reformas efectivas de pfm: función de los donantes y ... · desglose detallado de sueldos y...
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George Jerenashvili Consultor senior, PFM
Policy and Management Consulting Group (PMCG)
Mikheil Kukava Líder de Prácticas, PFM
Policy and Management Consulting Group (PMCG)
Reformas efectivas de PFM: Función de los donantes y mentoría
coordinada entre pares para implementar un presupuesto orientado a los resultados
La secuencia inadecuada de reformas atribuibles a la (i) presión de donantes (ii) imposibilidad del gobierno de aceptar una agenda completa para la reforma de PFM Enfoque fragmentado de reformas y liderazgo limitado en el gobierno: reforma técnica frente a cambio sistémico / institucional Monitoreo limitado del progreso con enfoque en la información -> pocas lecciones aprendidas
Restricciones de capacidades
Falta de evaluación realista de lo que se puede lograr
Otros desafíos para la efectividad del apoyo de los donantes
Desafíos familiares de reformas no efectivas de PFM
Implementar un presupuesto verdaderamente orientado a los resultados en la región autónoma
de Georgia Policy and Management Consulting Group (PMCG) realizó una intensa
capacitación de seis meses en el sitio de trabajo para todos los principales factores de gasto público en la República Autónoma de Adjara en 2013
Con posterioridad a la capacitación, los factores de gasto del gobierno implementaron programas de presupuestos para 2014-2017 y posteriores que establecieron un precedente único de presupuesto responsable orientado a los resultados en Europa del este, al demostrar que los costos en el sector público pueden ser llevados a un nivel
completamente nuevo que anteriormente era impensable se pueden identificar objetivos de resultados objetivamente verificables
y mayormente cuantitativos, y alcanzarse en 12 meses se pueden identificar objetivos de resultados objetivamente verificables
y mayormente cuantitativos, y alcanzarse en 4 años el presupuesto orientado a los resultados tiene la posibilidad de colocar
eventualmente al gobierno en una posición empresarial y causar un cambio en la cultura del sector público
Qué posibilitó un presupuesto verdaderamente orientado a los resultados en la República
autónoma de Adjara (Georgia)
Entusiasmo por la reforma: La plantilla del presupuesto del gobierno de Adjara ofrece una desviación total de la obligación del gobierno central para el formato del programa del presupuest
Deseo político
Preparación para asumir la responsabilidad y mantener los compromisos
Mejores prácticas en el presupuesto orientado a resultados
Las mejores prácticas en el presupuesto orientado a resultados provienen de las naciones del primer mundo, y no de las economías en transición, que encuentran difícil imitar la experiencia del primer mundo: Australia El Reino Unido Sudáfrica Nueva Zelanda
Sensibilidades políticas del presupuesto orientado a los resultados Un programa de presupuesto verdadero implica el
compromiso por parte de las agencias de gastos, que con frecuencia son reticentes a asumirlo en el mundo en desarrollo. Esta falta de compromiso es el motivo por el que los
gobiernos en estos y otros países prefieren un texto general en lugar del detalle en sus programas de presupuestos En consecuencia, numerosos países en transición, como
Georgia, fracasan en sus programas de presupuesto
Imitación de buenas prácticas
Los países en transición pueden implementar una coordinación comparable para un presupuesto orientado a los resultados a través de una mentoría coordinada por pares por parte de los factores de gasto del Gobierno de Adjara, que tienen una experiencia única en implementar sus modernos programas de presupuestos
Resultados de las buenas prácticas en números Presupuesto para la rehabilitación de caminos de Adjara: 2014-2016
Mejoras importantes en calidad logradas a través de costos detallados, como: las dimensiones exactas en metros cuadrados de los baches
en los caminos El número exacto de carteles de tránsito necesarios, la
longitud exacta de las tuberías, costos de mantenimiento, incluso el costo del seguro de los equipos de mantenimiento o uniformes para los trabajadores desglose detallado de sueldos y salarios, relacionados con el
desempeño. Hemos visto con muy poca frecuencia, o casi nunca, costos (significativos) en alguno de los presupuestos del gobierno públicamente disponibles
• Los gastos del programa de rehabilitación de caminos se redujeron en un 25% (en 2017 se logrará una reducción adicional de 5 puntos porcentuales)
• Los ahorros permitieron la transferencia de fondos del programa de rehabilitación de caminos a un programa de atención médica.
Resultados de las buenas prácticas en números
Presupuesto ambiental de Adjara: 2014-2016
AHORRO DEL 15% EN EL PRESUPUESTO AMBIENTAL DESPUÉS DEL ESTABLECIMIENTO DE UN SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN COSTERA.
Coordenadas GPS exactas para medir la abrasión de la línea de la costa Número exacto de pruebas de laboratorio para agua marina, agua de desecho que se arroja al mar y aire, y puntajes de otros factores para alcanzar los objetivos
El Departamento de Protección Ambiental y Recursos Naturales de Adjara presentó objetivos de resultados e identificó recursos para alcanzarlos
Resultados de las buenas prácticas en números
Presupuesto ambiental de Adjara 2014-2015
Reducir la deforestación Objetivos exactos de árboles a talar Áreas exactas de bosques de coníferas y de hoja
caduca enfermos a tratar cada año entre 2014-2017 (aunque no hay estimaciones precisas de la velocidad de la reducción en ausencia de indicadores iniciales)
Los ahorros permitieron realizar ajustes para enfrentar la inundación, elevando las tierras costeras
y edificios verticalmente, etc.
