CAPITU LO XXXVI

Reforma Petrolera de 1945: Decreto del Presidente RómuloBetancourt, gravando el exceso de utilidades de lasempresas petroleras. Establecimiento del "Fitty-titty".Creación del Ministerio de Minas en 1951. Otorgamientoconcesiones petroleras 1956/1957. Reforma petroleradel "60% y 40%" del doctor Edgar Sanabria, el 19 de di­ciembre de 1958. La Comisión Coordinadora de la Con­servación y Comercio de los Hidrocarburos (CCCCH),creada el 9 de abril de 1959. Fundación de la Corpora­ción Venezolana de Petróleo (CVP) en 1960.

EVOLUCION HISTORICA DE LA INDUSTRIAPETROLERA EN VENEZUELA

REFORMA PETROLERA DE 1945

Una importante revisión de la política petrolera nacional, fuellevada a cabo durante el primer período de gestión gubernamen­tal del partido Acción Democrática. Siendo la convicción de losprincipales personeros de este partido, que la reforma de 1943 nohabía satisfecho plenamente el interés nacional, 1 se preocuparonpor lograr un equilibrio entre la participación fiscal de la naciónvenezolana y la utilidad neta de la industria. En este sentido, unode los primeros actos de la Junta Revolucionaria de Gobierno,presidida por Rómulo Betancourt, y asesorada por el Ministro deFomento", con el fin de impulsar la deficitaria producción nacionalde los renglones agrícola, pecuario e industrial y así mejorar lascondiciones de vida del pueblo venezolano. También se anotó quedurante los últimos años "algunas empresas realizaron utilidades

1. Entre las objeciones, la de no asegurar con dicha ley una participaciónequitativa a la Nación, y el haber otorgado en concesiones vastas tierraspetrolíferas...

2. Fundada en mayo de 1946.

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excepcionales cuantiosas" y que era justo y razonable que dichascompañías contribuyeran en forma especial a satisfacer mejor lasnecesidades nacionales. Finalmente, se recalcó la ausencia en elrégimen fiscal venezolano de una ley que gravara el exceso deutilidades.

El susodicho Decreto que aportó al erario nacional casi 100millones de bolívares, tuvo la peculiaridad de ser promulgado el31-12-45, para regir sólo dicho año y la de gravar con una tasafija de 20 por ciento las rentas superiores a los dos millones debolívares. Por su corta vigencia, no contribuyó a una soluciónpermanente para el logro del "fifty-fifty"; sin embargo, fue elprimer atisbo para su establecimiento en el ordenamiento legalvenezolano. Otra medida importante de la Junta Revolucionariade Gobierno fue tomada el mismo mes de diciembre de 1945,cuando el Ministro de Hacienda por intermedio de la ComisiónNacional de Abastecimiento dictó una resolución fijando los pre­cios máximos de gasolina corriente en Caracas y otras ciudadesdel interior. Como resultado de esta regulación, aún vigente, loscaraqueños pudieron comprar gasolina a 10 céntimos de bolívar ellitro, o sea al precio más bajo que pueda pagar consumidor algunoen las importantes capitales del mundo. Posteriormente, en 1956,empezaron a vender las estaciones de servicios del país, las gaso­linas extras de más de 85 octanos, y la especial de 77/84 octanos,respectivamente.

La política petrolera seguida por la Junta Revolucionaria deGobierno que asumió el poder el 18 de octubre, adoptó los siguien­tes postulados 3;

1. Mantener la Ley de 1943.2. No otorgar nuevas concesiones.3. Cuidar de la conservación de los yacimientos y mejorar el

aprovechamiento del gas producido.

3. Política Petrolera diseñada por el doctor Juan Pablo Pérez Alfonzo.

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4. Vigilar la participación de la nación en las ganancias de laindustria.

5. Procurar la mayor industrialización de los petróleos ve­nezolanos.

Durante el período en referencia, la curva de producción continuóascendiendo ininterrumpidamente alcanzando nuevos records entodos los años, estableciendo la marca del millón de barriles dia­rios en 1946 4

•

La industria respondía así al factor exógeno del aumento dela demanda internacional de petróleo de postguerra, y en el ordeninterno, a cierta confianza que le había inspirado las declaracio­nes sobre política petrolera del nuevo régimen, aun cuando, es laopinión de Edwin Liewen, profesor de la Universidad de Califor­nia, en su interesante obra "Petroleum in Venezuel a", que "unvoluntario espíritu de colaboración no ha existido nunca entre elgobierno y las compañías".

