22

BAB II

Kebijakan-kebijakan Politik Pemerintah Kolonial

di Hindia Belanda antara tahun 1850-1920

1. Pengantar

Konteks sosial, ekonomi, politik, dan hukum yang terjadi di Hindia Belanda

selalu berkaitan langsung dengan konstelasi politik yang terjadi di negeri Belanda.

Perubahan kebijakan-kebijakan politik dan hukum perundang-undangan yang

terjadi di Hindia Belanda selalu dimulai terlebih dahulu dari dalam negeri Belanda.

Kebijakan-kebijakan yang dihasilkan di Belanda juga merupakan hasil konstelasi

politik dalam negeri Belanda. Warna-warna politik yang mencolok di Belanda

antara kaum Konservatif dan kaum Liberal, bukan hanya mengenai urusan dalam

negeri Belanda saja melainkan juga pada konstruksi sosial politik yang dipengaruhi

dari luar negeri, yaitu Prancis dan Inggris. Selama 20 tahun sejak 1795 Belanda

mendapatkan hak dianggap teman dan sekutu baik oleh Prancis maupun Inggris,

dengan maksud Prancis menaklukkan dan memerintah negeri Belanda, sementara

Inggris mengambil koloni dan perdagangan negeri Belanda.1 Misalkan, loyalitas

1 J.S. Furnivall, Hindia Belanda: Studi tentang Ekonomi Majemuk (Jakarta: Freedom

Institute, 2009), 58.

23

terhadap Prancis begitu tampak pada sosok Gubernur Jenderal H.W. Daendels,

yang kemudian mematrikan kepribadian dan kebijakannya yang kuat di Jawa antara

tahun 1808-1811. Begitu pula pengaruh Inggris Raya (Britania) ada ketika mereka

merebut tanah-tanah koloni milik Belanda dengan menanamkan kuasa di Jawa

melalui Gubernur Letnan Sir T.S. Raffles antara tahun 1811-1816.

Sebagai contoh kebijakan yang dipengaruhi oleh berbagai faktor di negeri

Belanda dapat dilihat pada pemberlakuan sistem perundang-undangan yang baru,

seperti Peraturan Pemerintah (Regeringsreglement) untuk tata pemerintahan di

Hindia Belanda. Peraturan ini semata-mata berisi instrumen pemerintahan, yaitu

bagaimana persoalan koloni-koloni harus diperintah sebaik-baiknya. Sebagai

sebuah kebijakan, Peraturan Pemerintah (Regeringsreglement) dipengaruhi oleh

prinsip-prinsip dalam Revolusi Prancis (1789-1799) yang berlandaskan pada lima

prinsip ekonomi-politik: kepemilikan pribadi atas tanah, kemerdekaan individu,

kebebasan perdagangan, penghapusan kerja paksa, dan penyelenggaraan hukum

yang baik, tidak berpihak, dan berbiaya murah.2 Hal ini mengindikasikan bahwa

pengaruh Prancis masih begitu kental dalam pemberlakuan kebijakan di Hindia

Belanda. Meskipun demikian, ada pengaruh-pengaruh Inggris pada konteks yang

lain tentang kebijakan administrasi dan perpajakan langsung sebagai wujud

pemberlakuan kebijakan sosial politik kolonial di Hindia Belanda. Namun

demikian, sistem ketatanegaraan Belanda juga menonjol berupa pemerintahan tidak

langsung (indirect rule) kepada penduduk Bumiputera melalui kekuasaan para

bupati yang membayar upeti kepada pemerintah kolonial dari hasil-hasil bumi.

2 Furnivall, Hindia Belanda, 62.

24

Pada Bab II ini akan dipaparkan tentang pemberlakuan kebijakan-kebijakan

yang berlangsung di Hindia Belanda, yang memengaruhi konteks sosial, politik,

pemerintahan pada tahun antara 1870 hingga 1920-an. Sebelum pemaparan

tersebut, bab ini akan memaparkan pula konstruksi kebijakan pada masa-masa

sesudah era Vereenigde Oost-Indische Compagnie (VOC) tahun 1600-1799 – era

pemerintahan Hindia Belanda – untuk melihat konteks kebijakan-kebijakan yang

akan bersinggungan dengan kebijakan-kebijakan di tahun-tahun berikutnya. Secara

berturut-turut dipaparkan konteks pemberlakuan kebijakan-kebijakan pada era

Daendels dan Raffles, dilanjutkan dengan pemberlakuan sistem budidaya tanaman

(cultuurstelsel) oleh van den Bosch. Kemudian, konteks kebijakan kolonial yang

muncul pada era sesudahnya merujuk pada pemberlakuan Regeringsreglement

1854, Agrarisch Wet 1870, dan Decentralisatie Wet 1903 di Hindia Belanda.

2. Kebijakan-kebijakan Kolonial Hindia Belanda sebelum Pemberlakuan

Peraturan Pemerintah (Regeringsreglement) tahun 1854

2.1. Kebijakan-kebijakan era Daendels dan Raffles

Kebijakan di Hindia Belanda yang masuk ke dalam bagian ini pertama-tama

merujuk pada nama Gubernur Jenderal Herman Willem Daendels pada tahun 1808-

1811. Dalam kepentingan negeri Belanda, maka Daendels mendapat instruksi untuk

melakukan reformasi terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pemerintahan lama

(era VOC) dan membuat pembaruan di Hindia Belanda sejauh persetujuan dari

negeri Belanda. Dalam “Instruksi untuk Gubernur Jenderal atas Wilayah Asia Milik

Raja yang Mulia” yang dikeluarkan Raja Louis Bonaparte pada 9 Februari 1807,

25

Daendels diperintahkan yang pertama-tama adalah untuk melakukan reorganisasi

pertahanan di Hindia Belanda, sedangkan instruksi-instruksi lainnya adalah:

penyelidikan terhadap kemungkinan penghapusan tanam paksa dan penyerahan

paksa kopi, dan perbaikan kondisi kehidupan penduduk Bumiputera. Dalam

instruksi tersebut pengaruh Prancis begitu kuat, sehingga pembaruan-pembaruan

yang diupayakan oleh Daendels dilakukan setelah mendalami gagasan-gagasan

Prancis tentang administrasi dan tata pemerintahan.3

Daendels melakukan perubahan total di bidang administrasi pemerintahan.

Daendels mengangkat semua bupati di Jawa menjadi pegawai pemerintahan Hindia

Belanda, dengan maksud menyetarakan mereka dengan para pegawai pemerintahan

dari bangsa Eropa. Langkah ini dilakukan oleh Daendels untuk menghentikan rupa-

rupa penyalahgunaan wewenang oleh para bupati Jawa yang memperoleh

keuntungan langsung dari penduduknya. Bahkan, para raja Jawa dan sultan-sultan

Cirebon diturunkan jabatan menjadi setara dengan bupati, sama seperti kaum

bangsawan lainnya. Keputusan ini adalah langkah substansial Daendels untuk

mengganti sistem administrasi perdagangan dan lingkungan ekonomi feodal, yang

sebelumnya terdesentralisasi, menjadi sistem terpusat (sentralistik) melalui

pengelolaan oleh para pegawai negeri kolonial (ambtenaren). Dengan begitu, dalam

pembenahan wilayah administrasi kolonial di Hindia Belanda Daendels membagi

negeri menjadi sembilan Prefektorat dan satu di bawah administrasi perhutanan.4

3 Bernard H.M. Vlekke, Nusantara: Sejarah Indonesia (Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, 2016), 233.

4 A. Daliman, Sejarah Indonesia Abad XIX-Awal Abad XX: Sistem politik kolonial dan administrasi pemerintahan Hindia Belanda (Yogyakarta: Penerbit Ombak, 2012), 16.

26

Dalam hal administrasi peradilan, Daendels mengkritik organisasi dan

praktik peradilan di Batavia. Daendels memutuskan untuk melakukan pemisahan

kelompok penduduk yang berbeda dalam urusan peradilan. Daendels memberikan

setiap kabupaten dan setiap prefektorat (di atas kabupaten) pengadilannya sendiri,

yang terdiri atas orang-orang Bumiputera (bupati) dan dengan dua orang Eropa di

pengadilan-pengadilan prefektorat. Dengan demikian, Daendels membentuk kantor

pengadilan, yaitu Pengadilan Wilayah dan Pengadilan Bumiputera (Landgericht)

untuk setiap Prefektorat, dengan satu majelis bupati dan sang prefek sebagai ketua

majelisnya.5 Sistem pemisahan peradilan menurut kelompok sosial penduduk ini

dipertahankan dan diperbaiki oleh administrasi-administrasi di kemudian hari.

Namun demi kepentingan meningkatkan hasil produksi negara, Daendels

memperluas penanaman kopi dan kapas di semua lahan di bukit dan lembah di

seluruh penjuru negeri, khususnya di Priangan. Daendels memerintahkan para

pengusaha perkebunan untuk membatasi penggunaan kerja paksa dan

mengharuskan mereka untuk membayar hak para petani yang dipekerjakan.

Meskipun demikian, pajak-pajak reguler pun pada akhirnya tetap ditarik justru

melalui praktik-praktik kerja paksa. Hal yang sama ketika ada peraturan untuk

menghapus kerja paksa, tetapi oleh karena kepentingan pertahanan melawan

Inggris, Daendels pun akhirnya menerapkan kerja paksa untuk membuat jalan

utama (post weg) di sepanjang pulau Jawa untuk memperkuat pos di Banten. Di sisi

yang lain lagi, Daendels melawan pengalihan tanah desa-desa yang disewakan

5 Sri Harini, Sejarah Hukum Indonesia Masa Pemerintahan Daendels-Raffles (Salatiga:

UKSW, 1994), 3-6.

27

kepada pengusaha perkebunan. Akan tetapi untuk kepentingan pasar, Daendels

justru menjual “tanah milik pemerintah” itu, dengan mengklaim telah membuka

Jawa bagi perusahaan perkebunan swasta.6 Pada sisi-sisi inilah kebijakan Daendels

di Hindia Belanda menjadi tidak sejalan dengan gagasan pembaruan yang

diinstruksikan kepadanya untuk membuat perbedaan yang efisien daripada

pemerintahan sebelumnya di era VOC.

