ascendió a los 10,9 billones de pesos (Cuadro 1). Al agrupar el total de ingresos como el recaudo tributario municipal de acuerdo a su jurisdicción departamental, se tiene que cerca del 50% de los ingresos se concentra en Bogotá (25%), Antioquia (15%), Valle (8%) y Cundinamarca (4%); mientras que el cerca del 80% del recaudo fiscal se concentra en siete áreas: Bogotá (39%), Antioquía (16%), Valle (11%), Cundinamarca (4%), Santander (4%), Atlántico (4%) y Bolívar (3%) (Gráfico 1 y 2).

1 “… sin una propuesta política para ganar el voto de los ciudadanos en franca lid con otros aspirantes, el paramilitarismo apeló a la coerción armada para eliminar físicamente a los adversarios de los políticos por ellos apoyados, o para obligar a los electores a votar por sus candidatos”. (PNUD. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre, Pág. 256.

2

Gráfico 1. Distribución de los ingresos fiscales municipales (%)

Las áreas donde la relación del recaudo de los impuestos en el total de ingreso total fue superior a la media nacional (30%) agrupa tan sólo a 82 municipios, 9 de los cuales son

3

capitales de Departamento más el Distrito Capital. De manera agregada por departamentos las relaciones superiores a la media se encuentran en: Bogotá (47%), Valle (41%), Atlántico (33%), Antioquia (33%) y Cundinamarca (31%). Hay un grupo de departamentos donde esta relación es de tan sólo un dígito y agrupa alrededor de 61 municipios, ellos son: San Andrés y Providencia, Guainía, Vichada, Vaupés, Arauca, Chocó y La Guajira (Cuadro 1).

Cuadro 1. Distribución de los ingresos fiscales de los municipios. Agrupación por departamentos

(Millones de $ de 2010)

2000-2010 2000-2010 2010 PARTICIPACION NAL

TRIB

UTA

RIO

S

TO

TAL

ING

RES

OS

TRIB

UTA

RIO

S

TRIB

UTA

RIO

S /

TOTA

L

TRIB

UTO

S

ING

TO

TALE

S

SAN ANDRES

5.781

176.548

906

3

0,01

0,06

GUAINIA 13.346

173.892

1.607

8

0,02

0,06

VICHADA 16.479

334.082

3.136

5

0,02

0,12

VAUPES 17.296

237.117

2.490

7

0,02

0,08

AMAZONAS 57.426

237.299

6.091

24

0,07

0,08

GUAVIARE 77.653

544.150

7.036

14

0,09

0,19

ARAUCA 152.643

1.712.153

24.182

9

0,18

0,61

PUTUMAYO 170.606

1.630.670

22.533

10

0,20

0,58

CHOCO 219.343

2.372.550

27.779

9

0,26

0,84

CAQUETÁ 303.320

2.037.381

34.063

15

0,36

0,72

LA GUAJIRA 319.811

4.238.017

54.811

8

0,38

1,50

SUCRE 411.967

4.270.511

60.460

10

0,48

1,51

CASANARE 605.148

4.652.762

105.826

13

0,71

1,65

MAGDALENA

653.445

5.464.819

93.416

12

0,77

1,93

QUINDIO 693.999

2.841.732

79.033

24

0,81

1,01

CESAR 713.850

5.296.769

113.974

13

0,84

1,87

CAUCA 820.823

5.195.923

102.410

16

0,96

1,84

CORDOBA 903.721

7.941.975

122.572

11

1,06

2,81

4

Cuadro 1. Distribución de los ingresos fiscales de los municipios. Agrupación por departamentos

(Millones de $ de 2010)

2000-2010 2000-2010 2010 PARTICIPACION NAL

TRIB

UTA

RIO

S

TO

TAL

ING

RES

OS

TRIB

UTA

RIO

S

TRIB

UTA

RIO

S /

TOTA

L

TRIB

UTO

S

ING

TO

TALE

S

HUILA 927.914

6.260.334

115.728

15

1,09

2,22

N. SANTANDER

935.386

5.749.929

130.773

16

1,10

2,03

NARIÑO 953.519

8.066.870

102.078

12

1,12

2,85

META 1.185.373

5.849.559

196.949

20

1,39

2,07

CALDAS 1.207.041

4.805.661

134.468

25

1,42

1,70

RISARALDA 1.373.203

4.842.007

171.123

28

1,61

1,71

TOLIMA 1.398.414

6.654.702

174.963

21

1,64

2,36

BOYACA 1.451.239

8.313.242

187.066

17

1,70

2,94

BOLÍVAR 2.569.128

11.451.693

357.521

22

3,01

4,05

ATLÁNTICO 3.589.328

10.946.326

534.945

33

4,21

3,87

SANTANDER 3.644.210

12.393.844

521.264

29

4,27

4,39

CUNDINAMARCA

3.770.796

12.296.143

507.964

31

4,42

4,35

VALLE 9.243.069

22.685.852

1.040.971

41

10,84

8,03

ANTIOQUIA 13.790.966

41.950.603

1.702.086

33

16,17

14,85

BOGOTÁ D.C.

33.075.607

70.943.757

4.151.483

47

38,79

25,11

Total 85.271.850

282.568.871

10.891.707

30

100,00

100,00

Fuente: DNP. Cálculos propios. Si se agrupan los municipios de acuerdo a su categoría2 se observa que cerca del 90% de los municipios colombianos están en la categoría sexta, los cuales concentran el 36% de

2 "Artículo 6o. Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así: Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

5

la población y tan sólo recaudan el 13% de los impuestos, lo que en buena medida nos permite señalar que son muchos los municipios colombianos que tiene una muy baja capacidad de generación de recursos propios. Entre tanto, los municipios de Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Cali, Cúcuta y Medellín recaudan el 62% y concentran el 34% de la población. Cuadro 2. Distribución de los ingresos fiscales municipales por categorías (Millones

de pesos).

