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S.Sbordoni "Il Gioco Telematico"©

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CAPITOLO V

GIOCO A DISTANZA

CONTRATTO TELEMATICO DI GIOCO

1. Lo sviluppo del gioco con partecipazione a distanza in Italia

Il massiccio e crescente utilizzo della rete internet ha determinato considerevoli novità sotto il profilo giuridico ed economico. Internet, nata prima come rete militare, poi accademica e scientifica,1 ha conservato per lungo tempo le caratteristiche di una rete chiusa, dotata di una forma di autoregolamentazione non scritta ma universalmente osservata da un insieme ristretto di utenti. La crescente disponibilità sul mercato di potenti tecnologie informatiche a costi sempre più ridotti e la straordinaria diffusione della rete internet ha con il tempo determinato l’affermarsi del commercio e della contrattazione telematica, basati sullo sfruttamento della rete e sull’elaborazione e trasmissione dei dati per via elettronica2.

In tale quadro si è sviluppato, specie negli ultimi anni, il gioco on line ossia il gioco raccolto mediante internet3, al quale si affianca il gioco raccolto attraverso la televisione interattiva e la telefonia fissa e mobile.

Tali tipologie di gioco costituiscono la più ampia fattispecie del “gioco con partecipazione a distanza”.

La locuzione “raccolta a distanza” indica, dunque, una particolare modalità di raccolta ed accettazione delle scommesse da parte del concessionario. Nel caso del gioco on line, essa è caratterizzata dall’utilizzazione di un determinato sito internet, collegandosi al quale lo scommettitore, dopo essersi registrato e dopo avere aperto un conto di gioco personale, può effettuare le giocate (scommesse) sugli eventi del palinsesto ufficiale gestito da AAMS. Invece, nel caso della raccolta telefonica il giocatore, sempre previa registrazione, apertura del conto di gioco nonché previa identificazione, detta

1 Sito http://www.arpanet.it/ “Benché sia un fenomeno che sta caratterizzando l’inizio di questo nuovo millennio, internet nasce nel 1973 negli Stati Uniti: il progetto prende origine dalla preesistente rete scientifica Arpanet realizzata alla fine degli anni “60 per permettere lo scambio di informazioni tra università ed enti scientifici. Da allora la crescita del sistema continua in modo esponenziale e insieme ad un numero ristretto di professionisti ed appassionati, diviene un vero e proprio mezzo di comunicazione di massa”. 2 La direttiva 2000/31/CE dell’8 giugno 2000, attuata in Italia con la legge comunitaria 39/2002, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società d’informazione, si occupa in particolare di commercio elettronico. Secondo tale direttiva, per servizi della società d’informazione devono intendersi tutti quei servizi prestati normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica, mediante apparecchiature di elaborazione e di memorizzazione di dati, su richiesta individuale del destinatario dei servizi. 3 Il gioco on line ha avuto una grande diffusione specie negli ultimi anni probabilmente dovuta al fatto che il giocatore può giocare direttamente da casa dopo aver compilato un formulario con i propri dati personali e numero di carta di credito e ricevuto la login name password.


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le scommesse ad un operatore del call center gestito dal concessionario, con conseguente trasferimento a quest’ultimo delle singole giocate, preceduto dal relativo addebito sul conto di gioco dello scommettitore degli importi delle puntate effettuate. La raccolta a distanza delle scommesse si distingue dalla raccolta tradizionale presso le agenzie ossia presso i locali gestiti dai concessionari per la raccolta delle scommesse ippiche o sportive4. La raccolta tradizionale presso le agenzie è, in primo luogo, “obbligata” nel senso che è la conseguenza necessaria del rilascio della concessione e della relativa convenzione, a differenza della raccolta a distanza che è il frutto di una scelta imprenditoriale del concessionario ed è quindi “eventuale”. La modalità di raccolta presso le agenzie si distingue da quella a distanza soprattutto perché la prima si caratterizza per il completo anonimato dello scommettitore, il quale non ha un obbligo di identificazione e può effettuare scommesse presso l’agenzia per importi illimitati, anche in contanti. La raccolta a distanza, come detto, presuppone, invece, la preventiva identificazione dello scommettitore, il quale è tenuto ad esibire la copia del documento d’identità e a dare le proprie generalità complete ed il proprio codice fiscale. Inoltre, nel caso di raccolta a distanza, lo scommettitore deve aprire un conto di gioco personale, al quale viene attribuito un codice identificativo. Tale conto di gioco viene gestito dal concessionario e su di esso vengono registrati tutti i movimenti di accredito, ossia le ricariche, ed i movimenti di addebito, ossia le poste, le vincite ed i rimborsi di eventi non conclusi. Questi movimenti, associati a singoli codici univoci, vengono trasmessi, in tempo reale, dal Service Provider, al Totalizzatore Nazionale, gestito da SOGEI spa, nell’interesse di AAMS.

La normativa del gioco a distanza comprende alcuni provvedimenti a carattere generale riguardanti la generalità dei giochi ed altri provvedimenti che introducono e regolano i singoli giochi e disciplinano i regimi concessori e le modalità di svolgimento5.

Nell’ordinamento italiano il primo riferimento normativo al gioco con partecipazione a distanza è dato dal decreto del Presidente della Repubblica

4 Locali che devono presentare particolari dotazioni tecnologiche e rispondere a specifici requisiti definiti dall’AAMS negli allegati tecnici alla Convenzione di Concessione.

5 Nell’ordinamento italiano, in linea generale, l’introduzione di nuovi giochi e la definizione dei relativi prelievi erariali è prerogativa del Parlamento e, quindi è richiesta, a tal fine, una norma primaria; è prerogativa del Ministro dell’economia e delle finanze l’emanazione dei regolamenti dei giochi; tali provvedimenti definiscono l’impianto regolamentare, disciplinano “le modailtà ed i tempi di gioco, la corresponsione di aggi, diritti e compensi dovuti a qualsiasi titolo”, nonché “l’ammontare del prellevo complessivo”; stabiliscono conseguentemente le regole di definizione dei montepremi; stabiliscono, altresì gli ambiti di intervento normativo del livello amministrativo, circoscrivendone i confini; spetta ad AAMS la definizione dei provvedimenti di attuazione del gioco, nei termini indicati dalle norme primarie e secondarie.


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dell’8 aprile 1998, n. 169, recante norme per il riordino della disciplina dei giochi e delle scommesse relative alle corse dei cavalli.

Tale decreto, tuttora vigente, prevede, infatti, che “la tipologia delle scommesse effettuabili, anche a mezzo telefonico o telematico” è stabilita con decreti del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro delle Politiche agricole.

Successivamente viene pubblicato il decreto del Ministro delle finanze 2 giugno 1998, n. 174, recante norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse a totalizzatore e a quota fissa su competizioni sportive.

Si premette che il D.M. n. 174/98 (recentemente sostituito dal D.M. n. 111/2006)6 costituisce il regolamento fondante il settore delle scommesse sportive. Infatti, in Italia, fino al 1999, anno in cui viene introdotta, sebbene in via sperimentale e limitata, la raccolta delle scommesse sportive, era vietato scommettere su eventi diversi dalle corse dei cavalli7 ed erano, dunque, escluse le scommesse su eventi sportivi. In tale panorama normativo e fino al 2000 il mercato delle scommesse era rappresentato e dominato, di fatto, dall’attività degli allibratori illegali e da bookmakers stranieri che si avvalevano illecitamente della rete Internet e di diversi centri di trasmissione operanti sul territorio nazionale (i c.d. centri di trasmissione dati), e raccoglievano le scommesse su qualunque evento sportivo e non sportivo dai medesimi quotato, movimentando verso l’estero centinaia di miliardi di lire all’anno.

Fatta questa precisazione, si evidenzia che nell’ambito del D.M. n. 174/98 è prevista, in particolare, la fattispecie del gioco con partecipazione a distanza e viene dettata così la relativa disciplina, con la previsione delle “nuove modalità di accettazione, anche a mezzo telefonico e telematico, anche su proposta del CONI, con decreto del Ministro delle finanze”.

A seguito dei provvedimenti citati le convenzioni relative alle concessioni delle scommesse, ippiche e sportive, assegnate nell’anno 1999 ed attivate nell’anno 20008, attribuiscono al concessionario, in forza della concessione, la

6 Il D.M. n. 174 deI 1998 è stato sostituito dal D.M. dell’1 marzo 2006, n. 111, recante la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi e su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli.

7 L’attività di raccolta ed accettazione delle scommesse ippiche veniva svolta in regime concessorio (in quanto attività riservata allo Stato ex D.Lgs 14 aprile 1948, n. 496 e successive modifiche e integrazioni), su delega dell’UNIRE, cui ne era affidata la gestione per legge, ad opera di concessionari delegati da tale ente (ossia 329 agenzie di scommesse ippiche distribuite sul territorio nazionale e gestite da un unico service provider in regime di monopolio praticamente assoluto).

8 I relativi rapporti concessori, aventi originariamente durata di sei anni, sono stati di recentemente rinnovati (ex. art. 2.3 del D.M. n. 174/98 e art. 5.2 della Convenzione/sport e art. 2.3 del D.P.R. n. 169/98 e art. 13.1 della Convenzione/ippica) per un eguale periodo (ossia fino al 31 dicembre 2012).


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facoltà di esercizio delle scommesse anche a mezzo telefonico e telematico9.

In particolare, con il decreto interministeriale del 15 giugno 2000, in attuazione di quanto disposto dal decreto del Presidente della Repubblica n. 169 del 1998 citato, viene introdotta la disciplina di accettazione telefonica o telematica delle scommesse ippiche. Con tale provvedimento si consente così alle agenzie di scommesse di servire a distanza la propria clientela abituale, accettando scommesse dettate dal cliente per via telefonica; innovazione di grande rilievo, posto che in Italia il gioco mediante internet era all’epoca quasi sconosciuto.

Negli anni a seguire le novità tecnologiche consentono un rapido sviluppo del gioco telematico, che ha quindi la sua evoluzione sulla base del predetto impianto normativo.

Con il decreto del Ministro delle finanze 15 febbraio 2001, n. 156, l’apertura nei confronti del gioco telefonico e telematico viene estesa alla generalità dei giochi. Quest’ultimo decreto assegna al Ministero delle finanze la facoltà di “autorizzare i concessionari alla raccolta telefonica e telematica delle giocate relative a scommesse, giochi e concorsi pronostici, mediante sistemi, centri di servizio o operatori di telecomunicazioni che utilizzino linee telefoniche ordinarie”.

In seguito, con il decreto direttoriale n. 128 del 31 maggio 2002, viene introdotta, con uno schema identico a quello del provvedimento riguardante l’ippica, la disciplina tecnica e di dettaglio di accettazione per via telefonica e telematica delle scommesse sportive da parte dei concessionari.

Il decreto direttoriale n. 128/2002 prevede, in particolare, all’art. 1: “Le scommesse a totalizzatore e a quota fissa sulle competizioni sportive riservate al CONI e su quelle diverse dalle corse di cavalli e dagli eventi sportivi organizzati dal CONI, possono essere accertate, da parte dei concessionari autorizzati, anche mediante apparati telefonici o telematici, con le modalità e con l’osservanza degli adempimenti previsti dal presente decreto”. L’art. 2 del decreto in esame dispone, al comma 1, che: “La facoltà di cui all’art. 1 è subordinata alla stipula con lo scommettitore di apposito contratto, univocamente numerato nell’ambito della concessione, che acquista efficacia con l’apertura di un conto personale intestato allo scommettitore medesimo. Il contratto reca l’informativa per il trattamento dei dati personali e indica specifiche modalità per l’osservanza degli obblighi previsti dalla legge 3l dicembre1996, n. 675 … Lo schema tipo dei contratti prodotto dall’Amministrazione finanziaria per i controlli relativi alla loro conformità al contenuto del presente decreto e della Direttiva del Ministro dell’Economia e delle Finanze di cui costituisce attuazione”. I commi da 2 a 6

9 Nell’aprile 2000 venne lanciato anche il servizio del lotto telefonico, accompagnato da un’apposita normativa; dato il suo scarso successo, il servizio è stato successivamente sospeso.


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disciplinano nel dettaglio le modalità di accettazione delle scommesse sportive con il mezzo telematico o per via telefonica. Ciò posto, nel 2003, AAMS (alla quale, nel frattempo, con d.l. n. 138/02, erano state trasferite ex lege tutte le funzioni in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici) avvia la raccolta, in via sperimentale delle scommesse telefoniche e telematiche, autorizzando singolarmente i concessionari richiedenti. Per quanto riguarda i concessionari, essi avviano la raccolta delle scommesse per via telefonica e telematica in virtù delle autorizzazioni rilasciate da AAMS, avvalendosi della collaborazione di soggetti terzi, incaricati, tramite contratti ad hoc, di stipulare in nome e per conto del concessionario, i nuovi contratti di gioco (conti di gioco) e di effettuare il servizio di ricarica degli stessi conti di gioco intestati agli scommettitori. Sia il decreto direttoriale n. 128/2002 che il decreto analogo e parallelo relativo all’ippica introducono lo strumento del conto di gioco nominativo, la cui apertura è subordinata alla stipula di un apposito contratto tra giocatore e concessionario. Infatti, come già rilevato in precedenza, il gioco a distanza viene delineato dal legislatore come gioco che presuppone, in primo luogo, un obbligo di identificazione (a differenza di quello tradizionale presso le agenzie, completamente anonimo) nonché l’apertura di un conto di gioco personale, al quale viene attribuito un codice identificativo, gestito dal concessionario e sul quale vengono registrati tutti i movimenti di accredito (le ricariche) e di addebito (le poste, le vincite ed i rimborsi di eventi non conclusi); movimenti, associati a singoli codici univoci, che vengono trasmessi, in tempo reale, dal Service Provider, al Totalizzatore Nazionale, gestito da SOGEI spa, nell’interesse di AAMS. Il gioco a distanza ed, in particolare, il mercato della raccolta telefonica e telematica delle scommesse si sviluppa, dunque, in Italia durante gli anni 2003-2005, sulla base della predetta disciplina sperimentale dettata da AAMS.

Peraltro, va osservato che la citata normativa non prevede una specifica regolazione di alcuni aspetti e problematiche del gioco a distanza che, con il tempo e quindi con lo svilupparsi del fenomeno, si presentano.