Pasca Daendels, peralihan kekuasaan Belanda beralih pada kekuasaan

Inggris Raya oleh Gubernur-Letnan Sir Thomas Stamford Raffles pada tahun 1811-

1816. Sebagai seorang gubernur letnan, Raffles berusaha memperbaiki sistem

pemerintahan menurut pandangan liberal-modernnya dan melalui pendidikan

membawa Jawa secara komprehensif ke dalam lingkup pengetahuan dunia.7

Dengan gagasan ideal yang sama dengan Daendels, Raffles ingin melanjutkan apa

yang telah dimulai sebelumnya. Karya Raffles di Jawa terjadi di seputar revisi atas

perjanjian yang mengatur hubungan pemerintah Batavia dengan raja-raja Jawa,

melakukan reorganisasi lembaga-lembaga administrasi dan peradilan, dan berusaha

mereformasi total sistem pajak dan cukai.8

Salah satu langkah awal yang dilakukan Raffles adalah memerintahkan

melakukan pemeriksaan terhadap status kepemilikan tanah. Dalam pemeriksaan

yang dilakukan disimpulkan bahwa banyak tanah di Jawa adalah milik negara.

Untuk mencapai tujuannya, Raffles kemudian mengenakan pajak tanah kepada para

6 Vlekke, Nusantara: Sejarah Indonesia, 235. 7 James R. Rush, Jawa Tempo Doeloe: 650 tahun bertemu Dunia Barat 1330-1985

(Jakarta: Komunitas Bambu, 2012), 43. Raffles mampu mendeskripsikan pulau Jawa secara komprehensif, sehingga dalam bukunya The History of Java Jawa menjadi pengetahuan dunia. Lih. Thomas Stamford Raffles, The History of Java (Yogyakarta: Narasi, 2014).

8 Vlekke, Nusantara: Sejarah Indonesia, 245.

28

petani-penggarap dengan alasan bahwa para petani merupakan penyewa, yang

menyewa tanah pemerintah. Melalui pengawasan kepala desa, bukan oleh bupati,

Raffles mengandalkan desa sebagai unit administrasi untuk melakukan apa yang

menjadi gagasannya, yaitu tentang sistem pajak tanah atau sewa tanah (landrent).

Sewa tanah itu sendiri ditetapkan menurut nilai tanah dan berkisar dari seperempat

(1/4) sampai setengah (1/2) dari hasil panen. Dengan mengedepankan desa menjadi

prinsip politik administratifnya, Raffles memberlakukan pemilihan langsung oleh

masyarakat Bumiputera untuk memilih kepala-kepala desa mereka. Raffles

mengalihkan tampuk kekuasaan dari para bupati kepada para kepala desa. Para

kepala desa, yang telah terbagi dalam wilayah-wilayah kendalinya, akan

menyetorkan pajak-pajak tanah dari para petani dan diserahkan kepada perwakilan

pemerintah kolonial di regionalnya. Dengan demikian, sistem desa dan sistem

tanahnya terbentuk sebagai dasar administrasi publik, yudisial, dan perpajakan.9

Dalam administrasi tata pemerintahan, Raffles membuat lebih rinci dan

mengambil-alih Prefektorat cara Daendels dengan mengubah istilah menjadi

keresidenan (residenstie) dan meningkatkannya menjadi 16 keresidenan dan

menjadikan kabupaten di era Daendels hanya menjadi kabupaten “distrik”, yang

berfokus pada tiap-tiap desa yang dikepalai oleh seorang kepala desa. Dalam hal

administrasi peradilan, Raffles membentuk Pengadilan Yudisial (Court of Justice),

Pengadilan Permintaan untuk Urusan-urusan Kecil (Court of Requests for Small

9 Furnivall, Hindia Belanda, 74.

29

Debts), dan Magistrat Pengadilan Polisi, yang memutuskan perkara-perkara

peradilan, sipil, dan militer.10

Unsur baru yang dikerjakan melalui kebijakan Raffles ialah pentingnya

kebebasan dan kepastian hukum bagi perseorangan. Kebijakan yang dimajukan

oleh Raffles bersendikan atas dasar-dasar:11 (1) menghapuskan segala penyerahan

paksa hasil-hasil tanah dengan harga yang tidak pantas, dan penghapusan semua

kerja paksa dengan memberikan kebebasan dalam penanaman dan perdagangan; (2)

pengawasan tertinggi dan langsung dilakukan oleh pemerintah atas tanah-tanah

dengan menarik pendapatan dan sewanya tanpa perantaraan bupati-bupati, yang

bekerja secara terbatas hanya pada pekerjaan umum; dan (3) menyewakan tanah-

tanah yang diawasi pemerintah secara langsung dalam persil-persil besar atau kecil,

menurut keadaan setempat, berdasarkan kontrak untuk waktu yang terbatas.

Namun dalam pemberlakuan pajak tanah, Raffles sesungguhnya sedang

memindahkan persoalan dari pemberian upeti hasil panen kepada mekanisme uang.

Petani yang tidak terbiasa menangani dan menggunakan uang, tetapi tetap

menghadapi tuntutan untuk membayar pajak dengan uang, justru menjaminkan

hasil panen, ternak, dan tanah mereka kepada para perente (pemberi pinjaman uang

dengan riba).12 Hanya di Priangan dalam Peraturan Priangan (Preangersreglement),

Raffles dengan sengaja mempertahankan sistem pembayaran pajak dengan kopi,

begitu juga dengan hasil kayu-kayu jati. Namun, dalam hal penghapusan kerja

paksa, Raffles mampu menghentikan praktik ini di seluruh pulau Jawa.

10 Harini, Sejarah Hukum, 18-21. 11 Mona Lohanda, “The British Rule in Java, 1811-1816 Glimpses at the archives” dalam

Mona Lohanda, Membaca Sumber Menulis Sejarah (Yogyakarta: Penerbit Ombak, 2011), 54, 60. 12 Furnivall, Hindia Belanda, 78.

30

Dalam waktu kurang dari lima tahun, Raffles berhasil melakukan perubahan

sehingga kebijakan tentang sistem sewa tanah dan membatasi peran para bupati

tetap dipertahankan oleh pemerintah Hindia Belanda berikutnya. Kebijakan Raffles

diteruskan oleh Gubernur Jenderal G.A. Baron van der Capellen pada tahun 1818-

1826. Bahkan, pada tahun 1819 gubernur jenderal menghapuskan kekuasaan resmi

para bupati atas tanah dan sebagai gantinya mereka diberi gaji berupa uang.13 Pola-

pola yang dikembangkan Raffles menjadikan desa sebagai unit penerapan sistem

sewa tanah terus dilanjutkan oleh Komisaris Jenderal L.P.J. Viscount Du Bus de

Ghisignies pada tahun 1826-1830. Namun demikian, selama penerapan sistem sewa

tanah sejak era Raffles sampai Du Bus, antara tahun 1811-1830 pemerintah kolonial

tidak berhasil memajukan produksi tanaman ekspor dan kemakmuran penduduk

Jawa. Faktor kebijakan politik Inggris di India tidak memperhitungkan adanya

perbedaan struktural dan kultural antara masyarakat Jawa dengan masyarakat India.

Berbeda dengan di Jawa, masyarakat India telah memiliki tingkat produksi ekonomi

yang lebih tinggi sehingga sistem pungutan pajak dengan membayarkan uang di

India telah dapat dilakukan.14

2.2. Sistem Budidaya Tanaman (cultuurstelsel) tahun 1830-1870

Pada tahun 1830 kebijakan pemerintah di Hindia Belanda mengalami

perubahan orientasi secara besar-besaran dengan pelaksanaan sistem budidaya

tanaman (cultuurstelsel), yang dicanangkan oleh Gubernur Jenderal Johannes

13 Joan Hardjono, Tanah, Pekerjaan, dan Nafkah di Pedesaan Jawa Barat (Yogyakarta:

Gadjah Mada University Press, 1990), 32-33. 14 Mubyarto, Tanah dan Tenaga Kerja Perkebunan: Kajian Sosial Ekonomi (Yogyakarta:

Aditya Media, 1992), 19-20.

31

Count van den Bosch tahun 1830-1833. Karena sistem ini memerlukan kekuasaan

dari golongan penguasa sebagai pengantara, yang kepentingannya sejajar dengan

kepentingan pemerintah Belanda, kedudukan para bupati dikembalikan lagi pada

kedudukan semula namun tetap dibatasi dan dalam pengawasan. Gelar-gelar

kebangsawanan dan hak-hak yang dapat diwariskan, termasuk hak milik dan hak

guna tanah, dihidupkan kembali pada tahun 1832.15

J. van den Bosch mendapat instruksi untuk meningkatkan produksi hasil

bumi di seluruh negeri, terkhusus di Priangan, untuk memenuhi kebutuhan

pengeluaran pemerintah Hindia Belanda. Sistem ini pada dasarnya merupakan

penyatuan antara sistem penyerahan wajib hasil bumi dan sistem pajak tanah. Pajak

yang dibayarkan oleh penduduk Bumiputera bukan dalam bentuk uang (pajak uang)

melainkan berupa hasil tanaman ekspor yang dapat dipasarkan di pasaran Eropa.16

Dengan pemberlakuan sistem ini, Bosch dapat mengumpulkan banyak hasil bumi

untuk dikirimkan ke negeri Belanda dan dijual dengan keuntungan besar baik bagi

pemerintah maupun pengusaha Eropa. Hal itu dapat dilakukan dengan cara

pemerintah mengadakan kesepakatan dengan beberapa kepala desa untuk

menyuplai hasil bumi berupa kopi, tebu dan nila sebagai ganti pajak uang,

kemudian pemerintah mengadakan perjanjian dengan beberapa pengusaha Eropa

untuk menerima hasil bumi itu dan mengaturnya untuk ekspor atas nama

pemerintah, kemudian mendorong pegawai-pegawai negeri agar melaksanakan hal

itu dengan memberi mereka dari hasil bumi itu.17

15 Hardjono, Tanah, Pekerjaan, 33. 16 Mubyarto, Tanah dan Tenaga, 20. 17 Furnivall, Hindia Belanda, 124-125.

32

Pada sistem kebijakan ini, pemerintah Hindia Belanda hanya mengambil

seperlima (1/5) dalam bentuk hasil panen. Desa yang menyisihkan seperlima (1/5)

sawahnya untuk budidaya tanaman ekspor, yang pengerjaannya tidak lebih berat

daripada padi, dibebaskan dari pembayaran pajak tanah. Pengawasan lebih utama

penerapan sistem ini dilakukan oleh pemimpin setempat, sedangkan pekerjaan

pegawai-pegawai negeri Eropa hanya memastikan bahwa pertanian dan perkebunan

dijalankan dengan tepat waktu dan tepat cara, bahwa hasil bumi dipanen pada

waktunya dan dibawa ke pabrik. Karena itulah, semua pegawai negeri kolonial

bekerja keras mempromosikan pertanian dan perkebunan pemerintah. Baik para

pegawai Eropa maupun Bumiputera memperoleh cultuurprocenten (insentif).