2000-2010 2000-2010 2010

TO

TAL

ING

RES

OS

TRIB

UTA

RIO

S

TRIB

UTA

RIO

S

POB

LAC

IO

N

#

Mun

icip

ios

TR

IB/P

OB

PA

RTI

CIP

AC

IÓN

PO

BLA

CI

ON

1

25.266.920

9.382.094

1.218.705

4.444.526

15

274.204

10

2

18.183.543

4.661.027

595.309

3.398.423

13

175.172

7

3

8.070.236

2.872.452

379.930

1.529.896

15

248.337

3

4

9.463.902

1.759.772

241.813

2.483.455

22

97.370

5

5

8.454.216

2.367.739

315.532

1.744.818

31

180.839

4

6

86.889.026

10.012.212

1.384.336

16.499.921

998

83.900

36

Especial

126.241.028

54.216.554

6.756.082

15.224.801

7

443.755

34

Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales. Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales”. Cabe recordar que el salario mínimo legal mensual vigente es de 535,600 pesos.

6

Cuadro 2. Distribución de los ingresos fiscales municipales por categorías (Millones de pesos).

2000-2010 2000-2010 2010

TO

TAL

ING

RES

OS

TRIB

UTA

RIO

S

TRIB

UTA

RIO

S

POB

LAC

IO

N

#

Mun

icip

ios

TR

IB/P

OB

PA

RTI

CIP

AC

IÓN

PO

BLA

CI

ON

Total

282.568.871

85.271.850

10.891.707

45.325.840

1.101

240.298

100

Fuente: DNP. Cálculos propios. Calculando el promedio del recaudo tributario por habitante para el período 2000-2010 se tiene que dicho valor para el total nacional es igual 171,000 pesos por año y, tan sólo 65 municipios tiene un recaudo per cápita superior a ese valor, mientras que para los restantes 1,036 municipios su valor es inferior al de la media nacional. En la medida en que el Distrito Capital recaudó cerca del 39% de los tributos municipales durante el período y concentra el 16% de la población, se calculó el promedio per cápita sin Bogotá obteniéndose un valor medio de 125,000 pesos por habitante y las entidades municipales que estuvieron por encima de ése valor fueron 124 y por debajo 976. Dentro de los municipios que tiene un recaudo per cápita superior al de Bogotá ($408,333 por habitante) están: Cota (Cundinamarca) ($706,630), Yumbo (Valle) ($685,981), Barrancabermeja (Santander) ($603,050), Tocancipá (Cundinamarca) ($598,207), Ricaurte (Cundinamarca) ($534,696), Nobsa (Boyacá) ($508,395), Sabaneta (Antioquia) ($504,516), Castilla La Nueva (Meta) ($472,483) y Rionegro (Antioquia) ($459,052). Este resultado, se puede matizar, dependiendo del tipo de tributo sobre el cual se realice el análisis. Por ejemplo, en el caso del impuesto predial el único municipio que tiene un valor superior al de la media nacional es Ricaurte (Cundinamarca) y Rionegro (Antioquia), para el resto de municipios de la muestra el valor es inferior. En el impuesto de Industria y Comercio los municipios de Barrancabermeja (Santander), Nobsa (Boyacá), Sabaneta (Antioquia), Castilla La Nueva (Meta) y Yumbo (Valle) el peso del impuesto en el total está por encima de la media nacional. En el caso de la sobretasa a la Gasolina se observa claramente el peso que éste impuesto tiene en los municipios de Cota (Cundinamarca) y Tocancipá (Cundinamarca) (Cuadro 3).

Cuadro 3. Peso de cada uno de los principales ingresos en el total (Porcentajes) Municipio PREDIAL/TRIB ICA/TRIB GASOLINA/TRIB

RIONEGRO (ANTIOQUIA) 34.0 26.4 8.4 SABANETA (ANTIOQUIA) 27.3 47.3 5.4 BOGOTÁ, D.C. (BOGOTA D.C.) 24.8 53.6 10.2 NOBSA (BOYACA) 16.3 71.9 7.3 COTA (CUNDINAMARCA) 15.0 29.3 35.5 RICAURTE (CUNDINAMARCA) 72.1 9.5 10.6

7

Cuadro 3. Peso de cada uno de los principales ingresos en el total (Porcentajes) Municipio PREDIAL/TRIB ICA/TRIB GASOLINA/TRIB

TOCANCIPÁ (CUNDINAMARCA) 14.1 7.9 26.5 CASTILLA LA NUEVA (META) 16.8 41.9 5.8 BARRANCABERMEJA (SANTANDER) 5.3 81.1 5.2 YUMBO (VALLE) 21.1 62.9 12.5 NACIONAL 31.0 41.7 13.5

Fuente: DNP. Cálculos propios. Por el otro lado, dentro del grupo de municipios que recaudan menos de 5,000 pesos por habitante al año se encuentran: Magüi (Nariño) ($4,987), San Fernando (Bolívar) ($4,643), Coloso (Sucre) ($4,542), San Martín de Loba (Bolívar) ($4,197), Altos Del Rosario (Bolívar) ($4,150), Almaguer (Cauca) ($3,143), Barranco de Loba (Bolívar) ($2,751), Santa Lucía (Atlántico) ($2,338), Chalán (Sucre) ($2,319), Montecristo (Bolívar) ($2,190), Providencia (Nariño) ($2,176), y Pinillos (Bolívar), ($1,887) (Cuadro 4).

