Redes PolíticasRedes Políticas

Interesses privados na formulação e Interesses privados na formulação e implementação de políticas públicas implementação de políticas públicas 

para a agriculturapara a agricultura

                                                                      *Jorge Osvaldo Romano*Jorge Osvaldo Romano

     

IntroduçãoIntrodução

Em linhas gerais, não se apresentam nesse Em linhas gerais, não se apresentam nesse trabalho análises sob a perspectiva de redes de trabalho análises sob a perspectiva de redes de política pública. O tema central está política pública. O tema central está concentrado no debate:concentrado no debate:

                  PLURALISMO / CORPORATIVISMOPLURALISMO / CORPORATIVISMO

O objetivo é colaborar, em termos analíticos e O objetivo é colaborar, em termos analíticos e interpretativos, para estudos futuros, tão interpretativos, para estudos futuros, tão necessários no caso brasileiro, ante um necessários no caso brasileiro, ante um processo de reforma do Estado.processo de reforma do Estado.

     

Representação de interesses e políticas públicas: o Representação de interesses e políticas públicas: o neopluralismo e o pluralismo reformadoneopluralismo e o pluralismo reformado

O neopluralismo, que se desenvolveu na América do O neopluralismo, que se desenvolveu na América do Norte a partir de críticas ao pluralismo clássico, é uma Norte a partir de críticas ao pluralismo clássico, é uma corrente  que, compartilhando a proposta de competição corrente  que, compartilhando a proposta de competição entre os grupos de interesse nos processos de entre os grupos de interesse nos processos de formulação e implementação das políticas públicas, formulação e implementação das políticas públicas, reconhece que as grandes empresas contam com reconhece que as grandes empresas contam com recursos extras na esfera política.recursos extras na esfera política.

Ao mesmo tempo, num sistema de mercado, as Ao mesmo tempo, num sistema de mercado, as empresas tomam decisões sobre aspectos importantes empresas tomam decisões sobre aspectos importantes da vida das pessoas, que são excluídas da agenda da vida das pessoas, que são excluídas da agenda governamental e não passam pelo controle democrático. governamental e não passam pelo controle democrático. As empresas procuram doutrinar os cidadãos de modo As empresas procuram doutrinar os cidadãos de modo que estes não percebam sua posição privilegiada.que estes não percebam sua posição privilegiada.

     

O neopluralismo recebeu várias críticas, como por O neopluralismo recebeu várias críticas, como por exemplo: não deixar claro como as empresas exercem exemplo: não deixar claro como as empresas exercem seu veto – é difícil conseguir fazer uma greve patronal. seu veto – é difícil conseguir fazer uma greve patronal. Outro questionamento é: se as empresas são tão Outro questionamento é: se as empresas são tão privilegiadas, por que precisam formar associações para privilegiadas, por que precisam formar associações para representar os seus interesses?representar os seus interesses?

Os estados industriais ocidentais, em função dos seus Os estados industriais ocidentais, em função dos seus recursos, têm poder sobre as empresas, pois estas recursos, têm poder sobre as empresas, pois estas dependem dos governos, seja para não serem taxadas dependem dos governos, seja para não serem taxadas excessivamente, seja para forçar regulações razoáveis excessivamente, seja para forçar regulações razoáveis ou para proteger melhor os interesses empresariais na ou para proteger melhor os interesses empresariais na economia mundial.economia mundial.

Dentro ainda do conjunto de críticas ao pluralismo – Dentro ainda do conjunto de críticas ao pluralismo – desenvolveu­se uma série de interpretações fundadas no desenvolveu­se uma série de interpretações fundadas no conceito de comunidade de política públicaconceito de comunidade de política pública e de  e de rede de rede de problemasproblemas, no que vem a ser chamado de , no que vem a ser chamado de pluralismo pluralismo reformadoreformado..

     

A abordagem de redes de política públicaA abordagem de redes de política pública

      Ressalta a importância dos estudos de redes de política, Ressalta a importância dos estudos de redes de política, como um modelo que apresenta um alto grau de eficácia como um modelo que apresenta um alto grau de eficácia para dar conta das novas relações entre:para dar conta das novas relações entre:

                                    PÚBLICOPÚBLICO E  E PRIVADOPRIVADO                  As As redes de políticas públicasredes de políticas públicas constituem numa resposta  constituem numa resposta 

da análise da ação pública e das interações entre os da análise da ação pública e das interações entre os diferentes componentes do Estado e os grupos de diferentes componentes do Estado e os grupos de interesse.interesse.