Dengan sistem ini, Bosch mengupayakan suatu monopoli perdagangan dan

monopoli produksi. Bosch memerintahkan di seluruh Jawa sejumlah nila, gula, dan

kopi dalam jumlah yang memadai untuk ditanam, dan mengharuskan setiap residen

menyerahkan hasil bumi komoditi ekspor tersebut. Bahkan untuk tanaman kopi,

diusulkan untuk menyerahkan semua kopi, selain yang harus diserahkan sebagai

pembayaran pajak, harus dijual kepada pemerintah dengan harga tetap. Dengan

demikian, praktik ini menghentikan semua perdagangan kopi oleh pengusaha

swasta, dan membuat pemerintah menjadi kuat dalam menerapkan monopoli

perdagangan. Meskipun secara formal tanah yang dituntut pemerintah untuk tanam-

tanaman tersebut hanya (1/5) dari tanah petani, pada praktiknya tanah yang

digunakan lebih dari ketentuan tersebut dan bahkan sering kali mencakup

keseluruhan luas tanah milik petani. Di beberapa daerah, kebijakan ini ditetapkan

di bawah tekanan dan paksaan yang keras. Sewa atas tanah masih diwajibkan

33

sebagai tambahan, di mana pemerintah yang menentukan jenis komoditi yang harus

ditanam dan hasilnya harus dijual kepada pemerintah.18

Penemuan Clifford Geertz mengenai terjadinya involusi pertanian di Hindia

Belanda antara lain menunjukkan ketumpang-tindihan antara sistem pertanian yang

berbasis sawah padi yang merupakan sistem pertanian tradisional dengan sistem

perkebunan tebu yang merupakan sistem pertanian kolonial berorientasi pasar, telah

membentuk kecenderungan budaya yang disebut “sharing poverty”. Ketumpang-

tindihan itu juga terjadi dalam sektor politik, yaitu antara sistem birokrasi kolonial

yang modern dengan sistem birokrasi tradisional yang patrimonial menjadi tidak

dapat dielakkan.19

Periode dua puluh tahun pertama antara tahun 1830-1850 saat

pemberlakuan sistem budidaya tanaman (cultuurstelsel) di Hindia Belanda adalah

periode yang paling berat. Pemberlakuan sistem ini lambat laun semakin tidak

efektif dan justru makin menghambat kemajuan ekonomi bagi negeri Belanda.

Faktor lain pemicunya adalah banyak terjadi gagal panen dan bencana di Jawa,

sehingga karena kebutuhan hasil bumi untuk diekspor berkurang maka panen padi

pun dimasukkan menjadi tergolong tanaman budidaya yang diperlukan pemerintah.

Namun, secara keseluruhan melalui sistem cultuurstelsel ini, kesulitan ekonomi

negeri Belanda memang di awal-awal dapat diatasi20, tetapi kemudian tingkat

18 Teguh Prasetyo, Kadarwati Budiharjo, dan Purwadi, Hukum dan Undang-undang

Perkebunan (Bandung: Nusa Media, 2013), 52. 19 Faruk, Belenggu Pasca-Kolonial: Hegemoni dan Resistensi dalam Sastra Indonesia

(Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2007), 9. 20 Sistem tanam paksa yang diterapkan Bosch terbukti sangat efektif dalam mendatangkan

penghasilan bagi bangsa Belanda. Periode 1830-1850, 19% pendapatan pemerintah Belanda berasal dari Hindia Belanda. Pada 1851-1860, penghasilan itu mencapai jumlah yang menakjubkan, yaitu 31% dari keseluruhan pendapatan pemerintah. Lih. Frances Gouda, Dutch Culture Overseas: Politik Kolonial di Hindia Belanda 1900-1942 (Jakarta: Serambi, 2007), 92.

34

kehidupan ekonomi masyarakat Bumiputera menjadi turun drastis. Tahun-tahun

antara 1840-1860 adalah tahun-tahun perubahan dalam kebijakan kolonial di

Hindia Belanda, ditandai pemberlakuan Grondwet 1848 di negeri Belanda dan

Regeringsreglement 1854. Politik eksploitasi yang kasar, ditandai oleh monopoli-

monopoli usaha baik dahulu di era VOC maupun dalam cultuurstelsel, mengalami

kritik-kritik yang tajam pada tahun-tahun itu. Pada tahun-tahun itu juga kekuatan

politik berhaluan Liberal di negeri Belanda mencoba mengupayakan perubahan-

perubahan mendasar di dalam tata hukum kolonial. Karena itu, pada tahun 1863,

pemerintahan baru berhaluan Liberal mulai menghapuskan sistem budidaya tanam

(cultuurstelsel) sampai pada pemberlakuan Undang-undang Agraria (Agrarisch

Wet) tahun 1870.

3. Peraturan Pemerintah (Regeringsreglement) tahun 1854

3.1. Regeringsreglement 1854 sebagai landasan konstitusional

Pengaruh haluan politik kaum Liberal di negeri Belanda membuahkan

perubahan arah kebijakan hukum dan perkembangan praktik hukum di daerah-

daerah koloni Hindia Belanda. Kebijakan kaum Liberal ini dikenal dengan sebutan

bewuste rechtspolitiek (‘kebijakan hukum yang sadar’). Kebijakan untuk membuat

tata hukum kolonial secara sadar ini berakibat di satu sisi mengontrol kekuasaan

dan kewenangan raja dan aparat eksekutif atas daerah jajahan, dan di sisi lain akan

ikut mengupayakan diperolehnya perlindungan hukum yang lebih pasti bagi seluruh

35

lapisan penduduk yang bermukim di daerah jajahan.21 Pemberlakuan Undang-

undang Dasar (Grondwet) yang baru di negeri Belanda tahun 1848 menandai

pemberlakuan peraturan pemerintah yang baru tentang sistem ketatanegaraan dan

administrasi kolonial di Hindia Belanda. Grondwet 1848 berisi ketentuan agar

peraturan-peraturan hukum kolonial mengenai pemerintahan daerah jajahan, untuk

selanjutnya mesti dibuat dalam bentuk Undang-undang (Wet), yang berarti harus

melibatkan Parlemen Belanda (Tweede Kamer) dalam menentukan arah kebijakan,

karena tidak cukup hanya dibuat dalam bentuk Keputusan Raja (Koninklijk

Besluit).22 Pada September 1854 peraturan mengenai pemerintahan di Hindia

Belanda diratifikasi dengan persetujuan raja Belanda, setelah selesai dalam

pembahasan di Parlemen Belanda.23 Peraturan tentang tata pemerintahan di Hindia

Belanda tersebut dinamakan Het Reglement op Het Beleid der Regering van

Nederlandsch-Indie atau disingkat Regeringsreglement 1854, yang berisi 130 pasal.

Sebelum pemberlakuan Regeringsreglement 1854 akibat pembaruan Grondwet

1848, sudah terdapat dua peraturan pemerintah serupa yaitu Regeringsreglement

1818 dan Regeringsreglement 1830, yang keduanya dirancang hanya sebatas

sebagai Keputusan Raja (Koninklijk Besluit), yang tidak diratifikasikan sebagai

Undang-undang (Wet).

Regeringsreglement 1854 adalah suatu landasan konstitusional yang untuk

pertama kali mengintroduksikan ide rechtsstaat (atau yang di negeri-negeri

bertradisi common law disebut rule of law), yang hendak direalisasikan di Hindia

21 Soetandyo Wignjosoebroto, Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional (Jakarta: HuMa-

Jakarta, Van Vollenhoeven Institute, KITLV-Jakarta, Epistema Institute, 2014), 15. 22 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 19. 23 Furnivall, Hindia Belanda, 168.

36

Belanda. Peraturan Pemerintah ini menjadi titik penting penegakan konstitusional

Hindia Belanda yang jelas-jelas mengakui supremasi hukum. Semisal, van den

Bosch dalam memulai pemberlakuan cultuurstelsel 1830 mendasarkan sistemnya

itu pada kekuasaan (machtsstaat). Bahkan, sejak 1815 raja selalu berdiri lebih tinggi

daripada hukum, dan pernah dua kali memberikan wewenang kepada wakilnya

(gubernur jenderal) di Hindia Belanda untuk menempatkan diri lebih tinggi

daripada hukum. Hal ini tidak akan diperbolehkan lagi pada pemberlakuan

peraturan pemerintah ini. Demikianlah, secara prinsip Regeringsreglement 1854

memutus hubungan dengan doktrin van den Bosch sebelumnya.24 Dengan begitu

pula, Regeringsreglement 1854 kemudian benar-benar menjadi landasan

konstitusional yang tidak boleh diabaikan demi terlegitimasi suatu pemerintahan

daerah jajahan di hadapan kaum Liberal di negeri Belanda yang berslogan

kebebasan, persaudaraan, dan persamaan di antara sesama manusia.

3.2. Tata Pemerintahan menurut Regeringsreglement 1854

Regeringsreglement 1854 berisi peraturan pemerintah perihal komposisi

pemerintahan Hindia Belanda (pasal 1-19), perihal kewenangan dan tanggung

jawab pemerintah Hindia Belanda (pasal 20-63), perihal pemerintahan secara

umum (pasal 64-66), perihal kewenangan pemerintahan daerah dan setempat (pasal

67-73), perihal sistem peradilan (pasal 74-104), perihal kewargaan (pasal 105-118),

perihal agama (pasal 119-124), perihal pendidikan (pasal 125-128), dan perihal

pedoman dan perutusan (pasal 129-130), serta dilengkapi aturan peralihan.