Cuadro 4. Distribución del ingreso fiscal por deciles

Recaudo 2010

(Mill$) Recaudo per cápita ($/hab)

Participación (Recaudo) %

Participación (Población) %

Más Rico

8,567,478 308,293 79.4 44.1

2

1,101,321 111,962 9.8 14.9

3

441,100 84,215 3.8 7.7

4

206,022 66,142 2.0 5.2

5

150,788 51,288 1.4 4.7

6

117,800 39,987 1.1 4.8

7

140,973 32,903 1.2 6.1

8

73,430 25,493 0.6 4.2

9

57,949 18,406 0.4 4.1

Más Pobre

34,847 9,963 0.2 4.3

Total general

10,891,707

171,028 100.0 100.0

Fuente: DNP. Cálculos propios.

8

Dentro de la contabilidad presupuestal de los ingresos tributarios aparece varios tipos de impuestos3, y quienes más pesan, en promedio, dentro del agregado municipal son los de Industria y Comercio (42%); Predial (31%); y Sobretasa a la Gasolina (13%); los otros impuestos corresponden al 14% y de esta forma completar el cien por ciento. Los Recursos del Sistema General de Participaciones Para el período 2000-2010 los municipios recibieron de la Nación cerca de 126 billones de pesos de 2010, los cuales representaron el 44% del total de los ingresos. En 2010, el giro que reportan los municipios por este concepto fue de 17 billones de pesos. Con base en esta información para los más de 1,100 municipios se tiene que la relación que hay entre los recursos asignados por el SGP y los ingresos tributarios es negativa, tal y como se aprecia en la gráfica 3. Es decir, que en el caso colombiano la asignación de recursos transferidos por el Gobierno Nacional a las entidades municipales guarda una relación inversa con la capacidad fiscal de éstos.

Gráfico 3. Relación entre los recursos del SGP y el recaudo tributario.

3 En la gran mayoría de Estatutos presupuestales municipales que regulan los tributos vigentes se encuentran: Impuesto Predial Unificado; Impuesto de Industria y Comercio; Impuesto Complementario de Avisos y Tableros; Impuesto a la Publicidad Exterior Visual; Sobretasa a la Gasolina; Impuesto Unificado de Vehículos e Impuesto de Circulación y tránsito sobre Vehículos de Servicio Público; Impuesto de Espectáculos Públicos; Impuesto de Espectáculos Públicos con destino al deporte; Impuesto de Transporte de Hidrocarburos; Impuesto sobre Telégrafos y Teléfonos Urbanos, Empresas de Luz Eléctrica y de Gas; Impuesto de Deguello de Ganado Menor; Contribución sobre Contratos de Obra Pública; Impuesto de Alumbrado Público; Impuesto de Delineación; Impuesto de Extracción de Arena, Cascajo y Piedra; Impuesto Nacional a la Explotación de Oro, Plata y Platino; Estampillas Distritales y Municipales; Sobretasa Ambiental; Sobretasa Bomberil; Peaje Turístico; Contribución de Valorización; Participación en la Plusvalía; Monopolios en los juegos de suerte y azar; entre otros gravámenes (Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Tributos Distritales y Municipales”).

Regresión de Mínimos Cuadrados Ordinarios Ln(SGP/POB) = 13,29 – 0,06065 * Ln(TRIB/POB) + ε t-Student (79.1) (-3,9) R2=0,014 DW 1,62 N=1,101 Municipios

Fuente: Cálculos propios.

9

Ahora bien, en la medida en que la asignación de los recursos del SGP se realiza por capitación y, directamente, a los municipios que están certificados, en educación y salud, la concentración de esos recursos guarda una estrecha relación con la concentración de la población (Cuadro 5). Es por ello que cerca del 50% de los recursos se concentran en los municipios de Bogotá (15%), Antioquía (12%), Valle del Cauca (8%), Bolívar (5%), Atlántico (5%), Santander (5%) y Cundinamarca (5%). El SGP por habitante no presenta mucha volatilidad (33%) como si la hay en los otros ingresos. Finalmente, destacar que el peso que representa el SGP en el total de Ingresos guarda una relación inversa con la que tienen los ingresos tributarios, lo cual reafirma lo expuesto arriba, que no es otra cosa que señalar, que la asignación de las transferencias es inversa a la capacidad fiscal de la entidad territorial.

Cuadro 5. Distribución del SGP municipal, agrupado por departamentos

SGP 2000-2010 (Mill $)

SGP PARTICIPACIÓN

POBLACION PARTICIPACIÓN

SGP/ HABITANTE

($) SGP/ING

TOT BOGOTÁ D.C. 18,873,897 15.0 16.2 233,006 26.6 ANTIOQUIA 14,639,059 11.7 13.4 219,391 34.9 VALLE 10,340,907 8.2 9.7 214,869 45.6 BOLÍVAR 6,712,738 5.3 4.4 308,205 58.6 ATLÁNTICO 6,131,951 4.9 5.1 241,472 56.0 SANTANDER 6,099,702 4.9 4.4 275,380 49.2 CUNDINAMARCA 5,601,758 4.5 5.5 205,755 45.6 NARIÑO 5,560,403 4.4 3.6 309,728 68.9 CORDOBA 4,812,855 3.8 3.5 278,055 60.6

100000

1000000

1000 10000 100000 1000000

TRIBPOB

SGPP

OB

Log SGPPOB vs. Log TRIBPOB

Regresión de Mínimos Cuadrados Ordinarios Ln(SGP/ING) = 4,46 - 0,19027 * Ln(TRIB/ING) + ε t-Student (210) (-21) R2=0,28 DW 1,4 N=1,101 municipios

Fuente: Cálculos propios.