Resultados de las buenas prácticas en números
Presupuesto de atención médica de Adjara 2014-2016
El reacondicionamiento de los programas sociales y de atención médica en el programa del presupuesto social y de atención médica de 2014-2017 permitió una reducción del 10% en la apropiación, lo que se logró a través de amplias pruebas de medios, como: eliminación de beneficiarios no elegibles para los programas
sociales y de atención médica.
El recurso liberado se dirigió a incluir unos 5.000 beneficiarios que, por contraste, habían sido
excluidos, aunque estaban por debajo del umbral de elegibilidad.
Desafíos
Los gobiernos ven el presupuesto orientado a los resultados como una amenaza en lugar de una oportunidad
Reticencia de los gobiernos a comprometerse con los objetivos y responsabilizarse por sus compromisos que puedan medirse con resultados objetivamente verificables e indicadores de logros
Preguntas a considerar 1. ¿Cómo pueden los países de transición dispuestos y no
dispuestos cambiar hacia un presupuesto verdaderamente orientado a los resultados?
2. ¿Por qué/cómo las agencias del Gobierno de Adjara aprovecharon al máximo la asistencia técnica (una capacitación de seis meses en el lugar de trabajo en 2013 realizada por PMCG) para permitirle cambiar de los elementos de línea a programas de presupuestos?
3. ¿Por qué la asistencia técnica provista a varios países en transición, que supera la asistencia a Adjara, no ha alcanzado resultados comparables?
Reforma de PFM en Georgia Fortalecimiento de la disciplina fiscal
Administración impositiva y reforma de aduanas
Evaluación de riesgos fiscales, introducción de la regla fiscal para contener presiones por gastar en exceso y garantizar la responsabilidad y sostenibilidad de la deuda.
ESTABLECIMIENTO DE UNA INSTITUCIÓN FISCAL INDEPENDIENTE: OFICINA DEL PRESUPUESTO PARLAMENTARIO - PBO
Reforma de PFM en Georgia
Introducción de un presupuesto orientado a los resultados en Georgia
Marco de gastos a mediano plazo (datos básicos y documento de instrucciones-BDD)
Instituciones responsables: Ministerio de Finanzas, Ministerios de línea, entidades presupuestarias
Planificación y
presupuesto
Introducción a una Cuenta Única del Tesoro (TSA) e integración de todos los factores de gasto público en la cuenta única del Tesoro Electrónico
Instituciones responsables: Ministerio de Finanzas, Ministerios de línea, entidades presupuestarias
Reforma de PFM en Georgia
Administración del tesoro
Contabilidad e informes
Cumplimiento total del IPSAS para 2020 Auditoría suprema: reformas en la Oficina Estatal de Auditoría de
Georgia (SAO)
Reforma de PFM en Georgia
Banco Mundial, 18 de febrero de 2015. Georgia: An E-Procurement Success: http://goo.gl/9JkRHZ
• Organización de las Naciones Unidas, 2012. Public
Service Awards Winner http://goo.gl/MXrFQb • Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo
(EBRD). En camino a la adhesión de WTO GPA: Georgia
Reforma de PFM en Georgia Reformas de compras públicas: Reconocimiento
internacional
Licitaciones en papel y “desigualdad geográfica” antes de 2010
Entidad de compras
•Los oferentes debían realizar al menos 4 visitas físicas a una entidad de compras y el ganador una 5.° visita adicional para firmar un contrato
20 millones de copias en papel, en
los últimos 5 años
Altos costos de transacción
Acceso limitado a la información
Altos costos de cumplimiento
Colección de documentos de organismos estatales (licitaciones en papel)
AGENCIA DE SERVICIO DE MIA
DEPARTAMENTO IMPOSITIVO
AGENCIA NACIONAL DEL REGISTRO
PÚBLICO
OTRAS AGENCIAS ESTATALES
BANCOS COMERCIALES
NOTARIO PÚBLICO TRIBUNAL
ES
Entidad de compras
Propuesta de
licitación Documentos
de calificación
•Pérdida de tiempo
•Pérdida de dinero
•Pérdida de recursos administrativos
•Pérdida de papel
Algunas de las imágenes en la presentación fueron tomadas de la presentación de SPA de septiembre de 2012
Nuestro objetivo
Transparencia No discriminación
Evaluación justa
Procedimientos optimizados y fáciles de seguir
¡y eliminar los papeles!