24 Furnivall, Hindia Belanda, 169.

37

Berdasarkan Grondwet 1848, raja Belanda memegang kekuasaan tertinggi

atas tanah jajahannya di Hindia Belanda. Di tanah jajahan ini, kekuasaan

pemerintah berada di tangan Gubernur Jenderal yang berpusat di Batavia dengan

suatu Dewan Hindia yang memberikan nasihat dan turut bertanggung jawab, dan

tetap semuanya di bawah pengawasan raja, yang berwenang sebagai pengawas

tertinggi atas jalannya pemerintahan di negeri jajahan itu. Menteri Daerah Jajahan

sebagai agen raja tidak bertanggung jawab kepada Parlemen Belanda. Akan tetapi,

sistem komunikasi antara negeri jajahan dengan negeri Belanda pada saat itu masih

buruk, sehingga upaya intervensi oleh pusat kekuasaan di negeri Belanda terhadap

kebijakan yang dilakukan oleh para pegawai pemerintahan di Hindia Belanda

menjadi sulit dilakukan. Hal ini mengakibatkan pemerintahan di Hindia Belanda

menjadi terdesentralisasi – walaupun tidak secara yuridis tetapi secara teknis.25

Dengan demikian, Regeringsreglement 1854 tetap harus dipandang sebagai

konstitusi tata pemerintahan yang berlaku efektif di Hindia Belanda.

Regeringsreglement 1854 memuat peraturan pokok tentang kebijakan

pemerintah Hindia Belanda yang bertumpu pada Gubernur Jenderal sebagai

penguasa tunggal dan tertinggi di pusat pemerintahan negeri jajahan. Dalam Pasal

1 Regeringsreglement 1854 pelaksanaan pemerintahan secara umum di Hindia

Belanda dilakukan oleh Gubernur Jenderal atas nama Raja, dan semua penduduk

yang berada di tanah jajahan ini, tanpa terkecuali, wajib mengakui Gubernur

Jenderal sebagai wakil Raja, dan oleh sebab itu juga mereka wajib menghormati

dan menaatinya. Begitupula, pada pasal-pasal lain dalam Regeringsreglement 1854

25 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 108.

38

memaklumatkan bahwa Gubernur Jenderal (sebagai pembuat ordonansi) adalah

pemegang kekuasaan legislatif yang sekaligus juga pelaksana eksekutifnya, yang

berwenang mengangkat dan memberhentikan pejabat-pejabat tinggi dalam jajaran

pemerintahan kolonial, berkedudukan sebagai panglima tertinggi angkatan darat

dan angkatan laut di Hindia Belanda.

Dalam pelaksanaan kewenangannya, Gubernur Jenderal dibantu oleh

organisasi pemerintahan, dengan pejabat-pejabat yang tidak memiliki kekuasaan

administratif yang mandiri. Menurut pasal 64 dan 68 Regeringsreglement 1854,

mereka hanyalah pelaksana-pelaksana yang harus mematuhi segala kebijakan dan

keputusan Gubernur Jenderal. Organisasi pemerintahan yang dimaksud ini sering

dikenal dengan nama Binnelandsch Bestuur (pemerintahan dalam negeri), yaitu

administrasi pemerintahan yang diselenggarakan di tanah jajahan Hindia Belanda

dengan pejabat-pejabat yang seluruhnya terdiri dari orang-orang Eropa, khususnya

Belanda. Peranan mereka dan relasinya dengan Gubernur Jenderal semakin

mengukuhkan pemerintahan yang sentralistik.

Namun dalam pelaksanaan pemerintahan di daerah dan regional tertentu,

Regeringsreglement 1854 memberikan ketentuan tentang kebebasan penduduk

Bumiputera untuk melibatkan peranan para kepala pemerintahan tradisional yang

telah berlangsung sejak dulu kala, namun tetap dalam pengawasan Gubernur

Jenderal dan pegawai negeri kolonial, seperti termuat pada pasal 67 berikut:

Zooveel de omstandigheden het toelaten, wordt de inlandsche bevolking gelaten onder de onmiddellijke leiding van hare eigene, van regeringswege aangestelde of erkende hoofden, onderworpen aan zoodanig hooger toezigt als bij algemeene of bijzondere voorschriften door den Gouverneur-Generaal is of zal worden bepaald.

39

Terjemahannya: Sejauh memungkinkan, penduduk Bumiputera tetap dibiarkan berada di bawah arahan langsung oleh para kepalanya sendiri, yang ditunjuk atau diakui oleh pemerintah, dan tunduk pada tingkat yang lebih tinggi sebagaimana telah atau akan ditentukan oleh peraturan umum atau khusus oleh Gubernur Jenderal.

Begitu juga penjelasan lebih lanjut terkait pemerintahan Bumiputera diatur

pada pasal 71 Regeringsreglement 1854, demikian:

De inlandsche gemeenten verkiezen, behoudens de goedkeuring van het gewestelijk gezag, hare hoofden en bestuurders. De Gouverneur-Generaal handhaaft dat regt tegen alle inbreuken. Aan die gemeenten wordt de regeling hare huishoudelijke belangen gelaten, met inachtneming der van den Gouverneur-Generaal of van het gewestelijk gezag uitgegane verordenimgen.

Terjemahannya: Kalangan penduduk Bumiputera dapat memilih kepala dan dewan pemerintahannya sendiri, dengan syarat mendapat persetujuan dari otoritas pemerintah daerah. Gubernur Jenderal mempertahankan bahwa hal itu efektif terhadap semua pelanggaran. Peraturan untuk kepentingan domestik diserahkan kepada kalangan penduduk Bumiputera, dengan memperhatikan keputusan yang dikeluarkan oleh Gubernur Jenderal atau oleh pemerintah daerah.

Kedua pasal ini mengatur bahwa kaum Bumiputera diberi kebebasan untuk memilih

sendiri para kepala mereka, mengatur kepentingan domestiknya, dan menjamin

pengorganisasian masyarakat sampai di pedesaan. Meskipun demikian, masih

tampak tidak jelas yang dimaksud dengan para kepala (pemimpin) dalam

ketentuan-ketentuan tersebut merujuk pada bupati-bupati, pegawai pemerintah

(para pamong praja), atau dewan rakyat di Hindia Belanda. Akan tetapi, justru

dalam beberapa kendala ketidakjelasan peraturan pemerintah ini bermanfaat untuk

memungkinkan terjadinya interpretasi progresif, yaitu penyesuaian para penguasa

40

lokal dan setempat menurut konteksnya masing-masing, sehingga meskipun

memberi perubahan kecil bagi tata pemerintahan di Hindia Belanda, peraturan

pemerintah ini bermanfaat selama hampir tigaperempat abad.

3.3. Kebebasan Beragama menurut Regeringsreglement 1854

Dengan prinsip dan dasar liberalisme, yang mengedepankan kebebasan hak-

hak orang perorangan, muatan pasal-pasal dalam Regeringsreglement 1854 juga

menjamin adanya kebebasan beragama bagi penduduk di Hindia Belanda. Dalam

hal ini gubernur jenderal memastikan dan menjamin bahwa setiap orang dan

lembaga-lembaga keagamaan mendapatkan perlindungan untuk menjalankan

aktivitas keagamaannya baik secara privat maupun publik, sejauh tidak melanggar

peraturan-peraturan yang berlaku. Jaminan kebebasan beragama itu termuat dalam

pasal 119 Regeringsreglement 1854, demikian:

Ieder belijdt zijne godsdienstige meeningen met volkomen vrijheid, behoudens de bescherming der maatschappij en harer leden tegen de overtreding der algemeene verordeningen op het strafregt.

Terjemahannya: Setiap orang menganut agamanya dengan kebebasan penuh, dengan syarat adanya pengawasan pada masyarakat dan umat-umatnya terhadap pelanggaran pada peraturan-peraturan umum tentang hukum pidana.

Tokoh-tokoh dari kaum Liberal, yang turut menyusun dasar-dasar

pemberlakuan Regeringsreglement 1854 di Hindia Belanda, mengetahui sekali

prinsip orang-orang Bumiputera dengan teguh berpegang pada istilah “hukum

agama, lembaga keagamaan, dan adat kebiasaan penduduk Bumiputera. Dengan

memahami prinsip ini, maka pasal 124 Regeringsreglement 1854 termaktub yakni:

41

De priesters der inlanders die het Christendom niet belijden, zijn geplaatst onder het oppertoezigt der vorsten, regenten en hoofden, voor zooveel betreft de godsdienst, die elk hunner belijdt. Deze zorgen, dat door de priesters niets worde ondernomen strijdig met dit reglement en met de door of uit naam van den Gouverneur-Generaal uitgevaardigde verordeningen. Terjemahannya: Para ulama Bumiputera yang tidak beragama Kristen, ditempatkan di bawah kewenangan para raja, bupati, dan kepala, sejauh masing-masing mereka menganut agama yang sama. Dengan tetap ada perhatian bahwa para ulama tidak melakukan sesuatu yang bertentangan dengan peraturan ini dan dengan peraturan-peraturan yang berlaku oleh atau atas nama Gubernur Jenderal.

Bahwa dalam adat istiadat dan kebiasaan penduduk Bumiputera, peran para ulama

agama telah menjadi bagian utuh di dalam masyarakat, yang kedudukannya ada di

bawah oleh dan bersamaan dengan para raja/sultan, bupati, para kepala di desa.

Karakter sosial sepeti ini yang membentuk pola dan struktur desa yang khas di Jawa

dengan struktur sosial kepemimpinannya.

Namun, dalam mengantisipasi tugas penyiaran agama, secara khusus

aktivitas pekabaran Injil oleh Zending di tengah masyarakat Hindia Belanda,

Regeringsreglement 1854 membuat regulasi untuk menjamin tidak adanya

pelanggaran terhadap tata aturan yang berlaku oleh dan atas nama Gubernur

Jenderal. Peraturan mengenai karya pekabaran Injil di Hindia Belanda, termaktub

dalam pasal 123 Regeringsreglement 1854, yaitu:

De Christenleeraars, priesters en zendelingen moeten voorzien zijn van eene door of namens den Gouverneur-Generaal te verleenen bijzondere toelating om hun dienstwerk in eenig bepaald gedeelte van Nederlandsch-Indie te mogen verigten. Wanneer die toelating schadelijk wordt bevonden, of de voorwaarden daarvan niet worden nageleefd, kan zij door den Gouverneur-Generaal worden ingetrokken.

42

Terjemahannya: Para guru, pendeta, dan zendeling Kristen harus diperlengkapi izin khusus yang diberikan oleh atau atas nama Gubernur Jenderal untuk diperbolehkan melakukan tugas pelayanannya di salah satu daerah tertentu di Hindia Belanda. Bilamana izin itu diketahui merugikan, atau bila syarat-syaratnya tidak dipatuhi, izin itu dapat dicabut oleh Gubernur Jenderal.

