rada naukowa przewodnicząca - ssl-kolegia.sgh.waw.pl · państwa. rola polityki spójności ue we...

Rada NaukowaProf. zw. dr hab. Jolanta Mazur (przewodnicząca); prof. zw. dr hab. Tomasz Gołębiowski; dr Sándor Kerekes, prof. Corvinus University of Budapest, Węgry; dr Alfred Koetzle, prof. Via-drina University, Niemcy; dr hab. Witold Małachowski, prof. nadzw. SGH; dr Rajiv Mehta, prof. New Jersey Institute of Technology, USA; dr hab. Jacek Prokop, prof. nadzw. SGH; dr Katharine Rockett, prof. University of Essex, Wielka Brytania; dr hab. Alicja Ryszkiewicz, prof. nadzw. SGH; prof. Jian Shi, Sichuan University, Chiny; prof. zw. dr hab. Andrzej Sznajder; dr Christine Volkmann, prof. Wuppertal University, Niemcy; dr Charles V. Wait, prof. Nelson Mandela Me-tropolitan University, RPA

Zespół redakcyjnydr Ewa Lisowska – redaktor naczelnadr Andżelika Kuźnar – sekretarz redakcji

Redaktor językowyJulia Konkołowicz-Pniewska

Adres redakcjiSzkoła Główna Handlowa w Warszawie02-554 Warszawa, al. Niepodległości 162tel. 022 849 50 84, fax 022 646 61 15

Projekt okładkiAgencja Reklamowa Fortis

© Copyright by Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2012Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywaniei rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej publikacji bez zgody wydawcy zabronione.Wersja pierwotna papierowa. Teksty dostępne także na stronach: http://bazhum.icm.edu.pl; www.e-wydawnictwo.eu

Wydanie I

ISSN 1428-1457

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie – Oficyna Wydawnicza02-554 Warszawa, al. Niepodległości 164www.wydawnictwo.waw.pl, www.sgh.waw.pl/wydawnictwo/

Skład i łamanie

Druk i oprawaESUS Drukarnia cyfrowa61-855 Poznań, ul. Wierzbięcice 35www.esus.pl

Nakład 300 egz.Zlecenie 62/V/2012

Spis treści

Wybrane instrumenty polityki gospodarczej Unii Europejskiej w zakresie przezwyciężania skutków kryzysu gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Alicja Ryszkiewicz

Strategia rozwoju rynku wewnętrznego Unii Europejskiej jako instrument wyjścia z kryzysu gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Adam A. Ambroziak

Problemy koordynacji polityki gospodarczej w UE w okresie kryzysu gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Małgorzata Znoykowicz-Wierzbicka

Wybrane aspekty funkcjonowania polskiego systemu finansowego . . . . . . . 75Dobiesław Tymoczko

Ochrona konsumenta w aspekcie tworzenia prawa konsumenckiego w UE 94Leszek Michalczyk

Aktywność w Polsce przedsiębiorstw pochodzących z Chin . . . . . . . . . . . . . 108Piotr A. Wiśniewski

Konkurencyjność wybranych polskich miast na tle miast z innych państw członkowskich Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128Ewelina Szczech-Pietkiewicz

Rola i efektywność Komisji Europejskiej w ramach polityki ds. konkurencji Unii Europejskiej (studium przypadku firmy Microsoft) . . . . . . . . . . . . . . . . 151Mateusz Pawlak

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej 169Tymon Słoczyński

Contents

Selected instruments of the European Union economic policy regarding overcoming the effects of the economic crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Alicja Ryszkiewicz

Development strategy of the EU internal market as the instrument providing the way out of the economic crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Adam A. Ambroziak

The problems of economic policy coordination in the European Union in the period of economic crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Małgorzata Znoykowicz-Wierzbicka

The selected aspects of the Polish financial system functioning . . . . . . . . . . 75Dobiesław Tymoczko

Consumer protection in the context of creating the EU consumer legislation 94Leszek Michalczyk

The activity of the Chinese enterprises in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108Piotr A. Wiśniewski

Competitiveness of the selected Polish cities in the background of other European Union member states . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128Ewelina Szczech-Pietkiewicz

The role and effectiveness of the European Commission within the framework of the European Union competition policy (the case study of Microsoft) 151Mateusz Pawlak

On the international differences in the gender wage gap. . . . . . . . . . . . . . . . . 169Tymon Słoczyński

Alicja RyszkiewiczInstytut Handlu Zagranicznegoi Studiów Europejskich SGH

Wybrane instrumenty polityki gospodarczej Unii Europejskiej

w zakresie przezwyciężania skutków kryzysu gospodarczego

Wstęp

W odpowiedzi na kryzys finansowy i gospodarczy Unia Europejska zastosowała wiele instrumentów zmierzających do szybkiego jego pokonania i złagodzenia skutków. Celem artykułu jest przedstawienie podjętych przez UE działań wchodzących w zakres europejskiego planu naprawy gospodarczej, a dotyczących głównie sektorów finansowe-go i gospodarki realnej.

Wdrażanie europejskiego planu naprawy gospodarczej dotyczyło działań: • upraszczających zasady pomocy publicznej, • obejmujących zmiany w polityce spójności UE, • innych działań.

Oprócz działań o charakterze tymczasowym, w zakresie których została przedsta-wiona strategia wyjścia z kryzysu, Unia podejmowała również działania dotyczące koor-dynacji polityki gospodarczej, w tym pakt na rzecz euro. Liczne i ważne inicjatywy UE dotyczące wzmocnienia sektora finansów, zwiększenia jego płynności i systemu nadzoru mogą być przedmiotem odrębnej pracy, dlatego też tutaj zostały pominięte.

Europejski plan naprawy gospodarczej

Odpowiedzią Komisji Europejskiej na wystąpienie kryzysu finansowego i gospodar-czego była przedstawiona w październiku 2008 r. strategia zwalczania kryzysu finanso-wego, złożona z trzech części: 1) nowa organizacja rynku finansowego na szczeblu UE, 2) zniwelowanie skutków kryzysu dla realnej gospodarki, 3) globalna reakcja na kryzys finansowy1.

W ślad za tą strategią KE opracowała w listopadzie 2008 r. europejski plan napra-wy gospodarczej2, który został przyjęty przez Radę Europejską3 i zaakceptowany przez

Alicja Ryszkiewicz6

Parlament Europejski 11 marca 2009 r4. Plan ten przewidywał wiele krótkookresowych inicjatyw, mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom kryzysu gospodar-czego oraz dostosowanie średnio- i długookresowych środków Strategii lizbońskiej do potrzeb jego zwalczania. Cele strategiczne planu były następujące5:

• szybkie pobudzenie popytu i wzmocnienie zaufania konsumentów, • zmniejszenie społecznych kosztów kryzysu gospodarczego i jego wpływu na najbar-

dziej narażone grupy, • pomoc w przygotowaniu się do działania w sytuacji ponownego ożywienia gospo-

darczego, • przyspieszenie przejścia do gospodarki opartej na technologiach niskoemisyjnych.

Plan obejmował działania podejmowane przez UE i państwa członkowskie. Przewi-dywał on natychmiastowy impuls budżetowy w wysokości 200 mld euro (1,5 % PKB UE), w tym 170 mld euro (około 1,2 % PKB UE) pochodzące z budżetów krajowych i 30 mld euro (około 0,3 % PKB UE) ze środków UE i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Oprócz tego plan zawierał wiele działań w ramach czterech głównych priorytetów Stra-tegii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia oraz kontynuację wdrażania reform strukturalnych mających zwiększyć wzrost gospodarczy.

Główne działania przewidziane w celu przystosowania gospodarek krajów UE do wyzwań długoterminowych w ramach poszczególnych priorytetów strategii lizbońskiej dotyczyły6:

• społeczeństwa: zapoczątkowanie europejskiej inicjatywy wspierania zatrudnienia oraz stworzenie popytu na siłę roboczą,

• działalności gospodarczej: ułatwienie dostępu do finansowania dla przedsiębiorstw, zmniejszenie obciążeń administracyjnych oraz wspomaganie przedsiębiorczości,

• infrastruktury i energii: wzrost inwestycji na modernizację infrastruktury, poprawa efektywności energetycznej budynków, promocja szybkiego zastosowania produk-tów ekologicznych,

• badań i innowacji: wzrost inwestycji na B+R, innowacje i edukację, rozwój czystych technologii na potrzeby przemysłu motoryzacyjnego i budowlanego oraz łączność szerokopasmowa dla wszystkich.Europejski planu naprawy gospodarczej przewidywał różne formy skoordynowa-

nych działań krajów UE, m.in. wzrost wydatków publicznych, redukcję obciążeń po-datkowych, obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne, szczególne formy wsparcia dla niektórych kategorii przedsiębiorstw lub pomoc bezpośrednią dla gospodarstw do-mowych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. Działania te, nakierowane na wzrost popytu, miały wywołać skutki natychmiastowe, być ograniczone w czasie oraz dotyczyć sektorów najbardziej dotkniętych kryzysem i najważniejszych z punktu wi-dzenia gospodarki (np. sektor motoryzacyjny i budowlany)7. Działaniom tym miało towarzyszyć wdrażanie reform strukturalnych przewidzianych w Strategii lizbońskiej, polegające na zwiększonym finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych, poprawie kon-

Wybrane instrumenty polityki gospodarczej Unii Europejskiej... 7

kurencyjności przedsiębiorstw, większym wsparciu MŚP, promocji zatrudnienia, inno-wacji, badań i rozwoju oraz edukacji i szkoleń.

Oceniając europejski plan naprawy gospodarczej, należy stwierdzić, że wiele zapro-ponowanych tam działań zostało sformułowanych zbyt ogólnie i wymagało uściśleń, niektóre z działań wymagały zmiany istniejących programów wieloletnich, a większość dotyczyła przesunięć wcześniej zaprogramowanych środków, a nie uruchomienia no-wych zasobów budżetowych8. Ponadto, brak wyraźnego rozgraniczenia działań od in-nych, podjętych wcześniej lub przewidzianych w innych programach UE i państw człon-kowskich, utrudnia ocenę jego realizacji.

Wdrażanie europejskiego planu naprawy gospodarczej rozpoczęło się w 2009 r. i objęło różne rodzaje polityk i sektory gospodarki. Aktualizacja tego planu nastąpiła w marcu 2009 r. i dotyczyła zwiększenia wiarygodności i poczucia odpowiedzialności na europejskich rynkach finansowych9.

Uproszczenie zasad regulujących pomoc państwa

W styczniu 2009 r. KE opublikowała tymczasowe, tj. obowiązujące do końca 2010 r., unijne ramy prawne w zakresie pomocy państwa, przewidujące dodatkowe środki fi-nansowe umożliwiające państwom członkowskim łagodzenie skutków zamrożenia kredytów dla gospodarki10. Ramy te dwukrotnie zmieniono w 2009 r.11, a następnie przedłużono okres ich obowiązywania do końca roku 201112. Celem tymczasowych środków dodatkowych jest po pierwsze, zagwarantowanie, szczególnie małym i śred-nim przedsiębiorstwom, dostępu do środków finansowych, a po drugie, zachęcenie przedsiębiorstw do ciągłego inwestowania, szczególnie w projekty związane z ochroną środowiska, które mogą m.in. zapewnić przewagę technologiczną przemysłu Unii. Na-leży podkreślić, że pomoc udzielona na mocy tych ram jest w pełni zgodna z zasadami rynku wewnętrznego13 i dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw, których trudności są spo-wodowane obecnym kryzysem.

