reforma javne uprave i korupcija - konceptualizacija neželjenih posledica - istraživački rad -...

8/9/2019 Reforma Javne uprave i korupcija - Konceptualizacija neželjenih posledica - istraživački rad - Ljiljana Tatic

1/34

Reforma Javne uprave i korupcija - Konceptualizacijaneželjenih posledica 1

Ljiljana Tatić

Beograd,2010.

1

Revidirana verzija radaPATRICK VO !ARAVIC "R. R#R. POL.

$red%tavljena na $rvo&

%a%tan'( )t(dij%'e gr($e o eti*i i integritet ($ravljanj(, #+PA 'on eren*ija, %e$te&-ar 1 /, 200 ,Oeira%, Port(galija..


2/34

Ljiljana Tatić ODNOS ”NOVOG JAVNOG MENADZMENTA” PREMAKORUPCIJI

Table of Contents1. Uvod 3

2. Kako različiti instrumenti reforme, kao što su vanjsko ugovaranje ilide entraliza ija, utiču na motiva iju, !riliku i mogu"nost koru! ije# $ %dgovor

je obezbe&en uz !omo" analize literature '2.1. Promenljiva infrastruktura etike 62.2. Neizvesnost i otuđenje 92.3. Vanjsko ugovaranje i javni tenderi 112.4. De entraliza ija !rotiv kontrole 12

3. (ojam i !osledi e im!lementa ije )*+ a 1-

-. naliza koru! ije $ okvir 1/4.1. "azlikovanje strategija reforme javnog menad#menta 1$4.2. %eoretska osnova za sistematsku analizu koru! ije 1$4.3. %i!ologija koru! ije 24

'. 0aklučak 2/. eferen es 31

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2


3/34


1. Uvod

"a li novi javni &enad &ent o%tavlja $ro%tor 'or($*iji Ovo $itanje je ( *entr( ra%$rava &e3

%tr(4nja*i&a za ($ravljanje javni& &enad &ento& 'oji do'az(j( da re or&e orijenti%ane na ovi

javni &enad &ent 5 6!7 i&aj( negativan (ti*aj na integritet %tr('t(re javni8 organiza*ija 5)el 199 :

;rederi*'%on 1999: "oig 199


4/34


dire'tora i &anje 8ijerar8ij%'e 'ontrole i nadzora. Ta'o3e (vo3enje tr i@ni8 &e8aniza&a i

'on'(ren*ije $rvo $ovećava intera'*ij( %a $rivatni& i ne$ro itni& a'teri&a i dr(go za&aglj(je

grani*e iz&e3( onoga @to je javno a @ta $rivatno. 6avni &enad eri %( vi@e izlo eni %('o-i&a intenego ranije. O%i& toga za$o@ljavanje o%o-lja iz $rivatnog %e'tora &enja 'ara'ter -iv@e 8o&oge

-iro'rat%'e '(lt(re. Ovi a%$e'ti, to %e tvrdi, $o%$e@(j( 'or(&$irano $ona@anje ( javno& %e'tor(.

Ovaj rad %e o'(%ira i%'lj(4ivo na ne eljene $o%ledi*e re or&e javnog &enad &enta i n

tretirati $ozitivna i%'(%tva 6! a ( $ogled( $itanja 'or($*ije. Raz&atraj(ći literat(r( o ra%$ravi

vezanoj za 'or($*ij( i ovi javni &enad &ent ot'rivaj( %e tri o%novne 'ara'teri%ti'e i nedo%tat'aF

Prvi nedo%tata' je ( vezi %a 6! eti'eto&, 'ao ta'vo&. Ter&in 6! %e 5zlo 7($otre-ljava za razli4ite

re or&%'e %trategije ( razli4iti& ze&lja&a $od $ret$o%tav'o& 8o&ogenog trenda re or&e. A

e&$irij%'a i%tra ivanja tre-a da $o&ogn( da %e -a*i %vetlo na $itanje da li i 'a'o 6! $od%ti4e

'or($*ij(, i&a %&i%la na$raviti razli'( iz&e3( %trategije odr avanja i &oderniza*ije, &ar'etin@'i8 i

%trategija &ini&iziranja 5Pollitt Bo(*'aert 2000F 1DG 7. "r(go, $o%toji jedno%trani o'(%

'or(&$irano -iro'rat%'o $ona@anje. To'o& de*entraliza*ije i $ovećanja intera'*ije iz&e3(

$oliti4'i8, -iro'rat%'i8, $rivatni8 i ne$ro itni8 a'tera $ret$o%tavlja %e da je i%to ta'o i rizi' od

'or($*ije de*entralizovan. Kor(&$irano $ona@anje -iv@eg gradona4elni'a grada ;ar(& ( "an%'oj (

'o&e je re or&a $ri&enjena, nagla@ava neo$8odno%t da %e otvori analiti4'a $er%$e'tiva i dr(g

a'tera ( javnoj, $rivatnoj i ne$ro itnoj % eri a ne %a&o javni8 &enad era. "i eren*irana ti$ologi

intera'*ija 'or($*ije $o&a e da %e ot'rij( &og(će o-la%ti rizi'a. Treći arg(&ent odno%i %e na

nedo%tata' integra*ije $ojedina4ni8 arg(&enata ( zajedni4'i analiti4'i o'vir. To zna4i da a%$e'ti 'ao

@to %( $ro&ena eti4'e in ra%tr('t(re ili vanj%'o (govaranje ne -ivaj( integri%ani ( jedan analiti4'i

o'vir. To &o e -iti jedan od razloga za %ada nerazvijenog %tanja e&$irij%'i8 %t(dija o ovo& $itanj(.

Pri%t($ 'oji je ovde $ri&enjen tre-a da $o&ogne da %e $revazi3( ovi nedo%ta*i $rven%tven

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! #


5/34


'roz %i%te&at%'i $regled dat ( glavno& del( izlaganja. "r(go, ti$ologija $oten*ijalnog &e%ta gde %

'or($*ija odvija i 'o $o&ić(je 'oga će -a*iti %vetlo na taj $ro-le&. Treće, (veden je analiti4'i &odel

'oji (zi&a 6! re or&%'e %trategije 'ao $olazn( ta4'( i razvija 'on*e$t odno%a ovog javnog&enad &enta i 'or($*ije 'oji integri@e &otiva*ij(, $rili'( i &og(ćno%t 5!OP7 za 'or(&$irano

$ona@anje. Ova tri ele&enta 4ine tzv. situaciju koja ostavlja mesto za korupciju . Ovaj o'vir je

$otre-an da tran% or&i@e razli4ite, (glavno& izolovane arg(&ente o 'oji&a %e ra%$ravlja ( literat(ri

%i%te&at%'i 'on*e$t 'oji $odr ava i%tra ivanja %t(dije %l(4aja. Ovaj o'vir je -aziran n

In%tit(*ionaliz&( o'ren(to& a'teri&a, $ri%t($ 'oji je razvio ;ritz V. )*8ar$ 520007 'oji 'o&-in(je

)o*iolo@'i in%tit(*ionaliza& %a analizo& ra*ionalnog iz-ora. In%tit(*ionaliza& o'ren(t a'teri&a

$o&a e da %e $oveća na@e raz(&evanje o to&e 'a'o %e a'teri $ona@aj( ( $ro&enljivi&

in%tit(*ionalni& (%lovi&a.

Cilj ovog $ri%t($a je da %e %i%te&at%'i $o'a e 'a'o razli4iti in%tr(&enti re or&e, 'ao @to

vanj%'o (govaranje ili de*entraliza*ija, (ti4( na &otiva*ij(, $rili'( i &og(ćno%t 'or($*ije.

2. Kako različiti instrumenti reforme, kao što suvanjsko ugovaranje ili de entraliza ija, utiču namotiva iju, !riliku i mogu"nost koru! ije# $%dgovor je obezbe&en uz !omo" analize literature

Ra%$rava o ovo& javno& &enad &ent( i 'or($*iji je evidentno $ri%tra%na. "o&inira o'(%

na eti'( ( $rin*i$(, -iro'rat%'e $rotiv &enad er%'i8 vredno%ti $ojedina4no i $ravila $ona@anja 'ao

in%tr(&ent >%ta-iliza*ije? eti4'e %tr('t(re naro4ito. Pert$o%tav'a je da ovaj %$e*ijalizovan o'(%

$revi@e (za' i ne $o'lanja dovoljno $a nje 'o&$le'%no%ti $ro-le&a 'or($*ije. Pregledo& literat(re

ot'riva %e &nogo raznovr%nija %li'a tog eno&ena. )o*io $%i8olo@'i a'tori 'ao @to %( ne%ig(r

ot(3enje igraj( ta'o3e va n( (log( 'ao i organiza*ioni ele&enti 'ao @to je '($o $rodajni odno%,

vanj%'o (govaranje i (loga 'on'(ren*ije. H &nogi& O#C" ze&lja&a &o e %e $o%&atrati ra%t(ći

zna4aj agen*ija i $rivatni8 ili ne$ro itni8 organiza*ija 'oje $r( aj( javna do-ra. Pre&a to&e, &ora&o

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! $


6/34


da $o%tavi&o $itanje da li %e de*entralizovane jedini*e &og( dovoljno 'ontroli%ati i 'oje %( $re$re'

to&e I&a li do'aza nedo%tat'a 'ontrole Ovi8 ne'oli'o (vodni8 re4i već $o'az(j( da %e de-ata ne

&o e %ve%ti %a&o na ra%$rav( o eti*i. 6edno%trana 5eti4'a7 de-ata &o e la'o dove%ti do $ogrza'lj(4a'a ( vezi anti 'or($*ij%'i8 %trategija.