In particolare i decreti del gioco a distanza dell’epoca, dando probabilmente per scontato l’esaurirsi dei processi di gioco, nel rapporto tra la singola agenzia ed i suoi clienti e frequentatori, e quindi a livello locale, trascurano di disciplinare le modalità di sottoscrizione dei contratti, quelle di apertura dei conti di gioco nonché le modalità di ricarica dei conti di gioco e di prelievo delle vincite contabilizzate in capo ad essi.

Tali lacune, peraltro, in un primo periodo, non si manifestano in tutta la loro evidenza poiché i giocatori interessati aderiscono all’offerta a distanza del concessionario prevalentemente mediante il canale telefonico; ciò in quanto lo stato della tecnologia non mette a disposizione bande di trasmissione di notevole ampiezza; inoltre, l’utilizzazione di internet non si è ancora sviluppata appieno e, soprattutto, vi è, per il timore di truffe, una certa resistenza all’uso dei mezzi di pagamento elettronici su internet.


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Con il tempo, peraltro, il gioco a distanza rivela tutte le sue potenzialità ed, in particolare, l’attitudine a superare i limiti di mercato propri del ristretto bacino territoriale facente capo alla singola agenzia. Accade allora che, con ampia pubblicità e organizzazione distributiva, viene, da un lato, realizzata su tutto il territorio nazionale un’azione di marketing e di pubblicità di grande rilievo per la promozione del marchio e dell’offerta di gioco; dall’altro lato, viene assicurata la distribuzione dei contratti, la loro raccolta e la vendita di ricariche del conto di gioco presso una rete capillare di punti di distribuzione territoriali10. In tal modo viene a crearsi sul territorio nazionale una nuova offerta di gioco ed il concessionario si trova ad avere accesso ad un mercato di dimensione nazionale, con la possibilità di raggiungere livelli di raccolta mai avuti dalle agenzie tradizionali.

Tra il 2003 e il 2005 AAMS dà diversi chiarimenti sugli aspetti non disciplinati dai decreti citati, attraverso circolari interpretative, legittimando — in via sperimentale - la distribuzione delle ricariche e confermando il divieto di intermediazione delle scommesse e di pagamento delle vincite presso i punti di distribuzione delle ricariche stesse.

Con la circolare di AAMS del 14 luglio 2003 11 l’Amministrazione fornisce alcune indicazioni al fine di chiarire alcuni dubbi applicativi ed in particolare: - le caratteristiche dell’autorizzazione; - le attività che possono essere svolte dai c.d. “punti remoti”, questione di notevole importanza posto che AAMS, nonostante il divieto di intermediazione della raccolta delle scommesse ex art. 7, D.M. n. 174/98, afferma che le attività di promozione della raccolta delle scommesse a distanza tramite centri di servizi incaricati di promuovere la vendita delle schede telematiche12 (peraltro con carica zero) non integrano gli estremi “di esercizio abusivo del gioco tramite intermediari”, trattandosi di servizi di supporto tecnico che non concretizzano l’attività di organizzazione della scommessa e non ledono, di conseguenza, la riserva di legge a favore dello Stato; - il luogo di conclusione dei contratti; - il luogo in cui devono essere trasmessi i dati relativi alle scommesse tramite apparati telematici. Sulla base della circolare di AAMS del 14 luglio 2003, diversi concessionari per le scommesse sportive decidono di specializzarsi nella raccolta di scommesse a distanza investendo in pubblicità e comunicazione.

10 La progressiva evoluzione delle tecnologie di telecomunicazione ha permesso di effettuare la ricarica dei conti di gioco, oltre che a mezzo di carte di ricarica, anche attraverso transazioni on-line, presso reti commerciali dedicate, in analogia con quanto accade per le ricariche della telefonia cellulare. 11 In detta nota AAMS ha fornito la propria interpretazione dei D.M. 15 febbraio 2001 e D.D. 30 maggio 2002. In particolare l’Amministrazione, in relazione alla caratteristiche dell’autorizzazione ad accettare per via telefonica e telematica le scommesse sportive ha dichiarato che la stessa “si perfeziona con l’emanazione da parte dell’Amministrazione scrivente di un provvedimento che accerti la conformità dello schema del contratto di cui all’art.2 sopra richiamato e con l’osservanza di fatto dei presupposti di legge imposti dal medesimo decreto da parte del concessionario”


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Con riferimento alla problematica dello strumento di pagamento del gioco a distanza, la legge finanziaria 30 dicembre 2004 n. 311 per l’anno 2005 prevede l’adozione da parte di AAMS “dei provvedimenti necessari per la definizione, diffusione e gestione, con organizzazione propria o di terzi, dei mezzi di pagamento specifici per la partecipazione al gioco a distanza”, dando anche facoltà, e tal fine, di costituire società di scopo, ovvero di individuare uno o più soggetti cui affidare l’esercizio delle attività.

Si apre così la strada ad un mezzo di pagamento gestito direttamente da AAMS, soluzione che, peraltro, viene accantonata essendosi nel frattempo diffuso il pagamento del concessionario, dovuto anche alla crescente propensione dei giocatori ad utilizzare la carta di credito per il caricamento del conto di gioco (cash in) ed alla diffusione delle carte “prepagate” emesse dai principali istituti di credito nonché dalle Poste Italiane.

Nel 2005, con la legge finanziaria 23 dicembre 2005 n. 266 per l’anno 2006, viene disposta la disciplina del gioco a distanza per tutti i giochi del portafoglio di AAMS.

Con legge 2 dicembre 2005 n. 248 (art. 11), di conversione con modifiche del D.L n. 203/2005 il legislatore delega AAMS ad emanare una regolamentazione della raccolta on line dei giochi e delle scommesse. In ottemperanza a tale delega ed alla previsione contenuta nel D.M. 1 marzo 2006 n. 111 (“Norme concernenti la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi da adottare ai sensi dell’art. 1, comma 286, della legge 30 dicembre 2004, n. 311”), art. 19, AAMS emana il Decreto Direttoriale 21 marzo 2006 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 70 del 24 marzo 2006) recante “Misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del bingo e delle lotterie”, con il quale definisce in modo unitario ed organico le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del bingo e delle lotterie, da adottare nel periodo che precede la definizione dei provvedimenti di riordino complessivo delle modalità di pagamento del gioco a distanza, ai sensi dell’art. 1, commi 290 e 291, della legge n. 311 del 2004.

Il decreto direttoriale del 21 marzo 2006, tuttora in vigore, modifica, dunque, la disciplina del gioco a distanza, sostituendo i precedenti provvedimenti del 2000 e del 2002, riguardanti, rispettivamente, le scommesse ippiche e le scommesse sportive.

Il decreto direttoriale in esame estende la disciplina del conto di gioco anche alle lotterie telematiche ed al bingo, ed infatti ai sensi di quanto previsto dall’art. 1, comma 1, del provvedimento in menzione sono individuate le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza:

“a. delle scommesse a quota fissa ed a totalizzatore, diverse da quelle previste dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle Finanze 2 agosto 1999, n. 278, e dell’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311;

b. del gioco del bingo;


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c. delle lotterie istantanee e differite.”13

Ed inoltre vengono:

- disciplinate le modalità di ricarica e di prelievo dal conto di gioco (cash in e cash out);

- regolate le modalità di esercizio dell’attività dei c.d. “punti di commercializzazione”;

- stabilite le responsabilità del concessionario per il controllo sull’attività dei propri punti di commercializzazione14.

In particolare, con riguardo alle modalità di ricarica e di prelievo dal conto di gioco il decreto direttoriale del 21 marzo 2006 prevede, all’art. 4, che l’esercizio dell’attività di raccolta a distanza delle scommesse è: “1. … subordinato alla stipula di un contratto di conto di gioco tra il giocatore ed il titolare di sistema. 2. Lo schema di contratto di conto di gioco è trasmesso ad AAMS per l’approvazione. Il titolare di sistema è tenuto ad accertare le generalità del giocatore contraente e la sua maggiore età, nonché ad acquisirne il codice fiscale. Il titolare di sistema può stipulare un solo contratto con ciascun giocatore. Il contratto è univocamente numerato nell’ambito del rapporto concessorio instaurato con il titolare di sistema. La durata del contratto non può superare il termine di scadenza della concessione del titolare di sistema”. L’art. 5, inoltre, stabilisce: “1. Le operazioni derivanti dall’esecuzione del contratto di conto di gioco, relative a giocate, vincite e rimborsi di giocate, ricariche, bonus e riscossioni, sono registrate su un conto di gioco. 2. Il titolare di sistema attiva il conto di gioco all’atto della trasmissione al giocatore del codice identificativo e del codice personale. 3. Il titolare di sistema è tenuto a controllare i conti di gioco ed effettuare verifiche costanti circa il corretto utilizzo degli stessi, segnalando immediatamente ad AAMS,

13 I soggetti ammessi alla raccolta dei giochi utilizzando tecniche a comunicazione a distanza ai sensi dell’art. 2 del decreto direttoriale del 21 marzo “1. La raccolta a distanza delle scommesse sulle corse dei cavalli, a totalizzatore, diverse da quelle previste dall’articolo 1, comma 498, delle legge 30 dicembre 2004 n. 311, nonchè a quota fissa, può essere esercitata dai titolari di concessione per l’esercizio delle scommesse sulle corse dei cavalli. 2. La raccolta a distanza delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi può essere esercitata dai titolari di concessione per l’esercizio delle predette scommesse. 3. La raccolta a distanza del gioco del bingo con partecipazione a distanza può essere esercitata dai titolari di concessione per il gioco del bingo di cui al decreto del Ministro delle finanze 31 gennaio 2000 n. 29. 4. La raccolta a distanza delle lotterie istantanee e differite con partecipazione a distanza previste dall’art. 1, comma 292, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, può essere esercitata dai titolari di concessione per l’esercizio dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato.” 14 “(....)2. Il titolare di sistema verifica e garantisce il possesso dei requisiti da parte del soggetto con il quale stipula contratto di affidamento dell’attività di commercializzazione. 3. Su richiesta di AAMS e con le modalità da essa definite, il titolare di sistema fornisce ad AAMS stessa, per ciascun punto di commercializzazione, i dati relativi all’ubicazione del locale nel quale sarà esercitata l’attività di commercializzazione, gli altri elementi necessari ad identificare in modo univoco il suddetto locale e gli incaricati dell’attività, nonchè eventuali altre informazioni richiesta da AAMS” ex art. 9 del decreto direttoriale del 21 marzo 2006.


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con le modalità da essa definite, violazioni delle norme vigenti, nonché anomalie di utilizzo del conto di gioco corrispondenti ai profili indicati da AAMS stessa. 4.Il titolare di sistema è tenuto a rendere disponibili ad AAMS, con le modalità da essa definite, i rapporti dei conti di gioco dei giocatori prevedendone opportuna clausola nel contratto di conto di gioco”. L’art. 7 del decreto de quo prevede che: “Il titolare di sistema può consentire l’acquisto di ricariche presso la propria sede, anche mediante interconnessione telematica o telefonica nonché presso le sale dei concessionari e presso i punti di commercializzazione. Il pagamento può essere effettuato con gli strumenti di pagamento finanziari, bancari e postali, ovvero per contanti”. In ordine ai c.d. “punti di commercializzazione”, l’art. 1 individua l’attività consentita ai punti di commercializzazione come: “attività di commercializzazione di ricariche, nonché di distribuzione dello schema di contratto di conto di gioco, e di trasmissione al titolare di sistema del contratto di conto di gioco sottoscritto dal giocatore”. Sono, invece, inibite al punto di commercializzazione altre attività ed, in particolare “resta fermo … il divieto di raccolta di giocate, di riscossione di poste di gioco e di liquidazione di vincite e di rimborsi presso i punti di commercializzazione. E’ vietata la liquidazione di importi di credito di gioco presso i punti di commercializzazione”. L’art. 9, comma 1, prevede che l’attività di commercializzazione “può essere esercitata presso gli esercizi commerciali o pubblici, in possesso dei seguenti requisiti: a) assenza, a carico del titolare o degli amministratori nel caso di attività esercitata in forma societaria, di condanne con sentenza passata in giudicato per i reati di cui alla legge 13 dicembre 1989, n. 401, per reati di natura fiscale, per reati per cui vi sia stata condanna non inferiore a sei anni, nonché per reati diversi dai precedenti che incidano sull’affidabilità del soggetto; b) assenza di situazioni di inadempimento e di obblighi nei confronti di AAMS.” Circa le responsabilità del concessionario per il controllo sull’attività dei propri punti di commercializzazione, l’art. 9, comma 2, stabilisce che il titolare di sistema, oltre a verificare e garantire il possesso dei requisiti da parte del soggetto con il quale stipula il contratto di affidamento dell’attività di commercializzazione è tenuto ad adottare adeguate misure al fine di verificare l’affidabilità del soggetto con il quale stipula il contratto di affidamento di attività di commercializzazione, ad effettuare periodici controlli ed a controllare la correttezza dell’attività esercitata dal punto di commercializzazione. In difetto delle predette condizioni il concessionario è tenuto a risolvere immediatamente il contratto (art. 9, comma 7). L’art. 12 stabilisce inoltre che: “... 2. Fermo restando quanto previsto dalle convenzioni per l’affidamento in concessione dell’esercizio dei giochi, concorsi e scommesse, AAMS procede alla decadenza od alla revoca delle concessioni per l’esercizio dei giochi nei casi di inottemperanza degli obblighi e di violazione delle disposizioni di cui all’art. 9, commi 6-bis e 7,


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nonché nei casi di violazione delle altre disposizioni di cui al presente decreto”.

Infine, il decreto del 21 marzo 2006 stabilisce misure di flessibilità nell’utilizzo del conto di gioco, al fine di favorire tanto l’operatore quanto il giocatore, prevedendo, in particolare: l’utilizzabilità di un unico conto di gioco per la partecipazione a distanza ai differenti giochi esercitati dal concessionario; la possibilità per il concessionario, previo accordo con altro concessionario, di consentire al consumatore l’utilizzo del credito di gioco disponibile sul proprio conto di gioco per l’acquisto di giocate presso l’altro concessionario e per l’accredito delle relative vincite.

Dunque, dopo una prima fase di raccolta, in via sperimentale delle scommesse telefoniche e telematiche, con il decreto direttoriale del 21 marzo 2006 AAMS definisce in modo unitario ed organico le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse ed avvia un sistema di raccolta a distanza in cui assume particolare rilievo la figura del “punto di commercializzazione”, figura di operatore commerciale già affermatasi sul mercato nella fase sperimentale, incaricato dal concessionario, sulla base di un contratto tipo approvato da AAMS (art. 9, comma 12) di svolgere una serie di attività preordinate alla promozione e vendita delle proprie scommesse, quali la commercializzazione delle ricariche del conto di gioco e la distribuzione dello schema dei contratti di conto gioco.