Środki przewidziane w tych tymczasowych ramach prawnych w zakresie pomocy państwa są następujące:

• zwiększenie w latach 2009–2011 zryczałtowanej pomocy do 500 tys. euro na przed-siębiorstwo14, a w przypadku przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie produkcji podstawowej produktów rolnych – do 15 tys. euro; od daty wprowadze-nia do marca 2010 r. pomoc ta została wykorzystana przez większość krajów (23 programy w 23 krajach), jednak wypłacono zaledwie 7 % funduszy krajowych za-twierdzonych przez KE15, w tym większość została wypłacona w Niemczech (po-nad 78 % przyznanych środków); w innych krajach wypłaty były znacznie mniejsze, np. we Włoszech i Wielkiej Brytanii – odpowiednio 8 i 1,1 % łącznych wydatków na ten cel;

Alicja Ryszkiewicz8

• możliwość obniżenia (dla MŚP do 25 % w latach 2008–2010 i do 15 % od 2011 r., a dla dużych przedsiębiorstw – do 15 % w latach 2008–2010) minimalnej, bez-piecznej stawki za gwarancje państwowe (do 90 % kwoty kredytu w latach 2008–2010 i 80 % kwoty kredytu od 2011 r.), określonej na poziomie 3,8 %16, obejmujące kredyty inwestycyjne i pożyczki obrotowe (w przypadku dużych przedsiębiorstw od 2011 r. – tylko kredyty inwestycyjne);

• dopłaty do oprocentowania – pozwalające na stosowanie obniżonych stóp procento-wych, obejmujące kredyty inwestycyjne i pożyczki obrotowe w przypadku MŚP oraz kredyty inwestycyjne w przypadku dużych przedsiębiorstw w stosunku do umów za-wartych do 31 grudnia 2011 r. 17;

• dopłaty (w ciągu dwóch lat od udzielenia kredytu) do oprocentowania kredytów in-westycyjnych na finansowanie projektów obejmujących wytwarzanie nowych pro-duktów, znacznie zwiększających poziom ochrony środowiska18; dopłaty te umożli-wiają obniżenie stopy procentowej w wysokości 25 % w latach 2009–2010 i 15 % od 2011 r. dla dużych przedsiębiorstw oraz odpowiednio 50 i 25 % dla MŚP;

• pomoc w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka dla MŚP19 – do 31 grud-nia 2010 r. podwyższenie maksymalnych transz finansowania, w całości lub częścio-wo finansowanych ze środków pomocy państwa, z 1,5 do 2,5 mln euro na docelowe MŚP w okresie dwunastu miesięcy, przy ograniczeniu, że co najmniej 30 % finan-sowania inwestycji musi pochodzić od prywatnych inwestorów (zarówno na obsza-rach objętych pomocą, jak i poza nimi)20;

• środki upraszczające w zakresie krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eks-portowych dla MŚP21 w sytuacji braku prywatnego rynku ubezpieczeniowego – przyjęcie tymczasowego ryzyka nierynkowego (ryzyka handlowego i politycznego, ponoszonego z tytułu długu publicznego i niepublicznego) na rachunek publicz-nego lub wspieranego ze środków publicznych ubezpieczyciela kredytów ekspor-towych dla ryzyka nierynkowego ubezpieczonego na rachunek lub z gwarancją państwa.

Rola polityki spójności UE we wdrażaniu europejskiego planu naprawy gospodarczej

Dokumentem uzupełniającym europejski plan naprawy gospodarczej jest, opubliko-wany w grudniu 2008 r., komunikat Komisji – Polityka spójności: inwestowanie w real-ną gospodarkę – podkreślający znaczenie inwestycji zaplanowanych w ramach polityki spójności dla realnej gospodarki oraz przedstawiający działania mające przyspieszyć efekty tych inwestycji22. Działania te zostały podzielone według czterech celów prioryte-towych strategii lizbońskiej (zatrudnienie, przedsiębiorstwa, infrastruktura i energetyka oraz B+R i innowacje)23.


Wdrażanie przewidzianych działań dotyczyło polityki spójności UE w latach 2007–2013, a także programów z lat 2000–200624. Część zmian objęła tymczasowe (2009–2011) uproszczenie i przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności, a część polegała na zmianie zasad tej polityki w całym okresie programowania obejmującym lata 2007–2013. Odznaczały się one większą elastycznością wykorzystania funduszy strukturalnych, przyznaniem pierwszeństwa regionom oraz koncentracją programów polityki spójności na inteligentnych inwestycjach25.

Ułatwienie zakończenia programów z lat 2000–2006. W celu maksymalnego wy-korzystania funduszy strukturalnych26 termin kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych realizowanych w latach 2000–2006 został przedłużony do 30 czerwca 2009 r. Na zaproszenie KE państwa członkowskie złożyły wnioski o wydłu-żenie okresu kwalifikowalności dla 385 spośród 555 programów polityki spójności reali-zowanych w tym okresie, dla których fundusze nie zostały w pełni wykorzystane.

Wprowadzenie elastycznych zasad przyznawania środków na priorytetowe działa-nia, pięciokrotnie zwiększające margines elastyczności przenoszenia funduszy między priorytetami (z 2 do 10 %) w ramach programu operacyjnego27, miało umożliwić więk-szą skuteczność absorpcji pozostałych do wykorzystania funduszy strukturalnych.

Uproszczenie i przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności w la-tach 2007–2013. Zmiany wprowadzone w zakresie wdrażania programów operacyjnych obejmują:

• umożliwienie finansowania przez fundusze strukturalne w ramach programu opera-cyjnego wydatków dotyczących wkładów na wsparcie specjalnych instrumentów in-żynierii finansowej (funduszy lub innych systemów zachęt zapewniających pożyczki i gwarancje podlegające zwrotowi lub równoważne instrumenty) dla wsparcia wydat-ków na zwiększanie efektywności energetycznej oraz wykorzystania energii odnawial-nej w budynkach, w tym w istniejącym budownictwie mieszkaniowym, w uzupełnie-niu istniejących instrumentów inżynierii finansowej w innych dziedzinach28;

• wymóg przedstawienia przez państwo członkowskie we wniosku o dokonanie prze-glądu programu operacyjnego analizy powodów dokonania przeglądu, w tym trud-ności w realizacji oraz oczekiwanego wpływu przeglądu, w tym wpływu na strategię programu operacyjnego29;

• w przypadku dodania nowej kategorii wydatków podczas przeglądu programu ope-racyjnego wszelkie wydatki w ramach tej kategorii kwalifikują się od daty przedło-żenia Komisji wniosku o dokonanie przeglądu programu operacyjnego, a nowe wy-datki w ramach kategorii, która już się kwalifikuje, mogą być dodane w dowolnym momencie bez natychmiastowej modyfikacji programu30;

• w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego w odniesieniu do operacji obję-tych zasadami dotyczącymi pomocy państwa zobowiązanie do utrzymania inwesty-cji lub utworzonych miejsc pracy (trwałość operacji) przez okres przewidziany w od-powiednim przepisie dotyczącym pomocy państwa31;

Alicja Ryszkiewicz10

• dostosowanie informacji finansowych wymaganych w sprawozdaniu rocznym w sprawie wykonania finansowego programu operacyjnego do informacji dostar-czanych we wnioskach o płatności i zapewnienie ich porównywalności z informacja-mi na temat postępów rzeczowych w realizacji programu operacyjnego32.Powyższe zmiany miały spowodować zmniejszenie obciążeń sprawozdawczych in-

stytucjom zarządzającym, podmiotom pośredniczącym i beneficjentom końcowym oraz zapewnić Komisji lepszą porównywalność danych dotyczących realizacji programu.

Uproszczenie zarządzania finansowego. W zakresie uproszczeń w dostępie i zarzą-dzaniu funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności wprowadzone zmiany objęły:

• uwzględnienie kosztów ryczałtowych w zakresie kwalifikowalności kosztów w od-niesieniu do działań objętych dotacjami i grantami Europejskiego Funduszu Społecznego33 oraz w odniesieniu do działań objętych dotacjami i grantami Eu-ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowalności efek-tywności energetycznej i inwestycji w energię odnawialną w budownictwie mieszka- niowym34;

• możliwość przyznawania kontraktów bezpośrednio Europejskiemu Bankowi Inwe-stycyjnemu i Europejskiemu Funduszowi Inwestycyjnemu w przypadku organizowa-nia operacji inżynierii finansowej z ich udziałem, jako funduszy powierniczych, oraz możliwość uczestnictwa EBI i EFI w działaniach z zakresu pomocy technicznej35;

• uproszczenie zasad dotyczących kwalifikowalności wydatków i szacowania dochodu projektów generujących dochody o całkowitym koszcie nieprzekraczającym 1 mln euro36;

• uproszczenie monitorowania dochodów projektów generujących dochód, polegające na ograniczeniu okresu obowiązywania przepisów dotyczących monitorowania do-chodów do terminu składania dokumentów zamknięcia programu, co zmniejsza ob-ciążenia administracyjne i stwarza możliwość wykorzystania zwróconych środków (z powodu wyższych niż przewidywano dochodów) w ramach danego programu;

• zwrot przez Komisję 100 % wkładu publicznego w wyniku realizacji projektów fi-nansowanych z EFS – zmiana dotyczy obliczania płatności okresowych w ramach programów operacyjnych w latach 2009–2010 i polega na możliwości zwrotu 100 % wkładu publicznego dla danej osi priorytetowej zgodnie z deklaracją wydat-ków poświadczoną przez instytucję certyfikującą;

• uwzględnienie w większym stopniu różnych instrumentów gwarancyjnych i struk-tur instytucjonalnych w państwach członkowskich37 – w przypadku płatności zalicz-kowych z tytułu pomocy publicznej dopuszczalne gwarancje obejmują gwarancje udzielone przez banki lub inne instytucje finansowe, a także instrumenty przygoto-wane w tym celu przez instytucje publiczne i państwa członkowskie;

• uwzględnienie opłat za zarządzanie jako wydatków kwalifikowalnych w przypadku instrumentów inżynierii finansowej38, ponieważ opłaty za zarządzanie są zwykle czę-ścią wydatków kwalifikowalnych w ramach umowy;


• wykorzystanie odsetek z tytułu płatności z programów operacyjnych do funduszy na finansowanie: — projektów z zakresu rozwoju obszarów miejskich w przypadku funduszy na

rzecz rozwoju obszarów miejskich, — instrumentów inżynierii finansowej dla małych i średnich przedsiębiorstw, — w przypadku funduszy lub innych systemów zachęt zapewniających pożyczki,

gwarancji dla inwestycji dotyczących wsparcia podlegającego zwrotowi lub rów-noważnych instrumentów dotyczących efektywności energetycznej i wykorzy-stania energii odnawialnej w budynkach, w tym w istniejącym budownictwie mieszkaniowym39;