H na%tav'(, $regled literat(re vezane za de-at( o 6! i 'or($*iji -iće organizovan na %ledeći

na4inF -iće izneti arg(&enti o eti*i, ot(3enj( i neizve%no%ti, dr(go, -iće raz&otreni negativni e e'ti

van%'og (govaranja i 'on'(ren*ije: treće, -iće o-ja@njeno ne('la$anje de*entraliza*ije i 'or($*ije

5von !aravi* Rei*8ard 200 F 12/7.

2.1. (romenljiva infrastruktura etike

"o$rino%i eti4'o& $itanj( dolaze (glavno& iz dr(@tveni8 na('a i za'onodav%tva. Ta'ozvana

erozija eti'e ( javnoj ad&ini%tra*iji za$a a %e 'ao deo veli'e dr(@tvene tran% or&a*ije ( $rav*

individ(aliz&a i 8edoni%ti4'i8 vredno%ti 5)o&&er&ann 199=F 29=7 (-rzana ( ad&ini%trativno

'onte'%t( 'a&$anjo& 6! za (%vajanje &enad er%'i8 vredno%ti. Kao $rateća $ojava dr(@tveni8

$ro&ena ( ind(%trijalizovani& ze&lja&a, (o4ava %e i $ad tradi*ionalni8 vredno%ti -iro'ratije

Tradi*ionalne vredno%ti -iro'ratije %( ne$od&itljivo%t, jedna'o%t, integritet i lojalno%t 5Be

6orgen%en Boze&an 2002: ;rederi*'%on 19997. Iz te $er%$e'tive, ove vredno%ti in'or$oriraj

(n'*ionalne $redno%ti @to %e ti4e orijenta*ije za dono@enje odl('a ( ne(o-i4ajeni& %it(a*ija&a i tr

da $o&ogn( ( iz-egavaj( 'on li'ta intere%a. Ta've nor&e %( (n'*ionalne ( %tvarni& ivotni&

%it(a*ija&a 5Klage% 2002F /D17. Ovo je $o%e-no va no 'ada %( grani*e iz&e3( javnog i $rivatn

neja%ne a intera'*ija %e $ovećava 5O#C" 2000aF 2=7.

Pret$o%tav'a 'oja %e $o%tavlja je da %e (vode nove tr i@ne vredno%ti 'ao @to %( le'%i-i

e'ono&ija, e e'tivno%t i e i'a%no%t na (@tr- tradi*ionalni8 vredno%ti 5L ler 2000F 1/2: Rei

2002F 2D 7. Jto %e e&a4'e ti4e, jedan a(tor za'lj(4(je da >integra*ija 4lanova dr avni8 %l( -i

jednogla%n( i $o(zdan( a&ini%trativn( '(lt(r(? 5)o&&er&ann 199=F 29=: #ngli%8 tran%lation -

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! %


7/34


Pv!7 nije vi@e zagarantovana. Tenden*ija 6! $re&a e i'a%no%ti vredn(je $ojedina4ni intere% vi@

nego javno -lago%tanje.

?5 7 vr%te nei%$(njavanja d( no%ti 4iji je na%tana' verovatan dolaze 'roz $rezir -ilo 'a'vi8 'ole'tivni8 (zdr avanjaod &og(ćno%ti $ojedina*a da o-li'(j( %voj $o%ao na na4in 'oji oda-er(, $retvore javne $o%love ( tran%a'*ije $rivatnog tr i@ta, i javne organiza*ije ( $rivatno vla%ni@tvo. Tri naj4e@ća nei%$(njavanja d( no%ti %( $od&ić(*ena, $rije& $re'o reda, i 'ori@ćenje javni8 organiza*ija za li4na zadovolj%tva?5 ood 2000F 297.

L ler navodi 4etiri %$oljna izazova 'oji $reno%e nove vredno%ti ( dr avne %l( -eF za&agljiv

odgovorno%ti z-og javno $rivatnog $artner%tva i '($o $rodajni8 odno%a, ovla@ćivanje &enad

$ro@irivanje nji8ovi8 &og(ćno%ti za dono@enje odl('a, rag&entiranje $ret8odno 8o&oge

ad&ini%trativne %tr('t(re i $ro$adanje tradi*ionalnog -iro'rat%'og eto%a ( za&eni za 8eterogen(

ad&ini%trativn( '(lt(r( 5L ler 2000F 1/2 .7. #&$irij%'a i%tra ivanja $o'az(j( da $od odre3eni

o'olno%ti&a >vanj%'o (govaranje samo po sebi te i da de$(-li*ira javni ivot? 5Be*' 6orgen%en

Boze&an 2002F D!e3(ti&, te re or&e %( i&ale nena&eran (ti*aj na $reovladavanje tradi*ionalni8 vredno%ti i %tandarda javno%ervi%a. To zna4i da eti4'a %tr('t(ra &ora da evol(ira, $o%e-no je $otre-no $rilago3avanje &e8aniza&aodgovorno%ti...? 52000aF 2=7.

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! &


8/34


Prvi izve@taj 199< Komiteta za standarde javnog života 5C)PL7, $oznatijeg 'ao olan ov

'o&itet, $o'ren(o je de-at( o eti*i ( Veli'oj Britaniji, 'oja je dala do'aze javne za-rin(to%ti z-og

$ovećani8 'o&er*ijalni8 a'tivno%ti javne ad&ini%tra*ije i eti4'og $ona@anja javni8 %l( -eni'a. H(vod( ovog izve@taja govori %e o zadat'( olan ovog 'o&itetaF

?"a i%$ita tren(tne za-rin(to%ti o'o %tandarda $ona@anja %vi8 za$o%leni8 ( javni& %l( -a&a, ('lj(4(j(ći %aran &ane vezane za inan%ij%'e i 'o&er*ijalne a'tivno%ti, i da $re$or('e za -ilo 'a've $ro&ene $o%tojeći8aran &ana 'oje -i &ogle -iti $otre-ne da %e o-ez-ede najvi@i %tandardi $ri'ladnog $ona@anja ( javno& ivot(?5C)PL 2001F 7.

Od 199< ovaj 'o&itet je o-javio jo@ %eda& izve@taja 'oji %( %vi tretirali $ro-le& eti4'o

$ona@anja ( $ro&enljivi& (%lovi&a o'r( enja. I%to ta'o je Parlamentarni komitet za javnu

odgovornost ($ozoravao na vre&e o negativni& e e'ti&a &a'%i&iranja e i'a%no%ti i e e'tivno%ti n

$o@tenje lj(di 'oji r('(j( javni& nov*e& 5PAC 199 9/, *itirao "oig 199ta i 3)/ al5.i 5ta/i-n 5a !2 5+/i>ta<G-/ina*a j+ 'a()* i- 5la0lj+n .a- j+/na -/ l-.alni9 0la5ti .-ja j+ naj/alj+ -ti>la ) (+3-(*a*a NJM ti=a) Dan5.-j” G(+0+ ) 0-n Ma(a0i4 R+i49a(/ 2 " !!$ <

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 !


9/34


da %e 'or(&$irano $ona@anje 4e%to razvija z-og $olo aja &oći. "eLeon and +reen 520007 nazivaj

ta've o%o-e >'a(-oji? zato @to %e $ona@aj( 'ao da ne $o%toje $ravila i $ro$i%i. "r(gi 'ara'teri@( to

'ao >Kalig(la $ona@anje? $re&a Ri&%'o& i&$erator( 'oji je %vog 'onja $o%tavio za &ini%tra 5v"( ne 199=7.

+regor i%tra (je (ti*aj re or&e 6! na 'or($*ij( vlade ovog elanda. Pre&a njegovi&

za'lj(4*i&a, $ro&oteri re or&e %( %&atrali tradi*ionaln( >'(lt(r( $ot4injeno%ti? $re$re'o& za nov(

ad&ini%trativn( '(lt(r( orijenti%an( na $er or&an%e. Re or&a javnog &enad &enta na ovo&

eland( je -ila (%&erena na $ro@irenje $ro%tora za dono@enje odl('a &enad era 'a'o ne -i -ila

o&etena ranijo& '(lt(ro& $ot4injeno%ti i $o@tenja.

.? e'e od glavni8 re or&i ini*irani8 $od 6! reg(lativo& -ile %( (%&erene na $ro@irivanje &enad er%'ogdi%'re*ionog $rava, da -i %e $o-olj@ale &og(ćno%ti do-ijanja zna4ajni8 rez(ltata (&e%to da -(d( (%$oren&entaliteto& 'oji& do&inira $ot4injeno%t. O4e'ivano je da >&o e? $o%tane &nogo vi@e o-avez(j(će nego >n&o e? 5+regor 2002F 127.