10

Cuadro 5. Distribución del SGP municipal, agrupado por departamentos

SGP 2000-2010 (Mill $)

SGP PARTICIPACIÓN

POBLACION PARTICIPACIÓN

SGP/ HABITANTE

($) SGP/ING

TOT BOYACA 4,689,648 3.7 2.8 336,154 56.4 N. DE SANTANDER 3,925,064 3.1 2.9 275,006 68.3 MAGDALENA 3,811,972 3.0 2.7 288,131 69.8 TOLIMA 3,705,253 3.0 3.1 242,742 55.7 CAUCA 3,460,271 2.8 2.9 239,141 66.6 HUILA 3,253,277 2.6 2.4 273,798 52.0 CESAR 3,109,489 2.5 2.1 293,137 58.7 CALDAS 2,666,866 2.1 2.2 247,809 55.5 SUCRE 2,661,733 2.1 1.8 298,642 62.3 RISARALDA 2,506,043 2.0 2.0 246,297 51.8 META 2,493,411 2.0 1.9 262,844 42.6 GUAJIRA 1,947,412 1.6 1.8 217,652 46.0 QUINDIO 1,752,150 1.4 1.2 293,952 61.7 CHOCO 1,683,588 1.3 1.0 321,661 71.0 CAQUETA 1,399,522 1.1 1.0 284,312 68.7 CASANARE 1,069,087 0.9 0.7 299,189 23.0 PUTUMAYO 1,009,487 0.8 0.7 283,992 61.9 ARAUCA 578,824 0.5 0.5 212,572 33.8 GUAVIARE 362,898 0.3 0.2 320,913 66.7 VICHADA 257,230 0.2 0.1 367,278 77.0 VAUPES 150,447 0.1 0.1 398,200 63.4 GUAINIA 126,153 0.1 0.0 606,602 72.5 AMAZONAS 125,623 0.1 0.1 241,746 52.9 SAN ANDRES 36,624 0.0 0.0 675,757 20.7 Total 125,555,342 100.0 100.0 251,824 44.4

Fuente: DNP. Cálculos propios. Las regalías La base de liquidación de las regalías es la producción minera. Según los datos de las Cuentas Nacionales Departamentales del DANE, el PIB minero tiene un peso significativo en los departamentos de Cesar (38%), Córdoba (17%), La Guajira (59%), Meta (46%), Arauca (60%), Casanare (50%) y Putumayo (43%). Así pues, resulta comprensible y lógico encontrar una estrecha relación entre los recursos de las regalías recibidos por los municipios y la participación de la producción minera del departamento en su PIB.

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Para el período 2000-2010 los municipios colombianos recibieron cerca de 14 billones de pesos de 2010, los cuales representaron el 5% del total de los ingresos de los más de 1.100 municipios. En 2010, el giro que reportan los municipios por este concepto fue de dos billones de pesos. El monto de regalías que reciben los municipios se concentró en lo fundamental en Casanare (14%), Meta (10%), La Guajira (10%), Córdoba (9%), Huila (8%), Cesar (6%) y Santander (6%). En los municipios mineros que pertenecen a estos mismos departamentos el ingreso per cápita por regalías es de los más altos del país así como el peso que ellas representan en el total de ingresos.

Cuadro 6. Distribución de las regalías municipales agrupadas por departamentos

REGALIAS 2000-2010 (Millones de $)

REGALIAS PARTICIPACIÓN

REGALIAS POR HABITANTE ($)

REGALIAS/ING TOTALES

CASANARE 1,951,329 14.3 546,088 41.9 META 1,362,382 10.0 143,616 23.3 LA GUAJIRA 1,327,375 9.7 148,354 31.3 CORDOBA 1,253,774 9.2 72,435 15.8 HUILA 1,056,542 7.7 88,919 16.9 CESAR 785,551 5.7 74,055 14.8 SANTANDER 768,128 5.6 34,678 6.2 SUCRE 731,226 5.3 82,042 17.1 BOLIVAR 703,786 5.1 32,313 6.1 ARAUCA 624,640 4.6 229,398 36.5 ANTIOQUIA 572,515 4.2 8,580 1.4 BOYACA 490,744 3.6 35,177 5.9 TOLIMA 453,461 3.3 29,708 6.8 MAGDALENA 348,090 2.5 26,311 6.4 PUTUMAYO 220,578 1.6 62,054 13.5 CUNDINAMARCA 164,953 1.2 6,059 1.3 N. DE SANTANDER 144,227 1.1 10,105 2.5 ATLANTICO 137,616 1.0 5,419 1.3 CHOCO 125,812 0.9 24,037 5.3 NARIÑO 125,467 0.9 6,989 1.6 VALLE 96,932 0.7 2,014 0.4 CAUCA 70,304 0.5 4,859 1.4 CALDAS 43,154 0.3 4,010 0.9

Regresión de Mínimos Cuadrados Ordinarios Ln(REGALIAS/POB) = 8,98 + 0,06228 * PIBMINERO/PIBTOTAL + ε

t-Student (34) (5,4) R2=0,49 DW 2,0 N=33 DEPARTAMENTOS

Fuente: Cálculos propios.