• ponowne wykorzystanie kwot w przypadku nieprawidłowości wykrytych przez pań-stwa członkowskie na operacje objęte częściowym zamknięciem programów opera-cyjnych40, co umożliwia zmniejszenie obciążenia administracyjnego instytucji zarzą-dzających, instytucji pośredniczących i beneficjentów końcowych poprzez skrócenie okresu przechowywania dokumentów.Zwiększenie płatności zaliczkowych dla programów na lata 2007–2013. W celu

przyspieszenia realizacji programów operacyjnych zwiększone płatności zaliczkowe dla funduszy strukturalnych były następujące41:

• 7,5 % (wzrost z 5 %) dla krajów UE-15, w tym: 2 % wkładu funduszy strukturalnych w program operacyjny w 2007 r., 3 % w 2008 r. i 2,5 % (wzrost z 0 %) w 2009 r.;

• 9 % (z 7 %) dla krajów UE-12, w tym: 2 % wkładu funduszy strukturalnych w pro-gram operacyjny w 2007 r., 3 % w 2008 r. i 4 % (wzrost z 2 %) w 2009 r.;

• 9 % (z 7 %), jeżeli program operacyjny jest objęty celem Europejska Współpraca Terytorialna (EWT) i co najmniej jednym z uczestników jest kraj UE-12, w tym: 2 % wkładu EFRR w program operacyjny w 2007 r., 3 % w 2008 r. i 4 % (z 2 %) w 2009 r. Zatem, na kraje UE-12 przewidziano w 2009 r. dodatkowe 2 % wkładu funduszy

strukturalnych, tj. 2,29 mld euro (oprócz przewidzianych wcześniej 2 %), a na kraje UE-15 – 2,5 %, tj. 3,8 mld euro. Dodatkowe zaliczki w 2009 r. na programy realizowane w ramach EWT wyniosły 2 % wkładu EFRR, czyli ok. 155 mln euro. W sumie, dodatko-we zaliczki przewidziane na 2009 r. wyniosły 6,25 mld euro.

Pomoc w przyspieszeniu realizacji dużych projektów. Działania mające na celu przyspieszenie realizacji dużych projektów objęły:

• wzrost o 25 % środków przyznanych JASPERS począwszy od 2009 r.; • możliwość włączenia do deklaracji wydatków związanych z dużymi projektami, któ-

re nie zostały jeszcze przyjęte przez Komisję42; • ustanowienie jednej kategorii dużego projektu43 – przyjęcie progu 50 mln euro sto-

sowanego do wszystkich dużych projektów we wszystkich dziedzinach, co ozna-cza szybsze, bo bez potrzeby zatwierdzania przez Komisję, uruchamianie projektów w zakresie ochrony środowiska na mniejszą skalę44;


• umożliwienie współfinansowania dużego projektu przez więcej niż jeden program45, co ma szczególne znaczenie w przypadku projektów o zasięgu ogólnokrajowym lub o znaczeniu dla UE, obejmujących wiele regionów i które przy braku takiej możliwo-ści musiałyby być sztucznie podzielone na kilka projektów;

• zasadę automatycznego anulowania zobowiązań w przypadku dużych projektów od daty przedłożenia Komisji wniosku46 zamiast obliczania okresu anulowania zobo-wiązań od daty wydania decyzji Komisji w sprawie dużego projektu – kwoty poten-cjalnie objęte automatycznym anulowaniem zmniejsza się o odnośne roczne kwoty przeznaczone na duże projekty.Wspieranie inteligentnych inwestycji. Planowane na początku 2009 r. inwestycje,

stanowiące istotny wkład w walkę z kryzysem gospodarczym oraz zapewnienie więk-szej konkurencyjności UE47, obejmowały projekty energetyczne oraz projekty w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. inwestycje w zakresie infrastruktury szerokopasmowej i przyspieszenie działań związanych z wy-zwaniami ustalonymi podczas oceny funkcjonowania wspólnej polityki rolnej. Zgodnie z osiągniętym w kwietniu 2009 r. porozumieniem trójstronnym (tj. między Parlamen-tem Europejskim, Radą Europejską i Komisją Europejską) finansowanie ww. pakietu na sumę 5 mld euro było zapewnione w następujący sposób48:

• na finansowanie projektów energetycznych – 3980 mln euro, w tym: 2 mld euro w 2009 r. i 1980 mln euro w 2010 r.,

• na rozpowszechnienie internetu szerokopasmowego na obszarach wiejskich oraz na wsparcie działań związanych z nowymi wyzwaniami, określonymi w kontekście oce-ny funkcjonowania reformy WPR – 1020 mln euro. Środki na finansowanie ww. projektów pochodziły z przesunięć środków na zobo-

wiązania dokonanych w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2007–201349.W lipcu 2009 r. został ustanowiony instrument finansowy zatytułowany Europejski

program energetyczny na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG), dotyczący opracowy-wania projektów w dziedzinie energetyki w UE, które przyczyniają się do naprawy go-spodarczej, bezpieczeństwa dostaw energii i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych50. W ramach tego programu, podzielonego na podprogramy, zostały wybrane projekty51 i rozdysponowane środki finansowe na ich realizację w wysokości 3980 mln euro w la-tach 2009–2010, a mianowicie:

• projekty dotyczące infrastruktury gazowej i elektroenergetycznej – 2365 mln euro, • projekty dotyczące morskiej energii wiatrowej – 565 mln euro, • projekty dotyczące wychwytywania i składowania dwutlenku węgla –1050 mln euro.

Kwota pomocy EPENG nie może przekraczać 50 % kosztów kwalifikowanych projektu. W grudniu 2010 r. został utworzony specjalny instrument finansowy mający na

celu wykorzystanie przyznanych funduszy, które nie zostały wykorzystane do końca 2010 r. (tj. 146 344 644,50 euro)52. Celem instrumentu jest wspieranie projektów doty-czących efektywności energetycznej i energii odnawialnej oraz ułatwianie finansowa-


nia inwestycji w tych dziedzinach przez lokalne, regionalne i krajowe organy publiczne, w szczególności w środowisku miejskim. Duża liczba otrzymanych wniosków i tech-niczny stopień przygotowania projektów oznaczały, że wstępne studia wykonalności, analiza kosztów i rynku oraz strategie inwestycyjne były ukończone przed wprowa-dzeniem EPENG53. Jednak środki z EPENG umożliwiły opracowanie projektów, które w przeciwnym razie byłyby opóźnione lub wstrzymane ze względu na ograniczenia finansowania.

Wsparcie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wydatków na zwięk-szanie efektywności energetycznej i wykorzystanie energii odnawialnej w istniejącym budownictwie mieszkaniowym zostało rozszerzone na wszystkie państwa członkow-skie54. Wydatki te są kwalifikowalne do kwoty 4 % całkowitej alokacji z EFRR. Wsparcie z EFRR zostało również rozszerzone o wydatki na mieszkalnictwo, z wyjątkiem wydat-ków na zapewnienie efektywności energetycznej i wykorzystywanie energii ze źródeł odnawialnych, dla marginalizowanych społeczności. Wydatki te są wydatkami kwalifi-kowalnymi, jeżeli55:

• w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. lub po tej dacie – w ramach zintegrowanego podejścia do rozwoju obszarów miejskich są one dotknięte lub zagrożone degradacją fizyczną i wykluczeniem spo-łecznym;

• we wszystkich państwach członkowskich – w ramach zintegrowanego podejścia do-tyczą tylko marginalizowanych społeczności. Środki przyznane na mieszkalnictwo wynoszą nie więcej niż 3 % alokacji EFRR na

dane programy operacyjne albo 2 % całkowitej alokacji EFRR.

Inne działania Unii Europejskiej

Wspieranie zatrudnienia. Polityka na rynku pracy w pierwszym rzędzie jest w ge-stii państw członkowskich, jednak w miarę wpływu kryzysu finansowego na wzrost go-spodarczy i zatrudnienie, UE zastosowała środki mające zahamować wzrost bezrobocia. Podczas nieformalnego szczytu Rady w maju 2009 r. w Pradze w sprawie zatrudnienia uzgodniono trzy priorytetowe dziedziny, na które należy szczególnie zwrócić uwagę w krajowych planach naprawczych oraz w inicjatywach na szczeblu UE56: 1) utrzymywanie zatrudnienia, tworzenie miejsc pracy i promowanie mobilności; 2) podnoszenie umiejętności i dostosowywanie ich do potrzeb rynku pracy; 3) zwiększanie dostępu do zatrudnienia.

Zaproponowano także dziesięć działań służących krótkoterminowemu utrzymaniu miejsc pracy oraz polepszeniu możliwości zatrudnienia w perspektywie długookreso-wej. W ramach uzgodnionych priorytetów Komisja Europejska57, apelując o współpracę i potraktowanie recesji jako szansy na stworzenie wydajniejszej, innowacyjnej i nisko-


emisyjnej gospodarki opartej na wyższych kwalifikacjach pracowników, zaproponowała wiele działań, obejmujących m.in. lepsze wykorzystanie ustaleń dotyczących skróconego czasu pracy, lepsze przewidywanie restrukturyzacji i zarządzanie nią, tworzenie większej liczby miejsc pracy oraz ułatwianie mobilności (w ramach priorytetu 1.), podnoszenie kwalifikacji, położenie nacisku na uczenie się przez całe życie, bieżącą pomoc dla mło-dych ludzi (w ramach priorytetu 2.) oraz zwiększanie aktywizacji i ułatwianie dostępu do zatrudnienia (w ramach priorytetu 3.).

Ochrona istniejących i tworzenie nowych miejsc pracy oraz przeciwdziałanie wy-kluczeniu społecznemu to cele, które były uwzględniane również w innych działaniach Unii, takich jak dostosowanie zasad finansowania przez Europejski Fundusz Społeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, zmiany zasad działalności Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji czy utworzenie europejskiego instrumentu mi-krofinansowego – Progress.

Zmiany zasad działalności Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globali-zacji (EFG). W celu zapewnienia dodatkowego wsparcia pracownikom, którzy utracili pracę w wyniku światowego kryzysu finansowego i gospodarczego, zostały wprowadzo-ne zmiany zasad działalności EFG58. Zakres jego działalności został, w drodze odstęp-stwa, rozszerzony do końca 2011 r. o udzielanie wsparcia pracownikom zwolnionym z pracy bezpośrednio w wyniku światowego kryzysu finansowego i gospodarczego59. Ze środków pochodzących z tego funduszu jest współfinansowana pomoc w poszu-kiwaniu pracy, szkolenia i przekwalifikowanie oraz wsparcie dla osób zakładających działalność gospodarczą. W celu zapewnienia dodatkowego wsparcia z EFG w okresie kryzysu finansowego i gospodarczego, kwota wkładu finansowego została zwiększona z 50 do maksymalnie 65 % łącznych szacunkowych kosztów60. W ramach tego funduszu w 2009 r. przeznaczono 52,3 mln euro na pomoc dla około 11 tys. pracowników w ośmiu państwach61. Fundusz odnotował wysoką skuteczność pomocy w znajdowaniu nowej pracy; według przeprowadzonego badania opartego na danych z 2008 r. 69 % pracowni-ków, którzy korzystali ze wsparcia funduszu, znalazło pracę.