+regor $ri&eć(je vez( iz&e3( rez(ltiraj(ći8 eti4'i8 i organiza*ioni8 $ro&ena (zro'ovani8

ad&ini%trativno& re or&o& i o%(de za $revar( -iv@eg 'ontrolora i glavnog revizora.

6anett za(zi&a dr(ga4iji %tav $re&a 6! re or&a&a ( Jvaj*ar%'oj. On ('az(je da 6! $o%ed(je in%tr(&ente zaeli&ina*ij( 'or($*ije 'ao @to %( ja%ni $rin*i$i 'njigovod%tva, tran%$arentna %tr('t(ra odgovorno%ti z-og (govora -oljeg %i%te&a revizije. Ali na 'raj(, on izno%i, da do %ada je e&$irij%'i ne&og(će negirati $ret$o%tav'( da > 6 $ovećava rizi' od 'or($*ije? 56anett 2000F 20/: #ngli%8 - Pv!7.

2.2. )eizvesnost i otu&enje

H analizi 'or($*ijeneizvesnost i otuđenje /2 %e %&atraj( relevantni& a'tori&a 'oji $ovećavaj(

'or($*ij( 5;ie-ig 6(n'er 2000F 997. O%o-e $ri%vajaj( $(te& 'or($*ije ono @to %&atraj( da i& (

%va'o& %l(4aj( $ri$ada ali @to i& nije i zvani4no dodeljeno. 6avni $ro%tor je $retvoren ( $rivatno

$ravo vla%ni@tva da -i %e 'o&$enzovali $ri&ećeni &aterijalni i ne&aterijalni g(-i*i.

Razni a(tori %&atraj( ra%t(ć( neizve%no%t i ot(3enje &e3( za$o%leni&a 'ao $o%ledi*( na4i2 < Lov%et8 520017 $ri&enj(je idej( ot(3enja ( %vojoj analizi 'or($*ije ( R(%iji.

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! F


10/34


na 'oji je ovi javni &enad &ent -io $ri&enjen 5"oig 199o%tavila do%ta o%o-lja %a o%ećanje& da %(

-ez $odr@'e i nein or&i%ani? 5)a*8dev 2002, $ara. 1/7. )a*8dev ($(ć(je na $o%ledi*e razli4iti

odno%a $lata i nivoa o%o-lja, (%lova za $enzij( i -olovanja 'ao i razli4ite d( ine radni8 nedelja.G

>H Britaniji T8e O-%erver izve@tava da >na@e i%tra ivanje, -azirano na odgovori&a 1911 dr avni8 4inovni'a, ot't(ro-n( %li'( ni%'og &orala M 92 $ro*enata o$i%(je ga 'ao $rili4no ili vrlo lo@ M i d(-o'( ne%ig(rno%t o -(d(ćno%%l( -e?5)avoie 199=F /0Vlada nije re@enje $ro-le&a: vlada je $ro-le&

5Ingra8a& 199GF 2/D7. Po%ledi*a za za$o%lene javnog %ervi%a je ot(3enje. To je o%ećanje izd

%trane %i%te&a. )i%te& je ne'ada $r( ao $o%ao i li4n( %ig(rno%t ( -(d(ćno%ti a %ada &( ta (n

nedo%taje ili %e $ro&enio na4in na 'oji %e $r( a. Ovo $o%taje o4igledno 'ada %e do3e do razli4ite %

$lata javni8 %l( -eni'a. a ovo& eland( $lata 'oj( do-ijaj( javni %l( -eni*i na vr8( i >na4in

ivota na 'oji %( %e &nogi od nji8 o4igledno navi'li? 5+regor 2002F 97 doveo je do 'ontroverzi (

javno%ti o'o na$(@tanja egalitari%ti4'og eto%a javnog %ervi%a. vani4ni izve@taj "r avnog %

od-ora za %tandarde je do@ao do %ledećeg za'lj(4'aF

>Od-or je ta'o3e $ri&etio da $late ni eg ranga za$o%leni8 ( javno& %e'tor( zao%taj( za $lata&a $rivatnog %e'tora i%$od %( $ro e%ionalni8 i &enad er%'i8 $lata ( dr avno& %e'tor(, o$terećenje $o%lo& 'roz dr avni %ervnegativan e e't na &oral o%o-lja 'ao $o%ledi*a javni8 na$ada $oliti4ara na za$o%lene ( dr avno& %e'tor(? 5+rego2002F /7.

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !


11/34


;rederi*'%on ta'o3e vidi ( 'onte'%t( H)A re or&i vez( iz&e3( re or&i javnog &enad &enta

i o$adanja &orala za$o%leni8 i nji8ove lojalno%ti in%tit(*ija&a 51999F 2D27. )a*8dev $ri&eć(je da

zatvor%'o& %e'tor( Veli'e Britanije $o%le $rivatiza*ije o$ale $ro%e4ne $late zatvor%'i& %l( -eni*iza 2,/N a da je $lata dire'tora g(vernera $ovećana za 2/,/N 52002, ta-ela7. Ta'av razvoj >'la%ne

%ve%ti? %tvara ne$overenje i zavi%t, za'lj(4(j( C8ri%ten%en i Laergreid 'oji $o%&atraj( tran% or&

%i%te&a -aziranog na (zaja&no& $overenj( ( %i%te& 'oji %e -azira na na ozloje3eno%ti i ne$overe

52002F 1197. Ta'va $ojedina4ne $er*e$*ije &og( dove%ti do nelojalnog i 'or(&$iranog $ona@anj

'ada odgovaraj(ća o%o-a i&a &og(ćno%ti za to. Ro%e A*'er&an naziva to eno&eno& >$odeljen

lojalno%ti? 5Ro%e A*'er&an 1999, ). D


12/34


raz&otriti &og(ći negativni e e'ti 'on'(ren*ije 5n$r. ne$o%redni g(-i*i7, 'a'o -i %e raz(&eli rez(ltati

$ona@anja tra enja rentiranja 'od oni8 (4e%ni'a na tr i@t( 'oji ne vide tr i@te 'ao >ravan teren

igr(?. )toga je neo$8odno da $re$oznaj( rizi*i 'on'(ren*ije. Painter 'ara'teri@e ovo 'ao %tvaranje>tr i@ta za (govore?F

? -og 'o&er*ijalni8 (loga 'oji %( ( $itanj( i jedin%tvene '(lt(re odl('e o dodeli (govora, $od%ti*aja i&og(ćno%ti za $od&ićivanje i dr(ge ne$ravilno%ti %( $o%e-no vi%o'e, &o da i vi@e nego 'od javnogi &ono$ola, verovatno izdvaja -enignije o-li'e rentiranja? 5Painter 2000F 1D07.

Adoni% $odr ava (ti%a' ( Veli'oj Britaniji da rizi' od 'or($*ije ra%te 'ao $o%ledi*a vanj%'og

(govaranja %a $rivatni& %e'toro& 5Adoni% 199DF 11Kor($*ija je ( $ora%t(, 'a'o vladina $oliti'a vanj%'og (govoranja (%l(ga dono%i (n'*ije $rivatno&%e'tor( i &no@tv( novi8, 'vazi a(tono&ni8 agen*ija 'oje $ot'o$avaj( (%$o%tavljene r(tine i $rovere $ojave'or($*ije? 5Adoni% 199DF 10/7.

!og(ći $ro%tor za 'or($*ij( $o%toji ta&o gde %e vla%t i $rivatne ir&e $ri$re&aj( za ili već

i&aj( 'o&er*ilano (govorne odno%e. a e&a4'( %e &o e reći da je o-la%t javni8 na-av'i, $o%e-no

( gra3evin%'o& %e'tor(, (zro' glavne za-rin(to%ti, %a ili -ez 6!. Hzro*i %e &og( naći ( neja%ni& i

'o&$li'ovani& tender%'i& $ro$i%i&a i ( nedo%tat'( $oliti4'e volje da %e oni re or&i@(. Ideali%ti4

ideja 'on'(ren*ije je na jednoj %trani &edalje, $ra'ti4na realiza*ija na dr(goj. )(@tin%'o $itanje jeF "a

li vanj%'o (govaranja, razdvajanje '($*a i $on(3a4a, i 'on'(ren*ija $ovećavaj( &og(ćno%ti za

'or($*ij( "o-ro $oznata izre'a 'a eF >Prili'a %tvara lo$ove?. #videntno je da %e 'or($*ija $ojavlj(je

ta&o gde je izi4'a raz&ena (%l(ga &og(ća.

2.-. 4e entraliza ija !rotiv kontrole

Treći a%$e't 'oji %e raz&atra ( literat(ri vezanoj za 'or($*ij( ( 6! %e ti4e >ne%'lada?

iz&e3( de*entraliza*ije i 'ontrolni8 &e8aniza&a. H literat(ri %e ovaj a%$e't 4e%to $o%&atra 'aoF 'a'o

'ontroli%ati de*entralizovana &ini%tar%tva i agen*ije )ledeće izjave e'%$erata $odvla4e ov( dile&(F

?Veza iz&e3( %$e*ijaliza*ija 5 7 i 'oordina*ija je va na. H'oli'o je %ve o%talo i%to, ra%t(ća %$e*ijaliza*ija i&$l

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !2


13/34


$otre-( za veći& na$ori&a o'o 'oordina*ije. Ina4e $o%toji o$a%no%t da nove %$e*ijalizovane agen*ije, od 'oji&noge ( ivaj( de*entralizovana ovla@ćenja, od( %voji& $(te&? 5Pollitt Bo(*'aert 2000F =17.