Se eliminó la “desigualdad geográfica”
Nuestro logro
Entidad de compras
•Los oferentes no realizan visitas físicas a la entidad de compras. Solo el ganador visita una vez la entidad de compras para firmar un contrato
Documentos mínimos
Costos mínimos de transacción
Todos pueden ver todo
Sin visitas físicas
Mayor finalización
Máxima eficiencia
Evaluación justa Resolución
electrónica de disputas
Compras gubernamentales electrónicas de Georgia - Ge-GP
Licitaciones 100% electrónicas a partir del 1 de diciembre de 2010
Se desarrollaron internamente... en un año
$1,5 mil millones pasaron por el sistema en 2015
$1,5 mil millones de ahorro en fondos públicos
Alrededor de 30.000 usuarios registrados
Algunas características de Ge-GP
• Sin preferencia local / sin presencia local / ~100 oferentes extranjeros / contratos ganados > 30
No discriminación
• Plazos / Umbrales / Homogeneidad / Precio anormalmente bajo / Documentos
Sistema inteligente que previene errores / advertencia
• Temas de interés / Noticias / Actualizaciones / Enmiendas legales y de procedimientos / más de 3 millones de mensajes enviados
Sistema interno de mensajes
• Presentación electrónica de reclamos / Sin cargo / Período de inactividad / Muy rápido -10 días / Sociedad civil igualmente involucrada en la toma de decisiones (el período de inactividad es un período de al menos diez días calendario después de la notificación de una decisión de asignación, antes de que se firme el contrato con los proveedores exitosos. Su propósito es permitir que los oferentes no exitosos apelen la decisión antes de la firma del contrato.
Resolución rápida y transparente de disputas
• Sin documentos administrativos con anticipación / sin visitas físicas / bonos de oferta electrónica
Mínimas barreras administrativas
No
Prepare tender announcement
Bidding Started
Upload technical proposal
Document uploaded?
No
No
Bidding finished?
Yes
Yes make a bid?Make a bid
Tender time finished
At least one bidder?
Selection/Evaluation
Tender is announced
Winner identified?
Winner identified
Finalization of contract
sign contract?
Tender with no bidder
Sí Contract awarded
Upload tender documentation
Sí
Sí
Sí
No
No
Register tender
El sistema previene errores mecánicos y de procedimiento
El sistema proporciona opciones de suscripción y mensajería interna
Módulo de pagos electrónicos / relación con el Tesoro Estatal
Todas las actividades se registran
Sistema bilingüe. Georgiano - Inglés
Mecanismo integrado de apelación
Todos pueden ver todo
Plan anual de compras
Aviso de licitación Documentación de licitaciones
Propuestas / ofertas de licitación
Actas del Comité de evaluación
Todos los documentos y correspondencia relacionada
Todos los datos sobre disputas, incluida la solicitud y decisión
Contratos y enmiendas
Pagos según los contratos
Reformar de forma destacada, general y comunicar Comenzar por elementos pequeños y aprovechar los
resultados demostrables Las empresas aman el cambio que pueden comprender Mayor transparencia - menos corrupción Optimizar, luego automatizar La simplicidad es poder Seguir identificando la próxima restricción, reformar en
serie Reformar unilateralmente, no esperar reciprocidad
Lecciones aprendidas
Comunicar las reformas... los resultados inspiran
Diseñar un programa de reforma priorizado y secuenciado Algunos factores clave Objetivos de la política del gobierno: ¿cuáles son las prioridades
clave del gobierno? Los riesgos del sistema de PFM: ¿cuáles son las principales
debilidades del sistema de PFM? Secuencia técnica de reformas: ¿cuáles son los bloques para
avanzar hacia un sistema PFM con un buen funcionamiento? Capacidad del gobierno de implementar reformas
Requisitos previos para una reforma exitosa de PFM
Monitoreo del progreso para evaluar el éxito y los desafíos del proceso de reforma y tomar decisiones correctas. Conjunto estándar de indicadores a niveles diferentes de la
reforma Reformar medidas/actividades (capacitación, nueva ley, etc.).
Cambios institucionales y sistémicos implementados (IFMS,
calendario del nuevo presupuesto, etc.). Cambios en el rendimiento del sistema de PFM a lo largo de los años.
Requisitos previos para una reforma exitosa de PFM
Coordinación de donantes sobre la agenda de reforma de PFM del gobierno: El diálogo coordinado de políticas entre el gobierno y los
donantes facilitaría la secuencia y priorización de reformas. Los recursos externos disponibles limitados para asistencia
técnica, generación de capacidades y asistencia financiera deben asignarse a las prioridades de reforma del gobierno. Los requisitos múltiples de donantes y la competencia entre
donantes no debería sobrecargar las capacidades limitadas del gobierno.
Requisitos previos para una reforma exitosa de PFM
Factores clave para un apoyo efectivo de donantes: Experiencia de Georgia Enfoque a corto plazo vs. largo plazo: importancia de
considerar la perspectiva a largo plazo en lugar de las necesidades inmediatas
Apoyo de expertos para tareas específicas frente a generación
de capacidades de beneficiarios ¿Las mejores prácticas internacionales se ajustan para todos?
¿Por qué las cuestiones específicas del país son importantes?
Apoyo efectivo de donantes
Por qué mentoría coordinada de pares por los factores de gasto de la República Autónoma de
Adjara
Apoyo efectivo de donantes
George Jerenashvili Consultor senior, PFM
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Teléfono celular: +995 577 404 585
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Teléfono celular: +995 595 232 518