Promowanie przedsiębiorczości i rozwój współpracy z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym i Europejskim Funduszem Inwestycyjnym. W celu promowania przedsiębiorczości i ułatwienia dostępu do mikrokredytów dla przedsiębiorstw Komisja Europejska zachęca do korzystania przez państwa członkowskie i regiony z inicjatywy JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) dla MŚP, w tym z gwarancji i pożyczek oraz poprawy otoczenia gospodarczego dla mikrokredytów62, a także z inicjatywy JASMINE (Joint Action to Support Micro-Finance Institutions in Europe), łączącej różne formy wsparcia technicznego i finansowego mikrokredytodaw-ców niebędących instytucjami bankowymi.

W marcu 2009 r. Parlament Europejski uchwalił rezolucję zawierającą zalecenia dla Komisji w sprawie „Europejskiej inicjatywy na rzecz rozwoju mikrokredytów dla wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”63. W marcu 2010 r. został utworzony


europejski instrument mikrofinansowy Progress, którego celem jest zwiększenie dostę-pu do mikrofinasowania dla osób, które straciły pracę i chcą założyć własną małą firmę, a nie posiadają wymaganej zdolności kredytowej, a także dla mikroprzedsiębiorstw 64. Budżet tego instrumentu na okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. został ustalony na 100 mln euro przy możliwości pozyskania środków w wysokości 500 mln euro, we współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, np. Europej-skim Bankiem Inwestycyjnym. W ramach instrumentu przewidziano takie działania, jak: gwarancje i instrumenty podziału ryzyka, instrumenty kapitałowe, instrumenty dłużne, środki wsparcia, działalność informacyjną, monitorowanie, kontrolę, audyt i ocenę, konieczne dla skutecznego i efektywnego wdrożenia instrumentu i osiągnięcia jego celów.

W sumie, środki UE przeznaczone na ułatwienie dostępu do kredytów i finansowania kapitałowego małym, w szczególności nowym i młodym przedsiębiorstwom, oraz oso-bom rozpoczynającym własną działalność gospodarczą wyniosły ponad 1,1 mld euro65. Uwzględniając wsparcie przez Europejski Bank Inwestycyjny, niemal w całości wyko-rzystano środki przeznaczone na ten cel na lata 2008–2011 w wysokości 30 mld euro. Priorytetowo traktowano projekty związane z transportem ekologicznym, energią odna-wialną oraz związane z nimi badania.

Upraszczanie prawodawstwa UE i zmniejszanie obciążeń administracyjnych. Zmniejszenie obciążeń administracyjnych może złagodzić wpływ kryzysu gospodar-czego na przedsiębiorstwa w sposób neutralny z punktu widzenia budżetu i przyczynić się do zapewnienia krótkookresowych bodźców, zgodnych z celami średnio- i długo-terminowymi. Cel zakładający zmniejszenie biurokracji o 25 % do 2012 r., który został przyjęty w 2007 r. w programie działań na rzecz zmniejszania obciążeń administracyj-nych66, powinien zostać przekroczony67. W 2009 r. Komisja zaproponowała rozszerzenie programu działania68 i ustaliła sektorowe cele liczbowe w zakresie zmniejszenia obcią-żeń administracyjnych w dwóch spośród trzynastu obszarów priorytetowych (podat-ki i prawo spółek)69. Propozycja Komisji dotycząca zmiany dyrektywy 78/660/EWG w sprawie rocznych sprawozdań finansowych niektórych rodzajów spółek (czwarta dy-rektywa w sprawie prawa spółek; DzU L 222 z 14.08.1978, s. 11) ma na celu uproszcze-nie otoczenia biznesu, a w szczególności zwolnienie ok. 5,3 mln mikroprzedsiębiorstw z obowiązku stosowania unijnych reguł sprawozdawczości finansowej70. Realizacja tego postulatu przez wszystkie kraje UE może przynieść potencjalne oszczędności szacowane na 6,3 mld euro (w przedziale między 5,9 a 6,9 mld euro)71.

Możliwość stosowania obniżonych stawek VAT. Stosowanie stawek obniżonych podatku od wartości dodanej (VAT) do usług świadczonych lokalnie nie stanowi po-ważnego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, a może, w pewnych okolicznościach, pozytywnie wpłynąć na tworzenie miejsc pracy i walkę z szarą strefą gospodarki. Wprowadzenie od 1 czerwca 2009 r. możliwości stosowania obniżonych stawek VAT w odniesieniu do niektórych usług72 świadczonych w skali


lokalnej (takich, jak: remonty lokali mieszkalnych, drobne naprawy, usługi restaura-cyjne i cateringowe, pomoc w gospodarstwach domowych, usługi kosmetyczne, ogrod-nictwo itp.) stworzyło krajom UE możliwość pobudzenia działalności gospodarczej. Przedłużenie obowiązywania minimalnego poziomu stawki podstawowej podatku VAT w wysokości 15 % do końca 2015 r.73 pozwoli na uzyskanie około 18,4 mld euro oszczędności74.

Wsparcie przemysłu motoryzacyjnego. Europejski przemysł motoryzacyjny i łań-cuch jego dostawców stanowią kluczowy sektor gospodarki UE wnoszący wkład w za-trudnienie, innowacje i konkurencyjność całej gospodarki. Przemysł ten zatrudnia bezpośrednio i pośrednio 12 mln pracowników, tj. 6 % zatrudnionych w UE oraz jest największym prywatnym inwestorem w dziedzinie badań i rozwoju w Unii75. Wpływ kryzysu gospodarczego i finansowego na przemysł motoryzacyjny przejawił się poważ-nym spadkiem popytu na pojazdy samochodowe, nadmiarem zdolności produkcyjnych, trudnościami w dostępności kredytów oraz problemami finansowymi i strukturalnymi datującymi się sprzed kryzysu. W celu wsparcia sektora motoryzacyjnego Komisja Eu-ropejska opublikowała w lutym 2009 r. komunikat zawierający następujące propozycje działań w tym sektorze:76:

• opracowanie przez Komisję, w postaci procesu CARS 21, średnio- i długookreso-wych, skoordynowanych i przewidywalnych ram politycznych dla przemysłu moto-ryzacyjnego,

• przywrócenie dostępu do finansowania i ciągłe inwestowanie w badania i innowa-cje, w szczególności w celu projektowania nowych silników, zgodnych z prawodaw-stwem UE w zakresie obniżenia emisji dwutlenku węgla począwszy od 2012 r.,

• zwiększanie popytu na nowe pojazdy i przyspieszanie odnowy floty samochodowej, • ochrona poziomu kwalifikacji i zatrudnienia, niezbędnych do utrzymania konku-

rencyjności tego sektora w przyszłości oraz minimalizowanie kosztów społecznych dostosowania,

• utrzymanie otwartości rynków i zapewnienie uczciwej konkurencji na świecie.

Strategia wyjścia w zakresie działań tymczasowych

Z chwilą powrotu na ścieżkę wzrostu gospodarczego konieczne jest wdrożenie stra-tegii wyjścia, przewidującej ograniczenie przez wszystkie kraje działań wspierających gospodarkę, stosując jednak zróżnicowane podejście, odzwierciedlające odmienne sytu-acje gospodarcze i budżetowe tych państw. Uznano, że gospodarki krajowe nie odzyskają swojej dynamiki ani konkurencyjności, jeżeli będą nadmiernie polegać na wsparciu ze strony swoich rządów. Uzgodniono, że począwszy od 2011 r., kiedy to ożywienie gospo-darcze ma nabrać tempa, wszystkie kraje prowadzić będą bardziej restrykcyjną politykę budżetową, przyczyniając się w ten sposób do trwałego wzrostu gospodarczego.


Część wprowadzonych działań, mających na celu przezwyciężenie kryzysu, miała z założenia charakter tymczasowy, tj. była przewidziana na lata 2009–2010, a następnie, w grudniu 2010 r. przedłużona, z pewnymi zmianami w niektórych przypadkach, na rok 2011. W październiku 2009 r. Rada Europejska zaleciła Komisji przygotowanie skoordy-nowanej strategii wychodzenia, po nastąpieniu ożywienia gospodarczego, z komplekso-wych polityk stymulacyjnych77.

W grudniu 2009 r. Rada Europejska zastrzegając, że nie należy wycofywać polityk wspierających gospodarkę zanim ożywienie nie będzie w pełni zagwarantowane, pod-kreśliła konieczność opracowania wiarygodnych i skoordynowanych strategii wycho-dzenia z tych polityk78.

Zapewnienie UE wyjścia z kryzysu jest również krótkookresowym celem Strategii Europa 2020, która obejmuje trzy wzajemnie ze sobą powiązane priorytety79: 1) rozwój inteligentny – zwiększenie roli wiedzy, innowacji, edukacji i społeczeństwa

cyfrowego, 2) rozwój zrównoważony – wspieranie gospodarki efektywniej wykorzystującej zasoby,

przyjaźniejszej środowisku i bardziej konkurencyjnej, 3) rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu – wspieranie gospodarki o wysokim po-

ziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną. Priorytetom tym towarzyszy pięć celów szczegółowych80, których osiągnięcie ma

nastąpić dzięki realizacji zarówno przez UE, jak i jej kraje członkowskie, siedmiu projek-tów przewodnich81 oraz prowadzeniu polityki zgodnie ze zintegrowanymi wytycznymi w sprawie polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia82.

Należy zgodzić się z opinią Komisji, że: „Realizacja celów strategii Europa 2020 musi opierać się na wiarygodnej strategii wyjścia z kryzysu obejmującej z jednej strony poli-tykę budżetową i monetarną, a z drugiej – wsparcie bezpośrednie udzielane przez rząd sektorom gospodarki, w szczególności sektorowi finansowemu. Ważna jest kolejność poszczególnych rozwiązań. Większa koordynacja polityki gospodarczej poszczególnych państw, szczególnie w strefie euro, powinna doprowadzić do pomyślnego wyjścia z kry-zysu”83.