>Prvo, $reno% vi@e%tr('i8 (n'*ija na jedn( agen*ij(, %a R A 5Regionalne zdrav%tvene organiza*ije7 'oje $o%zna4ajni inan%ij%'i a'teri ( o'vir( 'onte'%ta '(lt(rni8 $ro&ena, nije -io do4e'an revizijo& ili ada$ta*ijo& ti8 $ro*ed(ra i 'ontrola 5...7 'oje -i %e &ogle %&atrati va ni& -alan%o& $oten*ijalnog (ti*aja razdvajanja, $reno%ra%lojavanja 5"oig 199=F 1/G7.

> a ovo& eland( ne $o%toji *entralna &og(ćno%t $raćenja vanj%'i8 (govaranja javni8 %ervi%a, $o@to -i ta*entraliza*ija -ila ( 'ontradi'*iji %a $overavanje& &enad er%'i8 ovla@ćenja $ojedini& agen*ija&a i $ret$o%tavljeni& $redno%ti&a e i'a%no%ti tr i@ta? 5+regor 2002F 1G7.

C8ri%ten%en and Laegreid 520027 i%tra (j( &og(ćno%ti $odrivanja neade'vatne 'ontro

&e8aniza&a nadzora ( '($a* na-avlja4 &odeli&a. A'o %tr('t(rne $ro&ene >&enjaj( in%tr(&ente

'ontrole i $ovećavaj( razdaljin( iz&e3( $oliti4'og r('ovod%tva i $odre3eni8 jedini*a i %ni ava nivo&enad &enta? 52002F 1017, $otre-no je ne $odleći *entri (galni& tenden*ija&a 'oje %la-e e e'tivno

'ontrole 5)*8edler Proeller 2000F =27. Rei*8ard ($ozorava da $reno% 'o&$eten*ija za dono@enj

odl('a &o e $ovećati egoiza& &ini%tar%tava 52002F D 7.

"odatni $ro-le& 'ontrole de*entralizovani8 jedini*a je nedovoljno ili ne$o%tojeće $oznavanje

'ontrole, $ro-le&i ( or&(li%anj( 'o&$letni8 (govora 5Pollitt Bo(*'aert 2000F =17, g(-ita'

organiza*ioni8 znanja z-og %&anjenja -roja za$o%leni8 ( o'vir( vla%ti, ili $ovećana 'o&$le'%no%t %

vi@e rag&entiranog javnog %e'tora. e'oli'o i%tra ivanja $odr avaj( $ret$o%tav'( da je ra%$olo

znanje (n(tar vla%ti $ogo3eno %&anjenje& -roja za$o%leni8 i vanj%'i& (govaranje&. Pre&a izve@t

A(%tralij%'og $arla&enta, javna ad&ini%tra*ija %e &o e %(o4iti %a dra%ti4ni& 'on%e'ven*a&aF

e'%$ertize 'oji %e 4ini da je na ra%$olaganj( ( razli4iti& -iro'ratija&a je o$ao do tog nivoa da oni

za$ravo ne znaj( vi@e za @ta ra%$i%(j( tendere? 5A(%tralij%'i $arla&ent *itira Painter 2000F 1DG

izgleda da ne va i %a&o ( A(%tralij%'o& 'onte'%t( već %e &o e $ri&eniti i na dr(ge ze&lje 'ao @to

)jedinjenje "r aveF

> a alo%t, 'a'o %e vladino o%lanjanje na vanj%'o (govaranje $ovećalo, ta'o %e $ovećao i nedo%tata' inve%ti*ij%o$%tvene 'a$a*itete. H jedno& tren(t'(, na(4ni*i javne ad&ini%tra*ije %( %lavili 4injeni*( da vla%t angae'%$erte %vet%'e 'la%e za %'oro %va'o $itanjeF 'artogra e, 8e&i4are, in enjere, $ravni'e, e'ono&i%te za gradn $oljo$rivredne analiti4are, %$e*ijali%te za -ez-edno%t 8rane. Vlada vi@e ne&a ta'av o$%eg e'%$ertize (n(tar %redova? 5Kettl *itira ;rederi*'%on 1999F 2D/7.

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !"


14/34


15/34


ra*ionalni8 odl('a 'oje tre-a da (ti4( na 'ole'tivno $ona@anje 'roz d( i vre&en%'i $eriod 5Crozier

;ried-erg 19D9F =7. ji8ov za'lj(4a' je -io da veće %lo-ode delovanja $ret$o%tavljaj( $ro&i@ljenije

%tr('t(riranje organiza*ija 519D9F 207. To $o'az(je ograni4enja (ti*aja na 'ole'tivno $ona@anje $o&oć( >%vr%i%8odne dr(@tvene a'*ije? 5!erton 19 G7 'ao @to je re or&a javnog &enad &en

'onte'%t( 6! )avoie naziva ta've e e'te >ne eljeni& $o%ledi*a&a? re or&e 5)avoie 199=F 9G7.

e $o%toji, i$a', dire'tna i jedno%tavna veza iz&e3( 6! i 'or($*ije. Pret$o%tav'a $o%tojanja

(zro4nog &e8aniz&a iz&e3( analiti4'i $ret$o%tavljenog (zro'a 5 6!7 i e e'ta 5'or($*ije7 je

$o$(larna ali i$a' $ro-le&ati4na i $ojedno%tavljena. Analiti4'i je $ojedno%tavljena zato @to ter&i

6! 'ao ta'av ni@ta ne govori o %tvarno& %adr aj( re or&e. "r(go, ta'va $ret$o%tav'a o'rivlj(je

re or&( za 'or($*ij( a o%lo-a3a &oralne 'rivi*e 'or(&$iran( o%o-(. Treće, ne o-ja@njava za@to

toli'o &nogo javni8 %l( -eni'a o%taj( $o@teni i lojalni %voji& organiza*ija&a ili 4a' id( i dalje

($ozoravaj( na 'or($*ij(. H %va'o& %l(4aj(, (%vajanje 'on*e$ta >ne eljeni8 $o%ledi*a? 'ao jo@ jedne

$o4etne $ret$o%tav'e za i%tra ivanje (ti*aja ad&ini%trativni8 re or&i na javne %l( -eni'e $o&a e

%e ovo& eno&en( $ri3e iz $er%$e'tive ne$ri%tra%no%ti. Vi3enje 'or($*ije ( 'onte'%t( re or&e 6

'ao ne eljene $o%ledi*e &o e -iti $ret$o%tav'a d(-lje analize.

H ovo& $oglavlj( $ravi&o razli'( iz&e3( 'on*e$t(alni8 $o%ledi*a, 'oje %e javljaj( z-og

%$e*i i4ne 'on*e$*ije re or&e i $o%ledi*e $ro*e%a i&$le&enta*ije. Klage% 'ara'teri@e ove dr(ge

>&og(će za&'e i&$le&enta*ije 6!? 5( von !aravi* Rei*8ard 200 F 1007. Kon*e$t(alne

$o%ledi*e %( nerazdvojivi deo 6!, $ri 4e&( %( $o%ledi*e i&$le&enta*ije ( odre3enoj &er>ne eljene $o%ledi*e? 'oje niti %( $redvi3ene niti %( eljene 5Crozier ;ried-erg 19D9F =7.

a@to je ta'vo razli'ovanje 'ori%no Kori%no je jer $o'az(je da će 'on*e$t(alne $o%ledi*e

o%tati i 'ada $o4etne t(r-(len*ije re or&e $ro3(. Po%ledi*e i&$le

&enta*ije %( one 'oje tren(tno i&aj( ograni4ene e e'te, $rvo z-og toga @to je $rilago3avanje

re or&i nor&alna %trategija i dr(go, lj(di %e $rivi'n( na nove %it(a*ije $o%le ne'og vre&ena. !o e %

$ret$o%taviti da je la'@e re@iti i&$le&enta*ione $ro-le&e nego da %e i%$ravljaj( 'on*e$t(a

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !$


16/34


$o%ledi*e, 'oje %( deo %r i *on*e$ta.

Tran% or&a*ija -iro'rat%'og eto%a $re&a tr i@noj eti*i %e ovde %&atra delo& 'on*e$t(a

$o%ledi*a zato @to je (loganovih javni8 &enad era 'lj(4ni ele&ent re or&i 6!.