Pasal ini yang kemudian menimbulkan banyak reaksi dari Zending-zending yang

akan menujukan aktivitas pekabaran Injilnya di pulau Jawa secara umum, dan

khususnya di Jawa Barat. Selama beberapa tahun diberlakukan, pasal ini telah

menjadi polemik dan kontroversial. Bahkan, pasal ini menjadi salah satu pasal dari

Regeringsreglement 1854 yang terus-menerus diajukan untuk dihapuskan, yang

dipelopori oleh para zendeling di Jawa.

4. Undang-undang Agraria (Agrarisch Wet) tahun 1870

4.1. Pembaruan Agraria melalui Agrarisch Wet 1870

Persoalan agraria di Hindia Belanda, sejak era VOC sampai dengan era

pemerintahan kolonial di Hindia Belanda berturut-turut diwarnai dengan monopoli

perdagangan oleh perusahaan dagang Belanda (VOC), dan dilanjutkan dengan

penyerahan paksa hasil bumi era Daendels, kemudian penerapan pembayaran uang

pajak sewa tanah menurut pola Raffles, dan puncaknya monopoli negara pada

barang-barang komoditi ekspor dalam sistem budidaya tanaman (cultuurstelsel)

rancangan van den Bosch. Untuk yang terakhir ini, pemberlakuan sistem budidaya

tanaman (cultuurstelsel) lebih banyak mendapat sorotan dari kaum Liberal dalam

perpolitikan di negeri Belanda. Kegagalan cultuurstelsel bukan hanya tidak mampu

menaikkan pertumbuhan ekonomi negara dengan bertambahnya komoditi barang-

43

barang ekspor melainkan juga ketidaksanggupan menjamin kesejahteraan

penduduk Bumiputera dari waktu ke waktu. Pada kemandekan persoalan agraria di

Hindia Belanda tersebut, melalui momentum diterapkannya Grondwet 1848 dan

Regeringsreglement 1854 menjadi penanda pembaruan agraria berikutnya.

Keduanya menjamin perkembangan undang-undang yang di satu pihak untuk

melindungi kepentingan para pengusaha swasta bebas (sesuai dengan cita-cita

liberalisme di bidang ekonomi), tetapi di lain pihak untuk melindungi kepentingan

penduduk Bumiputera di daerah jajahan. Dengan kata lain, ada upaya untuk

memberi kebebasan bagi para petani Bumiputera dalam menentukan usaha

pertaniannya dengan kebebasan menanam tanaman apa pun, dan membuka peluang

yang leluasa kepada para pengusaha swasta dalam mengolah lahan-lahan

perkebunan yang lebih luas di negeri jajahan. Terlebih dalam pandangan politik

kaum Liberal sudah saatnya mengganti sistem perekonomian kolonial yang

berdasarkan monopoli negara dengan perekonomian berbasis perdagangan di

pasaran Eropa yang melibatkan kalangan swasta. Pandangan ini mengasumsikan

bahwa untuk memaksimalkan produktivitas daerah jajahan, maka perlu melibatkan

para pengusaha swasta bebas yang juga memerlukan jaminan ketersediaan tanah-

tanah produksi dan tenaga-tenaga kerja produktif.

Tokoh kaum Liberal yang menginisiasi pengembangan perdagangan oleh

pihak swasta adalah I.D. Fransen van de Putte (1822-1902)26. Van de Putte berusaha

untuk menghasilkan produk perundang-undangan yang dapat memudahkan

26 I.D. Fransen van de Putte adalah tokoh politik berhaluan Liberal, yang pernah menjabat

sebagai Menteri Daerah Jajahan pada tahun 1863-1866 dan tahun 1872-1874. Sewaktu menjabat sebagai menteri, pada tahun 1864 Fransen van de Putte yang memungkinkan pemberian izin tinggal kepada para zendeling NZV di Priangan.

44

perkembangan usaha perkebunan swasta di negeri jajahan. Langkah pertamanya

adalah menyusun dan mengajukan sejumlah rancangan undang-undang guna

mengatur tata guna tanah-tanah pertanian dan perkebunan. Dalam persidangan di

dalam Parlemen Belanda (Tweede Kamer) tanggal 4 Desember 1862, van de Putte

mengatakan bahwa untuk kepentingan Hindia Belanda “kebebasan untuk

memperoleh lahan-lahan dan kebebasan untuk memperoleh pekerja-pekerja

berdasarkan hukum penawaran dan permintaan” perlu diupayakan.27 Pada dasar

itulah, van de Putte menyusun dan mengajukan Rancangan Undang-undang tentang

Usaha Pertanian (cultuurwet) tahun 1862. Dalam rancangan tersebut berisi tentang

usulan agar:28

1. kepada orang-orang Bumiputera diberikan hak eigendom sebagai hak milik

berdasarkan hukum Eropa untuk tanah-tanah yang selama ini telah mereka

duduki dan kuasai secara individual dan turun-temurun.

2. kepada orang-orang Bumiputera juga akan diberikan kemungkinan

berdasarkan hukum perundang-undangan untuk menyewakan tanah-tanah

mereka itu kepada siapa pun, juga kepada orang-orang yang non-

Bumiputera.

3. Tanah-tanah belantara yang dikuasai negara akan dapat diberikan kepada

mereka yang ingin mengusahakannya dengan hak erfpacht (sewa tanah

jangka panjang, dengan hak yang karenanya dapat diwariskan).

27 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 72. 28 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 73.

45

Pada tahun 1865, rancangan cultuurwet dibawa di sidang-sidang Parlemen

Belanda. Namun, rancangan cultuurwet ini ditolah oleh sidang Parlemen dan harus

terkena amandemen. Meskipun demikian, sampai pada tahun 1870 belum dilakukan

upaya hukum untuk melakukan pembaruan agraria. Ironisnya, dalam

kepemimpinan kaum Konservatif, yang bercorak etis-humanitarian namun juga

ekonomis-pragmatis, ditempuh upaya untuk menjaga keseimbangan antara

kepentingan usaha perdagangan swasta Eropa (menjadi prioritas pertama) dan

kepentingan penduduk Bumiputera (sedapat mungkin tidak dirugikan, dan apabila

dirugikan akan ada kompensasi dari pemerintah) mengambil ide-ide dari van de

Putte tersebut. Kebijakan untuk menyeimbangkan kedua unsur itu terpatrilah

undang-undang tentang pertanian sebagai satu langkah pembaruan agraria, yaitu

disebut dengan Undang-undang Agraria (Agrarisch Wet) tahun 1870, yang

diundangkan pada tanggal 9 April 1870 (Staatsblad No. 55, tahun 1870).

4.2. Kebijakan tentang Tanah menurut Agrarisch Wet 1870

Regeringsreglement 1854 memberi andil dalam menempatkan fondasi pada

Undang-undang Agraria (Agrarisch Wet) 1870. Dalam pasal 1, pasal 2, dan pasal 3

Agrarisch Wet 1870 merupakan kutipan pasal 62 Regeringsreglement 1854 yaitu:

(1) De Gouverneur-Generaal mag geene gronden verkoopen. (2) In dit verbod zijn niet begrepen kleine stukken gronds, bestemd

tot uitbreiding van steden en dorpen en tot het oprigten van inrigtingen van nijverheid.

(3) De Gouverneur-Generaal kan gronden uitgeven in huur, volgens regels, bij algemeene verordening te stellen. Onder die gronden worden niet begrepen de zoodanige, door de inlanders ontgonnen, of als gemeene weide, of uit eenigen anderen hoofde tot de dorpen of dessa’s behoorende.

46

Terjemahannya: (1) Gubernur Jenderal tidak boleh menjual tanah. (2) Dalam larangan ini tidak mencakup petak-petak lahan kecil yang

ditujukan untuk perluasan kota dan desa dan untuk memperkuat kegiatan usaha.

(3) Gubernur Jenderal dapat menyewakan tanah, sesuai dengan ketentuan-ketentuan berdasarkan peraturan-peraturan umum yang berlaku. Yang tidak termasuk tanah-tanah yang boleh disewakan adalah tanah garapan penduduk Bumiputera, atau seperti padang rumput milik umum, dan lahan-lahan lainnya yang merupakan milik desa.

Dengan adanya peraturan tersebut, kedudukan pemerintah dalam

pengelolaan tanah jajahan diganti oleh kaum pengusaha swasta perkebunan. Hal ini

ditandai dengan menyusutnya perkebunan milik pemerintah sedangkan perkebunan

milik swasta semakin meluas. Namun dalam rangka memperluas lahan usahanya,

para pengusaha perkebunan swasta pada waktu itu terbentur pada aturan pasal 62

ayat 1 Regeringsreglement 1854, yang melarang pemerintah menjual tanah. Cara

lain yang ditempuh berdasarkan peraturan pemerintah tersebut adalah dengan

menggunakan pasal 62 ayat 3 Regeringsreglement 1854 untuk menyewa tanah dari

pemerintah, itu pun dalam jangka waktu yang singkat hanya 20 tahun. Hal ini tentu

tidak efektif bagi perusahaan dan perkebunan besar dan hak sewa tanah tersebut

juga tidak dapat dijadikan jaminan untuk meminjam uang pada bank, karena

bersifat “persoonlijk recht” (hak pribadi) dan bukan “zakelijk recht op de grond”

(hak bisnis tanah) yang dapat dihipotikkan. Namun demikian di sisi yang lain pada

bagian pasal-pasal ini, undang-undang menjamin keberadaan tanah-tanah milik

penduduk Bumiputera (pribadi) dan milik desa (komunal) di Hindia Belanda, sejak

pemberlakuan Regeringsreglement 1854 dan Agrarisch Wet 1870.

47

Selain 3 pasal pertama tersebut, Agrarisch Wet 1870 melengkapinya dengan

tambahan 5 pasal, sehingga muatan Agrarisch Wet 1870 menjadi 8 pasal. Pasal-

pasal tambahan yang dimaksud adalah sebagai berikut:29

(4) Volgens regels, bij algemeene verordening te stellen, worden gronden afgestaan in erfpacht voor niet langer dan vijfentwintig jaren.

(5) De Gouverneur-Generaal zorgt, dat geenerlei afstand van grond inbreuk make op de regten der inlandsche bevolking.