La etapa bonancible de la industria del lapso 1945/1948 hubie­ra rendido más beneficios a las empresas petroleras que a la naciónvenezolana, a no ser por las reformas sucesivas de que fue objetola Ley de Impuesto sobre la Renta 5 entre las cuales la más impor­tante, fue la que tuvo lugar el 12 de noviembre de 1948 conocidapopularmente en los círculos petroleros con el nombre de "Ii fty­fifty", por medio de la cual se aseguraba al Estado una partici­pación razonable en los beneficios derivados de la industria.

Con el establecimiento del "fifty-fifty", que implicó sustan­ciales reivindicaciones pecuniarias para la nación venezolana, legíti­ma dueña del subsuelo minero y petrolero, se cumplió la pro-

4. La marca de los 2 millones se alcanzó en 1955 y la de 3 millones en 1%2.

5. En Venezuela, las últimas reformas petroleras de importancia antes de lanacionalización, han tenido lugar a través de la Ley de Impuesto sobre la Renta ypor la reforma de la Ley de Hidrocarburos.

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mesa voceada por los dirigentes del partido Acción Democrática,de lograr mayores ingresos para el país superando ventajosamentelos obtenidos con la aplicación de la Ley de Hidrocarburos de1943, como se observa en el hecho de que la participación fiscalrepresentó el 36 por ciento el valor de la producción durante elperíodo 1945-1948, y sólo el 22 por ciento durante los cinco añosanteriores.

La reforma del "Pifty-fifty" 6 consistió en la inclusión delimpuesto, basado en el principio de partir utríidades por mitad, yno un convenio o sociedad basada en esos términos como lo supo­nen algunos. La disposición vigente que lo contiene es el artículo43 de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1967, el cual es deltenor siguiente:

IMPUESTO ADICIONAL

Artículo 77. En los casos de rentas netas de contribuyentes queobtengan ingresos derivados de la industria extractiva de la mine­ría o de hidrocarburos, inclusive regalías y otras participacionesdel mismo origen, así como ingresos provenientes de la cesión detales regalías y participaciones, si después de haberse deducido elimpuesto determinado conforme a los títulos procedentes, la rentarestante excede la suma de los impuestos causados por razón delas actividades o de los bienes productores de rentas, el excedenteestará sujeto a un impuesto adicional del cincuenta por ciento(50%).

Parágrafo Primero: Estarán exentos de este impuesto en los pri­meros cinco (5) años, contados a partir del comienzo de la explo­tación o de la obtención original de la regalía o participación, los

6. Realizada durante la actuación del doctor Manuel Pérez Guerrero y I.P.Pérez Alfonzo, ministros de Hacienda y Fomento, respectivamente, conquienes tuve el honor de colaborar. En 1947 el autor de esta obra solicitólos primeros estados financieros de las empresas petroleras que enviaronlos concesionarios al Ejecutivo Nacional.

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contribuyentes cuya renta neta, después de deducido el impuestoa que se contraen los títulos precedentes de esta Ley, no exceda adiez por ciento (10%) del capital invertido por el contribuyente enla producción de la renta.

Parágrafo Segundo: A los efectos de la exención por el plazo decinco (5) años a que se refiere el parágrafo anterior, si la rentarestante fuere mayor de diez por ciento (10%) y no excediera delquince por ciento (15%) del capital invertido, sólo estaría sujeto aeste impuesto la mitad del excedente de la renta sobre la suma delos impuestos causados durante el año gravable.

Se infiere de la disposición anterior, que el impuesto adi­cional o Fifty-fifty no es un gravamen específico de la industriapetrolera, pues afecta también a la minería y a los contribuyentesque perciben regalías petroleras o mineras, siempre que la utilidadrestante, después de deducidos el Cedular y el Complementario,sea superior a la totalidad de los impuestos pagados por el con­tribuyente. Por ejemplo, en el caso de una empresa mientras queobtuvo una utilidad de 170 millones de bolívares y pagó por im­puesto Cedular y Complementario 78 millones de bolívares, lequeda una utilidad líquida de 92 millones de bolívares, pagó im­puesto de explotación, aduanas y otros, la totalidad de los im­puestos pagados ascendería de 82 millones de bolívares. Como lautilidad retante de 92 millones de bolívares excede a la suma delos impuestos pagados en 10 millones de bolívares, la empresacontribuyente pagará un impuesto adicional o Fifty-fifty de 5 mi­llones de bolívares.