Ta-ela 1F Kon*e$t(alne $o%ledi*e i $o%ledi*e i&$le&enta*ije

Ot(3enje i neizve%no%t %( %a jedne %trane $ovezane %a na4ino& i&$le&enta*ije re or&

dr(goj %trani %( razli'e ( na4ini&a odre3ivanja $late, t.j. $lata zavi%na od $er or&an%i, @to

integralni ele&ent &ar'etin@'i8 i &ini&iza*ij%'i8 %trategija re or&e 5Pollitt Bo(*'aert 2000F 1DG

Po%ledi*e 'oje na%taj( iz toga %( ta'o vezane za 'on*e$*ij( re or&e.= Vanj%'o (govaranje, '($a*

do-avlja4 razdvajanja i 'on'(ren*ija %( 'on*e$t(alni ele&enti 6!. "e*entraliza*ija je deo %trategije

6! da %e $rene%e nadle no%t za dono@enje odl('a, ali (o4eni >ne%'lad? de*entraliza*ije

(%$o%tavljanja e i'a%ni8 in%tr(&enata 'ontrole je $roizvod ne(%$e@nog 'on*e$ta i&$le&enta*ije.

Po%&atraj(ći arg(&ente ( literat(ri dolazi %e do odre3eni8 nedo%tata'a 'oji %( ve4 -ili

%$o&en(ti na $o4et'(. Ti nedo%ta*i %( %ledećiF 6! %e vrlo 4e%to 'ori%ti 'ao zajedni4'i ter&in 'o

$o'riva razli4ite %trategije re or&i: &nogi arg(&enti %e $revi@e (%'o 'on*entri@( na 'or($*ij

-iro'ratije: 4e%to %&o %(o4eni %a $ojedina4ni& arg(&enti&a i $rito& ne (%$eva&o da vidi&o v

iz&e3( arg(&enata vezani8 za &otiva*ij(, $rili'( i &og(ćno%t. Ka%nije ( ovo& rad( će&o razviti

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 !

Konceptualne posledice Posledice implementacije

Tran% or&i%anje eti4'ein ra%tr('t(re

Ot(3enje i neizve%no%tVanj%'o (govaranje

"e*entraliza*ija $rotiv 'ontrole

!%


17/34


analiti4'i $ri%t($ za ova dva $o%lednja arg(&enta.

-. naliza koru! ije $ okvir

Cilj %ledeći8 $a%(%a je da %e $revazi3( ovi nedo%ta*i $o%tavljanje& integra*ionog o'vir

analiz( 'or($*ije. adalje, tri te&e će -iti $rodi%'(tovaneF Prvo, %ledeći Pollitt i Bo(*'aert (

nji8ovi& arg(&enti&a da %e re or&e javnog &enad &enta razli'(j( ( vre&en( i $ro%tor(, $raviće&o

razli'( iz&e3( razli4iti8 %trategija re or&e 52000F 1DG .7. "r(go, (ve@će&o ti$ologij( 'or($*ije. Ov

radi&o %toga da %e na$ravi razli'a iz&e3( $oliti4'e, -iro'rat%'e i $rivatne 'or($*ije. To je -azirano

na $ret$o%tav*i da de*entraliza*ija de*entraliz(je rizi' od 'or($*ije. Jto zna4i, da %e rizi' od

'or($*ije @iri na oni& &e%ti&a gde %e odvija intera'*ija iz&e3( $oliti4'i8, -iro'rat%'i8 i $rivatni8

a'tera.Treće, integralno tretiranje &otiva*ije, $rili'e i &og(ćno%ti 'or($*ije je (vedeno da -i %e

razvilo d(-lje raz(&evanje situacija koje ostavljaju prostor za korupciju . Ovaj $ri%t($ će -iti -aziran

na In%tit(*ioanliz&( o'ren(to& a'teri&a, 'oji o-jedinj(je %(@tin( %o*iolo@'og in%tit(*ionaliz&a

ograni4ene ra*ionalno%ti 5)*8ar$ 2000F D 7. Ovaj analiza o'vira i&a dve (n'*ijeF $rvo,

%i%te&atiz(je $ret$o%tavljen (ti*aj %trategija re or&e 5&ar'etin@'a, &ini&iza*ija7 na &otiva

$rili'( i &og(ćno%t 5!OP7 da %e 'or(&$irano del(je, i dr(go, da lo'aliz(je 'o ( %tvari $od&ić(je a

'o je $od&ićen. )ledeći gra i'on il(%tr(je arg(&enteF

Patri*' von !aravi* Anal %i% o Corr($tion

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !&


18/34


-.1. azlikovanje strategija reforme javnog menad5menta

Re or&e javnog &enad &enta %e razli'(j( ( vre&en( i $ro%tor(, @to zna4i da %e i (ti*a

re or&i na 'or($*ij( razli'(je. Pollitt i Bo(*'aert %(geri@( da %e $ravi razli'a iz&e3( %trategija

odr avanja, &odernizovanja, &ar'etin@'i8 i %trategija za &ini&iza*ij( 52000F 1DG .7. Odr avan

naj-li e 'la%i4no&

&odel( javne

ad&ini%tra*ije,

'oja %e o'(%ira na

%&anjenj(

tro@'ova i

(4vr@ćivanj(

8ijerar8ij%'e

'ontrole.

!oderniza*ija

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !


19/34


$od%ti4e (vo3enje 'njigovod%tva $rira%ta, $rin*i$a inan%iranja $rivatnog %e'tora 'ao i le'%i-

$r( anje (%l(ga. !ar'etiranje %e odno%i na (vo3enje 'on'(ren*ie ( javni %e'tor i &enad er%'(

'(lt(r(. !ini&iziranje $od%ti4e javno $rivatno $artner%tvo, razdvajanje '($a*a i $on(3a4a i%&anjenje -roja za$o%leni8. Većina a(tora i $ri&era %$o&en(ti8 ( ovo& rad( %e odno%e

&ar'etin@'e i &ini&iza*ij%'e %trategije re or&e 'ada %$o&inj( 6!.

-.2. Teoretska osnova za sistematsku analizu koru! ije

#"a -i %e $revazi@lo izolovanje $ojedini8 arg(&enata $otre-no je d%a %e razvije integri%a

o'vir za analiz( 'or($*ije ( 'onte'%t( re or&i javnog &enad &enta. Integra*ija a%$e'ata 'ao @to %(

$ro&ene eti4'e in ra%tr('t(re, neizve%no%t i ot(3enje, vanj%'o (govaranje i de*entraliza*ija je 'l(4ni

'ora' 'oji tre-a da %e $red(z&e za dalj( analiz(. Ka'o %e ovi razli4iti ele&enti ('la$aj( -iće

o-ja@njeno ( ovo& $oglavlj(.

Re or&a javnog &enad &enta i&a dina&i4'i 'ara'ter 'oji (ti4e na $ona@anje za$o%leni8,

$ro&en( organiza*ione %tr('t(re i (ti4e na ra%$ro%tranjena verovanja i tradi*ije organiza*ija. "a -i

&ogli da analizira&o (ti*aj 6! na 'or(&$irano $ona@anje $otre-an na& je teoret%'i o'vir 'oji

$odr ava analiz( $ona@anja a'tera ( $ro&enljivi& in%tit(*ionalni& o'olno%ti&a. Konven*ionaln

e'ono&%'a analiza 'or($*ije ignori@e dina&i'( '(lt(re i nor&i 'ao a'tora 'oji (ti4( na 'or(&$irano

$ona@anje. Pret$o%tavlja %e da &otiv i $od%ti*aj za 'or($*ij( le e ( i%'ori@ćavanj( &a'%i&izir

intere%a $ojedin*a i da ovaj &otiv dolazi %$olja 5Klitgaard 19==: Ro%e A*'er&an 19=D7.

>H %t(diji 'or($*ije, &o e %e na$raviti zna4ajan na$reda' %a &odelo& 'oji (zi&a ('(%e i vredno%ti 'ao @to %( datgleda na individ(e 'ao ra*ionalna -ića 'oja $o'(@avaj( da $ot$o&ogn( %voj %o$%tveni intere% ( %vet( o%'(dnire%(r%a. In or&a*ija &o e -iti ne%avr@ena: rizi*i &og( da ograni4avaj(: ali %e $odraz(&eva da individ(e 4ine %&og( ( o'vir( $rin(da 'oje i& na&eće ograni4en %vet 5Ro%e A*'er&an 19D=F /7.

a odgovor na $itanje da li i 'a'o re or&e javnog &enad &enta (ti4( na 'or(&$irano

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! !F


20/34


21/34


navedene. H o'vir( dati8 o'olno%ti a'teri ne %a&o da %lede -ezli4ne *iljeve već i %trategij%'( ra4(ni*

na 'oj( (ti4e na4in na 'oji %e o%tali a'teri $ona@aj(. ?In%tit(*ije $o%tavljaj( %tr('t(r( ta'vi8

intera'*ija, (ti4(ći na o-i& i redo%led alternativa na agendi iz-ora ili $r( aj(ći in or&a*ije i&e8aniz&e %$rovo3enja 'oji %&anj(j( neizve%no%t 5 7 5 all Ta lor 199GF 127. Ia'o %e a'

del(j( ra*ionalno ( o'vir( %vog in%tit(*ionalnog o'r( enja, in%tit(*ije (ti4( na individ(alne $rioritete:

&og( i8 4a' i 'reirati ( zna4ajno& o-i&(. Pre&a %8vatanj( )*8ar$ a individ(e i&aj( elj( da

>&a'%i&iraj( izi4'o -lago%tanje i dr(@tveno $ri8vatanje 5 7, %ledeće a'*ije $ode%ne za taj 'rajnji *

će jo@ (ve' -iti de ini%ane in%tit(*ionalni& o'olno%ti&a ( o'vir( 'oji8 oni &oraj( da te e ti&

%e-i4ni& *iljevi&a 5199DF /07.