Wycofywanie środków wsparcia należy rozpocząć od przywrócenia ścisłych zasad dotyczących pomocy państwa, czyli odejścia od stosowania tymczasowych ram udziela-nia pomocy84. Z uwagi na wzajemne oddziaływanie różnych zastosowanych instrumen-tów i ryzyko wystąpienia niekorzystnych skutków ubocznych, wycofywanie tych środ-ków powinno przebiegać w sposób skoordynowany. Skoordynowane podejście powinno opierać się na następujących zasadach85:

• należy zaprzestać bodźców fiskalnych, gdy tylko zostaną stworzone solidne podsta-wy odbudowy; może to nastąpić w różnym w czasie w poszczególnych krajach i dla-tego powoduje konieczność ścisłej koordynacji na poziomie UE;

• krótkoterminowe wsparcie dla bezrobotnych może być wycofywane dopiero, gdy nastąpi wzrost stopy zatrudnienia;


• należy wcześnie zaprzestać stosowania systemów wsparcia sektorowego, gdyż osią-gnęły one już w pełni zamierzone skutki, a stanowią duże koszty dla budżetu i mogą być czynnikiem zakłócającym funkcjonowanie jednolitego rynku;

• należy kontynuować wspieranie dostępu do źródeł finansowania do momentu całko-witego powrotu do normy warunków działalności gospodarczej;

• zaniechanie wsparcia dla sektora finansowego, poczynając od systemów gwarancyj-nych stosowanych przez rządy, zależy od stanu gospodarki jako całości oraz w szcze-gólności od stabilności systemu finansowego.

Koordynacja polityki gospodarczej

Światowy kryzys finansowy i gospodarczy ujawnił słabe strony dotychczasowych mechanizmów koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej. Szczególnie poważne problemy wystąpiły w zakresie funkcjonowania unii gospodarczej i waluto-wej. Konieczność udzielenia pożyczki dla Grecji oraz problemy wynikające z zadłu-żenia Hiszpanii i Portugalii spowodowały dyskusję na temat koordynacji polityki go-spodarczej w ramach unii walutowej. W trakcie posiedzenia w dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska86 zobowiązała Komisję Europejską do przedstawienia do czerwca 2010 r. wniosków dotyczących koordynacji na podstawie nowych instrumentów prze-widzianych w art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)87. W od-powiedzi w maju 2010 r. Komisja przedstawiła koncepcję koordynacji polityki gospo-darczej, w ramach której część postulatów obejmuje swym zasięgiem całą UE, a część dotyczy krajów strefy euro, w stosunku do których przygotowano bardziej wymagają-ce propozycje, oparte na art. 136 TFUE88. Koncepcja ta obejmuje następujące główne obszary:

• lepsze przestrzeganie paktu stabilności i wzrostu oraz ściślejszą koordynację polityki budżetowej (dotyczy wszystkich krajów UE);

• poszerzenie nadzoru nad zmianami sytuacji makroekonomicznej i konkurencyjno-ści w strefie euro (dotyczy członków strefy euro);

• zintegrowana koordynacja polityki gospodarczej w UE i wprowadzenie z począt-kiem 2011 r. tzw. europejskiego okresu oceny „semestru europejskiego”89 (dotyczy wszystkich krajów UE);

• opracowania ram zarządzania kryzysowego (dotyczy członków strefy euro).Powyższe propozycje Komisji, uszczegółowione w komunikacie z dnia 30 czerwca

2010 r. dotyczącym zarządzania gospodarczego90 i przedstawiającym propozycje, któ-re mogą być wdrożone bez konieczności wprowadzania zmian do Traktatu z Lizbony, zostały rozwinięte w sprawozdaniu końcowym grupy zadaniowej, która przedstawiła zalecenia dotyczące poprawy skuteczności zarządzania gospodarczego w UE w pięciu głównych obszarach91:


1) dyscypliny fiskalnej, zwłaszcza dzięki konsekwentnemu stosowaniu zasad nadzoru budżetowego, określonych w pakcie stabilności i wzrostu;

2) zwiększenia nadzoru gospodarczego w celu uwzględnienia przypadków nierówno-wagi makroekonomicznej oraz konkurencyjności – wprowadzenie nowego mecha-nizmu nadzoru makroekonomicznego opartego na nowych ramach prawnych oraz pakcie stabilności i wzrostu skoncentrowanym na budżecie;

3) głębszej i szerszej koordynacji – tzw. europejski okres oceny92;4) wiarygodnych ram rozwiązywania kryzysów w strefie euro, umożliwiających zara-

dzenie trudnej sytuacji finansowej i uniknięcie jej rozprzestrzenienia się93;5) silniejszych instytucji i skuteczniejszego podejmowania decyzji na podstawie ustalo-

nych zasad.Zalecenia grupy zadaniowej zostały uwzględnione w decyzji szefów państw i rządów

strefy euro podjętej w marcu 2011 r. o przyjęciu paktu na rzecz euro94. Dokument ten ma uściślić koordynację polityki gospodarczej w strefie euro oraz dotyczy dziedzin objętych kompetencjami krajowymi i mających kluczowe znaczenie dla zwiększenia konkuren-cyjności i uniknięcia zakłóceń równowagi. Przewidziane w pakcie działania opierają się na czterech głównych zasadach:1) zgodności paktu z funkcjonującym w UE modelem zarządzania gospodarczego

i spójności z istniejącymi instrumentami (strategią „Europa 2020”, semestrem eu-ropejskim, zintegrowanymi wytycznymi, paktem stabilności i wzrostu oraz nowymi ramami nadzoru makroekonomicznego);

2) uzgadniania na szczeblu szefów państw i rządów wspólnych celów i dążenia do ich osiągnięcia przy zastosowaniu własnych kombinacji polityki fiskalnej i pieniężnej;

3) podejmowania co roku konkretnych zobowiązań krajowych przy uwzględnieniu sto-sowanych w odniesieniu do innych strategicznych partnerów sprawdzonych wzor-ców i poziomów referencyjnych, ustalanych w odniesieniu do podmiotów osiąga-jących najlepsze wyniki; coroczne monitorowanie na szczeblu politycznym przez szefów państw lub rządów strefy euro i innych państw uczestniczących w pakcie wy-konania zobowiązań na podstawie sprawozdania przygotowywanego przez Komisję;

4) pełnego zaangażowania krajów strefy euro w ukończenie tworzenia jednolitego ryn-ku i respektowanie przez pakt integralności jednolitego rynku.Oprócz paktu na rzecz euro, wzmocnieniu nadzoru budżetowego i koordynacji poli-

tyk gospodarczych służą przyjęty pakiet pięciu rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady oraz Dyrektywa Rady, potocznie nazwane sześciopakiem95.

Podsumowanie

Należy stwierdzić, że wystąpienie w 2008 r. światowego kryzysu finansowego i go-spodarczego spowodowało szybką reakcję UE w postaci przyjęcia planu naprawy gospo-


darczej i wprowadzenia konkretnych działań w różnych dziedzinach, zarówno w sekto-rze finansowym, jak i gospodarki realnej. Działania te z pewnością przyczyniły się do poprawy sytuacji gospodarczej.

Przyjęte rozwiązania prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiły dostęp do środ-ków finansowych szczególnie małym i średnim przedsiębiorstwom, które w wyniku kry-zysu najbardziej odczuły ograniczenia finansowania. Oprócz złagodzenia ograniczeń w dostępie do finansowania podjęte środki zachęcały do inwestycji w dziedzinie ochro-ny środowiska, a więc można uznać, że miały cel niezależny od kryzysu, aczkolwiek pobudzenie popytu jest niewątpliwie działaniem nakierowanym na walkę z kryzysem. Rozwiązania w zakresie pomocy publicznej, wprawdzie zgodne z zasadami rynku we-wnętrznego, słusznie zostały wprowadzone na określony okres.

Oceniając rozwiązania przyjęte w ramach polityki spójności, należy stwierdzić, że środki ułatwiające zakończenie programów z lat 2000–2006 przyczyniły się do więk-szego wykorzystania funduszy strukturalnych. Z kolei zmiany wprowadzone w zakresie wdrażania programów operacyjnych w latach 2007–2013 mają uprościć i przyspieszyć wdrażanie programów polityki spójności. Zmiany te należy ocenić pozytywnie niezależ-nie od faktu wystąpienia kryzysu gospodarczego i finansowego oraz jego wpływu na ich wprowadzenie.

Niektóre z podjętych przez Unię Europejską działań dotyczyły rynku pracy (np. środ-ki mające zahamować wzrost bezrobocia, wspieranie zatrudnienia oraz przeciwdziała-nie wykluczeniu społecznemu, zmiana zasad działalności Europejskiego Funduszu Do-stosowania do Globalizacji), na którym skutki kryzysu zazwyczaj ujawniają się szybko i w sposób bardzo dotkliwy dla pracowników. Inne działania dotyczyły pobudzenia dzia-łalności gospodarczej dzięki promowaniu przedsiębiorczości i ułatwieniu dostępu do finansowania, zwłaszcza do mikrokredytów dla przedsiębiorstw. Inne środki dotyczyły upraszczania prawodawstwa UE i zmniejszania obciążeń administracyjnych (np. zwol-nienie mikroprzedsiębiorstw z obowiązku stosowania unijnych reguł sprawozdawczości finansowej, możliwość stosowania obniżonych stawek VAT w odniesieniu do niektórych usług świadczonych w skali lokalnej). Szczególne środki zostały również podjęte w celu wsparcia sektora motoryzacyjnego. Liczba i różnorodność podjętych przez UE środków świadczy o dużej determinacji łagodzenia wpływu kryzysu gospodarczego na przedsię-biorstwa i ludność oraz pobudzenia działalności gospodarczej i popytu.

W odniesieniu do działań tymczasowych, podjętych na okres kryzysu, została opra-cowana strategia wyjścia. Oprócz opracowania i wdrożenia tej strategii, ważne jednak jest opracowanie mechanizmów zabezpieczających kraje UE przed ewentualnymi kry-zysami w przyszłości. Do takich mechanizmów można zaliczyć pakt na rzecz euro, dzia-łania w zakresie koordynacji polityki gospodarczej oraz nieomawianą w niniejszej pracy reformę systemu finansowego.


Przypisy

1 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji, Przezwyciężenie kryzysu finansowego i wyjście na prostą: europejskie ramy działania, KOM(2008) 706. wersja ostateczna, Bruksela, 29.10.2008 r.

2 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Europejski plan naprawy gospodarczej, KOM(2008) 800. wersja ostateczna, Bruksela, 26.11.2008.

3 Rada Europejska w Brukseli 11 i 12 grudnia 2008 r., Konkluzje Prezydencji – Bruksela, 11–12.12. 2008 r.

4 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie europejskiego planu naprawy gospodarczej (2008/2334(INI)

5 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Europejski plan naprawy…, op.cit., cyt. za A. Ryszkiewicz, Polityka spójności Unii Europejskiej a kryzys finansowy i gospodarczy, War-szawa 2009, opracowanie w ramach badań statutowych G. Wojtkowskiej-Łodej – Polska w Unii Europejskiej.

6 Ibidem.7 Rada Europejska w Brukseli 11 i 12 grudnia 2008 r., Konkluzje Prezydencji…, op.cit.8 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie europejskiego…, op.cit. Podobną

opinię na ten temat wyraził Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES), stwierdzając, że: „ W każ-dym razie należy krytycznie ocenić to, że suma 200 mld euro w okresie dwóch lat wydaje się zdecydowanie większa niż jest w rzeczywistości. Zdecydowanie mniejszą jej część stanowią „świeże” środki. Przecież jeśli chodzi o środki pochodzące z budżetu UE czy z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, mamy do czynienia jedynie z przesunięciem już przewidzianych płatności. Zaś w odniesieniu do działań krajowych często mamy do czynienia nie z nowymi, dodatkowymi inicjatywami, lecz z wykazem środków, które były planowane lub nawet już zatwierdzone przez rządy krajowe nawet bez planu naprawy gospodarczej UE”. (Opinia Europej-skiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady Europejskiej, Europejski plan naprawy gospodarczej (DzU C 182 z 04.08.2009)).