Con la implantación de la audaz reforma del "Fifty-fifty",que causó revuelo en la industria petrolera internacional, Vene­zuela afirmó su posición de país pionero en materia de reivindi­caciones petroleras y su ejemplo fue seguido poco después por lospaíses del Medio Oriente. Fue Irán el primer país messorientalque trató de implantarlo mediante un acuerdo con la Anglo Ira­nian Oil Co., hoy British Petroleum, empresa controlada financie-

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ramente por el gobierno inglés, que desde el primer momento semostró hostil al advenimiento, por 10 que el Primer Ministro Mo­sadegh, en 1951, nacionalizó la industria petrolera, acto que conlle­vó a la paralización de la producción y de las actividades de la re­finería ade Abadán, la más grande del mundo.

En agosto de 1953 fue después del gobierno de Mosadegh yel mismo mes del año siguiente el Gral. Fazollach Zahedi, quien10 sustituyó en su alto cargo, logró un entendimiento con las com­pañías petroleras internacionales, las cuales formaron un consor­cio que reinició el mismo año las actividades de la industria sobrelas bases del Fifty-fifty, fórmula que habría sido ya implantada enArabia Saudita en 1950 a través de un convenio celebrado entre elgobierno y la Arabian American Oil Co, ARAMeO, principal em­presa productora de petróleo de dicho país. Posteriormente, dichafórmula siguió marcando la pauta en el negocio petrolero nacional,siendo acogida por Kuwait y por Iraq en los af'I.os 1951 y 1962,respectivamente.

Además de la anterior reforma tributaria, el Ministro de Fo­mento del régimen, según se desprende de la memoria de eseDespacho correspondiente al año 1947, proyectó la creación de unorganismo del Estado que se ocupara de la explotación de loshidrocarburos, 10 cual constituyó el primer antecedente serio de laCorporación Venezolana de Petróleo. Igualmente designó una co­misión integrada por los doctores Manuel Egaña, Enrique JorgeAguerrevere y Alberto Carnevali, para estudiar las condicionesbajo las cuales se pudiera establecer una refinería nacional. Fi­nalmente, introdujo por primera vez en la historia petrolera delpaís, la modalidad de licitar petróleo proveniente de la regaIfanacional, o impuesto de explotación de nuestro petróleo en elmercado.

ECONOMIA y POLlTICA PETROLERA

CREACION DEL MINISTERIO DE MINAS EHIDROCARBUROS EN 1951

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Durante la década siguiente no se efectuaron reformas tribu­tarias de significación, la Ley de Hidrocarburos de 1943 continuóvigente en el petróleo dictatorial, como ya 10 había estado en elperíodo de 1945-48 y 10 está en nuestros días, siendo obvio quecuando un instrumento legal logra un largo período de estabilidada través de regímenes políticos tan disímiles, como los que hatenido Venezuela desde el año 1943, es porque ha regulado satis­factoriamente las actividades de la compleja industria petroleradel país, la elaboración de estudios y cartas geológicas de Vene­zuela, la evaluación de los recursos mineros del país, etc., fun­ciones éstas que antes eran de la competencia del Ministerio deFomento 7.

OTORGAMIENTO DE CONCESIONESPETROLERAS EN 1956 Y 1957

Otro hecho que importa reseñar, fue el otorgamiento de 823.144hectáreas de concesiones petroleras efectuado durante los años1956 y 1957, que aportaron al fisco nacional la considerable sumade 2.189 millones de bolívares, o sea, un ingreso por hectárea de2.600 bolívares. Esta lucrativa negociación fue posible, por unaparte, como resultado de la política de no más concesiones apli­cada desde 1945, Y por la otra el hecho de que se realizó duranteuna etapa bonancible de la industria petrolera internacional, car­acterizada por buenos precios del petróleo, expansión de la pro­ducción y actividades de refinación, a 10 cual agregó el violentocrecimiento de la demanda motivada por la obstrucción del canalde Suez a fines de 1956 y principios de 1957. Este otorgamientode concesiones, no obstante haber producido un ingreso fiscalpromedio por hectárea, 100 veces superior a los recibidos por lasconcesiones otorgadas durante el período 1943-1945, ha sido seve­ramente criticado por los oposicionistas del régimen dictatorial,