     

* a questão da governança:* a questão da governança:      Os estudo que trabalham com a noção de redes Os estudo que trabalham com a noção de redes 

de ação pública enfatizam as dimensões de ação pública enfatizam as dimensões horizontais do que as questões relativas à horizontais do que as questões relativas à hierarquia.hierarquia.

* a questão do Estado:* a questão do Estado:        Faz parte do debate sobre as teorias do Estado. Faz parte do debate sobre as teorias do Estado. 

Sob perspectivas de redes de políticas públicas, Sob perspectivas de redes de políticas públicas, discute o papel do Estado na estruturação das discute o papel do Estado na estruturação das redes e consequentemente o papel central do redes e consequentemente o papel central do Estado na sociedade.Estado na sociedade.

     

A proposta: A proposta: redes temáticas e comunidades políticasredes temáticas e comunidades políticas

          A existência de uma rede de política pública tem influência sobre os A existência de uma rede de política pública tem influência sobre os resultados políticos, mesmo que seja claro que não os determina. resultados políticos, mesmo que seja claro que não os determina. Ao mesmo tempo essa existência reflete o status relativo – e o Ao mesmo tempo essa existência reflete o status relativo – e o próprio poder – dos interesses particulares em dado campo político próprio poder – dos interesses particulares em dado campo político (Rhodes e Marsh, 1995)(Rhodes e Marsh, 1995)

                    Assim, num ambiente complexo, as redes seriam o resultado da Assim, num ambiente complexo, as redes seriam o resultado da 

cooperação mais ou menos estável, não hierárquica, entre as cooperação mais ou menos estável, não hierárquica, entre as organizações que se conhecem e se reconhecem, negociam, organizações que se conhecem e se reconhecem, negociam, trocam recursos e partilham, em medida variável, de normas e trocam recursos e partilham, em medida variável, de normas e interesses. Estas redes, conformadas por laços institucionais, mas interesses. Estas redes, conformadas por laços institucionais, mas também por relações interpessoais têm, sem dúvida, um papel também por relações interpessoais têm, sem dúvida, um papel importante na elaboração da agenda, no processo de decisão e na importante na elaboração da agenda, no processo de decisão e na prática da ação pública. Nas redes, as regras institucionais, os prática da ação pública. Nas redes, as regras institucionais, os modos operativos que derivam das instituições e as representações modos operativos que derivam das instituições e as representações estruturam a interação entre os atores de política pública.estruturam a interação entre os atores de política pública.

     

      *Nas *Nas redes temáticasredes temáticas, o número de participantes , o número de participantes é importante, os interesses representados são é importante, os interesses representados são muito diversificados, as interações são muito diversificados, as interações são flutuantes, a hierarquização ausente e os flutuantes, a hierarquização ausente e os conflitos freqüentes. conflitos freqüentes. 

            *No caso das *No caso das comunidades de políticacomunidades de política, o , o 

número de participantes é limitado, alguns são número de participantes é limitado, alguns são até mesmo excluídos a priori, os interesses até mesmo excluídos a priori, os interesses representados são econômicos ou profissionais, representados são econômicos ou profissionais, a hierarquização é relevante, as interações são a hierarquização é relevante, as interações são freqüentes e prevalece o consenso.freqüentes e prevalece o consenso.

     

O aporte da abordagem das redes de O aporte da abordagem das redes de políticas públicaspolíticas públicas

O O corporativismocorporativismo implica uma comunidade de atores  implica uma comunidade de atores estreitamente coesa, composta pelo Estado e pelos estreitamente coesa, composta pelo Estado e pelos grupos de interesse que representam o capital e o grupos de interesse que representam o capital e o trabalho. Ao contrário da visão clássica do trabalho. Ao contrário da visão clássica do corporativismo, as redes de ação pública insistem na corporativismo, as redes de ação pública insistem na necessidade de desagregar a análise política, necessidade de desagregar a análise política, destacando que as relações entre os grupos e o destacando que as relações entre os grupos e o governo variam de um domínio político a outro.governo variam de um domínio político a outro.