9 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, Realizacja europej-skiego planu naprawy, Część 1, KOM(2009) 114. wersja ostateczna, Bruksela, 04.03.2009.

10 Komunikat Komisji, Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (DzU C 16 z 22.01.2009).

11 Komunikat Komisji, Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (DzU C 83 z 07.4.2009, s. 1) oraz Ko-munikat Komisji zmieniający tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (DzU C 303 z 15.12.2009, s. 6).

12 Komunikat Komisji, Tymczasowe unijne ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (DzU C 6 z 11.01.2011, s. 5).

13 Na podstawie art. 107, ust. 3 lit. b) TFUE (art. 87 TWE, ust. 3 lit. b)) TWE, zgodnie z którym Komisja może uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc „mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”.

14 Maksymalny pułap pomocy określony w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis wynosił 200 000 euro. (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (DzU L 379 z 28.12.2006, s. 5)).

15 Komunikat Komisji, Tymczasowe unijne ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (DzU C 6 z 11.01.2011, s. 5). Na podstawie danych przedstawionych przez państwa członkowskie w odpowiedzi na kwestionariusz Komisji dotyczący


stosowania tymczasowych ram prawnych podczas konsultacji publicznych przeprowadzonych między dniem 18 marca 2010 r. a dniem 26 kwietnia 2010 r. Portugalia i Słowacja nie udzieliły odpowiedzi, a Francja nie przekazała danych dotyczących tego środka.

16 Zob. Obwieszczenie Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (DzU C 155 z 20.06.2008). Bezpieczne stawki obliczane są na podstawie marż wska-zanych w komunikacie Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (DzU C 14 z 19.01.2008, s. 6), z uwzględnieniem dodatkowego zmniejszenia wynoszącego 20 punktów bazo-wych (zob. przypis 11 w obwieszczeniu Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji). Jednak w przypadku każdej kategorii ratingu bezpieczne stawki, wskazane w obwieszczeniu Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (DzU C 155 z 20.06.2008), zostały ustalone na najwyższym poziomie dla danej kategorii. W celu zapoznania się z definicją różnych poziomów zabezpieczeń należy odnieść się do przypisu 2 na stronie 3 komunikatu Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (DzU C 14 z 19.01.2008, s. 6).

17 Po tym dniu do kredytów zastosowanie ma stopa procentowa równa co najmniej stopie określonej w komunikacie w sprawie stóp referencyjnych i dyskontowych. Zob. Komunikat Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (DzU C 14 z 19.01.2008).

18 Pomoc jest przyznawana tylko na projekty polegające na wytwarzaniu produktór, które wiążą się z wcześniejszym dostosowaniem do przyszłych norm unijnych (tj. przyjętych, ale jeszcze nieobowiązujących) lub stosowaniem norm surowszych niż przyszłe unijne normy dla danego produktu.

19 Zmiana nie ma zastosowania do środków wykorzystujących kapitał podwyższonego ryzyka objętych ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych.

20 Zgodnie z dotychczasowym rozwiązaniem co najmniej 50 % finansowania inwestycji prowadzonej w ramach środka pomocy wykorzystującego kapitał podwyższonego ryzyka musiało pochodzić od prywat-nych inwestorów lub w przypadku środków przeznaczonych dla MŚP znajdujących się na obszarach objętych pomocą, co najmniej 30 % finasowania. Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka w małych i średnich przedsiębiorstwach (DzU C 194 z 18.08.2006).

21 Których całkowity roczny eksport nie przekracza 2 mln euro. Komunikat Komisji do Państw Członkow-skich zmieniający zgodnie z art. 93 ust. 1 Traktatu WE komunikat dotyczący stosowania art. 92 i 93 Traktatu do krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych (DzU C 325 z 22.12.2005).

22 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Polityka spójności: inwestowanie w realną gospodarkę, KOM(2008) 876. wersja ostateczna, Bruksela, 16.12.2008.

23 Szerzej na ten temat zob. A. Ryszkiewicz, Polityka spójności Unii Europejskiej a kryzys finansowy…, op.cit.

24 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Polityka spójności: inwestowanie…, op.cit.

25 Unia Europejska, Polityka Regionalna, Polityka spójności w odpowiedzi na kryzys gospodarczy, Wiosna 2009, http://ec.europa.eu/regional_policy/index_pl.htm.

26 W okresie programowania 2000–2006 istniały cztery fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Roz-woju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Sekcja Orientacji oraz Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa (IFOR).

27 Commission of the European Communities, Proposal for a Decision of the Commission, Amending the Guidelines on closure of assistance (2000–2006) from the Structural Funds, approved by the Decision C(2006) 3424 of 1/08/2006, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources.


28 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 397/2009 z dnia 6 maja 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności efektywności energetycznej i inwestycji w energię odnawialną w budownictwie mieszka-niowym (DzU L 126 z 21.5.2009, s. 3).

29 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Fun-duszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (DzU L 158 z 24.06.2010, s. 1). Zmiana dotyczy art. 48 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporzą-dzenie (WE) nr 1260/1999 (DzU L 210 z 31.07.2006).

30 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmienia-jące rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 56 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne …, op.cit.

31 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006…, op.cit. Wyłączenie z zakresu stosowania tego przepisu dotyczy „ … operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spo-wodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa”.

32 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 67 Roz-porządzenia Rady (WE) nr 1083/2006…, op.cit.

33 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 396/2009 z dnia 6 maja 2009 r. zmieniają-ce rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego w celu rozszerzenia rodzajów kosztów kwalifikujących się do objęcia dofinansowaniem z EFS (DzU L 126 z 21.05.2009). Zostały dodane koszty zryczałtowane, obliczone na podstawie standardowych taryf zryczałtowanych kosztów jednost-kowych ustalonych przez dane państwo oraz kwoty ryczałtowe pokrywające w całości lub w części koszty operacji w wysokości nieprzekraczającej 50 000 euro. Uproszczenie to ma zastosowanie do wszystkich dotacji z EFS z mocą wsteczną od dnia 1 sierpnia 2006 r.

34 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 397/2009 z dnia 6 maja 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności efektywności energetycznej i inwestycji w energię odnawialną w budownictwie miesz-kaniowym (DzU L 126 z 21.05.2009). Zostały dodane trzy formy kosztów kwalifikowalnych: 1) koszty pośred-nie, zadeklarowane ryczałtowo, do wysokości 20 % bezpośrednich kosztów operacji, 2) koszty zryczałtowane, obliczone na podstawie standardowych taryf zryczałtowanych kosztów jednostkowych ustalonych przez dane państwo członkowskie, 3) kwoty ryczałtowe pokrywające w całości lub w części koszty operacji, w wysokości nieprzekraczającej 50 000 euro.

35 Rozporządzenie Rady (WE) nr 284/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Euro-pejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (DzU L 94 z 08.4.2009). Istnieje również możliwość uznawania wkładów niepienięż-nych na rzecz tworzenia funduszy na rozwój obszarów miejskich lub funduszy powierniczych i wniesienia do nich wkładu za wydatki kwalifikowalne.


36 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1341/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Eu-ropejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych projektów generu-jących dochody (DzU L 348 z 24.12.2008, s. 19).

37 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 78 ust. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne…, op.cit.

38 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 78 ust. 6 lit. d) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne…, op.cit.

39 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 78 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne…, op.cit. Zasoby zwrócone na rzecz operacji z inwestycji dokonanych z funduszy lub pozostałe po uwzględnieniu wszystkich gwarancji są powtórnie wykorzystane na rzecz projektów z zakresu rozwoju ob-szarów miejskich, na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw lub efektywności energetycznej i wykorzystania energii odnawialnej w budynkach, w tym w istniejącym budownictwie mieszkaniowym.

40 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmie-niające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. Zmiana dotyczy art. 88 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogól-ne…, op.cit.

41 Rozporządzenie Rady (WE) NR 284/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. zmieniające…, op.cit. 42 Zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 284/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. zmieniającym rozpo-

rządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit. art. 78 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 mówi, że: „4. W przypadku gdy Komisja odmawia wniesienia wkładu finansowego w duży pro-jekt, po przyjęciu decyzji Komisji należy odpowiednio skorygować deklarację wydatków.”

43 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmienia-jące rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne…, op.cit.

44 Dotychczas Komisja zatwierdzała projekty, których łączna wartość przekraczała 25 mln euro w przy-padku projektów w zakresie ochrony środowiska i 50 mln euro w przypadku projektów w pozostałych dziedzi-nach (zgodnie z art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006…, op.cit.).

45 Zmiana dotyczy art. 40 i art. 41 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006…, op.cit.46 Zmiana dotyczy art. 94 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006…, op.cit.47 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-

łecznego i Komitetu Regionów, Inwestowanie w przyszłość Europy, KOM(2009) 36 wersja ostateczna, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 28.01.2009.

48 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zmiany wieloletnich ram finansowych (2007–2013). Finansowanie projektów w dziedzinie energetyki w kon-tekście europejskiego planu naprawy gospodarczej (zmieniony wniosek), KOM(2009)171 wersja ostateczna, Bruksela, 08.04.2009; Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zmiany wieloletnich ram finansowych (2007–2013). Finansowanie projektów w dziedzinie energetyki w kontekście Europejskiego planu naprawy gospodarczej (zmiana druga), KOM(2009) 600. wersja ostateczna, C7-0256/09 Bruksela, 27.10.2009.


49 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 maja 2009 r. zmieniająca Porozumienie między-instytucjonalne z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami w zakresie wieloletnich ram finansowych (2007–2013) (DzU L 132 z 29.5.2009, s. 8); Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2009 r. zmieniająca Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami z dnia 17 maja 2006 r. w zakresie wieloletnich ram finansowych – finansowanie projektów w dziedzinie energetyki w kontekście europejskiego planu naprawy gospodarczej (DzU 347 z 24.12.2009, s. 26).

50 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustana-wiające program wspomagania naprawy gospodarczej poprzez przyznanie pomocy finansowej Wspólnoty na projekty w dziedzinie energetyki (DzU L 200 z 31.07.2009).

51 Lista projektów stanowi zał. do ww. rozporządzenia.52 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1233/2010 z dnia 15 grudnia 2010 r. zmie-

niające rozporządzenie (WE) nr 663/2009 poprzez przyznanie pomocy finansowej Wspólnoty na projekty w dziedzinie energetyki (DzU L 346 z 30.12.2010, s. 5).

53 Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie wdrożenia Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej, KOM(2010)191 wersja ostateczna, Bruksela, 27.04.2010.

54 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 397/2009…, op.cit. Dotychczas wsparciem tym były objęte jedynie państwa, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. lub po tej dacie.