7. Estatuto Orgánico de Ministerios. Artículo 30.

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quienes además de impugnar su validez legal por haberlo reali­zado un gobierno de facto, anotan el hecho de haber privado a laCorporación Venezolana de Petróleo de las importantes tierraspetrolíferas ubicadas en pleno corazón del Lago de Maracaibo.

REFORMA PETROLERA DE 1958

El 19 de diciembre de 1958, el gobierno provisional pre­sidido por el doctor Edgar Sanabria, promulgó un Decreto conten­tivo de una reforma de importancia en la industria petrolera. Fuela comúnmente llamada fórmula del "60 y 40" por ciento, quesuperó a todas las anteriores, constituyendo un nuevo paso deavance dentro de la gestión reivindicativa y nacionalista de losgobierno democráticos.

La denominada reforma del "60 y 40 por ciento" logró me­diante la promulgación del Decreto Ejecutivo Nº 476, del 19 dediciembre de 1958. Consistió en la modificación del ImpuestoComplementario de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, el cualgravaba las rentas comprendidas entre el céntimo y veintiochomillones de bolívares, de acuerdo a una escala progresiva del 1 1/2 al 26 por ciento. Este aumento del impuesto complementariohizo inoperante el "Fifty-fifty" en la industria petrolera, debido aque el total de los impuestos resulta ahora superior a la renta netadel "Fifty-fifty" solamente rige en el caso contrario.

La trascendente reforma tributaria del "60 y 40 por ciento"encontró resistencia en la industria petrolera, como se desprendede lá comunicación dirigida al Ejecutivo Nacional por el señorH.W. Haight, presidente de la Creole Petroleum Co., quien con"Sorpresa y alarma", según se informa en la Memoria de M.M.H.DE 1958, afirmó que el aumento del impuesto complementario"Sin tomar en consideración el equilibrio que se ha buscado ob­tener entre la participación del gobierno y la de la industria pe­trolera, mediante la fórmula 50/50 por ciento, rompe el respeta­ble entendimiento que ha dado excelentes resultados logrados,

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tanto para el gobierno como para la industria", por 10 cual solici­to"una reconsideración de esta acción" agregando, "mientrastanto llevaremos a su conocimiento las medidas que tengamosque tomar, en resguardo de los intereses de la compañía paracontrarestar los efectos de un aumento impositivo que no se com­padece con la situación de un excedente enorme de capacidadproductiva mundial" .

El ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Minas eHidrocarburos, doctor Julio Diez, dio respuesta categórica a taninsólita comunicación en los siguientes términos: "Es inadmisi­ble la pretensión de que el Gobierno Nacional reconsidere lasmedidas a que usted se refiere, las cuales fueron adoptadas poractos de soberanía y después de cuidadoso y detenido estudio.Dichas medidas serán mantenidas en toda su integridad" .

En realidad la reivindicación planteada por el Decreto Leyde 1958 resultó frustrada por la baja de los precios del petróleooperada a partir de dicho año. En efecto, si bien la participaciónfiscal aumentó en términos relativos del 50 al 60 por ciento, seaplica ahora a una cantidad menor, como se observa en el siguientecaso.

Los ingresos medidos por el barril de petróleo venezolano en1955 y 1963 8 años normales para la industria, fueron de Bs. 7,46y Bs. 6,67 respectivamente. En el año 1955, quedaron para dis­tribuir entre la nación venezolana y la industria, Bs 4,50 por ba­rril, de los cuales correspondieron a la nación Bs. 2,34 equiva­lente al 52 por ciento. En 1963 el total a distribuir descendió a Bs.2,82 igual al 67 por ciento. De haberse mantenido el precio de1955, el total a distribuir hubiera sido de Bs. 4,50 cuando menos,puesto que el aumento de producción en 1963 hubiera disminui­do el costo unitario y la participación de la nación calculada en el67 por ciento de dicha cantidad, hubiese sido de Bs. 3,02 por

8. 1955 año anterior a la crisis de Suez y 1963 año anterior a la modificacióncambiaria el 17/01/64.