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Cuadro 6. Distribución de las regalías municipales agrupadas por departamentos

REGALIAS 2000-2010 (Millones de $)

REGALIAS PARTICIPACIÓN

REGALIAS POR HABITANTE ($)

REGALIAS/ING TOTALES

BOGOTÁ D.C. 27,671 0.2 342 0.0 VAUPES 22,216 0.2 58,800 9.4 CAQUETA 15,350 0.1 3,118 0.8 GUAVIARE 13,255 0.1 11,722 2.4 QUINDIO 10,441 0.1 1,752 0.4 RISARALDA 8,821 0.1 867 0.2 SAN ANDRES 7,752 0.1 143,035 4.4 VICHADA 6,314 0.0 9,015 1.9 AMAZONAS 1,138 0.0 2,191 0.5 GUAINIA 730 0.0 3,509 0.4 Total general 13,672,273 100.0 27,422 4.8

Fuente: DNP. Cálculos propios. Los ingresos fiscales y la trashumancia electoral4 En la página Web de la Registraduría Nacional del Estado Civil aparece el mapa de riesgo electoral de 2007, donde se señala que los departamentos con mayor riesgo electoral, es decir donde la relación entre el total de inscritos dejados sin efecto por trashumancia con el total general, es muy alto fueron: “Casanare, donde fueron dejadas sin efecto el 68,88% de las inscripciones registradas en 2007. También tienen riesgo muy alto San Andrés, con el 60,75% y La Guajira con el 48,31%. En el rango de riesgo alto están los departamentos de Sucre con el 25,13%, Guaviare con el 23,6%, Cesar con el 23,06%, Magdalena con el 21,99%, Boyacá con el 20,08%, Caquetá con el 20,02%, Atlántico con el 18,47%, Cundinamarca con el 18,18%, Meta con el 14,32%, Chocó con el 12,5% y Córdoba con el 12,22%. En riesgo medio y con porcentajes que oscilan entre el 5% y el 10% se ubican Santander, Norte de Santander, Antioquia, Bolívar, Vaupés, Nariño y Tolima. En riesgo bajo, con porcentajes entre 4,9% y 0,1% están Huila, Quindío, Valle, Cauca, Caldas, Risaralda, Arauca y Putumayo; en riesgo muy bajo están las circunscripciones electorales en las que no se registraron casos de trashumancia en 2007, que son Vichada, Amazonas, Guainía y Bogotá. En cuanto al número de casos probados de trashumancia, de acuerdo con las resoluciones del CNE, el mayor número de inscripciones de cédulas dejadas sin efecto se ubicó en Atlántico, en donde el CNE identificó 57.065 casos, seguido de Antioquia con 39.618, Cundinamarca 36.516, La Guajira 31.847, Casanare

4 “La trashumancia o “trasteo de votos” es una modalidad de fraude electoral que se presenta en numerosas zonas de la geografía nacional y que se decide por la vía administrativa por solicitudes de la ciudadanía que llegan al Consejo Nacional Electoral (CNE) y traen como consecuencia dejar sin efecto las inscripciones de quienes incurren en esta práctica ilícita” http://www.registraduria.gov.co/Mapa-de-Riesgo-Trashumancia.html.

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con 26.388 y Santander con 21.616” (http://www.registraduria.gov.co/Mapa-de-Riesgo-Trashumancia.html). En el caso del Casanare se observó que la gran mayoría de municipios el indicador de trashumancia alcanzó valores superiores al 50% (Cuadro 7).

Cuadro 7. Trashumancia electoral en el Casanare

DEPARTAMENTO MUNICIPIO INSCRITOS

2007 TRASHUMANCIA PORCENTAJE CASANARE RECETOR 680 545 80 CASANARE OROCUE 1,519 1183 78 CASANARE AGUAZUL 4,068 3154 78

CASANARE SAN LUIS DE PALENQUE 1,436 1102 77

CASANARE YOPAL 12,584 9441 75 CASANARE SACAMA 362 263 73 CASANARE TRINIDAD 1,596 1155 72 CASANARE LA SALINA 196 139 71 CASANARE SABANALARGA 611 408 67 CASANARE NUNCHIA 1,304 862 66 CASANARE HATO COROZAL 1,515 998 66 CASANARE PORE 1,277 835 65 CASANARE MANI 1,844 1133 61 CASANARE TAURAMENA 2,289 1349 59 CASANARE CHAMEZA 373 215 58 CASANARE MONTERREY 1,221 685 56 CASANARE VILLANUEVA 2,161 1208 56

CASANARE PAZ DE ARIPORO (MORENO) 2,356 1286 55

CASANARE TAMARA 915 427 47 Fuente: http://www.registraduria.gov.co/Informacion/tabla_municipios.htm Ésta situación llama la atención, cuando se observa que en el último período de alcaldes que está por terminar (2008-2011) en muchos de los municipios del departamento de Casanare se recibieron recursos de regalías que en términos per cápita resultaron ser uno de los más altos del país. En el caso de Orocue, Aguazul y Tauramena el monto ascendió a cerca de dos millones de pesos por habitante. De igual manera, el municipio de Aguazul manejó recursos por cerca de 357 mil millones de pesos de 2010 de los cuales el 69% correspondía a recursos de las regalías entre 2008 y 2011. Igual situación sucedió en varios de los municipios del departamento, encontrándose un coeficiente de correlación positivo del 32% entre el porcentaje de trashumancia electoral y el monto de regalías asignados al municipio.

Cuadro 8. Los ingresos presupuestales percibidos en los municipios del Casanare 2008-2011 (Millones de $)

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MUNICIPIO Ingreso para 2008-2011 SGP Regalias Tributos Reg/Total

AGUAZUL 357,371 40,567 248,309 38,248 69 YOPAL 316,168 78,014 114,030 73,159 36 TAURAMENA 223,020 31,687 136,120 28,355 61 OROCUÉ 111,050 19,056 67,548 7,272 61 MANÍ 96,617 20,494 47,164 10,009 49 PAZ DE ARIPORO 88,128 37,785 23,259 10,400 26 MONTERREY 74,905 15,899 1,461 17,392 2 TRINIDAD 66,442 14,510 27,041 4,948 41 SAN LUIS DE PALENQUE 61,842 16,398 28,463 4,325 46 VILLANUEVA 51,491 18,851 1,431 10,632 3 PORE 48,077 15,346 3,592 2,555 7 NUNCHÍA 42,046 16,415 1,502 3,987 4 TÁMARA 35,285 16,003 1,735 1,286 5 HATO COROZAL 28,298 13,778 1,665 2,358 6 SABANALARGA 26,872 9,734 1,591 3,309 6 RECETOR 19,046 6,885 1,439 1,051 8 CHAMEZA 17,013 5,811 1,384 347 8 LA SALINA 14,486 6,023 1,014 88 7 SÁCAMA 13,757 5,502 826 331 6