(6) Over gronden, door inlanders voor eigen gebruik ontgonnen, of als gemeene weide of uit eenigen anderen hoofde tot de dorpen behoorende, wordt door den Gouverneur-Generaal niet beschikt dan ten algemeenen nutte, op den voet van article 77, en ten behoeve van de op hoog gezag ingevoerde cultuur, volgens de daarop betrekkelijke verordeningen, tegen behoorlijke schadeloostelling.

(7) Grond, door inlanders in erfelijk individueel gebruik bezeten, wordt, op aanvraag van den regtmatigen bezziter, aan dezen in eigendom afgestaan onder de noodige beperkingen, bij algemeene verordenig te stellen, en in den eigendomsbrief uit te drukken, ten aanzien van de verpligtingen jegens den lande en de gemeente en van de bevoegdheid tot verkoop aan niet-inlanders.

(8) Verhuur of ingebruikgeving van grond door inlanders aan niet-inlanders geschiedt, volgens regels, bij algemeene verordening te bepalen.

Terjemahannya: (4) Menurut ketentuan-ketentuan berdasarkan peraturan-peraturan

umum yang berlaku, diberikan tanah dengan hak sewa (erfpacht) selama tidak lebih dari dua puluh lima tahun.30

(5) Gubernur Jenderal memastikan bahwa tidak satupun dari jarak tanah (sewa) yang melanggar hak-hak penduduk Bumiputera.

(6) Tentang tanah, yang digarap oleh penduduk Bumiputera untuk digunakan sendiri, atau lahan-lahan lainnya yang merupakan milik desa, tidak dimanfaatkan oleh Gubernur Jenderal kecuali untuk kepentingan umum, berdasarkan pasal 77, dan untuk keperluan budidaya tanaman yang dikelola pemerintah, sesuai dengan peraturan yang berlaku, termasuk kompensasi yang layak terhadap kerugian yang ada.

29 De Koloniale Agrarisch Wet (Rotterdam: Nijgh & Van Ditmar, 1870). 30 Pada rumusan ini, jangka waktu ditentukan selama tidak lebih dari 25 tahun, kecuali

untuk tanaman tertentu seperti kelapa menjadi 40 tahun. Pengecualian lainnya, untuk perkebunan-perkebunan besar diberikan jangka waktu sampai 75 tahun.

48

(7) Tanah yang digunakan oleh penduduk Bumiputera untuk kepentingan individu secara turun-temurun, atas permintaan pemiliknya yang sah diberikan kepadanya hak milik (eigendom) dengan pembatasan-pembatasan yang diperlukan, berdasarkan peraturan-peraturan umum yang berlaku, dan dicantumkan dalam surat kepemilikan, berkenaan dengan kewajibannya terhadap negara dan masyarakat yang bersangkutan, dan sehubungan dengan kewenangannya untuk menjual tanah tersebut kepada penduduk non-Bumiputera.

(8) Penyewaan dan penggunaan lahan oleh penduduk Bumiputera kepada penduduk non-Bumiputera dilakukan sesuai dengan ketentuan-ketentuan berdasarkan peraturan-peraturan umum yang berlaku.

Pemberlakuan Agrarisch Wet 1870 ini semakin jelas menunjukkan bahwa

terbentuklah cita-cita untuk menjamin pembangunan perkebunan swasta yang besar

dan masif di Hindia Belanda. Pemerintah melalui wewenang gubernur jenderal

memberikan fasilitas kepada pihak-pihak pengusaha swasta berupa hak sewa atau

hak guna pakai (erfpacht31). Dengan melepaskan hak penguasaan atas tanah,

pemerintah dapat memberikan hak penguasaan itu kepada para pengusaha

perkebunan swasta atau badan-badan hukum lainnya yang mengajukan

permohonan untuk memiliki hak lahan-lahan dengan hak erfpacht, bahkan dalam

jangka waktu sebanyak-banyaknya selama 75 tahun. Pada cara ini, pemerintah

kolonial Hindia Belanda, yang didukung kaum Liberal, mengharapkan bahwa

dengan pembebasan kegiatan ekonomi itu, akan terjadi transformasi ke arah

ekonomi modern seperti yang terjadi di Eropa.

Dengan adanya pemberian hak erfpacht yang diatur dalam Agrarisch Wet

1870, para pengusaha perkebunan dan swasta lainnya dapat menggunakan tanah

31 Kata erfpacht berasal dari kata erfelijk yang berarti turun-temurun, dan kata pacht yang

berarti sewa. Dengan demikian, erfpacht berarti hak sewa turun-temurun.

49

seluas maksimum 500 bau (+ 350 hektar) dalam jangka waktu paling lama 75 tahun,

dengan membayar canon (pajak sewa) maksimum f 5 per bau tiap tahun. Canon ini

mulai dibayarkan pada tahun ke-6, dan apabila selama 5 tahun berturut-turut tidak

mendapat hasil dari tanah itu, maka kewajiban membayar canon dibebaskan.

Sedangkan, untuk perusahaan perkebunan dan pertanian yang kecil dan lembaga-

lembaga sosial tertentu yang berbadan hukum mendapatkan lahan seluas minimum

25 bau (+ 20 hektar) dengan besaran canon maksimum f 1 per bau tiap tahun.32

Dalam Agrarisch Wet 1870 semakin memperjelas pengaturan lebih lanjut

tentang pelepasan hak negara atas lahan-lahan hanya untuk disewakan dalam

jangka panjang (erfpacht), dan juga mewajibkan gubernur jenderal untuk menjaga

dan mengakui hak-hak milik (eigendom) penduduk Bumiputera dari kerugian.

Tanah-tanah yang telah digarap oleh penduduk Bumiputera atau oleh kepala-kepala

desa Bumiputera, tidak boleh dialihkan haknya oleh pemerintah, kecuali apabila

penduduk Bumiputera mendapatkan uang ganti kerugian dari pemerintah sesuai

dengan ketentuan yang berlaku. Melalui undang-undang ini, penduduk Bumiputera

diberikan kesempatan untuk mengubah hak atas tanahnya dari hak garap atau hak

untuk menempati dan menguasai menjadi hak kepemilikan (eigendom) menurut

hukum Eropa. Dalam langkah yang besar ini, maka ada kepastian hukum dalam

rupa larangan (vervreemdingsverbod) untuk memindahkan hak penduduk atas

tanah kepada pihak yang lain. Dengan demikian, pemerintah kolonial memberikan

kepastian dan jaminan hukum kepada penduduk Bumiputera untuk tetap

melestarikan tanah garapannya dan dikukuhkan dengan hak milik secara yuridis.

32 Mubyarto, Tanah dan Tenaga, 38-39.

50

Ketika undang-undang ini diberlakukan, hak kepemilikan tanah diketahui

sebagian besar tanah berada dalam kepemilikan komunal. Melalui legislasi ini

pemerintah melakukan konversi hak kepemilikan tanah Bumiputera ke pola hukum

Eropa, selain untuk memberikan hak kepemilikan pribadi kepada semua penduduk,

tetapi juga karena kepemilikan tanah komunal dianggap menjadi rintangan terhadap

pertanian yang baik. Karena itulah, undang-undang ini membantu para pengusaha

pertanian dan perkebunan Eropa mendapatkan hak tanah dengan mudah, karena

seseorang yang memiliki hak milik tanah harus bisa membuktikannya dengan surat

tanah yang sah. Meskipun dalam rumusan undang-undang ini memberikan jaminan

yang besar bagi penduduk Bumiputera, dalam praktiknya banyak hal menyimpang

dari ketentuan-ketentuan tersebut yang condong menguntungkan kepentingan

pengusaha swasta. Batasan luas yang diperkenankan undang-undang menjadi dapat

bertambah, jangka waktu sewa lahan dapat diperpanjang, dan besaran uang canon

lebih rendah dari ketentuan. Sementara itu, tanah milik penduduk Bumiputera, yang

berhak mendapat hak eigendom atas tanahnya, dengan catatan bahwa tanah itu

dalam kewenangannya dapat disewakan dan dialih-gunakan kepada penduduk non-

Bumiputera, menjadi sasaran dari perusahaan-perusahaan untuk memperoleh lahan

dari penduduk Bumiputera.33 Dalam praktiknya juga penduduk Bumiputera justru

mendapat paksaan untuk melepaskan haknya untuk kepentingan pengusaha

perkebunan swasta.34

33 A. Teluki, Perbandingan Hak Milik Atas Tanah dan Recht van Eigendom (Bandung: PT

Eresco, 1966), 9. 34 Mubyarto, Tanah dan Tenaga, 39.

51

4.3. Persoalan Tanah dalam Pemberlakuan Agrarisch Wet 1870

Dalam hal pelaksanaan ketentuan yang terdapat dalam Agrarisch Wet 1870,

pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 20 Juli 1870 mengeluarkan Koninklijk

Besluit yang dikenal dengan sebutan Agrarisch Besluit 1870 (Staatsblad No. 118,

tahun 1870), yang berlaku untuk Jawa dan Madura. Ketentuan yang paling penting

dalam Agrarisch Besluit 1870 adalah mengenai kekuasaan negara atas tanah.

Landasan mengenai kekuasaan negara sebagaimana pasal 1 Agrarisch Besluit 1870,

yaitu: “Semua bidang tanah yang di atasnya tidak dapat dibuktikan adanya hak

eigendom adalah tanah yang berada dalam kekuasaan (domein) negara.” Sama

halnya dengan asas hukum adat Jawa yang menyatakan bahwa “Barangsiapa yang

menggarap tanah, dialah yang harus dipandang sebagai yang mempunyai hak tanah

tersebut.” Dengan demikian, ketika terdapat tanah-tanah yang tidak digarap oleh

siapapun – menurut konsep ini – adalah milik Tuhan, maka raja yang dipandang

sebagai wakil Tuhan, berhak atas tanah-tanah yang tidak digarap itu. Dengan

mengikuti cara pandang tersebut maka tanah-tanah yang tidak digarap oleh

penduduk Bumiputera di Jawa harus dipandang sebagai bagian dari domein,

kawasan kekuasaan negara atau tanah milik negara.