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barril en lugar de los 2,82 percibidos. Es decir, que el aumento enlos ingresos de la nación no se ha producido en la proporción delos términos del Decreto.

Es incuestionable la primordial importancia de los precios delos productos primarios obtenidos por los países en vías de desa­rrollo, lo mismo que en materia de recursos naturales no renova­bles, es valedera la política de que es preferible vender poco abuen precio que mucho a precios bajos, por cuanto que la mineríarinde una sola cosecha y los yacimientos se agotan inexorable­mente de acuerdo con la tasa (le producción.

La tendencia depresiva de los precios del petróleo se iniciadespués de la crisis de Suez, ya que la normalización de dicha víahacía necesario un reajuste de los precios de petróleo que preci­samente se habían elevado por este hecho circunstancial pero, a lapostre las empresas petroleras bajaron sus precios a niveles infe­riores a los que precisamente se habían elevado por este hechocircunstancial, es decir: que las empresas petroleras bajaron susprecios a niveles inferiores a los que prevalecían antes de la ob­strucción de Suez, dejando el Fisco Nacional de percibir una sumaestimada en 2.900 millones de bolívares por efecto de dicha re­ducción. Más propiamente, la inestabilidad de los precios vienenacentuándose a partir de 1948, año en el cual Estados Unidosperdió su autosuficiencia en materia petrolera al convertirse enpaís importador neto de petróleo, ya que sus importaciones supe­raron a sus exportaciones. Resulta lógico suponer, que cuando di­cho país dispuso de excedentes exportables, propiciaba una políti­ca de precios altos del petróleo en el mercado internacional, mien­tras que una vez convertido en gran importador de petróleo, ini­ciara una política de precios bajos para petróleo producidos fuerade Estados Unidos, llamados petróleos baratos en el argot petrole­ro, en contraposición con los petróleos domésticos americanosobtenidos a unos altos costos de producción.

ECONOMIA y POllTlCA PETROLERA

CREACION DE LA OPEP EN 1960

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Las sucesivas bajas de los precios cotizados del petróleo, asícomo también los apreciables descuentos otorgados en las ventasdespués del Conflicto de Suez, fueron causa de que en Venezuelase crearan el 9 de abril de 1959 adscritas al Ministerio de Minas eHidrocarburos, la Comisión Coordinadora de la Conservación y elComercio de los Hidrocarburos (C.C.C.C.H.) con el objeto de ve­lar por la estabilidad de los precios en los mercados de petróleos;e igualmente por la misma causa, el 4 de diciembre de 1960, dele­gados de los gobiernos de los priricipales países exportadores ne­tos de petróleo se reunieron en la ciudad legendaria de Bagdad,capital de Irak, con el propósito de fundar la Organización de losPaíses Exportadores de Petróleo (OPEP), organismo que se pro­pone dentro de su principal objetivo uniformar la política petro­lera internacional, lograr la estabilidad de los precios y de losmercados del petróleo, mercancía ésta de la cual depende la eco­nomía de Irán, Irak, Arabia Saudita, Kuwait, Qatar, Libia, Indo­nesia y Venezuela, miembros de dicha organización. (Ver temasobre OPEP).

FUNDACION DE LACORPORACION VENEZOLANA DEL PETROLEO EN 1960

El 19 de abril de 1960, fue creada la Corporación Venezo­lana de Petróleo, adscrita al Ministerio de Minas e Hidrocarburos,con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente delfisco nacional. Con la creación de esta empresa estatal se satisfizouna sentida aspiración del pueblo venezolano en el sentido de queuna compañía nacional participe en la explotación del petróleoyacente en nuestro subsuelo.

Interesantes antecedentes sobre la explotación directa del Es­tado de los recursos mineros venezolanos, se encuentran en lahistoria minera del país. Alguno de ellos con propósitos serios,aunque frustrados y otros fueron farsas creadas en altos niveles de

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gobiernos dictatoriales para enriquecerse ilícitamente con el tráficode la riqueza territorial del país.