Pored toga, na %o*ijaliza*ij( ne'e individ(e (ti4( '(lt(rne nor&e %a 'oji&a %e a'ter %reće. To

zna4i da je identitet $ovezan %a in%tit(*ionalni& o'r( enje&. Kao @to in%tit(*ija (ti4e na $er*e$*

a'tera, ta'o i a'ter i&a odre3ene nor&e o4e'ivanja, 'oje %( $ovezane %a dr(@tveno& $ozi*ijo& i

$ro e%ionalno& (n'*ijo& ( o'vir( in%tit(*ije 5)*8ar$ 2000F 1127. In%tit(*ije 'ao i a'teri (ti4

(zaja&no jedni na dr(ge. Pre&a to& %8vatanj( $ona@anja a'tera identitet zai%ta %tvara %ig(rno%t

@to %&anj(je neizve%no%t. >!enjanje 'or$orativnog identiteta i&$li*ira od-a*ivanje veli'e inve%ti*

( &oraln( $rivr eno%t i %$oznajne %ig(rno%ti, @to ne &o e -iti la'o 5)*8ar$ 199DF GG7.

e&a %(&nje da 'or($*ij( tre-a %&atrati 'ao %trategij%'o $ona@anje za &a'%i&iziranj

individ(alnog -lago%tanja ali ne &ora -iti %trategij%'og $ore'la. Redo%led $rioriteta a'tera %e &en

$o@to je in%tit(*ionalno o'r( enje ( o%novi ne$re'idno dina&i4no. Ina4e, or&iranje $rioriteta je $o(ti*aje& $o%tojećeg in%tit(*ionalnog $oret'a. )va'a in%tit(*ionalna reg(lativa o%tavlja $ro%tor z

>%trate@'e iz-ore odl(4ni8 a'tera? 5)*8ar$ 199DF /27. A'teri &og( da $re'r@e o-avez(j(će za'one

'ada je *ena %an'*ija &anja od o4e'ivanog do-it'a ili 'ada ne&aj( razloga da %e $la@e oz-iljni8

%an'*ija. Kal'(la*ija rizi'a zavi%i od in%tit(*ionalnog o'r( enja. Kada in%tit(*ija $ro&eni ili izg(-i

%voj( (n'*ij( do-ijen( 'roz identitet 'oj( je ranije i%$(njavala, %tvara %e >t(r-(len*ija identiteta?

'oja (ti4e na %ig(rno%t i orijenta*ij( a'tera. Lojalitet ne%taje a verovatnoća dezertiranja ra%te. e tre-

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2!


22/34


23/34


H ovo& analiti4'o& o'vir( %e %&atra da $ro&ene ( %&er( tr i@ne eti'e, neizve%no%t i ot(3en

$oja4avaj( motivaciju za korupciju . Tranzi*ija $re&a &atrijali%ti4'i 8edoni%ti4'i& tr i@ni&

vredno%ti&a 5a7 i za$a eno ot(3enje za$o%leni8 'ao i nji8ova neizve%no%t ( $ogled( $er%$e't -(d(ćno%ti 5-7 %tvaraj( $er*e$*ij( a'tera da in%tit(*ija vi@e ne zadovoljava dire'tne $otre-e. A'o

in%tit(*ija nije, $re&a $ojedina4noj $er*e$*iji a'tera, vi@e ( %tanj( da $odr i i vodi a'tera 'roz $ro*e

dono@enja odl('e i ne %l( i izi4'o& -lago%tanj( a'tera, ona ili on %( o8ra-reni da %lede egoi%ti4

%o$%tvene intere%e. Po%e-no 'ada >&og(? vredno%ti ( ivaj( veće dr(@tveno $ri8vatanje nego

&og(? 5+regor 2002F 127. A'ter %aznaje da o%lo-a3anje od in%tit(*ionalnog %i%te&a vredno%t

%l( i li4no& -lago%tanj( nego lojalno%t $re&a in%tit(*iji. Re or&e javnog &enad &enta %( deli&

$ri8vaćene od %trane javni8 %l( -eni'a 'ao &aterijalno $oni avaj(će, retori4'i ata' na -iro i %&anjeno

(va avanje nji8ovog rada od %trane $oliti4ara i gra3ana, negativnog (ti*aja na lojalno%t a'tera

in%tit(*ija&a i da %toga $ot8ranj(je rizi' 'or(&$iranog $ona@anja.

Vanj%'o (govaranje, razdvajanje '($*a i $rovajdera i 'on'(ren*ija %e analiti4'i %8vataj( da

'reiraj( mogućnost za korupciju . Ra%t(ća (loga 'on'(ren*ije ( odno%( na javne tendere %tvara

$oja4an( $otra nj( za iznaj&ljivanje& &e3( tr i@ni& 'on'(renti&a. A'teri %( ili ( %tanj( da izv('(

naja& iz %a&og $ro*e%a intera'*ije ili da (ti4( na dono%io*a odl('e $(te& $od&ićivanja.

Kor(&$irani a'teri *ene neja%ne tender%'e $ro*e%e i nedo%tata' $oliti4'e volje da i8 re or&iraj(.

Mogućnost za korupciju odno%i %e ( ovo& 'onte'%t( na za$a en( ne&og(ćno%t vr@enja

'ontrole nad de*entralizovani& &enad eri&a, &ini%tar%tvi&a i agen*ija&a. Prene@ene nadle no%dono@enje odl('a 'oje %e odno%e na 'ori@ćenje inan%ij%'i8 re%(r%a i ne%'lad iz&

de*entralizovani8 %tr('t(ra i 'ontrolni8 &e8aniza&a o8ra-r(j( $er*e$*ij( a'tera da je rizi' od

ot'rivanja relativno niza'. Iz $er%$e'tive 'ontrole $ona@anja re or&e javnog &enad &enta %( i&al

oz-iljan (dar. "odatni $ro-le& 'ontrole de*entralizovani8 jedini*a je nedovoljno ili ne$o%tojeće

$oznavanje 'ontrole, $ro-le&i ( or&(li%anj( 'o&$letni8 (govora 5Pollitt Bo(*'aert 2000F =17,

g(-ita' organiza*ioni8 znanja z-og %&anjenja -roja za$o%leni8 ( o'vir( vla%ti, ili $ovećana

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2"


24/34


'o&$le'%no%t %ve vi@e rag&entiranog javnog %e'tora.

Ali z-og 4ega tre-a ova tri a'tora, &otiva*ij(, $rili'( i &og(ćno%t inteegri%ati ( jedan o'vir

%it(a*ije 'oja o%tavlja $ro%tora 'or($*iji ijedna od varija-ila ne &o e %a&o%talno zadovoljavaj(ći na4in da o-ja%ni dina&i'( %it(a*ije 'oja o%tavlja $ro%tor 'or($*iji. !otiva*ija za

'or($*ij( je relevantna zato @to ja%no $o'az(je da a'ter na$(@ta integra*ioni 'onte'%t in%tit(*ije ili

%a&a in%tit(*ija g(-i %voj( integrativn( %$o%o-no%t. Prateća o'olno%t toga je da %'r($(le a'tera

$ri&i ili izn(di &ito o$adaj(. To ne zna4i da će a'ter 'oji je &otivi%an da %e 'or(&$irano $ona@a to i

(4initi. Prvo, a'ter( je $otre-na $rili'a za dogovaranje 'or($*ije. O%o-a 'oja je odgovorna za

(n(tra@nj( 'ontrol( ne (4e%tv(je toli'o ( tender%'i& $ro*e%i&a ili o%tali& intera'tivni& odno%i&a %

$rivatni& ili ne$ro itni& a'teri&a 'ao @e odeljenja za $ar'ove. "r(go, %ve%no%t $o%tojanja e i'a%

'ontrolni8 &e8aniza&a $ovećava rizi' i *en( ot'rivanja. Ali na dr(goj %trani, a'ter za$a a nee i'a%n(

'ontrol(, neja%n( %tr('t(r( odgovorno%ti i %la-e %an'*ije 'ao ele&ente 'oji @tite 'or($*ij(. Ovi

&otiva*ioni a'tori &oraj( -iti dovoljno vi%o'i da $retegn( nad relativno &ali& rizi'o& ot'rivanja.

Treće, ($r'o% za$a eno& nedo%tat'( nadzora i 'ontrole $ret$o%tavljeni8 i identi i'ovane $rili'e za

'or($*ij(, a'ter &o e i$a' da o%tane lojalan in%tit(*iji i od($reti %e $rili*i i &og(ćno%ti. To je %l(4a

'ada organiza*ija n(di a'ter( &aterijaln( %ig(rno%t, %ati% a'*ij( i $er%$e'tiv( za -(d(ćno%t. A'ter

&o e ta'o3e da *eni ne&aterijalne $od%ti*aje 'ao @to %( %l( -a ( javno& %e'tor(, jedna'o%t i lojaln

'ao vredno%ti %a&e $o %e-i veće nego %e-i4na ra4(ni*a za $ovećanje li4nog -lago%tanja na ra4

javne do-ro-iti. Rizi' od 'or($*ije je veli'i 'ada %( nadzor i 'ontrola neade'vatni, $rili'a je t( a $od%ti*aji %( veli'i za8valj(j(ći dezintegra*ioni& %ila&a. H ta'voj %it(a*iji je analiti4'i $ro%vetlj(j(ć

da govoroi&o o %it(a*iji 'oja o%tavlja $ro%tor za 'or($*ij(.