Fuente: DNP. Cálculos propios. Esto hecho, nos llevó a evaluar la hipótesis de que tanto la trashumancia se presenta en los municipios colombianos dependiendo del nivel de ingresos presupuestales que el mismo tenga, encontrándose que dentro de los factores de carácter fiscal que contribuyen a explicar el nivel del “trasteo de votos” se encuentran el monto per cápita de los recursos asignados del Sistema General de Participaciones y de regalías y no, resultó ser significativa desde el punto de vista estadístico y para la muestra en cuestión, el nivel de tributación per cápita.

Con base en éste resultado, y lo que representa un departamento fuertemente minero y receptor de regalías, es que aquí se propone fortalecer el control electoral y fiscal en cerca de 72 municipios donde las regalías resultan ser un fortín bastante apetitoso para entrar a competir electoralmente por su manejo, de ahí que el coeficiente de correlación entre el nivel de regalías por habitante y la trashumancia electoral sea del 50%. Estos

Regresión de Mínimos Cuadrados Ordinarios PTRASH = 8,98 + 1.35 * LN(REGPC) +12.72 LOG(SGPPC) + 0.84 LOG(TRIBPC) + ε t-Student (4,8) (2,9) (5,3) (0,6)

R2=0,04 DW 2,0 N=1.101 MUNICIPIOS DONDE: PTRASH: CORRESPONDE A LA RELACIÓN TRASHUMANCIA E INSCRITOS, REGPC: REGALÍAS PER CÁPITA, SGPPC: TRANSFERENCIAS DEL SGP POR HABITNATE, Y TRIBPC: EL RECAUDO TRIBUTARIO POR HABITANTE. Fuente: Cálculos propios.

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municipios se encuentran distribuidos en los siguientes departamentos y cada uno de ellos presenta algunas características que lo hacen especial (Cuadro 9)5. Como se puede observar, dentro de los mismos municipios agrupados a nivel departamental no hay una completa homogeneidad, pues se trata de diferentes tipos de explotaciones mineras como de niveles de producción, sin embargo ello no deja de llamar la atención a efectos del control fiscal/electoral, pues 50 de ellos presentan un nivel de trashumancia superior al 10%, y siete de ellos superior al 75%, entre ellos: Buenavista (Sucre), Castilla La Nueva (Meta), Hatonuevo (La Guajira), Albania (La Guajira), Recetor (Casanare), Orocué (Casanare), y Aguazul (Casanare).

5 Una de las situaciones que hacen más atractiva la propuesta el alto índice de persistencia política que tienen los municipios colombianos. “Para analizar el tema, este Informe construyó una medida de persistencia política que toma en cuenta las cuatro últimas elecciones de alcaldes municipales (periodos que se iniciaron en 1998, 2001, 2004 y 2008). La medida toma valores entre 0 y 3, donde a mayor valor, mayor evidencia de persistencia política en el poder local y viceversa. Los resultados indican que el 92,4% de los municipios incluidos en el análisis presenta algún nivel de persistencia política y el 21,7% tiene el nivel más alto; es decir, en las cuatro últimas elecciones de alcalde no hubo rotación o renovación de las élites políticas en el poder. La alta persistencia política de las mismas familias y grupos en regiones y pueblos del país, muestra de hecho su capacidad para dominar las instituciones políticas regidas por estructuras clientelizadas” (PNUD. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre, Pág. 262 y 263).

Cuadro 8. Municipios con alto nivel de riesgo electoral y altas regalías REGALÍAS 2000-2010 (MILLONES $) REGALIAS/HABITANTE ($) REGA/ING CASANARE 1,925,523 9,398,547 49 OROCUÉ 185,758 2,099,601 61 AGUAZUL 682,848 1,870,300 69 TAURAMENA 374,330 1,788,699 61 MANÍ 129,700 1,056,630 49 SAN LUIS DE PALENQUE 78,274 939,884 46 TRINIDAD 74,362 518,023 41 YOPAL 313,583 231,077 36 PAZ DE ARIPORO 63,961 216,038 26 LA SALINA 2,789 186,685 7 CHAMEZA 3,807 159,350 8 PORE 9,879 113,122 7 SÁCAMA 2,273 110,957 6 RECETOR 3,958 108,179 8 META 1,028,068 7,517,923 54 CASTILLA LA NUEVA 374,836 4,122,428 72 PUERTO GAITÁN 301,074 1,523,285 62 BARRANCA DE UPÍA 29,199 747,940 39 CABUYARO 26,303 623,839 37 ACACÍAS 254,479 377,471 49 PUERTO LÓPEZ 42,176 122,959 18 CESAR 714,202 3,096,511 56