En 1877 fue creada con un capital de 240.000 venezolanos ycon domicilio en Ciudad Bolívar, la compañía anónima "UniónFederal", integrada por los veinte estados de la República, con lafinalidad de explotar las minas de oro de Guayana. Debe recor­darse que según la Constitución vigente, a cada Entidad Federal lecorrespondía la propiedad y administración de las minas ubica­das en su territorio.

En 1923, se creó la "Compañía Venezolana de Petróleo",empresa fuertemente apoyada por el Gral. Juan Vicente Gómez, lacual fundada so pretexto de construir una compañía criolla paraexplotar concesiones petroleras, no fue más que un instrumentode lucro del régimen.

Por otra parte, como hermoso ejemplo de la colaboración delcapital privado en la industria petrolera, se cita la fundación en1878 de la Compañía Petrolia del Táchira. En ese año, ManuelAntonio Pulido obtuvo una concesión de 100 hectáreas cerca deRubio, Estado Táchira. Esta empresa, no obstante funcionar enpequeña escala, logró operar en todas las fases de la industria ysus concesiones caducaron en 1934. El constructivo esfuerzo dePulido y sus colaboradores ha quedado para la posteridad comoun símbolo de la voluntad creadora de los venezolanos.

En otros países se han establecido institutos o empresas esta­tales para explotar y comerciar con el petróleo. En este sentidopueden citarse el Ente Nacionale Indrocarburi (E.N.I.), en Italia;el Bureau de Recherches de Petrole, en Francia; la British Na­tional Petroleum (B.N.P.), en Inglaterra; Yacimientos PetrolíferosFiscales (Y.P.F.), en Bolivia; Petróleos Mexicanos (P.E.M.EX.),en México Petróleos Brasileños (P.E.T.R.O.B.R.A.S.) en Brasil; LaNacional Iranian Oil Co. (N.1.0.C.), en Irán; la National Petro­leum Ci., (N.P.C.) en Kuwait, la Petromin de Arabia Saudita, etc.Aún en aquellas naciones en donde ha imperado el liberalismo

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económico, la política del "laissez faire" en la industria petroleraha encontrado serias limitaciones, von la creación de organismosoficiales reguladores de la producción, tales como la Texas Rail­road Commission, la Interstates Oil Compact Commission, o conla promulgación de leyes restrictivas del comercio, como la LeySherman, la Ley Conaly, la Ley Clayton, etc.

La intervención del Estado' en materia petrolera es, pues, ne­cesaria principalmente en los países en desarrollo económico, cuyospresupuestos de ingresos dependen de la exportación del petróleo.Más la importancia de la industria petrolera es tan grande en laeconomía nacional, la que su control en algunos casos, se justificapor razones de seguridad del propio Estado.

En 1960, el Estado venezolano inició la explotación directadel petróleo por intermedio de la CVG, empresa que contó con371.968 hectáreas en asignaciones, alcanzó una producción de4.417 barriles diarios y tenía unas reservas totales estimadas en109 millones de barriles.

RAZONES QUE JUSTIFICARON LA CREACION DE LA C.V.P.

Las principales razones que justificaron el establecimientode esta empresa en Venezuela están contenidas en los "conside­randos" del Decreto Ejecutivo por medio del cual se creó dichacompañía, y se mencionan a continuación.

1. Los hidrocarburos son patrimonio de la Nación venezo­lana.

2. El Estado tiene la facultad legal de ejercer por sí mismo laexplotación directa.

3. Los hidrocarburos son materia básica para el desarrolloeconómico de Venezuela.

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4. El Estado debe tender a una mayor participación en losbeneficios de la industria petrolera.

5. La CVP, tiene una función de normalización en la conser­vación del petróleo y del gas.

6. Solución al problema del drenaje de yacimientos no otor­gados en concesiones. Unificación de yacimientos comunes.

7. Preparación de técnicos y expertos al servicio del Estado.

8. Como consecuencia de la política del no otorgamiento deconcesiones.

La Corporación Venezolana de Petróleo nunca alcanzó unaparticipación significativa en el mercado interno, el cual com­partía con las poderosas empresas internacionales, hasta observarque la producción apenas superó los 100.000 barriles diarios cuandoVenezuela alcanzó el nivel récord de 3.708.000 b/d., en 1979.