55 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 437/2010 z dnia 19 maja 2010 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do kwalifikowalności działań w zakresie mieszkalnictwa na rzecz społeczności zmarginalizowanych (DzU L 132 z 29.05.2010, s. 1).

56 Rada Unii Europejskiej, Rada Europejska w Brukseli 18–19 czerwca 2009 r. Konkluzje Prezydencji, Bruksela, 10.07.2009.

57 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu, Regionów, Wspólne zobowiązanie na rzecz zatrudnienia, KOM(2009) 257. wersja ostateczna, Bruksela, 03.06.2009.

58 Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG) został ustanowiony w 2006 r. w celu umożli-wienia Wspólnocie udzielania wsparcia i okazania solidarności pracownikom zwalnianym w wyniku poważ-nych zmian strukturalnych w kierunkach światowego handlu spowodowanych globalizacją. Rozporządzenie (WE) nr 1927/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające Europejski fundusz dostosowania do globalizacji (DzU L 406 z 30.12.2006) oraz Sprostowanie do rozporządzenia (WE) nr 1927/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego Europejski fundusz dostosowania do globalizacji (DzU L 406 z 30.12.2006) (DzU L 048 z 22.02.2008).

59 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 546/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. zmienia-jące rozporządzenie (WE) nr 1927/2006 ustanawiające Europejski fundusz dostosowania do globalizacji (DzU L 167 z 29.06.2009). Wnioski o wkład powinny spełniać kryteria: a) co najmniej 500 zwolnień w przedsiębior-stwie w jednym państwie członkowskim w okresie czterech miesięcy, włącznie z pracownikami zwalnianymi u jego dostawców lub producentów znajdujących się poniżej w łańcuchu dostaw lub b) co najmniej 500 zwol-nień w okresie dziewięciu miesięcy, szczególnie w małych i średnich przedsiębiorstwach w dziale według kla-syfikacji NACE 2, w jednym regionie lub dwóch sąsiednich regionach na poziomie NUTS II. Na niewielkich rynkach pracy lub w wyjątkowych okolicznościach, w przypadku odpowiednio uzasadnionym przez dane państwo, wniosek o wkład z EFG może zostać uznany za dopuszczalny, mimo iż nie wszystkie ww. kryteria interwencji są spełnione, jeżeli zwolnienia mają poważny wpływ na zatrudnienie i lokalną gospodarkę.


60 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 546/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. …, op.cit.

61 Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji Społecznej, Sprawozdanie ogólne z działal-ności Unii Europejskiej – 2010, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg 2011.

62 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 marca 2009 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w spra-wie „Europejskiej inicjatywy na rzecz rozwoju mikrokredytów dla wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrud-nienia” P6_TA-PROV(2009)0166, www.euparl.europa.eu.

63 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 marca 2009 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w spra-wie „Europejskiej inicjatywy na rzecz rozwoju mikrokredytów dla wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrud-nienia” P6_TA-PROV(2009)0166, www.euparl.europa.eu.

64 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 283/2010/UE z dnia 25 marca 2010 r. ustanawia-jąca europejski instrument mikrofinansowy na rzecz zatrudnienia i włączenia społecznego Progress, (DzU L 87 z 07.04.2010, s. 87). Instrument udziela wsparcia dla: a) osób pozbawionych pracy lub zagrożonych utratą pracy, lub mających trudności z wejściem lub powrotem na rynek pracy, jak również osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub osób słabszych znajdujących się w gorszej sytuacji pod względem dostępu do tradycyjnego rynku kredytowego oraz skłonnych założyć lub rozwijać własne mikroprzedsiębiorstwo, w tym jednoosobową działalność gospodarczą; b) mikroprzedsiębiorstw, w szczególności w gospodarce społecznej, jak również mikroprzedsiębiorstw zatrudniających ww. osoby.

65 Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji Społecznej, Sprawozdanie ogólne z działal-ności…, op.cit.

66 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europej-skiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Program działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej, KOM(2007) 23 wersja ostateczna, Bruksela, 24.01.2007.

67 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Inteligentne regulacje w Unii Europejskiej, KOM(2010) 543. wersja ostateczna, Bruksela, 08.10.2010.

68 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Trzeci strategiczny przegląd procesu lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej, KOM(2009) 15. wersja ostateczna, KOM(2009) 16. wersja ostateczna, KOM(2009) 17. wersja ostateczna, Bruksela, 28.01.2009.

69 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Program działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w UE, Sektorowe plany zmniejszenia obciążeń i działania w 2009 r., KOM(2009) 544. wersja ostateczna, Bruksela, 22.10.2009.

70 Komisja Wspólnot Europejskich, Uzasadnienie. Wniosek. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca Dyrektywę Rady 78/660/EWG w sprawie rocznych sprawozdań finansowych niektórych rodzajów spółek w odniesieniu do mikropodmiotów. KOM(2009) 83. wersja ostateczna, Bruksela, 26.02.2009 r.

71 Komisja Wspólnot Europejskich, Uzasadnienie. Wniosek. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca Dyrektywę Rady 78/660/EWG w sprawie rocznych sprawozdań…, op.cit.

72 Dyrektywa Rady 2009/47/WE z dnia 5 maja 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w zakresie stawek obniżonych podatku od wartości dodanej (DzU L 116 z 09.05.2009, s. 18). Poprzednio państwa UE mogły stosować obniżone stawki VAT dla tych usług wyłącznie w przypadku wynegocjowania możliwości przyjęcia tzw. odstępstwa od zasad wynikających z dyrektywy VAT.

73 Dyrektywa Rady 2010/88/UE z dnia 7 grudnia 2010 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE dotyczącą wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zakresie okresu obowiązywania minimalnej stawki pod-stawowej (DzU L 326 z 10.12.2010, s. 1).


74 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Inteligentne regulacje w Unii…, op.cit.

75 Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie przyszłości przemysłu motoryzacyjnego. Wspólny pro-jekt rezolucji, 23 marca 2009, www.euparl.europa.eu.

76 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji „Reakcja na kryzys w europejskim przemyśle motoryzacyjnym”, KOM(2009) 104 wersja ostateczna, Bruksela, 25.02.2009.

77 Rada Europejska w Brukseli 29–30 października 2009 r. Konkluzje Prezydencji. Rada Unii Europejskiej, Bruksela, 30.10.2009 r.

78 Rada Europejska 10–11 grudnia 2009 r. Konkluzje, Bruksela, 11.12 2009 r.79 Komisja Europejska, Komunikat Komisji, Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrówno-

ważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020. wersja ostateczna, Bruksela, 03.03.2010.

80 Są one następujące: 1) wzrost do 75 % stopy zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat, przy jednoczesnym zwiększeniu poziomu zatrudnienia młodych, starszych i niskowykwalifikowanych pracowników oraz pełniej-szej integracji legalnych migrantów; 2) zwiększenie poziomu inwestycji w badania i rozwój do 3 % PKB i pobu-dzenie działalności badawczo-rozwojowej oraz innowacji; 3) ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o 20 % w porównaniu z poziomem z 1990 r. przy jednoczesnym utrzymaniu warunkowego zobowiązania UE do osią-gnięcia trzydziestoprocentowej redukcji do 2020 r., zwiększenie do 20 % udziału energii ze źródeł odnawial-nych w końcowym zużyciu energii oraz dążenie do osiągnięcia dwudziestoprocentowego wzrostu w zakresie efektywności energetycznej; 4) wzrost poziomu wykształcenia przez obniżenie do poniżej 10 % wskaźnika osób przedwcześnie kończących naukę oraz zwiększenie do 40 % odsetka osób w wieku 30–34 lat posiadających wykształcenie wyższe; 5) ograniczenie liczby osób zagrożonych ubóstwem i wyłączeniem społecznym o 20 mln.

81 Są one następujące: 1) „Unia innowacji”, 2) „Młodzież w drodze”, 3) „Europejska agenda cyfrowa”, 4) „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”, 5) „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”, 6) „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”, 7) „Europejski program walki z ubóstwem”.

82 Decyzja Rady 2010/707/UE w sprawie wytycznych dla polityk zatrudnienia państw członkowskich (DzU L 308 z 24.11.2010).

83 Komisja Europejska, Komunikat Komisji, Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowa-żonego…, op.cit., s. 27.

84 W sektorze finansowym stopniowe wycofywanie pomocy państwa już się rozpoczęło. Od lipca 2010 r. nastąpiło zaostrzenie warunków udzielania nowych gwarancji rządowych w drodze podniesienia opłat oraz przez ściślejszą kontrolę prawidłowego funkcjonowania beneficjentów intensywnie korzystających z gwaran-cji. Od 1 stycznia 2011 r. każdy bank w UE korzystający z pomocy państwa w postaci kapitału lub środków dotyczących aktywów o obniżonej jakości jest zmuszony przedstawić plan restrukturyzacji.

85 Komisja Europejska, Komunikat Komisji, Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowa-żonego…, op.cit., s. 27.

86 Rada Europejska 25–26 marca 2010 r. Konkluzje, Bruksela, 26 marca 2010 r., http://www.consilium.europa.eu.

87 Art. 136 TFUE przewiduje, że Rada UE przyjmuje środki w odniesieniu do państw strefy euro w celu wzmocnienia koordynacji i nadzoru ich dyscypliny budżetowej oraz określenia kierunków polityki gospo-darczej, które powinny być zgodne z wytycznymi przyjętymi dla całej UE, a także nadzoru nad nimi (Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (DzU C 115 z 09.05.2008)). Rada Europejska powołała również grupę zadaniową, której zadaniem było przedstawienie przed końcem 2010 r. środków nie-zbędnych do osiągnięcia celu polegającego na ulepszeniu ram rozwiązywania kryzysów i zwiększeniu dyscy-pliny budżetowej.


88 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Eu-ropejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Zacieśnienie koordynacji polityki gospodarczej, KOM(2010) 250. wersja ostateczna, Bruksela, 12.05.2010.

89 Europejski okres oceny powinien obejmować cykl nadzoru nad polityką budżetową i strukturalną, któ-ry byłby inicjowany na początku roku przez przegląd horyzontalny, w ramach którego Rada Europejska, na podstawie analiz Komisji, określałaby główne wyzwania gospodarcze stojące przed UE i strefą euro oraz for-mułowałaby strategiczne wytyczne dotyczące polityki.

90 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Euro-pean Council, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance COM(2010) 367/2 Brussels.

91 Rada Europejska 28–29 października 2010 r. Konkluzje, Bruksela, 30.11.2010 r.92 To wcześniejsze zalecenie grupy zadaniowej jest wdrażane od 1 stycznia 2011 r. i polega na jednoczesnej

ocenie każdej wiosny środków budżetowych i reform strukturalnych wspierających wzrost i zatrudnienie, co przyczynia się do lepszego uwzględniania wymiaru UE/strefy euro podczas przygotowywania budżetów i pro-gramów reform przez poszczególne kraje.