Vengono rinnovate le Convenzioni di Concessione sino al 31 dicembre 2012.

Le innovazioni apportate dal decreto direttoriale del 21 marzo 2006, caratterizzate da una particolare flessibilità di utilizzo del conto di gioco, costituiscono un’anticipazione del modello successivamente proposto con il decreto legge 4 luglio 2006, n. 248 (c.d. “decreto Visco - Bersani”), convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 266.

Con il c.d. “decreto Visco – Bersani” vengono altresì introdotti nuovi giochi: i “giochi di abilità a distanza”.

Il decreto in esame, inoltre, introduce le concessioni dei “giochi pubblici sportivi” e dei “giochi pubblici ippici”, tramite le quali è assegnata in esercizio al concessionario una vasta gamma di giochi, accessibili al giocatore, nel caso del canale a distanza, tramite un unico conto di gioco.

In attuazione del “decreto Visco - Bersani”, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 266, viene successivamente emanato il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 17 settembre 2007, n. 186, che disciplina i giochi di abilità a distanza.

Con la legge finanziaria 27 dicembre 2006, n. 296 per l’anno 2007 vengono introdotte le scommesse su eventi simulati.


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2. Il Decreto Direttoriale del 25 giugno 2007 e il suo annullamento

Nel 2006 il volume di raccolta delle scommesse on line cresce rapidamente, sino a raggiungere circa 800 milioni di euro, pari a circa il 40% dell’intera raccolta delle scommesse sportive per il 2006. Nel contempo, peraltro, si manifestano diversi problemi legati alla legittimità dell’attività dei punti di commercializzazione.

La normativa di cui al decreto direttoriale del 21 marzo 2006 non risulta, infatti, sufficiente a contrastare alcuni comportamenti irregolari dei punti di commercializzazione delle ricariche. Si assiste, in particolare ad un utilizzo distorto del sistema dei conti di gioco da parte di molti punti di commercializzazione che, con l’accordo di alcuni concessionari, danno origine ad una sorta di rete parallela di punti fisici di intermediazione del gioco, generando un’iniqua concorrenza rispetto ai punti di vendita regolari dei concessionari. Diviene, infatti, prassi di molti punti di commercializzazione l’accettazione irregolare di scommesse, tramite PC, utilizzando conti di gioco intestati al gestore del punto ovvero a prestanomi. In altri casi le giocate vengono dettate (sempre in contrasto con la normativa di riferimento) dal consumatore al gestore del punto e da questo effettuate, mediante addebito su conto di gioco formalmente intestato al giocatore ma, a tutti gli effetti, utilizzato per suo conto dal gestore.

Stante la situazione sopra des

critta, al fine di contrastare i comportamenti irregolari di tali soggetti, nell’anno 2007, anche dietro la sollecitazione dei concessionari titolari dei punti fisici autorizzati alla raccolta dei giochi, AAMS adotta il Decreto Direttoriale del 25 giugno 2007 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 163 del 16 luglio 2007) che reca: “Integrazioni e modifiche alle misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del bingo e delle lotterie” (decreto che, come si dirà in prosieguo è stato di recente annullato dal TAR Lazio, con sentenza del 7 maggio 2008).

Con tale provvedimento AAMS apporta una serie di integrazioni al Decreto Direttoriale del 21 marzo 2006, disponendo quanto segue.

Con riferimento ai punti di commercializzazione, l’attività di commercializzazione può essere esercitata esclusivamente in locali in cui l’attività prevalente, come riscontrabile dall’organizzazione adottata nonché dalla destinazione delle risorse e del loro utilizzo è diversa dall’attività di commercializzazione stessa. L’attività di commercializzazione è svolta esclusivamente presso il locale individuato come sede dell’attività nell’apposito contratto di affidamento di attività di commercializzazione (art.9, comma 1-bis, D.D. 21 marzo 2006, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007).

Il punto di commercializzazione può pubblicizzare l’attività di commercializzazione esclusivamente all’interno del locale ed utilizzando


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materiali predisposti dal titolare di sistema (art.9, comma 2-bis, D.D. 21 marzo 2006, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007);

Il punto di commercializzazione, ai sensi dell’art. 4 della legge 13 dicembre1989, n.401, non può favorire l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di giochi ovvero di scommesse di qualsiasi genere anche attraverso: a) l’adozione di insegne; di vetrine, di arredi, di strutture di targhe, di affissioni ovvero di dotazioni che pubblicizzano i giochi o le scommesse; b) la messa a disposizione al giocatore di stampati, di pubblicazioni, di documentazione o di materiali in genere che illustrano offerte di gioco ovvero che forniscono informazione a supporto del gioco; c) la prestazione di assistenza operativa al giocatore, in qualsiasi forma o modalità, per l’effettuazione dei giochi ovvero delle scommesse (art.9, comma 4-ter, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007).

In ordine ai rapporti tra concessionario e titolare di sistema, il corrispettivo che il titolare di sistema riconosce al punto di commercializzazione è commisurato all’ammontare delle ricariche commercializzate, con divieto del riconoscimento di bonus, incentivi o diverse modalità di definizione del corrispettivo (art. 9, comma 6-bis, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007).

I contratti di affidamento dell’attività di commercializzazione in atto alla data di adozione del decreto in esame o stipulati successivamente ad essa, sono efficaci non oltre il 31 dicembre 2007 (art.9, comma 13 bis, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007).

In ordine agli obblighi di vigilanza e controllo in capo al concessionario il decreto in esame prevede che qualora venga rilevata presso un punto di commercializzazione l’inadempienza del medesimo alla normativa di cui all’art. 9, tale accertamento costituisce prova di inadempienza agli obblighi di vigilanza e controllo di cui al comma 7 da parte del titolare di sistema” (art.9, comma 7 ter, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007). In tal caso, AAMS dispone la sospensione cautelativa delle concessioni (art.9, comma 2-ter, aggiunto dal D.D. 25 giugno 2007).

Il Decreto Direttoriale del 25 giugno 2007 viene impugnato con ricorso avanti il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per il Lazio da alcuni concessionari nonché da un c.d. “service provider” (fornitore di servizi telematici di connettività). I ricorrenti deducono, in primo luogo, che l’amministrazione non può modificare con “atti provvedimentali” il “contenuto sinallagmatico” di accordi negoziali e che, in ogni caso, qualsiasi intervento normativo volto a modificare situazioni sinallagmatiche in corso, deve fare salvi i cc.dd. diritti quesiti. In secondo luogo, i ricorrenti lamentano un eccesso di potere deducendo che il decreto impugnato è diretto a limitare la raccolta a distanza delle scommesse in evidente contrasto con l’indirizzo prescelto dal legislatore, risultante dal complesso della normativa di settore, ispirata ad una politica di massima espansione del settore dei giochi.


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In terzo luogo, i ricorrenti svolgono specifiche contestazioni nei confronti: a) della norma che dispone che l’attività di commercializzazione possa essere esercitata esclusivamente in locali in cui l’attività “prevalente” è diversa da quella di gestione di scommesse (comma 1 bis dell’art.9 del decreto impugnato); b) della norma che stabilisce che l’attività di commercializzazione debba essere svolta esclusivamente all’interno del locale a ciò adibito ed utilizzando materiali predisposti dal titolare del sistema (comma 2 bis dell’art.9 del citato decreto); c) della norma che vieta di pubblicizzare e/o di evidenziare al pubblico i “punti di commercializzazione” mediante insegne, targhe, affissioni etc., e di fornire agli utenti servizi di supporto al gioco (comma 4 ter dell’art.9 del decreto impugnato). I ricorrenti lamentano, in particolare, un “eccesso di potere per perplessità ed indeterminatezza, sviamento, contraddittorietà ed illogicità, nonché eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e del principio di proporzionalità, deducendo che le prime due disposizioni ostacolano, senza alcuna ragione, l’incentivazione e lo svolgimento del servizio di raccolta a distanza; e che la terza mira ad introdurre, con una fonte normativa impropria, un vero e proprio precetto penale” (cfr. parte in fatto della sentenza emessa nel procedimento de quo dal TAR Lazio 7 maggio 2008). Alle doglianze dei ricorrenti replicano l’amministrazione e le altre parti intervenute ad opponendum evidenziando che lo scopo perseguito da AAMS con il decreto impugnato è quello di contrastare un fenomeno illegale: la creazione di una rete parallela di raccolta delle scommesse, non contemplata dalla normativa e dai regolamenti del settore. Le resistenti rilevano, in particolare che ai sensi dell’art. 2 del D.M. n. 111/06: “ ... 3. La raccolta delle scommesse è effettuata attraverso luoghi di vendita o attraverso modalità a ‘distanza’, ovvero attraverso canale telefonico, fisso o mobile, internet o TV interattiva 4. AAMS può autorizzare il concessionario, in occasione di manifestazioni di particolare rilievo limitatamente allo svolgimento degli stessi, all’apertura di suoi luoghi di vendita temporanei per la raccolta e l’accettazione delle scommesse; AAMS con proprio provvedimento, stabilisce i criteri per il rilascio di detta autorizzazione. 5. Fermo restando quanto previsto dal presente regolamento, è vietata ogni forma di intermediazione nella raccolta delle scommesse”. Ciò posto, da un lato, le resistenti evidenziano che i predetti canali di raccolta non vengono modificati dal provvedimento impugnato, che quindi non altera in alcun modo il mercato del gioco15.

15 Le resistenti contestano, inoltre, la tesi delle ricorrenti, secondo la quale il decreto impugnato porrebbe indirettamente degli obblighi conformativi ai concessionari, così ovviando a un preteso obbligo di rinegoziazione della convenzione della concessione. Al riguardo, le resistenti replicano affermando che lo stesso schema tipo di convenzione stipulato tra AAMS ed i concessionari prevede l’impegno a carico di questi ultimi ad “osservare, oltre alla presente concessione, le disposizioni vigenti del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, tutte le norme di legge, le disposizioni vigenti, di ogni altra Autorità in materia presenti o future ...” (cfr. art. 3, comma 1 lett. b, dello “Schema tipo di convenzione di concessione per la commercializzazione delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli ed eventi non sportivi”). Pertanto, rilevano le resistenti, che anche nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che il decreto in esame modifichi il rapporto concessorio, non sussisterebbero i presupposti per svolgere eccezioni sul punto.


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Dall’altro lato, esse rilevano che con il provvedimento impugnato vengono semplicemente fornite precisazioni in ordine alla rete di distribuzione dei giochi pubblici e alle caratteristiche operative dei punti di commercializzazione, tenuto conto della precedente normativa che sancisce il principio cardine secondo il quale i punti di commercializzazione non possono essere punti di gioco ma possono solo svolgere: a) attività di commercializzazione di ricariche di conto di gioco; b) attività di distribuzione dello schema di contratto di conto di gioco e di trasmissione al titolare di sistema del contratto di conto di gioco sottoscritto dal giocatore (ex art. 1, punto b del decreto direttoriale del 21 marzo 2006). Il tutto a tutela dei concessionari degli esercenti degli stessi punti di commercializzazione e dei consumatori. In altri termini, le resistenti evidenziano che AAMS, con il D.D. impugnato, non modifica l’assetto già dato dall’art. 4 della legge n. 401/89 e dall’art. 9, comma 4 del decreto direttoriale del 21 marzo 2006, ma fa delle precisazioni in ordine alle attività vietate all’interno dei punti di commercializzazione (ossia le attività di raccolta di giocate, riscossione di poste di gioco, liquidazione di vincite e di rimborsi e liquidazione di importi di credito di gioco). Il tutto a tutela del consumatore, che deve essere messo in grado di conoscere senza incertezze che, all’interno dei punti di commercializzazione, non è possibile effettuare la propria giocata. Rilevano, inoltre, i resistenti che le disposizioni del provvedimento impugnato sono in ogni caso “declinazione” della riserva originaria del sistema e della successiva normativa, per effetto della quale tutte le competenze in materia di giochi sono state attribuite ad AAMS: si richiama, in particolare il D.L. n. 138/02, che afferma la competenza esclusiva di AAMS per lo svolgimento di tutte le funzioni in materia di organizzazione ed esercizio dei giochi, scommesse e concorsi pronostici e specifica che "per i giochi, le scommesse ed i concorsi pronostici connessi con manifestazioni sportive, ferma restando la riserva del Comitato olimpico nazionale prevista dall'art. 6 del D.L. n. 496/48, le predette funzioni sono attribuite all'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato in concessione". Ed ancora, nell’ambito del complessivo riordino del settore, la lettera i) del comma 287 della L. n. 311/2004, che attribuisce ad AAMS il compito di adottare provvedimenti relativi “a nuove modalità di distribuzione del gioco con specifico riferimento a quello a distanza”. E poi il D.M. n. 111/06 “Norme concernenti la disciplina delle somme a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi da adottare ai sensi dell’art. 1, comma 286, della legge 30 dicembre 2004 n. 311” in base al quale è obbligo di AAMS individuare le caratteristiche delle reti distributive dei concessionari. Le resistenti evidenziano quindi la sussistenza del potere in capo ad AAMS di emanare provvedimenti che forniscano delle indicazioni in relazione ai canali di raccolta dei giochi legalizzati.

In quest’ottica, le resistenti illustrano la ratio dell’art. 3 bis del provvedimento in esame, che interdice agli interessati ai punti di commercializzazione di avere propri conti di gioco. Esse evidenziano che tale previsione non costituisce una limitazione alla libertà di commercializzazione ma un adeguato rimedio per evitare che attraverso il conto di gioco del titolare del


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punto di commercializzazione si effettui il gioco (precisazione ritenuta necessaria a fronte del fenomeno elusivo, verificatosi medio tempore, per cui i giocatori, attraverso il conto gioco del titolare dell’esercizio, giocano mantenendo l’anonimato e riscuotono le vincite appoggiando le loro scommesse su tale conto). Il tutto in “sintonia”, fra l’altro, con la normativa antiriciclaggio.