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CHIRIGUANÁ 300,200 1,302,978 74 LA JAGUA DE IBIRICO 315,979 1,296,095 66 EL PASO 43,670 181,412 26 BECERRIL 26,379 174,584 25 SAN MARTÍN 27,974 141,441 25 CORDOBA 974,152 3,059,249 37 SAN ANTERO 247,443 786,781 60 LA APARTADA 48,627 318,263 39 MONTELÍBANO 198,621 248,831 48 BUENAVISTA 49,317 235,829 44 PUEBLO NUEVO 68,119 177,790 33 LOS CÓRDOBAS 31,202 138,105 32 SAN JOSE DE URÉ 5,865 133,291 22 COTORRA 21,262 126,640 20 AYAPEL 61,471 120,113 28 MOMIL 18,675 118,452 23 PURÍSIMA 19,167 117,312 22 PLANETA RICA 80,698 113,999 28 MOÑITOS 31,771 113,774 28 PUERTO LIBERTADOR 47,673 106,789 35 PUERTO ESCONDIDO 28,410 102,814 29 CHIMÁ 15,833 100,470 25 LA GUAJIRA 1,150,022 3,000,476 53 ALBANIA 260,157 1,136,232 69 BARRANCAS 263,829 783,549 60 HATONUEVO 161,698 718,537 65 URIBIA 305,017 191,246 42 MANAURE 159,321 170,912 44 HUILA 1,009,017 2,764,193 30 YAGUARÁ 113,225 1,230,508 53 AIPE 232,869 925,945 67 PALERMO 153,434 467,570 50 NEIVA 509,489 140,170 20 ANTIOQUIA 312,613 1,894,850 42 YONDÓ 158,425 857,889 52 PUERTO NARE 95,172 488,012 44 MACEO 33,718 421,984 34 PUERTO TRIUNFO 25,298 126,966 19 ARAUCA 602,551 859,562 54 ARAUCA 444,602 492,013 56 ARAUQUITA 157,949 367,549 48

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Finalmente, un último aspecto sobre el cual hay necesidad de trabajar, es el referido con el Sistema General de Participación. En la medida en que los recursos del SGP se destinan por mandato constitucional a la provisión de bienes públicos esenciales como son la educación, la salud, el agua potable, el saneamiento básico, la alimentación escolar, el control y seguimiento a esos recursos debería ser en todos los niveles de gobierno, más aún cuando los principales beneficiarios son los ciudadanos más desfavorecidos. Sin embargo, dado que el objeto aquí es evaluar su relación con la trashumancia electoral se realizó un ejercicio tipo “cluster6” donde se involucraron variables tales como el SGP por habitante, el peso del SGP en el total de ingresos del municipio, la participación del municipio en el total del SGP así como el porcentaje del “trasteo de votos”, resultando tres

6 El análisis de “cluster” es una técnica multivariante cuya idea básica es agrupar un conjunto de observaciones, en este caso municipios, en un número dado de “clusters” o grupos. Este agrupamiento se basa en la idea de distancia o similitud entre las observaciones (Hair, Anderson, Tatham y Black. Análisis multivariante. Prentice Hall).

TOLIMA 377,703 1,555,511 41 PIEDRAS 34,293 564,155 39 PURIFICACIÓN 148,368 471,591 53 MELGAR 143,750 378,667 40 ORTEGA 51,293 141,097 26 SUCRE 241,694 1,372,700 40 COVEÑAS 73,496 539,393 57 SANTIAGO DE TOLÚ 108,419 322,310 53 SAN PEDRO 26,080 144,437 30 COLOSO 8,841 133,425 18 LA UNIÓN 14,018 123,178 20 BUENAVISTA 10,840 109,957 19 SANTANDER 669,902 1,332,768 21 SABANA DE TORRES 133,463 628,065 55 SAN VICENTE DE CHUCURÍ 101,567 271,841 41 PUERTO WILCHES 93,892 270,990 41 BARRANCABERMEJA 340,980 161,872 14 PUTUMAYO 162,911 506,122 30 SAN MIGUEL 47,265 196,758 32 VILLAGARZÓN 36,208 157,607 24 ORITO 79,438 151,757 32 CHOCO 9,878 113,493 19 NÓVITA 9,878 113,493 19 Total 9,178,235 36,471,903 41

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grupos claramente definidos como alto, medio y bajo riesgo en cuanto a la trashumancia electoral. En el primer grupo hay 15 municipios, en el segundo 77, y los restantes 1.009 municipios en el tercer grupo. En el siguiente cuadro se presentan las características, así como los municipios que integran cada uno de los dos primeros grupos (Cuadro 9).

Cuadro 9. Municipios de alto y medio riesgo en trasteo de votos y nivel del SGP Clase MEDIO RIESGO ALTO RIESGO SGPPOB 862,024 405,809 % EN EL TOTAL SGP 0.02 0.03 SGP/INGRESOS 65.35 58.17 % DE TRASHUMANCIA 36.47 224.26 NUMERO MPIOS 77 15

ABRIAQUÍ (ANTIOQUIA) SAN JOSÉ DE LA MONTAÑA

(ANTIOQUIA) ALEJANDRÍA (ANTIOQUIA) PIOJÓ (ATLANTICO) CONCEPCIÓN (ANTIOQUIA) CLEMENCIA (BOLIVAR) MURINDÓ (ANTIOQUIA) TIBASOSA (BOYACA) OLAYA (ANTIOQUIA) GONZÁLEZ (CESAR)

VIGÍA DEL FUERTE

(ANTIOQUIA) RÍO DE ORO (CESAR) ALMEIDA (BOYACA) NARIÑO (CUNDINAMARCA) BERBEO (BOYACA) EL MOLINO (GUAJIRA) BETÉITIVA (BOYACA) CASTILLA LA NUEVA (META) BRICEÑO (BOYACA) PROVIDENCIA (NARIÑO) BUSBANZÁ (BOYACA) MOLAGAVITA (SANTANDER) COPER (BOYACA) PÁRAMO (SANTANDER) CORRALES (BOYACA) BUENAVISTA (SUCRE) COVARACHÍA (BOYACA) PALMITO (SUCRE) CUÍTIVA (BOYACA) SAN PEDRO (VALLE) CHIVOR (BOYACA) GACHANTIVÁ (BOYACA) GUACAMAYAS (BOYACA) LA VICTORIA (BOYACA) LA UVITA (BOYACA) OICATÁ (BOYACA) PAJARITO (BOYACA) PANQUEBA (BOYACA) PAYA (BOYACA) PISBA (BOYACA) RONDÓN (BOYACA) SAN EDUARDO (BOYACA) SAN MATEO (BOYACA) SANTA SOFÍA (BOYACA) SATIVANORTE (BOYACA) SATIVASUR (BOYACA)