-.3. Ti!ologija koru! ije

Va no $itanje jeF "a li i&a %&i%la govoriti o 'or(&$irano& $ona@anj( -iro'rata 'ada %e

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2#


25/34


situacija koja daje prostora korupciji de@ava iz&e3( o%tali8 a'tera 'oji %( ta'o3e deo $ri4e o '($*( i

$rovajder( Hloga i %o$%tveno vi3enje $oliti4ara, -iro'rata ali $o%e-no ('*ija $rivatni8 i ne$ro itn

$rovajdera %e iz&enila 'ao jedna od $o%ledi*a re or&e 6!. Vi@e javni8 (%l(ga %e $r( aj( od %tro%tali8 $rovajdera nego od %a&e dr ave. !odi i'ovana $er%$e'tiva je $otre-na da -i %e %aznalo g

za$ravo tre-a da %e ra4(na %a 'or($*ijo& da -i %e -ilo ( &og(ćno%ti da %e razvij( odgovaraj(će anti

'or($*ione %trategije. To će -iti (ra3eno ovde.

Korupcija finansijera Korupcija kupca Korupcija provajderaBiro'rata $od&ić(je $oliti4ara

Politi4ar $od&ić(je -iro'rat(

Politi4ar $od&ić(je(4e%ni'a tr i@ta

H4e%ni' tr i@ta $od&ić(je $oliti4ara

Kor($*ija iz&e3(&ini%tar%tava

Biro'rata $od&ić(je(4e%ni'a tr i@ta

H4e%ni' tr i@ta $od&ić(je -iro'rat(

Kor($*ija iz&e3( (4e%ni'atr i@ta

Ta-ela 2F Ti$ologija 'or($*ije

Ova ti$ologija je ( original( -azirana na raz&i@ljanji&a van "( ne 5199=7 ali je $rilago3ena

'onte'%t( 6!. Ova ti$ologija $ravi razli'( iz&e3(korupcije finasijera , korupcije kupca i korupcije

provajdera . or&alno, $arla&ent $red%tavlja inan%ijera, ad&ini%tra*ija '($*a a $rivatni i ne$ro it

a'teri $rovajdera 5)*8edler Proeller 2000F =


26/34


#

( ivale $redno%ti dodeljene od %trane $oliti4'e elite grada.

?H 2002 veli'i %'andal %e razvio ( lo'alnoj vla%ti ;ar(&a ( "an%'oj. ova* je -io i%$laćen i%$od %tola ( vezi %izgradnjo& (d-al%'og %tadiona. 5 7 ;ar(& je na$ravio vanj%'e (govore za o-dani@ta, %tara4'e do&ovead&ini%trativne i o%tale (%l(ge %a $rivatni& $rovajderi&a. ;ar(& je i&ao aran &ane za $rodaj( i (zi&anje ( lizing'oji&a %( $o%trojenja za ot$adne vode i @'ol%'e zgrade -ile $rodate $rivatni& inve%titori&a i onda (zete ( lizin;ar(& je 'ori%tio PPP da $odigne $ot$(no nov( zatvoren( %$ort%'( aren( %a


27/34


'on'(ren*iji ili (ti*aj( na %a& $ro*e% dono@enja odl('e o tender(. Po%toji ne'oli'o 'reativni8 verzija

(zaja&ne &ani$(la*ije. Van "( ne daje %ledeći $ri&er ovog ti$a 'or($*ijeF

?Lo'alni $oliti4'i do%tojan%tveni' %e $overava @e ( $oliti4'og odeljenja da a'o on toleri@e vi@i nivo zaga3enja n@to -i nor&alno -ilo dozvoljeno ne tre-a vi@e da %e -rine za %voj( 'arijer(. I%$ada da je lo'alni $oliti4ar ( %tvari i&

ar&( %vinja i da 'r@i $ro$i%e o odlaganj( ivotinj%'og ot$ada 5van "( ne 199=F 2=7.

"r(ga verzija 'or($*ije '($*a je ona iz&e3( -iro'rata5van "( ne 199=F 2


28/34


Pro-le& 'or($*ije $rovajdera je $rili4no ne(o-i4ajen. Hti4e $re %vega na $rivatne i ne$ro itne

organiza*ije, $re&a to&e na %ve (4e%ni'e tr i@ta, ali i%to ta'o i na javna &ini%tar%tva ili agen*ije

%( odgovorne za $roizvodnj( (%l(ga. !og(ćno%t vanj%'og (govaranja ( %&i%l( 'reiranjalanca

omogućavanja je jedan va an ele&ent '($a* $rovajder &odela. To zna4i da %( (%l(ge (govorene van

dva ili tri $(ta $od(govara4i&a. H (o-i4ajenoj je ($otre-i da $od(govara4 $r( a (%l(ge dr(go&

(govara4(. )a& $od(govara4 $o%taje o&og(ćiva4 i %a&i& ti& tre-a da garant(je $r( anje (%l(ge. a

%va'oj od ti8 >ra%'r%ni*a za dono@enje odl('a? $re%t($ni*i &og( da (ti4( na odl('( $od&ićivanje&

ne'og.

Ia'o %e ovaj ti$ 'or($*ije de@ava iz&e3( $rivatni8, ne$ro itni8 ili 8i-ridni8 a'tera 'ao @to %(

javno $rivatno $ratner%tvo, neo$8odno je $re$oznati je 'ao a't 'or($*ije. "o'le god javni nova*

(4e%tv(je >$od&ićivanje i 'or($*ija &oraj( -iti %trani javni& d( no%ti&a 5Kan*elarija za oz-iljn

$revare 1999 2000F 07. Kao @to je $ri'azano ( %l(4aj( ;o*(% o(%ing A%%o*iation, Bir&ing8

HK, ( von !aravi* Rei*8ard 5200 F 12< .7 'or($*ija ( >ne$ro itno&? %e'tor( le i ( o'vir(

odgovorno%ti javnog ('oli'o je javni nova* 'ori@ćen za $r( anje (%l(ga gra3ani&a.

Ovo je %$e*i i4an ti$ de*entralizovane 'or($*ije 'oji %&o $ret$o%tavili ranije

"e*entralizovan( 'or($*ij( je te@'o 'ontroli%ati i odvija %e iz&e3( $rivatne i ne$ro itne % ere 'oja

o-i4no nije toli'o reg(li%ana i 'ontroli%ana od %trane javni8 ($rava 'ao javna % era. ato je neo$8odn

da analiza 'or(&$iranog $ona@anja ide dalje od 'la%i4ne 'on*e$*ije 'or($*ije jer %e novi o-li*i

'or($*ije $ojavlj(j( 'ao deo javnog lan*a o&og(ćavanja %a $rivatni& i ne$ro itni& $rovajderi&a.Kor($*ija, $rvo, %e de@ava iz&e3( $rivatni8 a'tera i ne$ro itni8 organiza*ija. "r(go, i%to ta'o je i

ovde verovatno da $oliti4ari (ti4( na odl('( da %e dodeli (govor ne'o& 'o&e ona ili on tre-a ili eli

da (4ini (%l(g(. Ovo a'teri &og( da (4ine o-ećavaj(ći $rovajder( %ledeće (govore ili in or&a*ije o

dr(gi& (4e%ni*i&a tr i@ta. I%to %e de@ava 'ada -iri'rtat $o'(@ava da (ti4e ne te $ro*e%e dono@

odl('e.

A'o %e 'or($*ija analizira ( o'vir( ta'vog o-raz*a 'or($*ije inan%ijera, '($*a i $rovajdera,

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2


29/34


vi@e izdi eren*irani odgovri %e &og( dati na $ret$o%tav'( da %e rizi' 'or($*ije de*entraliz(je. "alje

&og( %e identi i'ovati one o-la%ti gde $oten*ijalna %it(a*ija 'oja o%tavlja &e%to 'or($*iji $o%toji

total(, ot'rivaj( %e o%a& $oten*ijalni8 %it(a*ija gde %e 'or($*ija &o e $ojaviti.