Rilevano, inoltre, le resistenti che già nel decreto del 21 marzo 2006 era previsto che l’attività di commercializzazione dovesse svolgersi in un esercizio commerciale pubblico e che la “novità”, contenuta nel decreto impugnato, è costituita solo dalla previsione che nell’ambito dell’attività svolta vi sia una prevalenza dell’attività “diversa” da quella di commercializzazione posto che, diversamente, il punto di commercializzazione “esclusivo” diverrebbe assimilabile ad un punto di vendita delle scommesse, in contrasto con la normativa che esclude tale tipo di attività. Per quanto riguarda la pubblicità, le resistenti evidenziano che se il punto di commercializzazione pubblicizza giochi e scommesse o mette a disposizione del giocatore stampati pubblicitari o documentazione riguardante offerte di gioco, crea una illegittima confusione fra quella che è – e deve essere - la sua attività e quella dei punti di raccolta di gioco. In tale ottica, secondo le resistenti, AAMS, con il decreto impugnato si preoccupa che nei punti di commercializzazione non sia esposto il logo “AAMS “ o il logo “Gioco sicuro” proprio per evitare che i giocatori siano indotti in confusione, percependo i punti di commercializzazione come un punto di gioco. Rilevano poi le resistenti che la normativa impugnata consente alcune forme di pubblicità, seppure con specifiche modalità, ai punti di commercializzazione, posto che l’art. 9, comma 2 bis stabilisce che: “l’offerta di attività di commercializzazione può essere pubblicizzata presso il punto di commercializzazione esclusivamente all’interno del locale ed utilizzando materiali predisposti dal titolare del sistema, che riportano la denominazione i segni distintivi commerciali ed il codice di concessione del titolare di sistema stesso nonché il logo “Gioco sicuro”di AAMS”) si evince che l’attività di commercializzazione può essere pubblicizzata seppure con specifiche modalità (ex art. 9, comma 4 ter) a tutela del consumatore.

Con riferimento al comma 6 bis del decreto in esame, con il quale AAMS, esclude che il corrispettivo possa essere determinato sulla raccolta del gioco, le resistenti evidenziano che la norma de qua mette in luce il collegamento esistente tra corrispettivo e attività prestata dal punto di commercializzazione ed evidenzia che non può essere erogato corrispettivo sotto qualsiasi forma, per attività di gioco che non hanno nulla a che fare con quelle dei punti di commercializzazione.

Le resistenti rilevano, infine, in ordine alle doglianze relative all’art. 7, che impone periodici controlli del concessionario sull’attività del punto di commercializzazione, che la presenza di un rapporto concessorio tra AAMS e il titolare di sistema impone di per sé un obbligo di controllo sul punto di commercializzazione nonché un obbligo di risoluzione del contratto con il punto di commercializzazione che svolge un’attività non consentita.


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Evidenziano, inoltre, alcune delle resistenti, che è addirittura ultronea la previsione che dalla violazione delle norme in questione possa derivare la revoca o la decadenza dalla concessione, trattandosi di violazioni così gravi che automaticamente fanno venir meno il rapporto fiduciario dell’AAMS con il concessionario e che legittimano l’amministrazione, anche in assenza di previsione, ad adottare i citati provvedimenti. Dunque, secondo le resistenti, con la normativa in esame, AAMS non innova alcunché16.

Con riferimento alla norma del provvedimento in esame, che dispone che i contratti con punti di commercializzazione, già in vigore, non possano avere scadenza successiva al 31 dicembre 2007, alcune delle parti resistenti evidenziano che non vi è norma che preveda per i punti di commercializzazione una data di scadenza al 2012, riguardando, tale data di scadenza, solo i concessionari. Né risulta una norma che attribuisca ai concessionari il diritto o la facoltà di avvalersi dei punti di commercializzazione fino alla data di scadenza della concessione. Ciò posto, l’amministrazione, in virtù della riserva di legge e dei poteri attribuiti ad AAMS, può modificare le modalità organizzative del sistema stesso, fermi restando i diritti quesiti dei concessionari (e non quelli dei punti di commercializzazione).

Il TAR Lazio, con sentenza del 7 maggio 2008 accoglie il ricorso, annullando il decreto direttoriale del 25 giugno 2007. Con la sentenza de qua il TAR rileva che, a fronte delle doglianze delle ricorrenti, secondo le quali: - l’Amministrazione non può modificare con semplici atti amministrativi, ancorché generali, il contenuto sinallagmatico di accordi negoziali; - qualsiasi intervento normativo volto a modificare situazioni sinallagmatiche in corso deve fare salvi i diritti quesiti ; va riconosciuto che il decreto impugnato non si limita a disciplinare il rapporto fra la Pubblica Amministrazione e concessionari, ma si spinge fino a imporre modifiche sostanziali al contenuto sinallagmatico di accordi negoziali intercorrenti fra questi ultimi ed i titolari dei cc.dd. “punti di commercializzazione”, “formalmente qualificabili come ‘terzi’, estranei al

16 Le ricorrenti lamentano, altresì, che dall’accertamento da parte di AAMS della violazione della normativa in esame (ai sensi del comma 7-ter dell’art. 9 novellato) consegue, come effetto automatico, la decadenza della concessione in capo al titolare di sistema, con conseguente violazione del principio di proporzionalità. Rilevano, al riguardo, alcune resistenti che dalla lettura del combinato disposto del comma 7 dell’art. 9, ante novella, e del comma 7 ter, introdotto dal provvedimento impugnato, non deriva necessariamente la sanzione della decadenza della concessione, ma è contemplato in capo ad AAMS “il potere di valutazione di eventuali irrogazioni di ulteriori sanzioni”. Inoltre, la decadenza o la revoca delle concessioni presuppongono un procedimento instaurato ai sensi della legge n. 241/90 e successive modifiche, procedimento nel quale è garantito il contraddittorio tra le parti (AAMS ed il concessionario), con esclusione di un potere in capo all’amministrazione di irrogare dette sanzioni sic et simpliciter.


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rapporto concessorio”; accordi conclusi sulla base dell’affidamento che le parti contraenti private avevano riposto sulla disciplina di settore - e sulla disciplina dei rapporti concessori - introdotta dal precedente decreto; ed in forza della stessa. Secondo il TAR l’Amministrazione non ha tenuto conto del fatto: “ - che, nel sistema del diritto civile, i casi in cui l’Amministrazione può limitare l’autonomia negoziale sono sempre stabiliti direttamente ex lege o comunque in forza di legge (com’è dimostrato - tra l’altro - dalla disciplina dell’inserzione automatica di clausole, di prezzi o di condizioni contrattuali e della contrattazione collettiva); - e che la stessa Costituzione ha confermato tale sistema, fissando (all’art.41) il principio della c.d. “riserva di legge” in tema di limitazione dell’autonomia negoziale e di regolazione dell’attività economica pubblica e privata. Ben vero è che la “riserva di legge” insita nel sistema codicistico e confermata dalla Costituzione non è assoluta, e che quindi la compressione dell’autonomia negoziale può avvenire anche in forza di normazione di secondo grado. Non può essere tuttavia ignorato che in tal caso è sempre necessario: - che la devoluzione del potere (conformativo) all’Amministrazione avvenga mediante legge (o atto di eguale rango); - e che lo strumento previsto per incidere sui rapporti sia un atto formalmente regolamentare.” Osserva, altresì, il TAR che, per incidere su rapporti obbligatori in corso, modificando imperativamente condizioni negoziali stipulate in forza di norme vigenti al momento del contratto è necessario, inoltre, che l’atto regolamentare sia espressamente munito anche di forza delegificante, cosa che, secondo il TAR, non si riscontra, nel caso del decreto impugnato, essendo tale provvedimento privo delle caratteristiche sostanziali e formali di un vero e proprio atto regolamentare (“Nell’intestazione non è stato formalmente denominato come “regolamento”; e, ciò che più conta, è stato adottato senza il previo parere del Consiglio di Stato”.) Osserva ancora il TAR che nessuna legge ha espressamente devoluto all’AAMS il potere di adottare atti regolamentari idonei a disciplinare la c.d. “raccolta a distanza” ed a predeterminare, in tutto o in parte, il contenuto negoziale del contratto fra concessionari e titolari dei “punti di commercializzazione” e che, anche in ultimo, simili fattispecie sono state regolamentate con decreto ministeriale, a conferma della “mancanza di potestà regolamentare in subjiecta materia in capo all’AAMS”. Parimenti, rileva il TAR, nessuna norma di legge ha espressamente devoluto all’AAMS il potere di adottare atti regolamentari a contenuto delegificante idonei a modificare i rapporti già in corso fra concessionari e titolari dei “punti di commercializzazione”. Prosegue il TAR rilevando che il provvedimento impugnato deve qualificarsi come semplice “provvedimento amministrativo”, seppur a contenuto generale. con il quale l’Amministrazione ha inteso regolare, in evidente carenza di potere, fattispecie la cui disciplina è riservata a fonti di rango superiore. Né, secondo la sentenza impugnata, il decreto in esame potrebbe considerarsi legittima espressione del potere regolamentare conferito all’Amministrazione dall’art. 11 quinquiesdecies della legge n. 285/2005, posto che tale normativa,


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nell’elencare le materie oggetto di disciplina regolamentare, non fa riferimento ad un potere di incidere sulle convenzioni in atto. Rileva poi il TAR che anche se si qualificasse il provvedimento in esame come atto a contenuto regolamentare, esso sarebbe comunque illegittimo sotto un altro profilo. Osserva, in particolare il TAR che l’atto in questione ha assunto una sostanziale efficacia retroattiva in quanto ha inciso su situazioni in corso sorte e regolamentate dalla precedente normativa. Ciò posto, “... poiché dottrina e giurisprudenza sono concordi nell’affermare che gli atti amministrativi, ancorché regolamentari, non possono avere efficacia retroattiva (salvo che nel caso di regolamenti delegificanti, ma si è già rilevato che il decreto in questione non può essere qualificato tale), e che anche nel caso di sopravvenienza di una legge ad efficacia retroattiva i cc.dd. “diritti quesiti” dei cittadini vanno comunque salvaguardati, non si comprende come si possa ritenere che i diritti dei contraenti, nascenti da atti negoziali ormai perfezionatisi (in conformità alla normativa esistente alla data della conclusione dei contratti) e già in corso di esecuzione - e trattasi, si badi, di diritti soggettivi di stampo privatistico formalmente qualificabili come “diritti di obbligazione” - possano essere legittimamente compressi, in maniera autoritativa, da norme sopravvenienti (id est: da jus superveniens)”. Conclude infine la sentenza rilevando che nel nostro Ordinamento il principio di tutela dell’affidamento costituisce un valore che anche la Pubblica Amministrazione è tenuta a rispettare, specie quando agisce come Autorità regolatrice di rapporti fra privati. Secondo il TAR, con la decretazione in esame la P.A. ha inteso predeterminare il contenuto di un rapporto contrattuale, nel quale essa stessa era in qualche modo coinvolta come parte contraente ed interessata “a percepire un lucro”, agendo come Autorità regolatrice e, nel contempo, come parte contraente in evidente posizione di superiorità “perché dotata di ineguagliabile forza contrattuale”. Pertanto, osserva il TAR, le norme dei decreti che si sono succeduti hanno assunto la valenza di disposizioni autoritative e, al tempo stesso, di norme contrattuali. D’altra parte, si osserva nella sentenza, i cittadini hanno fatto affidamento su tali norme, affidamento riposto sulla duplice considerazione: - che a nessuna parte contraente è consentito di modificare unilateralmente le norme sinallagmatiche mentre il rapporto contrattuale è in corso; - che anche l’Amministrazione è tenuta al rispetto delle norme contrattuali, oltrechè delle norme che essa stessa pone. D’altro canto, rileva il TAR, “la circostanza che l’Amministrazione abbia previsto la stipula di convenzioni fra concessionari e “terzi”, dotate di clausole e di scadenze, non poteva essere interpretato che come volontà di dare certezza contenutistica e continuità temporale ai rapporti che sarebbero sorti dalla regolazione pubblicistica del settore”.

A fronte della pronuncia del TAR Lazio del 7 maggio 2008 e dell’annullamento del D.D. del 25 giugno 2007, la normativa di riferimento torna dunque ad essere quella antecedente al D.D. annullato e restano quindi ferme le disposizioni sopra richiamate e, tra esse, quelle contenute nel decreto direttoriale del 21 marzo 2006.


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3. Le principali caratteristiche del gioco a distanza italiano

Attraverso gli interventi normativi, sopra richiamati, che si sono succeduti a partire dall’anno 2002, in seguito all’unificazione in capo ad AAMS delle competenze in materia di giochi, ha preso progressivamente forma un nuovo sistema italiano dei giochi con vincita in denaro e, nell’ambito di questo, del gioco a distanza17.

Tale sistema si è sviluppato sulla base di alcuni principi cardine che, peraltro, si sono dovuti applicare ad un sistema regolamentare e concessorio molto articolato e complesso. Si è così resa necessaria una notevole opera di armonizzazione, soprattutto rispetto a situazioni pregresse, riguardanti i regimi concessori di alcuni giochi ed i connessi diritti acquisiti dai concessionari.

Il gioco a distanza italiano presenta le seguenti caratteristiche.

3.1 Autorizzazione dell’esercizio del gioco esclusivamente ai titolari di concessione rilasciata da AAMS

In Italia, il gioco a distanza (come, peraltro, il gioco in generale), è subordinato alla titolarità di una concessione regolarmente assegnata da AAMS. L’acquisizione della concessione è consentita a tutti i soggetti in possesso dei requisiti minimi stabiliti dalle norme (e dai bandi di gara), con pari diritto e indipendentemente dalla nazionalità di appartenenza.

E’ invece esclusa la raccolta transfrontaliera del gioco da parte di soggetti che non dispongono di concessione rilasciata da AAMS.

Lo Stato italiano contrasta, infatti, l’offerta transfrontaliera irregolare di gioco tramite siti Internet esteri, da parte di operatori che non dispongono di concessione rilasciata da AAMS, obbligando i fornitori di servizi di rete (“internet service provider”) al c.d. “oscuramento” dei siti esteri di gioco18.

17 Non tutti i principi che definiscono tale modello sono specifici del solo gioco a distanza. Alcuni di essi riguardano in modo generale il gioco con vincita in denaro, indipendentemente dal canale e dalla modalità di distribuzione. Al fine di fornire al lettore un quadro organico sono qui illustrati unitariamente sia i principi a carattere generale sia quelli specifici del gioco a distanza.