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SORA (BOYACA) SUSACÓN (BOYACA) TIPACOQUE (BOYACA) TUNUNGUÁ (BOYACA) TUTAZÁ (BOYACA) MORELIA (CAQUETA) BELTRÁN (CUNDINAMARCA) BITUIMA (CUNDINAMARCA) CHAGUANÍ (CUNDINAMARCA) GACHALA (CUNDINAMARCA) GAMA (CUNDINAMARCA) GUATAQUÍ (CUNDINAMARCA)

JERUSALÉN

(CUNDINAMARCA) PULÍ (CUNDINAMARCA) TIBIRITA (CUNDINAMARCA)

VILLAGÓMEZ

(CUNDINAMARCA) SIPÍ (CHOCO)

LA JAGUA DEL PILAR

(GUAJIRA) CÁCOTA (N. DE SANTANDER)

SANTIAGO (N. DE

SANTANDER) AGUADA (SANTANDER) CABRERA (SANTANDER) CEPITÁ (SANTANDER) CONFINES (SANTANDER)

EL GUACAMAYO

(SANTANDER) ENCINO (SANTANDER) ENCISO (SANTANDER) GALÁN (SANTANDER) GUAPOTÁ (SANTANDER) HATO (SANTANDER) JESÚS MARÍA (SANTANDER) JORDÁN (SANTANDER) LA BELLEZA (SANTANDER) MACARAVITA (SANTANDER)

PALMAS DEL SOCORRO

(SANTANDER) SAN JOAQUÍN (SANTANDER)

SAN JOSÉ DE MIRANDA

(SANTANDER) SAN MIGUEL (SANTANDER) SURATÁ (SANTANDER) VETAS (SANTANDER) LA SALINA (CASANARE) SABANALARGA (CASANARE)

20

SÁCAMA (CASANARE) CARURU (VAUPES) TARAIRA (VAUPES) SANTA ROSALÍA (VICHADA) Si se relaciona el porcentaje de la trashumancia electoral que se presenta en cada uno de los municipios con ciertas variables de carácter socioeconómico como la capacidad administrativa del municipio, el índice de desarrollo municipal y la población con Necesidades Básicas Insatisfechas se encuentra que hay una relación positiva y significativa desde el punto de vista estadístico con el NBI y negativa y significativa con las otras dos variables. Lo cual en buena medida permite señalar que el “trasteo de votos” no solamente se da en aquellos lugares donde las regalías y el SGP resultan ser sumamente importantes sino donde la capacidad administrativa y el desarrollo municipal son bajos7.

Gráfico 4. Porcentaje de trashumancia y variables socio-económicas

7 En estos momentos no se tiene el indicador de ruralidad y de persistencia política que se presentan en el Informe de Desarrollo humano 2011 a efectos de incluir en la explicación del riesgo electoral, sin embargo los resultados que aquí se presentan van en línea con la conclusión que el Informe presenta: “Los resultados muestran que la persistencia política afecta en forma negativa el bienestar de la población. Los municipios con más persistencia política tienen mayores niveles de NBI, de miseria y niveles de indicadores de servicios inadecuados más altos en relación con un municipio donde no se presenta persistencia política. De manera adicional, esta tendencia se agrava en la medida en que los municipios tienen índices superiores de ruralidad” (PNUD. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre, Pág. 263).

-4

-2

0

2

4

6

8

1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0

LOG(CAPAADMON)

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ASH

UM

ANC

IA)

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0

2

4

6

8

3.0 3.2 3.4 3.6 3.8 4.0 4.2 4.4 4.6

LOG(IDM2007)

LOG

(PTR

ASH

UM

ANC

IA)

21

Fuente: Registraduría, DNP y DANE. En suma, los recursos fiscales de regalías, transferencias intergubernamentales del Sistema General de Participación y el recaudo tributario son los principales ingresos de los municipios colombianos. El recaudo tributario guarda una estrecha relación con la capacidad fiscal de cada uno de los municipios. Municipios pobres con una muy baja capacidad para generar recaudo fiscal van a tener una muy baja presión fiscal y viceversa. En cuanto a las transferencias, se mostró como la asignación guarda una relación negativa con el recaudo tributario, lo cual se encuentra dentro del marco conceptual y normativo del Constituyente de 1991. Las regalías, dependen del nivel de producción minera. El “trasteo de votos” se presenta en mayor proporción en aquellos municipios que presentan una menor capacidad administrativa e institucional, donde mayor es el monto per cápita de recursos asignados por la vía del SGP y de las regalías y no de la capacidad tributaria del municipio. En este orden de ideas, aquí se identificó un conjunto de municipios donde el trasteo de votos se explica en buena medida por el monto de regalías (72 municipios) y de recursos asignados vía el SGP (92 municipios). En la medida en que los recursos del SGP financian la provisión de bienes públicos esenciales, el control y seguimiento debería ser permanente, y en lo posible a todos las entidades territoriales; sin embargo, mediante un ejercicio tipo “cluster” se pudo identificar 92 municipios con alto y medio riesgo desde el punto de vista del “trasteo de votos” y los recursos transferidos.

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0

2

4

6

8

1.6 2.0 2.4 2.8 3.2 3.6 4.0 4.4 4.8

LOG(NBI)

LOG

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ASH

UM

ANC

IA)

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2

4

6

8

-2 -1 0 1 2 3 4 5

LOG(NBIMISERIA)

LOG

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ANC

IA)