A partir da abordagem de redes de política pública pode­A partir da abordagem de redes de política pública pode­se falar mais de políticas industriais, agrícolas ou se falar mais de políticas industriais, agrícolas ou educacionais. A fragmentação do Estado é acentuada, educacionais. A fragmentação do Estado é acentuada, ressaltando não só as diferenças inter e intra­setoriais, ressaltando não só as diferenças inter e intra­setoriais, mas também desconstruindo as políticas públicas a mas também desconstruindo as políticas públicas a partir dos atores e suas interações.partir dos atores e suas interações.

     

Os antecedentes americanos e europeus que marcam os Os antecedentes americanos e europeus que marcam os trabalhos britânicostrabalhos britânicos

        A idéia de rede de ação pública teria surgido nos A idéia de rede de ação pública teria surgido nos Estados Unidos, nos anos 50 e 60 ­ como a crítica ao Estados Unidos, nos anos 50 e 60 ­ como a crítica ao modelo pluralista de intermediação de grupos de modelo pluralista de intermediação de grupos de interesse. O estudo da decisão política deveria ser interesse. O estudo da decisão política deveria ser desagregado em subsistemas onde os grupos de desagregado em subsistemas onde os grupos de interesse, os agentes do governo e os parlamentares interesse, os agentes do governo e os parlamentares interajam e efetivamente tomem as decisões de rotina interajam e efetivamente tomem as decisões de rotina num domínio político.num domínio político.

        Dentro desse tópico, o autor traz o exemplo do Triângulo Dentro desse tópico, o autor traz o exemplo do Triângulo de Ferrode Ferro

        *Triângulo de ferro*Triângulo de ferro        Cada ator tem necessidade dos outros dois para ter Cada ator tem necessidade dos outros dois para ter 

êxito em seus resultados. Todos implicam num êxito em seus resultados. Todos implicam num triângulos de interesses similares.triângulos de interesses similares.

     

      Autores, como Heclo, admitem a existência dos Autores, como Heclo, admitem a existência dos triângulos, mas aponta que cada vez mais eles triângulos, mas aponta que cada vez mais eles estão sendo substituídos pro redes temáticas.estão sendo substituídos pro redes temáticas.

          ­ As ­ As redes temáticasredes temáticas: nada mais são do que : nada mais são do que 

comunicação entre todos os atores interessados comunicação entre todos os atores interessados na ação política, incluindo autoridades de na ação política, incluindo autoridades de governo, parlamentares, homens de negócio, governo, parlamentares, homens de negócio, representantes de grupos de pressão e até representantes de grupos de pressão e até universitários e jornalistas.universitários e jornalistas.

     

O desenvolvimento dos trabalhos britânicosO desenvolvimento dos trabalhos britânicos  

        Discute:Discute:      *as comunidades de política pública: caracteriza­se por *as comunidades de política pública: caracteriza­se por 

uma forte integração, estabilidade das relações, a uma forte integração, estabilidade das relações, a seletividade e permanência dos seus membros, a seletividade e permanência dos seus membros, a interdependência vertical fundada na divisão das interdependência vertical fundada na divisão das responsabilidades na gestão dos serviços públicos e o responsabilidades na gestão dos serviços públicos e o isolamento em relação tanto a outras redes como ao isolamento em relação tanto a outras redes como ao público.público.

        *redes profissionais: expressam os interesses de uma *redes profissionais: expressam os interesses de uma profissão particular e se caracterizam por um grau profissão particular e se caracterizam por um grau significativo de independência vertical que as isola de significativo de independência vertical que as isola de outras redes.outras redes.

        *redes intergovernamentais: repousam sobre as *redes intergovernamentais: repousam sobre as organizações representativas das autoridades locais. organizações representativas das autoridades locais. Capacidade para integrar uma série de outras redes.Capacidade para integrar uma série de outras redes.

     

        *redes de produtores: se caracterizam pela *redes de produtores: se caracterizam pela preeminência do papel dos interesses econômicos preeminência do papel dos interesses econômicos (públicos e privados) na tomada de decisão política; pela (públicos e privados) na tomada de decisão política; pela flutuação de seus membros; pela dependência do centro flutuação de seus membros; pela dependência do centro de organizações industriais para obter resultados de organizações industriais para obter resultados desejados.desejados.