18 Al riguardo si evidenzia che AAMS, per far fronte al fenomeno, dando attuazione alla normativa contenuta nella legge n. 266/05 (legge finanziaria per l’anno 2006), aveva adottato, nel gennaio 2006, un decreto di “rimozione dei casi di offerta di gioco attraverso la rete telematica, in assenza di autorizzazione”. Tale decreto imponeva ai fornitori di servizi di rete (“internet service provider”) di inibire ai propri utenti sul territorio italiano l’accesso ai siti degli operatori non autorizzati riportati in apposito elenco predisposto da AAMS. La Commissione Europea — Direzione Generale per il Mercato interno - aprì una procedura di infrazione nei confronti del predetto provvedimento, evidenziando la violazione dell’obbligo di preventiva informazione a tutti i soggetti interessati nei Paesi membri, in base a quanto previsto dalla Direttiva comunitaria n. 8948CE. Trattandosi quindi di violazione meramente procedurale, alla fine del 2006, veniva data preliminare informazione del futuro inserimento


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Tale esclusione, come rilevato anche in ambito comunitario19, pur costituendo una limitazione della libera circolazione dei servizi prevista dall’art. 49 del Trattato CE, è tuttavia ammissibile20 quando sia necessaria per la tutela dell’ordine pubblico e, quindi, costituisca una misura volta alla prevenzione delle attività criminali e fraudolente, purché siano rispettati i principi di necessità, di proporzionalità e di non-discriminazione.

Sulla questione del c.d. “oscuramento” si rimanda al capitolo.

3.2 Estensione del gioco con partecipazione a distanza a tutto il portafoglio dei giochi di AAMS

I giochi autorizzati dalla legge italiana vengono offerti sia attraverso la rete di distribuzione fisica sia attraverso la rete di distribuzione a distanza, salvo il caso in cui le caratteristiche intrinseche del gioco stesso precludano l’utilizzo di uno di tali canali21.

Come già rilevato in precedenza, con l’articolo 11-quinquiesdecies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, il legislatore ha disposto l’introduzione della modalità di distribuzione a distanza per la generalità dei giochi del portafoglio di AAMS e, a seguito ed in attuazione di tale norma primaria, sono stati adottati i provvedimenti che disciplinano il gioco a distanza per le lotterie telematiche e per il bingo. Inoltre, è imminente la disciplina del gioco a distanza per i concorsi pronostici, per le scommesse a totalizzatore e per la c.d. ippica nazionale. Infine, è attesa la disciplina del gioco a distanza per i giochi numerici a totalizzatore nazionale (“Superenalotto”) e per i giochi numerici a quota fissa (“Lotto”).

nella legge finanziaria per l’anno 2007, di una normativa identica a quella contestata nonchè dell’abrogazione della norma contestata stessa contenuta nella legge finanziaria per l’anno 2006; inoltre, veniva data comunicazione della futura emanazione di un provvedimento di AAMS (adottato il 2 gennaio 2007) per il ripristino dell’ “oscuramento” dell’anno precedente, negli stessi termini previsti in precedenza.

19 Corte di Giustizia 21 ottobre 1999, causa C 67/98 Zennatti;

20 La Corte di Giustizia europea aggiunge (cfr. sentenza Zenatti cit.) che non spetta alla Corte stessa ma bensì alla Magistratura nazionale stabilire se il regime concessorio adottato da un Paese della UE abbia effettivamente l’obiettivo della prevenzione delle attività criminali e fraudolente. Si osserva che la sostenibilità dell’esistenza di condizioni che legittimano la permanenza di regimi concessori nell’ambito della UE, quale misura di prevenzione della attività criminali e fraudolente, potrebbe mutare nel tempo, in relazione ai cambiamenti del contesto UE.

21 Quale eccezione alla suddetta regola non è prevista, almeno per il momento, l’introduzione delle “slot machine” con partecipazione a distanza. Peraltro le lotterie telematiche possono costituire un prodotto in parte alternativo alle slot stesse, considerata la flessibilità consentita della grafica e dell’animazione e anche tenuto conto che esse, come le slot, restituiscono in vincite al giocatore la quota prestabilita della raccolta entro un ciclo pari ad un numero predefinito di giocate.


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Per taluni giochi la partecipazione a distanza costituisce soltanto una modalità alternativa di acquisto di giocate relative a giochi offerti anche sul canale distributivo fisico; ad esempio, nel caso delle scommesse a quota fissa, gli stessi eventi possono essere offerti e quotati (e sono, pertanto, giocabili) indifferentemente sul canale distributivo fisico e su quello a distanza; nel caso delle scommesse a totalizzatore, delle formule di scommessa dell’ippica nazionale e dei concorsi pronostici le giocate effettuate attraverso il canale a distanza sono “totalizzate” assieme alle corrispondenti giocate effettuate sul canale fisico.

Per altri giochi, la partecipazione a distanza consente l’acquisto di biglietti relativi a partite o estrazioni specifiche, distinte da quelle riguardanti il corrispondente gioco sul canale fisico; è questo, ad esempio, il caso del bingo.

Ed ancora, per altri giochi le norme riguardanti i giochi a distanza prevedono entrambi i meccanismi precedentemente illustrati; ad esempio, nel caso delle lotterie istantanee (c.d. “gratta e vinci”) telematiche, alcune, quali ad esempio quella denominata “Il miliardario”, sono giocabili sia sul canale fisico sia sul canale a distanza, mentre altre lotterie riguardano esclusivamente il canale a distanza oppure quello fisico; analogamente, per il Superenalotto è prevista, non solo la possibilità di partecipare a distanza alle estrazioni tradizionali le cui ricevute di partecipazione sono acquistabili presso i punti della rete di distribuzione fisica, ma è anche stabilito dalle norme che vengano introdotte ulteriori estrazioni (o nuove varianti di gioco) giocabili esclusivamente con la modalità della partecipazione a distanza.

In ultimo, alcuni giochi, possono essere offerti esclusivamente sul canale a distanza; è questo il caso dei giochi di abilità (che, per la legislazione italiana, comprendono sia gli “skill game” che i “card game”)22.

3.3 Completezza del portafoglio dei giochi di AAMS offerti attraverso il canale a distanza

Nel corso degli ultimi anni è stato perseguito con successivi provvedimenti l’ampliamento dell’offerta italiana di giochi attraverso il canale a distanza. Restano attualmente esclusi dall’ordinamento italiano soltanto i c.d. giochi di casinò a distanza, nei quali il risultato è determinato esclusivamente dall’alea. Tale ambito di gioco è tuttavia surrogato, almeno in parte, dalle lotterie telematiche, dalle scommesse su eventi simulati, dai card game e dal bingo a distanza. La completezza dell’offerta è motivata non solo dal principio di un’astratta libertà del consumatore di disporre dei prodotti e servizi disponibili sul mercato - compatibilmente con le esigenze di tutela del consumatore stesso (vale a dire che tali giochi non arrechino danni al consumatore) dell’ordine e

22 I giochi di carte con vincite in denaro, tra i quali il poker rappresenta l’esempio più significativo, oggi possono essere praticati “live” esclusivamente presso i quattro casinò italiani. Risulta allo studio la possibilità di introdurre tali giochi affidandone esercizio e gestione a concessionari.


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della sicurezza pubblica - ma anche dall’esigenza, molto concreta, di contrastare l’offerta di gioco irregolare dei siti internet di operatori esteri che non dispongono di concessione rilasciata da AAMS, rendendo disponibile al consumatore una offerta regolare, valida commercialmente e quindi idonea a rimuovere la motivazione del consumatore a giocare sui siti vietati.

In applicazione di tale principio sono stati introdotti recentemente nuovi giochi, ed in particolare con il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, i giochi di abilità con vincite in denaro, per i quali è stato già emanato il regolamento di disciplina, e le scommesse a distanza a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i singoli consumatori (“peer to peer)’; con la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per l’anno 2007), le scommesse su eventi simulati; anche per esse il regolamento di disciplina non è ancora definito.

3.4 Adozione del conto di gioco nominativo per tutti i giochi del portafoglio di AAMS

Il conto di gioco nominativo ricaricabile, subordinato alla stipula di un apposito contratto di conto di gioco tra concessionario e consumatore, è riconosciuto come lo strumento unico e generale per la partecipazione a distanza a qualsivoglia gioco. Il conto di gioco è utilizzabile in modo flessibile per la partecipazione a differenti giochi.

Più specificatamente, un unico conto di gioco può essere utilizzato per la partecipazione a distanza a differenti giochi esercitati dallo stesso concessionario. Lo stesso conto di gioco può essere utilizzato, previo accordo tra il concessionario che ha stipulato il contratto di conto di gioco ed altri concessionari terzi, anche per la partecipazione ai giochi dei medesimi concessionari terzi; sulla base di tali accordi il concessionario presso il quale il consumatore intrattiene il conto di gioco svolge, in sostanza, un ruolo di raccoglitore, gestendo le transazioni di pagamento attraverso l’addebito della giocata e l’accredito della vincita sul conto di gioco del consumatore.

4. Il contratto telematico di gioco

Il gioco on line e il contratto telematico di gioco sono disciplinati dalla normativa di settore, richiamata al paragrafo n. 1 del presente capitolo, nonchè dalle altre norme civilistiche di carattere generale previste dal nostro ordinamento giuridico in materia di contratti, in quanto compatibili. Essi presentano, inoltre, le specifiche caratteristiche descritte al precedente paragrafo 3 di questo capitolo.

Venendo all’esame delle regole di gioco, si evidenzia, ancora una volta, che a seguito dei recenti interventi normativi, tutto il gioco on line ruota intorno alla conclusione di un contratto telematico di gioco ed all’apertura di un conto di gioco nominativo.

4.1 Le regole fondamentali per l’utilizzo dei servizi di gioco telematico


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4.1.a. La stipula del contratto di gioco

Ai sensi dell’art. 4 del decreto direttoriale del 21 marzo 2006, per accedere al gioco on line è necessaria la stipulazione di un contratto di gioco23, inteso come il contratto tra un giocatore-consumatore ed un titolare di sistema, alla cui conclusione è subordinata la partecipazione a distanza ai giochi pubblici, e con il quale le parti convengono di registrare su un conto di gioco intestato al giocatore le operazioni riguardanti il gioco con partecipazione a distanza.

Alla stipula del contratto de quo sono ammessi solo i maggiorenni. Inoltre lo scommettitore può aprire un solo conto presso lo stesso concessionario: il contratto viene così univocamente numerato nell’ambito del rapporto concessorio instaurato con il titolare di sistema24.

Il concessionario è tenuto ad acquisire le generalità e il codice fiscale del giocatore nonché ad accertarne la maggiore età.

Il giocatore, a sua volta, è responsabile dell’esattezza delle informazioni fornite al titolare di sistema ed è tenuto alla tempestiva comunicazione di ogni variazione.

Il contratto di conto di gioco, una volta effettuata la registrazione sul sito del titolare di sistema, deve essere stampato, firmato dal giocatore - titolare del conto ed inviato in originale al concessionario, presso il quale deve rimanere disponibile.

Nel contratto di gioco deve essere prevista la possibilità di sospensione del conto di gioco qualora il titolare non faccia pervenire al concessionario l’originale del contratto firmato.

Esso deve inoltre prevedere la possibilità di sospensione della facoltà di effettuare giocate, su iniziativa del titolare di sistema, nonché su richiesta di AAMS o dell'autorità giudiziaria.

4.1.b. L’attivazione del conto di gioco

Alla stipulazione del contratto di gioco segue l’attivazione del conto di gioco ossia di un conto sul quale il giocatore, previa registrazione sul sito del titolare di sistema, versa denaro, mediante l’utilizzo di carte di credito, bonifici bancari o postali, denaro che viene utilizzato per giocare. Sullo stesso conto di gioco vengono poi prelevate le vincite realizzate. Il conto di gioco è, in altri termini, lo strumento di pagamento che permette di effettuare le giocate.

23 Ai sensi dell’art. 4, comma 2 del decreto direttoriale del 21 marzo 2006: “Lo schema di contratto di conto di gioco è trasmesso ad AAMS per l’approvazione...”

24 L’art. 4 del d.d. citato prevede inoltre che “La durata del contratto non può superare il termine di scadenza della concessione del titolare di sistema”.


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Sul conto di gioco vengono registrate tutte le operazioni di gioco: giocate, vincite e rimborsi di giocate, ricariche bonus e riscossioni. L’utilizzo del conto di gioco è gratuito. Il conto di gioco è unico e personale in quanto, come precedentemente rilevato, il giocatore può aprire un solo conto presso lo stesso concessionario: il giocatore è quindi titolare di un unico conto di gioco, identificato dal codice utente e dal codice PIN. Ai sensi dell’art. 5, comma 2, del decreto direttoriale del 21 marzo 2006 : “Il titolare di sistema attiva il conto di gioco all’atto della trasmissione al giocatore del codice identificativo e del codice personale.” Inoltre, la norma de qua prevede che: “ ... 3. Il titolare di sistema è tenuto a controllare i conti di gioco ed effettuare verifiche costanti circa il corretto utilizzo degli stessi, segnalando immediatamente ad AAMS, con le modalità da essa definite, violazioni delle norme vigenti, nonché anomalie di utilizzo del conto di gioco corrispondenti ai profili indicati da AAMS stessa. 4. Il titolare di sistema è tenuto a rendere disponibili ad AAMS, con le modalità da essa definite, i rapporti dei conti di gioco dei giocatori prevedendone opportuna clausola nel contratto di conto di gioco”. 4.1.c. L’utilizzo del conto di gioco Ai sensi dell’art. 6 del d.d. citato il giocatore, mediante identificazione, ha accesso al rapporto del conto di gioco ed é abilitato ad effettuare giocate. Le giocate non devono essere d’importo superiore all'ammontare del credito di gioco, fermi, inoltre, i limiti stabiliti dai regolamenti specifici di ciascun gioco, relativi agli importi ed al numero delle giocate. Le giocate possono essere effettuate soltanto mediante connessione telematica o telefonica con il concessionario autorizzato o con il titolare di sistema. Il concessionario autorizzato, ovvero il titolare di sistema, é tenuto a comunicare e rendere visibili al giocatore, al momento della richiesta di effettuare giocate, informazioni a tutela del giocatore ed in materia di gioco responsabile, nonché eventuali comunicazioni ed integrazioni predisposte da AAMS.

Il giocatore determina gli importi massimi giocabili in un periodo di tempo predefinito nonché i tempi massimi di collegamento con il sistema dal medesimo fruibili. In tale contesto, vige l’obbligo del concessionario di adottare le misure atte a consentire al giocatore - consumatore, anteriormente all’effettuazione della sua prima giocata, di determinare i predetti importi massimi dal medesimo giocabili in un determinato periodo di tempo e i suddetti tempi massimi di collegamento con il sistema.