Ada dua fungsi yang terdapat pada pernyataan domein tersebut, yaitu:

pertama, domeinverklaring bertujuan untuk menyediakan sebuah landasan hukum

bagi pemerintah kolonial untuk melaksanakan aturan tentang tanah menurut teori

hukum kolonial, bahwa hanya pemilik tanah yang dapat memindahkan hak atas

52

tanah;35 kedua, domeinverklaring juga berfungsi sebagai alat bukti kepemilikan.36

Bila orang atau badan hukum berperkara dengan negara mengenai pemilikan tanah,

maka yang dibebani untuk membuktikan adalah orang atau badan hukum tersebut,

sekalipun yang mengajukan gugatan adalah negara. Ini penting jika negara

menuntut pengosongan satu bidang tanah tertentu.

Domeinverklaring ini dalam praktiknya juga berimplikasi bahwa penduduk

Bumiputera di desa tidak diperbolehkan lagi mengerjakan tanah-tanah liar tanpa

meminta izin terlebih dahulu kepada pemerintah, karena tanah-tanah hutan,

belantara, dan lahan liar yang tidak digarap masyarakat berada dalam domein

negara. Larangan ini jelas bertentangan dengan hak penduduk desa yang bebas

memperluas lahan pertaniannya sampai di luar pemukimannya.37 Implikasi lainnya

dalam pemberlakuan Agrarisch Wet 1870, perundang-undangan ini tidak

membatasi pemindahan kekuasaan tanah melalui penjualan dan penggadaian tanah

yang sudah lazim di kebanyakan desa di Jawa. Dengan demikian tanah menjadi

barang perdagangan. Hal ini mengakibatkan banyak penduduk di Jawa Barat tidak

memiliki tanah (landlessness), dan juga dipengaruhi olah faktor penyebab lain,

yaitu pertumbuhan jumlah penduduk yang tinggi, seperti yang terjadi di Priangan

yang bertambah 24 kali lipat dalam jangka waktu dari tahun 1815 sampai 1930.38

Pertambahan penduduk desa yang tidak seimbang dengan luas tanah yang tersedia

35 James S. Davidson, David Henley, dan Sandra Moniaga, Adat dalam Politik Indonesia

(Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia dan KITLV-Jakarta, 2010), 231. 36 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia (Jakarta: Djambatan, 2008), 43. 37 Jan Breman, Keuntungan Kolonial dari Kerja Paksa: Sistem Priangan dari Tanam Paksa

Kopi di Jawa 1720-1870 (Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2014), 325-326. 38 Hardjono, Tanah, Pekerjaan, 36.

53

mengakibatkan ketiadaan tanah, dan para petani menjadi buruh pertanian dan

perkebunan swasta dengan harga murah dalam persaingan ekonomi liberal.

5. Undang-undang Desentralisasi (Decentralisatie Wet) tahun 1903

5.1. Perubahan Ketatanegaraan menurut Decentralisatie Wet 1903

Pada akhir tahun 1880, pada persidangan Parlemen Belanda (Tweede

Kamer) L.W.C. Keuchenius mengutarakan gagasan tentang perlunya pada daerah

jajahan dibentuk dewan yang disebut dengan gewestelijk raden (dewan daerah).

Pada dewan inilah orang-orang Eropa di Hindia Belanda dapat menyuarakan

kepentingannya. Untuk mewujudkan hal itu maka diperlukan perombakan pada

struktur ketatanegaraan di Hindia Belanda agar tidak lagi berpusat pada Gubernur

Jenderal dan Dewan Hindia (Raad van Indie). Menteri Daerah Jajahan yang dijabat

oleh J.Th. Cremer melanjutkan gagasan tentang desentralisasi dalam struktur

pemerintahan di Hindia Belanda. Cremer bersikukuh pada pendapatnya bahwa

“desentralisasi sangat dibutuhkan karena sentralisasi dalam pemerintahan Hindia

Belanda benar-benar merupakan sisi gelap dalam pengelolaan tanah Hindia.

Gagasan-gagasan serupa diperjuangkan oleh pejabat Menteri Daerah Jajahan yaitu

T.A.J. van Asch van Wijck dan A.W.F. Idenburg. Terakhir kali oleh Idenburg

dengan rancangan undang-undang desentralisasi yang tidak jauh berbeda dari

penggagas-penggagas sebelumnya dalam persidangan Parlemen dengan mudah

menerima rancangan tersebut untuk dijadikan undang-undang. Pada tanggal 23 Juli

1903 undang-undang mengenai desentralisasi pemerintahan di Hindia Belanda

berhasil diterima, yang disebut dengan De Wet Houdende Decentralisatie van Het

54

Bestuur in Nederlands-Indie atau disingkat dengan Desentralisatie Wet 1903

(Staatsblad No. 219, tahun 1903).39

Decentralisatie Wet 1903 memberikan harapan bagi pembentukan daerah

yang dapat tumbuh secara mandiri. Namun sejumlah ketentuan dalam undang-

undang ini belum memberikan pemahaman yang jernih sehingga masih terdapat

sejumlah pertanyaan yang belum terjawab, salah satunya adalah mengenai luas dan

sempitnya kewenangan yang didesentralisasikan. Dengan kata lain permasalahan

ini berkaitan dengan pilihan apakah yang dimaksud dengan desentralisasi adalah

desentralisasi administratif belaka atau harus dimaknai sebagai pemerintahan

sendiri (zelfstandige atau zelfbestuur). Dalam konteks mengimplementasikan

desentraliasi di Hindia Belanda kedua makna tersebut masih tumpang tindih tanpa

ada pembeda yang jelas. Pada kenyataannya desentralisasi hanya menyangkut

pemerintahan lokal, desa, atau kota, maka seringkali disebut dengan desentralisasi

kecil (kleine decentralisatie). Di kota dan di desa tertentu dibentuk dewan

perwakilan (raden), yang tetap didominasi oleh orang Eropa, khususnya Belanda.40

Pada bulan Oktober 1904 Joannes Benedictus van Heutsz diangkat menjadi

gubernur jenderal di Hindia Belanda. Ia meneruskan program desentralisasi dengan

penuh semangat karena yakin bahwa dalam zaman baru itu Hindia-Belanda hanya

akan dapat dipertahankan kalau diperintah dengan teguh. Program desentralisasi itu

berlanjut sampai pemerintahan van Heutsz yang berakhir pada 1909. Di pihak lain,

39 Soetandyo Wignjosoebroto, Desentralisasi dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia

Belanda: Kebijakan dan upaya sepanjang babak akhir kekuasaan kolonial di Indonesia tahun 1900-1940 (Malang: Bayumedia Publishing, 2005), 13.

40 Parakitri T. Simbolon, Menjadi Indonesia (Jakarta: Kompas Media Nusantara, 2006), 194.

55

van Heutsz melancarkan desentralisasi dengan cara yang tidak seperti dibayangkan

sebelumnya, yakni dari daerah ke kota. Ia mulai dari Batavia, Jatinegara, dan Bogor

pada tahun 1905. Di berbagai tempat di Jawa dan luar Jawa dibentuk satuan

pemerintahan lokal baru (gemeenten) pada 1906. Pada 1908, sudah berdiri Dewan

Daerah (gewestelijke raden) untuk tiap keresidenan di Jawa. Pada 1909, menyusul

dewan serupa untuk wilayah Medan dan kawasan perkebunan (cultuurgebeid).

Pada 1914, Gubernur Jenderal Simon de Graaff, merancang Hindia Belanda akan

terdiri dari 12 wilayah pemerintahan (gouverneurmenten) dengan sumber keuangan

sendiri, masing-masing dikepalai oleh seorang gubernur. Inilah yang nantinya

dikenal sebagai program desentralisasi besar (grote decentralisatie). Namun

demikian, dewan-dewan kota dan daerah yang dibentuk selama program

desentralisasi tersebut ternyata tidak efisien sehingga diganti dengan dewan

kabupaten (regentschapraden) tahun 1920.

5.2. Ambtenaren41 menurut Decentralisatie Wet 1903

Menurut Decentralisatie Wet 1903, struktur tata pemerintahan kolonial

tetap bersifat hierarkis-feodal dengan bertulang-punggungkan pegawai-pegawai

negeri kolonial, yaitu Binnenlandsch Bestuur dan Pamong Praja. Pertama,

Binnenlandsch Bestuur adalah administrator pemerintahan yang diselenggarakan di

tanah jajahan Hindia Belanda dengan pegawai-pegawai pemerintah kolonial

(ambtenaren) yang seluruhnya terdiri dari orang-orang Eropa, khususnya Belanda.

41 Dalam hal penyebutan pegawai-pegawai pemerintah kolonial (ambtenaren) dibedakan

dalam dua penyebutan, yang tergolong Binnenlandsch Bestuur adalah residen, asisten residen dan kontrolir – yang berkewargaan Eropa dan Indo-Eropa; sedangkan yang tergolong Pamong Praja adalah bupati, wedana, asisten wedana, dan kepala-kepala desa – yang berkewargaan Bumiputera.

56

Kedua, Pamong Praja adalah juga bagian dari administrator pemerintahan kolonial

di Hindia Belanda dan diakui sebagai pegawai pemerintah kolonial (ambtenaren)

yang seluruhnya terdiri dari kaum bangsawan dan aristokrat Bumiputera. Dalam

struktur pemerintahan seperti ini, para Pamong Praja berkedudukan di bawah

Binnenlandsch Bestuur.

Hubungan tata pemerintahan kolonial seperti ini didasarkan pada sistem

kelas sesuai dengan struktur sosial yang berlaku saat itu, yaitu: kaum bangsa Eropa

(dan Indo-Eropa), kaum bangsa Bumiputera, dan kaum bangsa Timur Asing.

Bahwa dalam tata pemerintahan dalam negeri di Hindia Belanda terdapat

suprastruktur berdasarkan atas eksistensi bangsa asing sebagai penjajah. Dengan

demikian dalam tata pemerintahan yang baru pun tetap terjalin hubungan kolonial,

yaitu hubungan superordinasi dan subordinasi.42 Binnenlandsch Bestuur yang

adalah penduduk Eropa dan Pamong Praja yang adalah penduduk Bumiputera

merupakan dua dunia pemerintahan yang secara asasi berbeda dan terpisah, masing-

masing tampil dengan alam kehidupannya sendiri yang khas. Binnenlandsch

Bestuur adalah personifikasi pemerintahan Barat yang telah berperadaban maju

dengan kekuatan ekonominya, dan berkuasa berdasarkan otoritas formal kolonial

untuk mengatasi orang-orang Bumiputera yang dianggap masih hidup terbelakang

dan tak berperadaban. Sedangkan, para Pamong Praja adalah gambaran penduduk

Bumiputera, sekalipun memperoleh sejumlah pengaruh peradaban dari orang

Eropa/Barat, namun yang tetap memiliki kewibawaan dari masyarakatnya sehingga

42 A. Sartono Kartodirdjo, Struktur Sosial dari Masyarakat Tradisional dan Kolonial

(Yogyakarta: Fakultas Sastra dan Kebudayaan Universitas Gajah Mada, 1969), 46.