        *redes temáticas: se distinguem por um grande número *redes temáticas: se distinguem por um grande número de participantes com um grau limitado de de participantes com um grau limitado de interdependência, a estabilidade e a continuidade são interdependência, a estabilidade e a continuidade são muito preocupadas, porém, a estrutura tende a se muito preocupadas, porém, a estrutura tende a se atomizar.atomizar.

                Vale lembrar que este modelo tem sofrido várias críticas, Vale lembrar que este modelo tem sofrido várias críticas, 

principalmente por não estabelecer uma nítida distinção principalmente por não estabelecer uma nítida distinção entre os níveis de análise: micro, meso e macro. (na entre os níveis de análise: micro, meso e macro. (na sequência, autores começam a modificar o modelo a sequência, autores começam a modificar o modelo a partir dessas críticas e então aprofundar a explicação)partir dessas críticas e então aprofundar a explicação)

     

        Esse tópico aprofunda ainda que uma comunidade de Esse tópico aprofunda ainda que uma comunidade de política pública se caracteriza por três elementos: a política pública se caracteriza por três elementos: a diferenciação, a especialização (isto é, a existência de diferenciação, a especialização (isto é, a existência de organizações especializadas e de instituições de organizações especializadas e de instituições de decisão política) e a interação.decisão política) e a interação.

                **comunidade de política públicacomunidade de política pública: um número limitado de : um número limitado de 

participantes com a exclusão de certos grupos; uma participantes com a exclusão de certos grupos; uma interação freqüente e intensa entre todos os membros interação freqüente e intensa entre todos os membros da comunidade; uma consistência de valores; um da comunidade; uma consistência de valores; um consenso; todos os membros da comunidade possuem consenso; todos os membros da comunidade possuem recursos e as relações são de intercâmbio; a interação recursos e as relações são de intercâmbio; a interação de base é a negociação entre os membros que possuem de base é a negociação entre os membros que possuem recursos; um equilíbrio de forças; a estrutura dos grupos recursos; um equilíbrio de forças; a estrutura dos grupos participantes é hierárquica, permitindo que os chefes participantes é hierárquica, permitindo que os chefes possam garantir obediência.possam garantir obediência.

     

A explicação das interaçõesA explicação das interações

        A compreensão do modo de interação entre os atores A compreensão do modo de interação entre os atores coletivos – e, em alguns casos, individuais – é decisivo coletivos – e, em alguns casos, individuais – é decisivo para analisar o funcionamento de uma rede de ação para analisar o funcionamento de uma rede de ação pública. As explicações tendem a privilegiar a lógica do pública. As explicações tendem a privilegiar a lógica do interesse, os valores compartilhados e o processo de interesse, os valores compartilhados e o processo de institucionalização.institucionalização.

                A interação é explicada pela lógica do interesse, já que A interação é explicada pela lógica do interesse, já que 

seria resultado da existência de recursos seria resultado da existência de recursos interdependentes distribuídos entre os atores da rede.interdependentes distribuídos entre os atores da rede.

                Ressalta que a presença de uma rede de interação Ressalta que a presença de uma rede de interação 

estabilizada reduz os custos de transação entre os estabilizada reduz os custos de transação entre os atores, reforçando a comunidade de interesse entre os atores, reforçando a comunidade de interesse entre os participantes.participantes.

     

Considerações finaisConsiderações finais

        As redes de política pública são mais ou menos As redes de política pública são mais ou menos abertas, mais ou menos institucionalizadas, abertas, mais ou menos institucionalizadas, mais ou menos integradas, e que podem tomar mais ou menos integradas, e que podem tomar a forma de redes pontuais laxas (aliviadas, a forma de redes pontuais laxas (aliviadas, frouxas), ou de comunidades políticas públicas frouxas), ou de comunidades políticas públicas fechadas, estáveis e integradas que se fechadas, estáveis e integradas que se constituem numa coação maior para definição e constituem numa coação maior para definição e implementação de uma política – tendo como implementação de uma política – tendo como referência o as redes temáticas (issue network) referência o as redes temáticas (issue network) e as comunidades de política pública (policy e as comunidades de política pública (policy comunity), com o objetivo de analisar e explicar comunity), com o objetivo de analisar e explicar as diferentes lógicas que organizam essas as diferentes lógicas que organizam essas ações. ações. 

     

FIMFIM

                                                                                      Maiko Magalhães  Maiko Magalhães