Le operazioni di gioco devono rispettare i seguenti requisiti: “a) l'accettazione della giocata e' subordinata alla convalida ed attribuzione del codice univoco, da parte del sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale previsto dal regolamento specifico del gioco;


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b) la giocata convalidata e' immediatamente contabilizzata sul conto di gioco del giocatore mediante la registrazione del codice univoco e di tutti gli ulteriori elementi identificativi della giocata, nonché mediante l'addebito del relativo importo; c) l'esito della giocata, certificato dal sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale, é immediatamente contabilizzato mediante registrazione sul conto di gioco e contestuale pagamento con accredito dell'importo dell'eventuale vincita o rimborso; d) l'avvenuto pagamento della vincita o del rimborso, mediante accredito sul conto di gioco, e' immediatamente comunicato al sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale.” (art. 6, comma 6 del d.d. cit.)

A seguito della giocata il concessionario consente al consumatore la stampa nonché l’archiviazione su altri supporti, delle informazioni relative ad ogni giocata dal medesimo effettuata. Detta stampa deve obbligatoriamente riportare la seguente dicitura: “La presente stampa non è una ricevuta di gioco valida ai fini della riscossione delle vincite ma è un promemoria”

La ricevuta di gioco è costituita dalla registrazione della giocata e dell'esito sul sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale. Le giocate convalidate non possono essere annullate. Sono, infine, previste misure di flessibilità nell’utilizzo del conto di gioco, al fine di favorire tanto l’operatore quanto il giocatore, in particolare attraverso: l’utilizzabilità di un unico conto di gioco per la partecipazione a distanza ai differenti giochi esercitati dal concessionario; la possibilità per il concessionario, previo accordo con altro concessionario, di consentire al consumatore l’utilizzo del credito di gioco disponibile sul proprio conto di gioco per l’acquisto di giocate presso l’altro concessionario e per l’accredito delle relative vincite.

4.1.d. Il prelievo dal conto di gioco e la riscossione

Il titolare del contratto di conto di gioco è titolare del credito di gioco ed ha diritto alla riscossione degli importi relativi a vincite e a rimborsi non utilizzati.

Il titolare di sistema consente la riscossione con una delle seguenti modalità: a) mediante il circuito bancario o postale; b) per contanti, presso le sale dei concessionari, nel rispetto della normativa vigente in materia di antimafia ed antiriciclaggio. Il titolare di sistema risponde della correttezza e puntualità delle operazioni di riscossione nei confronti dei giocatori.

4.1.e. La ricarica accreditabile sul conto di gioco


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Per il giocatore – consumatore è prevista la possibilità di acquistare la c.d. “ricarica” intesa come controvalore di servizi di gioco, a fruizione differita, acquistabile, appunto dal giocatore.

Il servizio di ricarica consente al consumatore la ricarica non nominativa, accreditabile sul conto di gioco tramite interconnessione telematica o telefonica con il sistema informativo o con il servizio di call center del concessionario.

L’art. 7 del decreto direttoriale del 21 marzo 2006 prevede che: “Il titolare di sistema può consentire l’acquisto di ricariche presso la propria sede, anche mediante interconnessione telematica o telefonica nonché presso le sale dei concessionari e presso i punti di commercializzazione25. Il pagamento può essere effettuato con gli strumenti di pagamento finanziari, bancari e postali, ovvero per contanti”. Il titolare di sistema risponde della correttezza e puntualità delle operazioni di accredito delle ricariche e dei bonus sul conto di gioco. 4.1.f. La responsabilità del concessionario e del titolare di sistema Il concessionario autorizzato e' responsabile del corretto esercizio del gioco, ai sensi delle disposizioni vigenti. In particolare, ai sensi dell’art. 6, comma 11, del d.d. cit., il concessionario autorizzato e' responsabile della corretta ed immediata comunicazione al titolare di sistema della giocata convalidata, nonché dell'esito della giocata, certificato dal sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale. Il concessionario autorizzato é responsabile, altresì, della corretta ed immediata conferma, al sistema di registrazione, controllo e convalida nazionale, del pagamento della vincita o del rimborso, avvenuto mediante accredito sul conto di gioco del giocatore, da parte del titolare di sistema. Ai sensi dell’art. 6, comma 12, del d.d. cit., il titolare di sistema “é responsabile della corretta ed immediata esecuzione delle contabilizzazioni corrispondenti alle operazioni di gioco ed adotta modalità di contabilizzazione che individuano univocamente l'origine del credito di gioco. Il titolare di sistema e' responsabile della corretta ed immediata conferma al concessionario autorizzato della contabilizzazione della giocata e dell'avvenuto accredito della vincita o del rimborso sul conto di gioco del giocatore”.

25 Quanto ai c.d. “punti di commercializzazione”, l’art. 1 del decreto direttoriale citato nell’individuare l’attività consentita ai punti di commercializzazione prevede appunto quella di: “ commercializzazione di ricariche, nonché di distribuzione dello schema di contratto di conto di gioco, e di trasmissione al titolare di sistema del contratto di conto di gioco sottoscritto dal giocatore”. Sono, invece, inibite al punto di commercializzazione altre attività ed, in particolare “resta fermo … il divieto di raccolta di giocate, di riscossione di poste di gioco e di liquidazione di vincite e di rimborsi presso i punti di commercializzazione. E’ vietata la liquidazione di importi di credito di gioco presso i punti di commercializzazione”.


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5. Dal “service provider” al “fornitore di connettività”

Il decreto direttoriale del 30 giugno 2006 n. 22503, che ha approvato lo “schema tipo” di convenzione per la raccolta delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi, ha previsto esplicitamente l’obbligo per i concessionari, che svolgono detta attività di raccolta, di avvalersi di un provider26.

Il relativo nomenclatore unico delle definizioni27 ha indicato il provider come quel soggetto “i cui requisiti tecnici sono individuati con decreto di AAMS, abilitato a gestire l’attività di collegamento e di trasporto delle informazioni dai concessionari al totalizzatore nazionale”. Al riguardo va, peraltro, rilevato che il decreto di AAMS, richiamato dal citato nomenclatore unico (ma anche dalla legge n. 311/04 - legge finanziaria per il 2005), non è, in realtà, mai stato emanato, con la conseguenza che non sono mai stati indicati i requisiti tecnici della figura del provider, Con il decreto n. 223 del 4 luglio 2006 (c.d. “decreto Visco - Bersani”), convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge del 4 agosto 2006 n. 248 (cfr. paragrafo 1 del presente capitolo) sono state indette due procedure di selezione per l’affidamento in concessione dei giochi pubblici. Nei documenti dei bandi di gara, pubblicati successivamente sulla Gazzetta Ufficiale del 28 agosto 2006, non si è, peraltro, più fatto riferimento al provider bensì al c.d. “fornitore di connettività”. Ed, infatti, il relativo nomenclatore unico delle definizioni28 ha descritto il “fornitore del servizio di connettività” come quel soggetto “che ha i requisiti

26 Art. 1, comma 1, lett. h dello schema di convenzione di concessione per la commercializzazione delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli, ed eventi non sportivi, approvato con il decreto del 30 giugno 2006 n. 22503. Nella specifica tecnica funzionale per la commercializzazione delle scommesse a quota, 2° allegato del predetto decreto, nella parte prima relativa alla “descrizione delle attività e funzioni pubbliche affidate in concessione” a pag.7 si legge che “il concessionario deve, oltre a quanto espressamente indicato nella convenzione di concessione, assicurare e garantire: 1. (…………..); 2. il trasporto delle informazioni al e dal totalizzatore nazionale. Tale adempimento viene demandato ad un provider. A partire dalla data di entrata in vigore del provvedimento di cui all’art. 1, comma 288 della legge 30 dicembre 2004 n. 311, il collegamento sarà possibile solo con un provider riconosciuto da AAMS”

27 1° allegato, punto 15 pag. 2, del decreto direttoriale del 30 giugno 2006 n. 22503 28 Allegato al decreto che ha indetto il bando di gara


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previsti per fornire il servizio di collegamento e trasporto delle informazioni tra il sistema di elaborazione ed il totalizzatore nazionale”29. I concessionari, aggiudicatari della gestione dei diritti di cui all’art. 38, commi 2 e 4 del decreto sopra indicato, hanno, dunque, assunto l’obbligo di avvalersi di un “fornitore del servizio di connettività”30. Nel capitolato tecnico del bando di gara, al capitolo 8, è stato, inoltre, specificato che il ruolo di “fornitore di connettività” può essere esercitato da31: “a) i concessionari che abbiano acquisito un numero di diritti per l’attivazione di punti di vendita di gioco sportivo pari almeno a 50 (cinquanta); in tal caso il fornitore del servizio di connettività può svolgere il servizio anche per altri concessionari; b) gli operatori che alla data di pubblicazione dell’avviso di procedura di selezione già prestano il servizio di collegamento a concessionari scommesse ippiche e sportive, previo adeguamento ai requisiti previsti nel presente capitolato tecnico e conseguente verifica di cui al paragrafo 11.1”32; c) i concessionari che abbiano acquisito il diritto all’attivazione della rete di gioco sportivo a distanza; in tal caso il ruolo di fornitore del servizio di connettività è esercitabile per la sola modalità di gioco a distanza e non può essere svolto anche per altri concessionari. I concessionari che abbiano acquisito un numero di diritti per l’attivazione di punti di vendita di gioco sportivo inferiore a 50 (cinquanta) ed il diritto per l’attivazione della rete di gioco sportivo a distanza, possono esercitare la funzione di fornitore del servizio di connettività per il gioco a distanza; devono invece avvalersi di un fornitore del servizio di connettività per il servizio dei punti di vendita di gioco sportivo” . Quanto sopra consente, allo stato, di affermare l’identità dei ruoli del provider e del “fornitore di connettività” nonché l’intenzione dell’Amministrazione di unificare le due funzioni. Al riguardo va, in particolare, evidenziato il riferimento contenuto nella lettera b), sopra riportata, agli “operatori” che prima della gara già svolgessero il ruolo di fornitori di connettività.

29 Punto 25, pag. 4 del nomenclatore unico.

30 Art. 4, comma 2, dello schema di convenzione tipo per l’affidamento in concessione dell’esercizio dei giochi pubblici di cui all’art. 38, comma 2, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge 4 agosto 2006 n. 248, pubblicata nel supplemento n. 183/L alla gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana dell’11 agosto 2006 n. 186.

31 Capitolo 8 “caratteristiche tecniche del fornitore del servizio di connettività” pag. 36 del capitolato tecnico. 32 Il paragrafo 11.1 pag. 47 del capitolato tecnico prevede espressamente che:“al fine di accertare il completo rispetto delle specifiche di colloquio descritte nei protocolli di comunicazione è prevista una sessione di prova atta a verificare la compatibilità delle applicazioni realizzate dal fornitore del servizio di connettività per lo scambio telematico delle informazioni di gioco con il totalizzatore nazionale, limitatamente ai giochi pubblici commercializzati dai concessionari per i quali il fornitore del servizio di connettività presta le proprie funzioni.”;


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Tale unificazione, d’altronde, è stato confermata anche dal decreto direttoriale del 30 gennaio 2007, con il quale è stato adottato il protocollo di comunicazione per l’esercizio delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli, e su eventi non sportivi (art. 1)33. Nel decreto in menzione vengono, infatti, individuati i soggetti che sono tenuti ad adottare il protocollo di comunicazione e cioè: 1) i concessionari di cui alla convenzione per l’esercizio delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli, e su eventi non sportivi, approvata con decreto del direttore generale di AAMS 30 giugno 2006; 2) i concessionari di cui alla procedura di selezione per l’affidamento in concessione dell’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 38, comma 2, del decreto legge del 4 luglio 2006 n. 223, convertito con modificazioni ed integrazioni dalla legge 4 agosto 2006 n. 248.

6. SOGEI

Sogei - società generale d’informatica s.p.a.- è stata costituita il 28 maggio 1976 come società del gruppo IRI, dedicata al Ministero delle Finanze per la realizzazione la conduzione tecnica del sistema informativa dell’Anagrafe Tributaria al fine di perseguire gli obiettivi della riforma fiscale del 1974, che aveva determinato un incremento delle dichiarazione dei redditi, da pochi milioni ad oltre quattordici. Dal 1976 Sogei ha operato nel tempo sulla base di incarichi affidati dal Ministero delle Finanze in regime di appalto con convenzioni, in genere, di durata quinquennale. E’ stato quindi realizzato l’Archivio anagrafico dei contribuenti e delle imprese; sono stati attribuiti i codici fiscali dai cittadini residenti in Italia; sono state predisposte le strutture portanti del sistema (le reti di trasmissione dati, le applicazioni, i sistemi centrali di elaborazione e le postazioni di lavoro degli uffici delle Imposte Dirette, dell’IVA e del registro). Dal 1982 al 1991 è stato consolidato il processo di modernizzazione dell’Amministrazione finanziaria, attraverso il potenziamento delle strutture di elaborazione e l’estensione dell’automazione ad altri comparti, quali il Catasto, le Conservatorie dei registri Immobiliari, il Demanio, le Commissioni tributarie, i Centri di servizio e la Scuola centrale tributaria. Con la legge 30 dicembre 1991 n. 413 Sogei è diventata concessionaria del Ministero delle Finanze. Nel periodo 1992-2001 lo sviluppo del Sistema informativo della fiscalità ha visto l’estensione dell’automazione ad ulteriori comparti dell’Amministrazione (Dogane, Guardia di Finanza, Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato), ma, soprattutto, l’attivazione dei servizi telematica (invio elettronico delle dichiarazioni e di altri documenti fiscali

33 L’articolo 1 del decreto del 30 gennaio 2007, sancisce che: “1.E’ adottato il protocollo di comunicazione per l’esercizio delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi, diversi dalle corse dei cavalli, e su eventi non sportivi, da realizzarsi secondo le specifiche tecniche previste all’allegato 1. 2. Il protocollo di cui al comma 1 sostituisce il protocollo di comunicazione attualmente utilizzato da parte dei concessionari di cui al decreto del direttore generale di AAMS 30 giugno 2006 ”.