'. 0aklučak

Ova te&a te@'o $ati od &no@tva teoret%'i8 $ret$o%tav'i vezani8 za (ti*aj re or&e javno

&enad &enta na 'or($*ij( i, ($r'o% ne'i& iz(ze*i&a, &alog -roja e&$irij%'i8 %t(dija. I$a',

$ret$o%tav'e %( $rvi 'ora' za te&eljn( analiz( %t(dije %l(4aja. "a -i %e $revazi@ao taj de i*it de-ate

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! 2F


30/34


ovo& javno& &enad &ent( i 'or($*iji ovaj rad tran% or&i@e $ret$o%tav'e na3ene ( literat(ri

%i%te&at%'i o'vir 'oji $o&a e da %e vodi %i%te&at%'o e&$irij%'o i%tra ivanje %t(dije %l(4

analiz( 'or($*ije ( 'onte'%t( javnog &enad &enta $otre-an je dina&i4'i $ri%t($. ?!ain%trea&e'ono&%'i 'on*e$t za analiz( 'or($*ije 'ao @to je 4i%t $ri%t($ na -azi &etoda ra*ionalnog iz-ora ne

o-raća dovoljno $a nje dina&i*i %it(a*ija 'oje o%tavljaj( $ro%tor za 'or($*ij(, 'oja %e $ojavlj(je 'ao

ne eljena $o%ledi*a vanj%'og (govaranja, de*entraliza*ije i $o%$e@ivanja in%tit(*ionalni8 $ro&

In%tit(*ionaliza& o'ren(t a'teri&a n(di alternativ( 'o&-in(j(ći %o*iolo@'i in%tit(*ionaliza& %a

analizo& ra*ionalnog iz-ora. ?!OP o'vir analize 'or($*ije, 'oji $red%tavlja &otiva*ij(, $rili'( i

&og(ćno%t 'or($*ije, integri@e '(lt(ralne, %o*io $%i8olo@'e 'ao i organiza*ione a'tore 'ao

ne$redvi3ene $o%ledi*e %a&og 'on*e$ta re or&e ili >ne(%$elog? $ro*e%a i&$le&enta*ije. aje

ova tri ele&enta 'reiraj( %it(a*ije 'oje o%tavljaj( $ro%tor za 'or($*ij( %a veli'i& rizi'o& 'or($*ije.

ato %e tvrdi da (zija in%tit(*ionalni8 i $ret$o%tav'i o'ren(ti8 a'teri&a ne %a&o da je $otre-na da -

%e teoret%'i %8vatio (ti*aj re orni javnog &enad &enta na 'or($*ij( već i za %ti&(li%anje v

izdi eren*iranog teoret%'og raz(&evanja %it(a*ija 'oje o%tavljaj( $ro%tor za 'or($*ij(.

Analiza literat(re $o'az(je da %( %va tri ele&enta %it(a*ije 'oja o%tavlja $ro%tor za 'or($*ij(

$retr$ela (ti*aj re or&e javnog &enad &enta, $o%e-no &ar'etin@'e i %trategije &ini&iza*ije.

&otiva*ioni a%$e't je (ti*alo $od%ti*anje tr i@ni8 vredno%ti, ata'a na -iro ili %a&a neizve%no%t

javni& %l( -eni*i&a ( vezi -(d(ćno%ti. Prili'a za 'or($*ij( je %tvorena ta&o gde vla%t i $rivatni

a'teri i&aj( 'o&er*ijalne (govorne odno%e. To %e de@ava ( %l(4aj( vanj%'og (govaranja. A'teri vide'ontrolne &e8aniz&e 'ao neade'vatne ta&o gde de*entraliza*ija nije $raćena zadovoljavaj(ći&

'ontrolni& &e8aniz&i&a. Podrivanje 'ontrole $o%taje &og(će ta&o gde je &ali rizi' od

razot'rivanja. To je $o%e-no ta4no ( 'onte'%t( >de*entralizovanog? $r( anja (%l(ga gde %e javni,

$rivatni i ne$ro itni a'teri nad&eć( za (govor. !o e %e $ret$o%taviti da de*entralizovane

organiza*ione %tr('t(re ta'o3e de*entraliz(j( rizi' od 'or($*ije.

a inalni odgovor na $o4etno $itanje da li i 'a'o ovi javni &enad &ent (ti4e na

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! "


31/34


'or(&$irano $ona@anje jo@ (ve' je, ($r'o% ne'a'vo& analiti4'o& na$ret'(, $revi@e rano. "etaljna

analiza %t(dije %l(4aja &o e $o&oći da %e razvij( odgovaraj(će anti'or($*ij%'e %trategije z

%(z-ijanje &otiva*ije, $rili'e i &og(ćno%ti za 'or($*ij(.

/. eferen es

Adoni%, AndreU, 199D. ?T8e HKF Civi* Virt(e P(t To T8e Te%t. In "onnatella "ella Porta, Eve% !ened%. "e&o*ra* and Corr($tion in #(ro$e. LondonF Pinter, 10 11D.

Be*' 6orgen%en, Tor-en and Barr Boze&an, 2002. ?P(-li* Val(e% Lo%t Co&$aring Ca%e% o ContraO(t ro& "en&ar' and H). P(-li* !anage&ent RevieU, Vol. /, o. 1, GDD.

C8ri%ten%en, To& and Per Laegreid, 2002. ? eU P(-li* !anage&ent Hnder&ining Politi*al Control. IC8ri%ten%en, To&, Per Laegreid, ed%. eU P(-li* !anage&ent M T8e Tran% or&ation o Idea%Pra*ti*e. Alder%8otF A%8gate, 9 120.

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! "!


32/34


Co&&ittee o )tandard% in P(-li* Li e 5C)PL7, 2001. T8e ;ir%t )even Re$ort% M A RevieU o ProgrLondon.

Crozier, !i*8el and #r8ard ;ried-erg, 19D9. !a*8t (nd Organi%ation "ie U nge 'olle'tiven andeln%.K nig%teinF At8en (& Verlag.

"oig, Alan, 199VerUalt(ng%&oderni%ier(ng a(% der )i*8t der erteUandel% or%*8(ng.? In K

JAVNA UPRAVA BEOGRAD,2 ! "2


33/34


K nig ed. "e(t%*8e VerUalt(ng an der ende z(& 21. 6a8r8(ndert. Baden BadenF o&o%, /G9 /=D.

Klitgaard, Ro-ert, 19==. Controlling Corr($tion. Ber'ele F Hniver%it o Cali ornia Pre%%.

L ler, #l'e, 2000. >#t8i'di%'(%%ion (nd Korr($tion%-e' &$ (ng i& entli*8en )e'tor der O#C

!itgliedl nder.? In A. o &ei%ter ed. Bra(*8en Uir eine ne(e #t8i' in der VerUalt(ng BernF Verlag)+V , 1/1 1G .

Lov%et8, Toini, 2001. Corr($tion and Alienation. #CPR 6oint )e%%ion% A$ril 2001, +reno-le.

!aravi*, Patri*' von and C8ri%to$8 Rei*8ard, 200 . ? eU P(-li* !anage&ent and Corr($tionF IP!"ialog(e and Anal %i%. International P(-li* !anage&ent RevieU, Vol. /, o. 1, =/ 129.

!ar*8, 6a&e% +. and 6o8an P. Ol%en, ed. 19=9. Redi%*overing In%tit(tion% T8e Organizational Ba%Politi*%. eU Eor'F T8e ;ree Pre%%.

!en , Eve%, 2000. ?;ran*eF T8e end o t8e Re$(-li*an #t8i* In Ro-ert illia&%, 6. !oran and R.;lanar , ed. Corr($tion in t8e develo$ed Uorld. C8elten8a&F #lgar P(-li%8ing, 20221D.

!erton, Ro-ert K., 19 G. ?T8e Hnanti*i$ated Con%eX(en*e% o P(r$o%ive )o*ial A*tion. A&eri)o*iologi*al RevieU, Vol. 1, o. G, =9/ 90/.

O#C", 2000. o longer -(%ine%% a% (%(al ;ig8ting -ri-er and *orr($tion. Pari%F O#C". WWWWWTr(%t in +overn&ent #t8i*% !ea%(re% in O#C" Co(ntrie%. Pari%F O#C".

O%-orne, "avid and Ted +ae-ler, 199D. Reinventing +overn&ent M oU t8e #ntre$rene(rial )$irit i%Tran% or&ing t8e P(-li* )e*tor. eU Eor'F Addi%on e%le , 1t8 ed. WWWWW and Peter Pla%tri', 199D. Bani%8ing B(rea(*ra* M T8e ive %trategie% or reinventing g eU Eor'F Addi%on e%le .

Painter, !artin, 2000. ?Contra*ting, t8e #nter$ri%e C(lt(re and P(-li* )e*tor #t8i*%. In Ri*8ard A.C8a$&an, ed. #t8i*% in P(-li* )ervi*e or t8e eU !illeni(&. Alder%8otF A%8gate, 1G< 1= .

Pollitt, C8ri%to$8er and +eert Bo(*'aert, 2000. P(-li* !anage&ent Re or& A Co&$arative Anal %i%OQ ordF OQ ord Hniver%it Pre%%.

S(a8, 6on ). T., 199 . ?)inga$(re\% #Q$erien*e in C(r-ing Corr($tion. In Arnold 6. eiden8ei&er et al,

ed. and-oo' o Politi*al Corr($tion. eU Br(n%Ui*'F Tran%a*tion P(-li%8er%, =/1 =< .Rei*8ard, C8ri%to$8, 2002. >VerUalt(ng al% entli*8e% !anage&ent.? In Kla(% K nig, ed. "e(t%VerUalt(ng an der ende z(& 21. 6a8r8(ndert. Baden BadenF o&o%, 2


34/34

reforma javne uprave i korupcija - konceptualizacija neželjenih posledica - istraživački rad -...

Documents