57

mempunyai pengaruh yang sentral dan otoritatif untuk mengendalikan masyarakat

di Jawa sampai ke wilayah pedesaan.

Akan tetapi, hal yang pokok dalam gagasan pembaruan administrasi

pemerintahan adalah diberikannya peranan yang lebih besar bagi penduduk

Bumiputera masuk dalam pemerintahan kolonial. Ini berarti para Pamong Praja

benar-benar telah menjadi bagian utuh dalam hierarki birokrasi. Inilah salah satu

wujud yang tampak dalam semangat desentralisasi. Kekuatan kolonial tidak

memperlemah golongan itu, bahkan dalam banyak hal memperkuatnya sehingga

timbullah semacam feodalisasi baru. Politik kolonial menjadi paradoksal dalam arti

bahwa pada satu pihak politik kolonial bermaksud memodernkan birokrasi

kolonial, tetapi di pihak lain memperkuat posisi kaum bangsawan dengan

memantapkan feodalisasi.43

Meskipun demikian sampai pada tahun 1918, 15 tahun sejak Decentralisatie

Wet 1903 berlaku, jumlah orang Eropa yang menduduki kursi keanggotaan dewan

daerah masih sangat dominan. Dari 388 anggota 15 gewesten (kabupaten) dan

gemeente raden (kotamadya) yang ada di Jawa, mulai dari Banten dan Batavia

sampai Madiun dan Kediri, terdapat 283 (72%) di antaranya adalah orang-orang

Eropa.44 Dari gambaran tersebut tampak nyata betapa besarnya dominasi orang-

orang Eropa dalam dewan, yang diharapkan bisa bekerja untuk kepentingan

daerahnya. Dominasi perwakilan dari golongan penduduk Eropa, yang mewakili

kepentingan para pemodal dan pengusaha besar, pada akhirnya timbul keraguan

43 Sartono Kartodirdjo, Pengantar Sejarah Indonesia Baru: Sejarah Pergerakan Nasional

dari Kolonialisme sampai Nasionalisme (Jakarta: Gramedia, 1990), 95. 44 Wignjosoebroto, Desentralisasi dalam, 31.

58

dalam komposisi yang tidak berimbang itu, dapatkah perwakilan Eropa itu dapat

memikirkan kepentingan penduduk Bumiputera. Dengan demikian, perlu usaha

lebih lanjut untuk memaksimalkan peran para pamong praja dalam pemerintahan

dewan di daerah.

5.3. Peranan Dewan Kabupaten menurut Decentralisatie Wet 1903

Pembentukan Dewan Kabupaten (Regentschapsraden) dilatarbelakangi

oleh kebijakan pemerintah kolonial yang lain. Dewan Kabupaten adalah badan

perwakilan, yang bertugas untuk mengikutsertakan semua golongan dalam

masyarakat dalam menerapkan praktik pemerintahan. Dalam suasana kebijakan

desentralisasi, pengalihan dari tangan residen (representasi kekuasaan kolonial) ke

tangan Dewan Kabupaten (Regentschapsraden), yang merupakan representasi

Bumiputera, dipandang sebagai langkah yang tepat. Kabupaten (regentschap)

haruslah diberi kewenangan otonomi lewat kebijakan desentralisasi, yaitu dengan

suatu Dewan Kabupaten yang dibentuk guna membuka peluang kepada penduduk

Bumiputera setempat agar dapat mengontrol jalannya pemerintahan setempat yang

berada dalam kewenangan hukum Bumiputera.45 Desentralisasi pada tingkat

kabupaten akan lebih mendekatkan kebijakan-kebijakan pemerintahan kolonial

kepada alam kesadaran penduduk Bumiputera dan mengurangi kesan bahwa

pemerintahan kolonial sesungguhnya merupakan pemerintahan asing. Dalam

kenyataan seperti itu, pengembangan golongan-golongan yang duduk dalam Dewan

45 Wignjosoebroto, Desentralisasi dalam, 92.

59

Kabupaten didominasi oleh para Pamong Praja, dan Dewan Kabupaten

(Regentschapsraden) diketuai oleh seorang Bupati (Regent).46

Dewan Kabupaten bersidang sekali setahun untuk menetapkan anggaran,

dan pada waktu lain jika diperlukan bisa dilakukan tiga atau empat kali. Pada saat

sidang paripurna pekerjaan dibagi-bagi di antara komite-komite, seperti Peraturan

Daerah, Pekerjaan Umum, dan Pasar. Pemasukan anggaran pemerintahan biasanya

terutama terdiri dari sewa pasar dan hibah dari pemerintah, dan pajak-pajak lainnya.

Pengeluaran anggaran selain untuk kebutuhan operasional daerah terutama juga

untuk kepentingan jalan umum, perlindungan kebakaran, dan pemakaman. Dewan

Kabupaten memiliki hak atas urusan-urusan yang ada di desa di seluruh kawasan

wilayahnya.

5.4. Eksistensi Desa menurut Decentralisatie Wet 1903

Dalam pengembangan Decentralisatie Wet 1903, untuk menanggapi

kepentingan kehidupan penduduk Bumiputera di desa-desa, disusunlah peraturan

dengan ordonansi khusus bernama De Inlandsche Gemeente Ordonantie tahun

1906 (Staatsblad No. 83, tahun 1906).47 Ordonansi ini dimaksudkan untuk

mengatur pengelolaan masyarakat pedesaan Bumiputera. Ordonansi ini berisikan

20 pasal, terbagi dalam empat bagian untuk mengatur urusan organisasi dan

pendapatan desa, penyelenggaraan administrasi desa dan pertanggungjawabannya,

pengelolaan harta milik dan kekayaan desa, serta penyelenggaraan kerja-kerja

46 B.P. Paulus, Garis Besar Hukum Tata Negara Hindia Belanda (Bandung: Penerbit

Alumni, 1979), 63. 47 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 119.

60

untuk kepentingan negara, atau untuk apapun yang oleh warga desa dianggap

penting bagi kemajuan desa.

Pengakuan pemerintah kolonial atas keberadaan desa beserta segala adat,

kebutuhan, dan kepentingannya telah mengukuhkan juga kewenangan kepala desa.

Desa dalam tatanan hukum kolonial diposisikan sebagai subjek hukum yang

memiliki hak dan kewajiban, dengan kepala desa sebagai penanggungjawabnya.

Bahkan, desa juga diakui hak kepemilikannya atas harta kekayaan, khususnya

berupa tanah komunal masyarakat desa. Terdapat sembilan asas hukum

pemerintahan desa yang terdapat dalam De Inlandsche Gemeente Ordonantie

1906:48 (1) Kedudukan para kepala desa diakui resmi oleh pemerintah kolonial; (2)

Jabatan kepala desa harus diperoleh melalui suatu pemilihan; (3) Pendapatan kepala

desa dan pembantu-pembantunya akan diperoleh berdasarkan adat kebiasaan yang

berlaku; (4) Pengelolaan pemerintahan desa diserahkan kepada kepala desa

berdasarkan aturan-aturan yang akan menjamin pelaksanaan yang baik; (5) Ada

sejumlah orang yang ditentukan untuk boleh berkumpul mengenai persoalan-

persoalan desa; (6) Kepala desa akan mewakili desanya di luar maupun di dalam

setiap perkara hukum; (7) Harta kekayaan komunal harus dijaga dan dipertahankan

adanya; (8) Kerja-kerja wajib (tanpa dibayar) untuk kepentingan desa memperoleh

dasar pembenaran dan membuka kemungkinan pembebanan-pembebanan lain oleh

desa; dan (9) Pejabat yang berkedudukan lebih atas (Bupati atau Dewan Kabupaten)

dapat turun tangan mengatur hal-hal yang berhubungan dengan kewenangan yang

ada pada kepala desa.

48 Wignjosoebroto, Dari Hukum, 120.

61

6. Kesimpulan

Dinamika sosial politik yang terjadi dalam perkembangan kebijakan,

hukum, peraturan, dan ketentuan yang berlaku di Hindia Belanda pada era

Pemerintahan kolonial Hindia Belanda (periode 1854-1920) memberikan gambaran

perubahan dan pembaruan untuk mencapai berbagai tujuan tertentu. Perkembangan

tahapan-tahapan tersebut dipengaruhi oleh kebijakan-kebijakan liberalisme yang

mencoba membuka peluang lebar untuk menerapkan model-model Eropa guna

diterapkan di daerah jajahan. Namun, kebijakan yang juga alih-alih hendak

menjamin perlindungan kepentingan penduduk Bumiputera, justru menghasilkan

pola-pola kebijakan yang memprioritaskan kepentingan kolonial. Aktor-aktor yang

terlibat dalam penetapan kebijakan-kebijakan kolonial di bidang pemerintahan

adalah tokoh-tokoh berperadaban Eropa dan berkebangsaan Belanda, dengan tugas

dan tanggung jawabnya untuk menangani daerah jajahan pada pilihan-pilihan yang

mempertimbangkan eksistensi dan esensi peradaban Barat.

Pemberlakuan kebijakan-kebijakan kolonial, sejak cultuurstelsel 1830,

pemberlakuan Regeringsreglement 1854, Agrarisch Wet 1970, dan Decentralisatie

Wet 1903, menjadi konteks situasi sosial, politik, dan hukum selama periode

tersebut. Kebijakan-kebijakan kolonial itu memfokuskan pada tiga pokok bahasan:

(1) perihal kebijakan pemerintah dalam hal menetapkan kaidah-kaidah hukum yang

harus dinyatakan berlaku sebagai hukum positif di Hindia Belanda; (2) perihal

perkembangan lembaga-lembaga kenegaraan yang ditetapkan sebagai penegak

kaidah-kaidah hukum tersebut; dan (3) perihal personil-personil penyelenggara

pemerintahan yang merawat dan menjalankan sistem yang sedang berlaku.