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da parte degli intermediari, dei cittadini e delle grandi imprese). Alla scadenza della Convenzione di concessione, 13 maggio 2001, fra Sogei ed il Ministero delle Finanze veniva stipulato un apposito atto di proroga tecnica, che sposta il termine al 31 maggio 2003. Nel 2002, con l’acquisto da parte del Ministero dell’economia e delle finanze dell’intero pacchetto azionario detenuto da Telecom Italia, privatizzata nel 1997, si è aperta una nuova fase per la Società34. La Società diventa completamente di proprietà pubblica dopo una lunga parentesi di operatività prima come società a partecipazione statale nel gruppo IRI-Finsiel e poi negli ultimi anni come società del gruppo Telecom Italia. La nuova stagione di Sogei si contraddistingue per un deciso cambiamento di ruolo: da “fornitore”, quale era sempre stata dal 1976, in poi Sogei diventa nel 2002 partner tecnologico della Amministrazione finanziaria35. Alla proroga della Convenzione citata si instaura un nuovo rapporto con l’Amministrazione finanziaria mediante un affidamento “in house” e viene conseguentemente, stipulato in data 28 maggio 2003 un “Contratto di servizi quadro” con scadenza al 31 dicembre 2005. Con detto contratto Sogei viene riconosciuta come unico ed esclusivo partner tecnologico dell’Amministrazione finanziaria per lo sviluppo e la conduzione dell’intero Sistema informativo della fiscalità36. Il 23 dicembre 2005 è stato stipulato il secondo contratto di servizi quadro che contiene nuove condizioni, modalità e tempi del rapporto. Il contratto ha decorrenza dal 1°gennaio 2006 al 31 dicembre 2011. Il nuovo status pubblico ha sancito il riconoscimento di Sogei come risorsa nazionale operante nell’area dell’ICT (Information and communication techonology). Il cambiamento operato nel periodo 2002-2005 ha riguardo: - l’innovazione delle infrastrutture tecnologiche (Architettura del sistema informativo, Tecnologie adottate, Adeguamento dei sistemi elaborativi e di telecomunicazioni); - il reenginering dei processi produttivi (Nuova struttura organizzativa, esternalizzazione delle attività di sviluppo software, Certificazione dei

34 Il Ministero dell’economia e delle finanze, o meglio lo Stato, possiede con Sogei un importante patrimonio di professionalità e di infrastrutture tecnologiche, nonché una banca dati integrata tra le più grandi del mondo. 35 Va rilevato che proprio per la natura pubblica S.O.GE.I. ha richiesto alla Corte dei Conti, ai sensi della legge 21 marzo 1958 n.259 che prevede il controllo su gli enti a cui lo Stato partecipa in via ordinaria- di designare un proprio magistrato, che assiste alle sedute del Consiglio di Amministrazione e del Collegio Sindacale con il compito di seguire le attività gestionale e finanziarie delle Società e di predisporre le relazione annuali da sottoporre al Parlamento. Nella sua “Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione della Società generale per l’informatica (SOGEI) S.p.A. per l’esercizio 2004” . 36 Il contratto di servizi quadro individua le regole comuni per disciplinare, in modo uniforme, i singoli contratti esecutivi annuali o pluriennali per la fornitura di prodotti, servizi e soluzioni che vengono successivamente stipulati tra Sogei e ciascuna Struttura organizzativa in cui si articola l’Amministrazione finanziaria.


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processi e sistema di gestione della qualità); - l’innalzamento dei livelli di sicurezza informatica e di tutela della privacy all’interno del Sistema Informatico37; - l’attuazione di un piano triennale di iniziative per il riallineamento tecnico e professionale della Società ai livelli di mercato (Miglioramento dei processi produttivi, server consolidation, Nuovo CED, Osservatorio tecnologico, Servizi multimediali, Knowledge management, Nuove tecnologie di tipografia e cartografia ecc. ecc.) - la diffusione della cultura informatica. Grazie alle introduzione nel sistema delle nuove tecnologie sin dal 2002 è stato modificato il rapporto del fisco con i cittadini, le imprese ed i professionisti, semplificando e dando maggiore certezza e trasparenza agli adempimenti. L’Amministrazione finanziaria si è rinnovata radicalmente, abbandonando logiche precedenti dettate dal puro rispetto delle formalità, ed ha iniziato ad operare per obiettivi e risultati. Nel profondo processo di cambiamento, ancora in atto, nella PA Sogei ha svolto e sta svolgendo un ruolo importante al fianco dell’Amministrazione finanziaria, in tutti gli ambiti dove l’utilizzo delle tecnologie potesse favorire o rendere possibile il conseguimento degli obiettivi assunti. Sogei lavora e collabora quotidianamente con i seguenti dipartimenti e autorità collegata al Ministero dell’economia e delle finanze: 1) dipartimento per le politiche fiscali; 2) agenzia delle Entrate; 3) agenzia delle Dogane; 4) agenzia del Territorio; 5) amministrazione autonoma dei monopoli di Stato; 6) uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’economia e delle finanze; 7) scuola superiore dell’Economia e delle Finanze. 7. I rapporti tra Sogei e l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato

37 In materia di tutela dei dati personali SO.GE.I. riveste un doppio ruolo: è TITOLARE del trattamento dei dati di propria competenza (che riguardano essenzialmente i dipendenti, i fornitori, i visitatori, ecc.) ed è RESPONSABILE per il trattamento dei dati gestiti dal sistema informativo della fiscalità, sulla base di specifici incarichi ricevuti dalle Strutture organizzative dell'Amministrazione finanziaria. Per il trattamento dei dati personali gestiti per conto dell'Amministrazione finanziaria, Sogei attua le disposizioni stabilite dalla normativa o quelle comunicate dai TITOLARI dei dati. In particolare:

a) le banche dati sono collocate in ambienti sicuri e protetti;

b) l'accesso ai dati è riservato al solo personale autorizzato;

c) l'acquisizione di dati personali è limitata alle effettive esigenze normative, contrattuali o di sicurezza.


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Sogei sin dal 2002 ha realizzato innovative soluzioni informatiche per consentire ad AAMS di svolgere in modo incisivo le attività di controllo e di gestione del gioco pubblico, assicurando uno sviluppo del gioco stesso con sicurezza e trasparenza. Le principali iniziative, orientate a dotare AAMS di strumenti, sistemi e soluzioni telematiche di supporto all’evoluzione del comparto dei giochi, hanno riguardato:

• la progettazione sviluppo e conduzione di sistemi informatici per la gestione dei Totalizzatori nazionali38;

• la progettazione sviluppo e conduzione di sistemi informatici per la gestione dei giochi su base ippica e sportiva;

• soluzione per l’ampliamento dell’offerta delle scommesse ippiche;

• nel settore dei concorsi pronostici sportivi l’introduzione delle nuove modalità di gioco del Totocalcio e Totogol;

• le NewSlot –apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro, per la verifica della conformità degli apparecchi, per la corretta esecuzione degli adempimenti in carico ai concessionari;

• lo sviluppo del marketing strategico e strumenti di supporto al marketing operativo;

• la realizzazione dell’Osservatorio internazionale del mercato dei giochi (OIG) per conoscere le dinamiche del settore a livello mondiale.

8. Norme e provvedimenti specifici relativi ai singoli giochi a distanza

I giochi a distanza del portafoglio di AAMS sono riconducibili alle seguenti tipologie:

- giochi numerici a quota fissa (ossia il “Lotto”, anche nella variante del “Lotto istantaneo”);

- giochi numerici a totalizzatore (il “Superenalotto” ed il “Superstar”);

38 Il totalizzatore nazionale indica il sistema centrale di elaborazione, per la registrazione ed il controllo da parte dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato delle informazioni e dei dati e per la convalida delle giocate, trasmesse dal sistema di elaborazione.


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- lotterie (ad estrazione differita e ad estrazione istantanea);

- giochi basati su eventi sportivi o su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli, comprendenti i concorsi pronostici su base sportiva, le scommesse a totalizzatore, le scommesse a quota fissa, le scommesse a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i singoli consumatori e le scommesse a totalizzatore ed a quota fissa su eventi simulati39;

- giochi basati sulle corse dei cavalli; comprendenti le scommesse ippiche a totalizzatore ed a quota fissa, le formule di scommessa dell’ippica nazionale ed i concorsi pronostici a base ippica;

- bingo

- giochi di abilità;

Si indicano di seguito le norme riguardanti il gioco a distanza attualmente in vigore per ciascuna di tali tipologie.

8.1 Giochi numerici a quota fissa

In relazione ai giochi numerici a quota fissa (il “Lotto” e il “Lotto istantaneo”) il quadro normativo risulta essere il seguente.

L’articolo 11-quinquesdecies, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 2003, convertito dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dispone la definizione da parte di AAMS, con propri provvedimenti:

- delle regole per la raccolta a distanza del Lotto; la disposizione si intende estesa ad ogni altro gioco numerico a quota fissa successivamente introdotto;

- dell’introduzione, con provvedimenti di AAMS, dell’estrazione giornaliera della ruota del lotto denominata “nazionale”;

- della possibilità di raccolta a distanza dei medesimi giochi da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio o per la raccolta dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS.

Si segnala, inoltre, l’articolo 89 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che assegna facoltà ad AAMS di stabilire con propri provvedimenti, ogni qual volta ritenuto necessario ai fini dell’equilibrio complessivo dell’offerta, le innovazioni da apportare al gioco del Lotto aventi ad oggetto, tra l’altro, “l’introduzione di ulteriori forme di gioco ispirate ai meccanismi dì gioco del Lotto, anche prevedendo modalità di fruizione distinte da quelle attuali, al fine di ampliare l’offerta di giochi numerici a quota fissa”.

39 I giochi basati su eventi simulati, i cui provvedimenti di attuazione non sono ancora stati adottati, sono inseriti in questa categoria per semplicità espositiva.


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I provvedimenti di attuazione previsti delle predette norme non sono ancora stati adottati.

8.2 Giochi numerici a totalizzatore

In relazione ai giochi numerici a totalizzatore (“Superenalotto” e “Superstar”) il quadro normativo delle modalità della raccolta a distanza risulta essere il seguente:


- delle regole per la raccolta a distanza del concorso pronostici enalotto, (noto correntemente con la denominazione di “Superenalotto”); la disposizione si intende estesa al gioco complementare opzionale denominato Superstar, nonché ad ogni ulteriore gioco numerico a totalizzatore successivamente introdotto;

- dell’effettuazione giornaliera del concorso pronostici enalotto, sulla base dell’estrazione giornaliera della ruota del lotto denominata “nazionale”;

- della possibilità di raccolta a distanza dei medesimi giochi da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio o per la raccolta dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS.

I provvedimenti di attuazione previsti della predetta norma sono stati solo parzialmente adottati. Infatti, nel disciplinare della procedura concorsuale per la selezione del nuovo concessionario dei giochi numerici a totalizzatore nazionale sono state stabilite le principali regole organizzative e tecniche alle quali dovrà uniformarsi il candidato selezionato come concessionario; invece, non sono stati ancora adottati i decreti che disciplineranno le diverse forme di gioco a totalizzatore nazionale raccolte con il canale a distanza.

8.3 Lotterie

In relazione alle lotterie (ad estrazione differita e ad estrazione istantanea) il quadro normativo della modalità di raccolta a distanza risulta essere il seguente:

L’articolo 1, comma 292, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, dispone la regolazione, con provvedimenti di AAMS, “delle lotterie differite ed istantanee, con partecipazione a distanza, definendo la ripartizione percentuale della posta di gioco relativamente all’erario, ai giocatori ed ai soggetti terzi, nonché i criteri e le modalità di gestione delle lotterie telefoniche e telematiche”.


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L’articolo 11-quinquesdecies, comma 11, lettera a), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 2003, convertito dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dispone la definizione da parte di AAMS, con propri provvedimenti della possibilità di raccolta delle lotterie differite ed istantanee con partecipazione a distanza da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio di giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS.

Il decreto dirigenziale di AAMS 13 aprile 2006, in attuazione delle predette norme, reca misure per la sperimentazione delle lotterie con partecipazione a distanza affidando, “nell’ambito della sperimentazione stessa, il ruolo di gestore centralizzato al Consorzio Lotterie Nazionali ed il ruolo di rivenditore ai soggetti titolari di concessione per l’esercizio di giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS”. Ciascuna lotteria con partecipazione a distanza è indetta attraverso l’adozione, da parte di AAMS, di apposito provvedimento. La sperimentazione ha durata di 18 mesi, con facoltà di AAMS di estenderne la durata, a partire dalla data di immissione sul mercato della prima lotteria, avvenuta il 30 novembre 2006.

Il decreto dirigenziale di AAMS del 28 ottobre 2006 definisce le caratteristiche tecniche ed organizzative a valere per la sperimentazione delle lotterie con partecipazione a distanza. Il decreto adotta le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza recate dal decreto direttoriale di AAMS 21 marzo 2006, salvo specifiche modifiche ed integrazioni, rese opportune dalle caratteristiche del gioco, riguardanti, in particolare, le modalità di pagamento delle vincite.

8.4 Giochi basati su eventi sportivi o su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli

In relazione ai giochi basati su eventi sportivi o su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli (concorsi pronostici su base sportiva, le scommesse a totalizzatore, le scommesse a quota fissa, le scommesse a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i singoli consumatori e le scommesse a totalizzatore ed a quota fissa su eventi simulati) il quadro normativo della modalità di raccolta a distanza, distinto per tipologia di gioco, risulta essere il seguente:

a) Scommesse a quota fissa su eventi sportivi o su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli

L’articolo 1, comma 1, del decreto del Ministro delle finanze 15 febbraio 2001, n. 156, attribuisce al Ministero delle finanze la facoltà di autorizzare i concessionari o i gestori dei giochi, concorsi pronostici o scommesse ad effettuare la raccolta telefonica o telematica delle giocate.

Sono adottate per le scommesse a quota fissa su eventi sportivi e su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza recate dal decreto del direttoriale di AAMS del 21 marzo 2006.


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b) Scommesse a totalizzatore su eventi sportivi o su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli e concorsi pronostici su base sportiva


- delle regole per la raccolta a distanza dei concorsi pronostici su base sportiva (attualmente sono in vigore i concorsi denominati: “Totocalcio”; “119”; “Totogol”) e delle scommesse a totalizzatore su eventi sportivi e su altri eventi diversi dalle corse dei cavalli (che sono denominate: “Big Match”; “Big Race”; “Big Show”);

- della possibilità di raccolta a distanza dei predetti giochi da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio o per la raccolta dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS.

È attesa l’adozione da parte di AAMS del provvedimento che disciplina la raccolta a distanza dei predetti giochi. Con tale provvedimento saranno presumibilmente adottate le misure recate dal decreto direttoriale di AAMS del 21 marzo 2006, salvo specifiche modifiche ed integrazioni, rese opportune dalle caratteristiche del gioco, riguardanti in particolare le modalità di pagamento delle vincite e dei rimborsi.

c) Scommesse a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i singoli consumatori

L’articolo 38, comma 1, lettera a) del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, dispone la disciplina, con regolamento emanato dal Ministro dell’economia e delle finanze, delle scommesse a distanza a quota fissa con modalità di interazione diretta tra i singoli giocatori.

Il regolamento previsto dalla predetta norma non è al momento emanato.

d) Scommesse a quota fissa e a totalizzatore su eventi simulati

L’articolo 1 comma 88 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, dispone l’introduzione da parte di AAMS, con propri provvedimenti, delle scommesse a quota fissa e a totalizzatore su eventi simulati. La norma prevede che:

“la raccolta delle scommesse è effettuata da parte dei titolari di concessione dei giochi pubblici sportivi e dei giochi pubblici ippici (le concessioni assegnate ai sensi del c.d. “bando Visco - Bersani”) e dalle agenzia di scommessa;

l’organizzazione e gestione del palinsesto delle scommesse è affidata ad AAMS;


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gli esiti delle simulazioni sugli eventi sono determinati in modo principale dal caso”.

I provvedimenti di attuazione previsti della predetta norma non sono al momento adottati.

8.5 Giochi basati sulle corse dei cavalli

In relazione ai giochi basati sulle corse dei cavalli (scommesse ippiche a totalizzatore ed a quota fissa, formule di scommessa dell’ippica nazionale e concorsi pronostici a base ippica) il quadro regolatorio della modalità di raccolta a distanza, distinto per tipologia di gioco, risulta essere il seguente:

a) Scommesse sulle corse dei cavalli a totalizzatore ed a quota fissa

L’articolo 4, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169, prevede la possibilità di effettuare le scommesse relative alle corse dei cavalli “anche a mezzo telefonico o telematico”.

Sono adottate per le scommesse sulle corse dei cavalli, a totalizzatore ed a quota fissa, le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza recate dal decreto del direttoriale di AAMS 21 marzo 2006.

b) Ippica nazionale e concorsi pronostici sulle corse dei cavalli


- delle regole per la raccolta a distanza delle formule di scommessa dell’ippica nazionale; le formule di scommessa dell’ippica nazionale sono attualmente: Vincente, Accoppiata, Tris, Quarté, Quinté;

- della possibilità di raccolta a distanza delle formule di scommessa dell’ippica nazionale da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio o per la raccolta dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti da AAMS.

Tali disposizioni si intendono estese anche al nuovo concorso pronostici su base ippica, previsto dall’articolo 87 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 di cui è imminente l’introduzione; tale nuovo gioco, presumibilmente denominato “Trio”, può essere considerato a tutti gli effetti una ulteriore formula dell’ippica nazionale.

È attesa l’adozione da parte di AAMS del provvedimento che disciplina la raccolta a distanza delle formule di scommessa dell’ippica nazionale. Con tale provvedimento saranno presumibilmente adottate le misure recate dal decreto direttoriale del 21 marzo 2006, salvo specifiche modifiche ed integrazioni, rese


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opportune dalle caratteristiche del gioco, riguardanti in particolare le modalità di pagamento delle vincite e dei rimborsi.

8.6 Bingo

In relazione al bingo il quadro normativo risulta essere il seguente:

L’articolo 11-quinquesdecies, comma 11, lettera c), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 2003, convertito dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dispone la definizione da parte di AAMS, con propri provvedimenti delle “modalità di estrazione centralizzata, di gestione gioco e di raccolta a distanza, affidata agli attuali concessionari” del gioco del bingo.

Il decreto direttoriale di AAMS 28 febbraio 2007 disciplina le modalità di gioco del bingo con partecipazione a distanza. Sono adottate le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza recate dal decreto direttoriale di AAMS 21 marzo 2006, senza modifiche od integrazioni.

Il decreto dirigenziale di AAMS del 10 maggio 2007 definisce i protocolli di comunicazione tra il sistema del concessionario ed il sistema centralizzato di AAMS stessa, nonché le disposizioni riguardanti le reti di collegamento.

8.7 Giochi di abilità

In relazione ai giochi di abilità a distanza (skill game e card game) il quadro normativo risulta essere il seguente

L’articolo 38, comma 1, lettera a) del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 ed integrato dall’articolo 1, comma 93, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 dispone la disciplina, con regolamenti emanati dal Ministro dell’economia e delle finanze, “dei giochi di abilità a distanza con vincita in denaro, nei quali il risultato dipende, in misura prevalente rispetto all’elemento aleatorio, dall’abilità dei giocatori. L’aliquota d’imposta unica è stabilita in misura pari al 3 per cento della somma giocata; i giochi di carte di qualsiasi tipo, qualora siano organizzati sotto forma di torneo e nel caso in cui la posta di gioco sia costituita esclusivamente dalla sola quota di iscrizione, sono considerati giochi di abilità”.

Il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 17 settembre 2007, n. 186, reca regolamento per la disciplina dei giochi di abilità a distanza con vincita in denaro.

8.8 In particolare: le novità sugli skill games Con decreto del Ministero delle Finanze del 17 settembre 2007 n. 186 sono state individuate le regole fondamentali degli skill games. Possono effettuare la raccolta delle giocate di skill games soltanto i concessionari titolari (art. 1, comma 2 lett. f) “(….) della concessione per l’affidamento dell’esercizio dei giochi pubblici di cui all’art. 38, commi 2 e 4,


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del decreto legge 4 luglio 2006 n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006 n. 248, autorizzato all’esercizio dei giochi di abilità ai sensi del presente decreto.”). L’art. 6, comma 1, del regolamento individua come modalità di gioco il torneo, “al quale partecipano due o più giocatori e nel quale le vincite sono assegnate sulla base dei risultati ottenuti da ciascun giocatore, rispetto a quelli ottenuti dagli altri partecipanti” ed il solitario “al quale partecipa il singolo giocatore e nel quale le vincite sono assegnate sulla base dei risultati ottenuti, rispetto ai traguardi predefiniti dal concessionario in modo da garantire la restituzione ai giocatori della quota di raccolta destinata al montepremi, ai sensi dell’art. 4, comma 2” . Il prezzo del biglietto virtuale potrà assumere valori compresi tra gli importi multipli di euro 0,50, fino all’importo massimo di euro 100,00 (art. 5, comma 1), e l’importo della vincita “…è superiore al prezzo del diritto di partecipazione” (art. 5, comma 2). E’ previsto poi che l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS), possa definire i vincoli da rispettare per la determinazione delle vincite (art. 5, comma 3), previsione di primaria importanza posta a tutela del consumatore, che potrà utilizzare anche uno pseudonimo, e partecipare pagando con moneta elettronica. I “compiti” più difficili sono a carico dei concessionari, che devono creare il sistema: gioco e piattaforma. Il concessionario abilitato alla raccolta degli skill-games, dovrà presentare ad AAMS un proprio progetto di gioco di abilità indicando tra l’altro la denominazione, la quota della raccolta destinata al montepremi del gioco, ed “il meccanismo” dello stesso “ivi inclusi i tempi (….) le modalità di interazione del giocatore con la piattaforma di gioco e le regole di determinazione dei risultati” (art. 14, comma 1 lett. c). Il progetto quindi, dovrà essere sottoposto all’esame di AAMS che emanerà per ciascuno il relativo decreto di autorizzazione. Assieme ai progetti, i concessionari dovranno costruire anche le relative piattaforme (art. 3), creando quindi le fondamenta tecniche su cui far girare i vari giochi. Il decreto sui giochi di abilità a distanza con vincita in denaro costituisce un ulteriore importante passaggio verso la creazione di quel mercato di cui si è tanto parlato, nuovo, concorrenziale ed in linea (o quasi) con quello internazionale.

Il decreto, tra l’altro:

- subordina l’autorizzazione all’esercizio dei giochi all’esito positivo della verifica di conformità del progetto della piattaforma di gioco e delle modalità di colloquio del sistema di elaborazione del concessionario con il sistema centralizzato;

- subordina l’autorizzazione del singolo gioco di abilità proposto dal concessionario all’esito positivo della verifica di conformità riguardante il gioco ed all’emanazione di apposito decreto di autorizzazione del gioco di abilità.

Il decreto prevede espressamente l’adozione dei “provvedimenti di disciplina dei mezzi di pagamento per la partecipazione a distanza al gioco, adottati da AAMS” vale a dire, al momento attuale, delle misure recate dal decreto direttoriale di AAMS del 21 marzo 2006.


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Con successivo decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 17 aprile 200840, è stata avviata una fase sperimentale dello svolgimento dei giochi di abilità a distanza, della durata di 12 mesi dalla data della prima autorizzazione del progetto di piattaforma di gioco, e cioè dal momento in cui il primo dei concessionari autorizzati alla raccolta on line del gioco a distanza su base ippica e/o su base sportiva, abbia superato il collaudo con il sistema centralizzato – gestito da SOGEI - dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, e venga approvato dalla Commissione ad hoc istituita il progetto di gioco di cui all’art. 14 del menzionato decreto ministeriale del 17 settembre 2007. Si precisa però che la conclusione della fase sperimentale potrebbe essere anticipata “nel caso in cui si rendessero disponibili elementi sufficienti per l’ampliamento delle forme e modalità di gioco ovvero nel caso in cui venissero riscontrati risultati inadeguati della sperimentazione, in termini di gradimento e raccolta dei giochi”(ex art. 2, comma 4, del decreto ministeriale del 17 aprile 2007). Ad oggi sono pochi i concessionari che hanno superato il collaudo della piattaforma di gioco: per quelli approvati (esclusivamente poker a torneo nella versione Texas hold’em) si può sostenere che sia un operazione di successo.

In data 22 maggio 2008 il Ministero dell’economia e delle finanze ha emesso il decreto che definisce il protocollo di comunicazione tra il sistema di elaborazione del concessionario ed il sistema centralizzato di AAMS41.

40 Il decreto cit. è composto dei seguenti due articoli: “Articolo 1 Mezzi di pagamento 1. Si applicano ai giochi di abilità a distanza le misure per la regolamentazione della raccolta a distanza, di cui al decreto direttoriale del 21 marzo 2006, e successive modificazioni ed integrazioni. Articolo 2 Misure sperimentali di svolgimento dei giochi di abilità a distanza 1. E’ avviata una fase sperimentale di svolgimento dei giochi di abilità a distanza della durata di 12 mesi a decorrere dalla data della prima autorizzazione del progetto di piattaforma di gioco, rilasciata da AAMS a seguito dell’apposita istanza di un concessionario. 2. Nel corso della fase sperimentale, ai concessionari è consentita l’offerta di sessioni di gioco alle quali prendono parte, in via esclusiva, consumatori che hanno stipulato il contratto di conto di gioco con un concessionario autorizzato alla raccolta a distanza, ai sensi del decreto direttoriale del 21 marzo 2006. 3. La fase di sperimentazione sarà estesa esclusivamente qualora sussistano oggettive e motivate esigenze legate alla necessità di acquisire ulteriori elementi conoscitivi riguardo alle soluzioni tecnico-organizzative che consentano l’ampliamento delle forme e modalità di gioco, ivi inclusa quella riguardante l’offerta di sessioni di gioco condivise da soggetti titolari di concessione dei giochi pubblici con operatori che dispongono di autorizzazioni rilasciate dalle Autorità collaterali di altri Paesi. 4. La conclusione della fase di sperimentazione sarà anticipata nel caso in cui si rendessero disponibili elementi sufficienti per l’ampliamento delle forme e modalità di gioco ovvero nel caso venissero riscontrati risultati inadeguati della sperimentazione, in termini di gradimento e raccolta dei giochi.”

41 Si riporta di seguito l’articolato del decreto cit.: “Articolo 1 Protocollo di comunicazione 1. I concessionari per l’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 38, commi 2 e 4, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, autorizzati all’esercizio dei giochi di abilità a distanza, adottano per la comunicazione con il sistema informatico di convalida dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, il protocollo di comunicazione riportato nell’allegato A. Articolo 2 Modalità di connessione 1. I concessionari di cui all’articolo 1, per la connessione con il sistema informatico di convalida dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, possono avvalersi di: a) un soggetto abilitato alla fornitura del servizio di connettività, ai sensi del capitolato tecnico allegato alla convenzione di concessione per l’affidamento dell’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 38, commi 2 e 4, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4


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9. Il riordino generale del gioco a distanza

Nell’ultima parte dell’anno 2007 è stata avviata la predisposizione, tuttora in corso, di un nuovo decreto di regolazione del gioco telematico con l’obiettivo di un riordino complessivo della materia del gioco a distanza.

L’esigenza di riordino nasce da una duplice motivazione: - la sollecitazione della Commissione Europea — Direzione Generale per il Mercato interno a modificare alcuni dei requisiti richiesti ai concessionari per l’acquisizione della concessione di esercizio dei giochi e a rendere disponibile in forma unitaria e omnicomprensiva i requisiti richiesti agli operatori per l’acquisizione delle concessioni e per l’esercizio di giochi e scommesse a distanza, in modo da consentire a tutti gli operatori comunitari la comprensione e, quindi, il pieno rispetto dei requisiti richiesti (proprio in relazione a tale sollecitazione lo Stato italiano procederà alla preventiva notifica alla Commissione dello schema di decreto); - l’esigenza di migliorare ed aggiornare le modalità di svolgimento del gioco a distanza, sulla base dell’esperienza degli ultimi due anni.

Di particolare rilievo dovrebbero essere: le modalità di contrattualizzazione del consumatore per l’apertura del conto di gioco, compresa la possibilità di smaterializzare il contratto; le modalità ammesse di accesso al gioco, direttamente, tramite il sito internet del concessionario affidatario del gioco o indirettamente, tramite il sito di concessionari abilitati alla raccolta o di soggetti non concessionari, garantendo nel contempo la piena trasparenza nei confronti del consumatore; le modalità di ricarica e di prelievo e quelle di distribuzione della ricarica presso punti fisici, individuando una soluzione equilibrata che salvaguardi i legittimi interessi dei punti fisici autorizzati alla raccolta del gioco.

Più in generale, il decreto dovrebbe disciplinare, per la prima volta, in modo unitario i requisiti minimi per l’accesso alle concessioni del gioco nonchè le modalità di partecipazione al gioco.

agosto 2006, n. 248; b) un concessionario per l’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 38, commi 2 e 4, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che dispone del diritto di attivazione della rete di gioco sportivo a distanza o del diritto di attivazione della rete di gioco ippico a distanza.”

capitolo v gioco a distanza contratto telematico … · sistemi, centri di servizio o operatori di...

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