93 Od czasu ustanowienia grupy zadaniowej utworzono Europejski Instrument Stabilności Finansowej dla strefy euro (EFSF Framework Agreement, htp://www.efsf.europa.eu/attachments/efsf_framewok_agreement_en.pdf) oraz Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej (DzU L 118 z 12.05.2010, s. 4).

94 Konkluzje szefów państw lub rządów strefy euro z dnia 11 marca 2011 r., Bruksela, 11.03.2011 r., Za-łącznik I. Pakt na rzecz euro. Ściślejsza koordynacja polityki gospodarczej służąca zwiększeniu konkurencyj-ności i konwergencji.

95 Są to następujące akty prawne: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro (DzU L 306 z 23.11.2011); Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi ma-kroekonomicznej w strefie euro (DzU L 306 z 23.11.2011); Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (DzU L 306 z 23.11.2011); Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 li-stopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (DzU L 306 z 23.11.2011); Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (DzU L 306 z 23.11.2011); Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (DzU L 306 z 23.11.2011).

Bibliografia

Ryszkiewicz A., Polityka spójności Unii Europejskiej a kryzys finansowy i gospodarczy, Warszawa 2009, opra-cowanie w ramach badań statutowych kierowanych przez G. Wojtkowską-Łodej pt. „Polska w Unii Europej-skiej”


Selected instruments of the European Union economic policy regard-ing overcoming the effects of the economic the crisis

Summary

The Author reviews actions undertaken by the EU concerning overcoming the ef-fects of the economic crisis and preventing its future occurrence. The actions concern the financial sector and real economy. Within the scope of the real economy, there are discussed the actions implementing the European programme of economic repair, i.e.: 1. actions simplifying the principles of social welfare, 2. actions including the changes in the EU coherence policy UE (facilitation of the

finalisation of the programmes from the period 2000–2006, simplification and acce-leration of implementation of the coherence policy programmes for the years 2007–2013, simplification of financial management, increasing advance payments for the programmes for the years 2007–2013, facilitating acceleration of implementation of big projects, supporting intelligent investments)

3. other EU actions, such as facilitating employment, the changes in functioning of the European Globalization Adjustment Fund, promoting entrepreneurship and deve-lopment of cooperation with the European Investment Bank and the European In-vestment Fund, simplification of the EU legislature and reduction of administrative burdens, possibility to apply reduced VAT taxes, supporting motorization industry. The Author also presents the overcoming crisis strategy regarding interim actions

and solutions within the area of economic policy coordination, including the Pact for the Euro.

Key words: crisis and the EU policy, European Programme for Economic Repair, Pact for the EuroSłowa kluczowe: kryzys a polityka UE, Europejski Plan Naprawy Gospodarczej, pakt na rzecz euro

Adam A. AmbroziakKatedra Integracji Europejskiejim. J. Monneta SGH

Strategia rozwoju rynku wewnętrznegoUnii Europejskiej

jako instrument wyjścia z kryzysu gospodarczego1

W ostatnich dwóch latach zauważalne jest znaczące zainteresowanie polityków funkcjonowaniem rynku wewnętrznego2 UE. Nie wynika ono jedynie z faktu zbliżania się dwudziestej rocznicy jego utworzenia, ale też i z potrzeb zgłaszanych przez przedsię-biorców i konsumentów. Stąd też, szczególnie w okresie obecnego kryzysu, wydaje się, że należy spróbować odpowiedzieć na pytanie, czy projektowane inicjatywy w ramach rynku wewnętrznego są elementami długookresowej koncepcji wyjścia z kryzysu gospodarczego, zapewniającymi w przyszłości wzrost gospodarczy w UE. Realizu-jąc tak postawiony cel, skupiono się na analizie propozycji Komisji Europejskiej, do-tyczących ożywienia rynku wewnętrznego w świetle zarówno założeń teoretycznych, dotychczasowych doświadczeń integracyjnych, jak i potrzeb UE wychodzącej z kryzysu gospodarczego.

Przesłanki ponownego zainteresowania rynkiem wewnętrznym

Nie po raz pierwszy rynek wewnętrzny staje się głównym tematem przewodnim dys-kursu politycznego i nie po raz pierwszy, jak się wydaje, ma uratować UE przed upadkiem i „euro sklerozą”. Odpowiedzi na pytanie o przyczynę tego nagłego zainteresowania na-leży szukać na kilku płaszczyznach, uwzględniając również doświadczenia historyczne.

Po pierwsze, można odnaleźć pewną analogię w historii działań państw człon-kowskich UE w obliczu kryzysu. Utworzenie wspólnego rynku przewidziano w artyku-le 8 w pierwotnej wersji Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (z 1958 r.) w ciągu 12 lat od powstania unii celnej. Biorąc pod uwagę fakt, iż unia celna miała zacząć funkcjonować z początkiem 1970 r., wspólny rynek był planowany na ko-niec 1982 r. Jednakże na początku lat 70. miały miejsca dwa istotne wydarzenia, które doprowadziły do znacznego osłabienia tempa integracji w ramach Wspólnot Europej-skich: załamanie się Systemu z Bretton Woods oraz tzw. kryzys naftowy. Spowodowało to podrożenie produkcji oraz zmniejszenie konkurencyjności europejskich towarów na

Strategia rozwoju rynku wewnętrznego Unii Europejskiej... 31

rynkach międzynarodowych. Powyższe zjawiska zaowocowały dążeniem poszczegól-nych krajów członkowskich do zwiększenia swoich wpływów w funkcjonowaniu gospo-darek rynkowych przez udzielanie pomocy publicznej i indywidualne wspieranie przed-siębiorców i określonych branż, tak jak miało to miejsce ostatnio w latach 2008–2010.

Późniejsze lata 70. i 80. XX w. to stopniowe powiększanie się luki technologicznej między USA, Japonią a Europą, a dodatkowo rozszerzanie Wspólnot o nowe kraje członkowskie, w większości o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, przy jedno-czesnym zahamowaniu integracji „w głąb”. Stworzyło to wiele dodatkowych proble-mów społeczno-regionalnych, których wyrazem stała się wysoka stopa bezrobocia. Wydaje się, że z podobną sytuacją mamy obecnie do czynienia, kiedy po okresie roz-szerzania o znacznie słabsze państwa i w obliczu kryzysu gospodarczego ponownie powrócono do idei interwencjonizmu. Nie powinno zatem dziwić, że w obliczu dzia-łań uwsteczniających procesy integracji w UE w latach 2008–2011 zaczęto dyskutować ponownie o rynku wewnętrznym jako remedium na bieżące problemy gospodarczo- -społeczne. Biorąc pod uwagę fakt, że UE nie prowadzi ujednoliconej polityki gospo-darczej, a jedynie w pewnych sferach skoordynowaną, trudno znaleźć inny instrument do wychodzenia z kryzysu i „ucieczki do przodu” niż względnie zharmonizowany ry-nek wewnętrzny.

Po drugie, dotychczas wszelkie instrumenty makroekonomiczne poprawy wzro-stu gospodarczego zawiodły. Ostatni kryzys gospodarczy został zapoczątkowany przede wszystkim problemami instytucji finansowych, a dopiero później „rozlał się” na sferę realną. W trakcie pierwszej odsłony kryzysu, przy relatywnie niewielkiej pomocy publicznej ze strony rządów państw członkowskich, przedsiębiorstwa unijne względnie utrzymały swoją pozycję konkurencyjną. W związku z tym, że wielkość pomocy dla sek-tora gospodarki realnej w okresie kryzysu nie odbiegała znacząco od wsparcia przed-siębiorców sprzed kryzysu, firmy europejskie zmuszone były przede wszystkim polegać na mechanizmach wolnorynkowych. Jedynym warunkiem powodzenia było zapewnie-nie przedsiębiorcom wolnorynkowej swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Pamiętając o ograniczonych efektach instrumentów monetarnych, szczególnie w ra-mach unii gospodarczej i walutowej, politycy zrozumieli, że podstawą wzrostu i rozwo-ju państw są przedsiębiorcy, generujący miejsca pracy, oferujący produkty, a z drugiej strony konsumenci, zgłaszający popyt na te dobra. Stało się jasne, że działania na rzecz wzmocnienia rynku wewnętrznego UE są jedynymi efektywnymi, jakie można podjąć na poziomie unijnym. Polska prezydencja w Radzie UE, wpisując rynek wewnętrzny jako jeden ze swoich priorytetów, uznała go już nie tylko za źródło, ale także za motor wzrostu gospodarczego UE.

Po trzecie, problemy gospodarcze niektórych państw (a przede wszystkim Gre-cji) nie wynikają wyłącznie ze źle zarządzanych finansów publicznych, ale również z niewłaściwie funkcjonującego rynku w wyniku braku efektywnie wdrożonej legisla-cji unijnej, co w praktyce sprowadzało się do zamknięcia gospodarki przed konkurencją

Adam A. Ambroziak32

i ochrony nieefektywnych przedsiębiorców krajowych. Dotychczas regulowanie rynku wewnętrznego odbywało się za pomocą dyrektyw, wymagających transpozycji do kra-jowego porządku prawnego. Zaniechania w tej sferze po stronie rządów i parlamentów państw członkowskich skutkują fragmentacją rynku wewnętrznego i pogorszeniem po-zycji zarówno krajowych, jak i zagranicznych podmiotów. Ten deficyt implementacyjny skutkuje ograniczeniem konkurencji, w związku z ochroną nieefektywnych krajowych przedsiębiorców, a w konsekwencji gorszymi wynikami makroekonomicznymi w danym państwie członkowskim. Skutki tego, jak widać na tle ostatnich wydarzeń, przenoszą się na cały rynek wewnętrzny. Rozwiązaniem problemu jest coraz częstsze proponowanie przez Komisję Europejską rozporządzeń, które bezpośrednio obowiązują w państwach członkowskich UE, nie wymagając transpozycji i wdrażania do legislacji krajowej.

Po czwarte, wszelkie działania w UE wymagają precyzyjnych strategii i progra-mów. Zahamowanie integracji w latach 70. wynikało również z faktu, iż w Traktacie ustanawiającym ówczesną EWG nie przewidziano konkretnych i szczegółowych dzia-łań, jakie powinny być podjęte przez państwa członkowskie w celu utworzenia wspólne-go rynku. Tak jak w przypadku unii celnej Traktat zawierał precyzyjne zapisy dotyczą-ce harmonogramu eliminacji ceł i zakresu towarowego oraz procedury wprowadzenia wspólnej taryfy celnej, tak jeśli chodzi o wspólny rynek postanowienia prawa pierwot-nego były raczej enigmatyczne [Synowiec, 2001:31]. Można zatem uznać, że obecne kon-cepcje, mające ożywić rynek wewnętrzny UE, w pełni wpisują się w kulturę tworzenia programów, bez których trudno ukierunkować działania tak dużego organizmu, jakim jest UE i pogodzić różne interesy 27 państw członkowskich.

Po piąte, większego zainteresowania rynkiem wewnętrznym należy dopatrywać się również w związku z przygotowanym przez profesora Mario Montiego raportem Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku. W służbie gospodarki i społeczeństwa Eu-ropy [Monti, 2010]. Dokument ten został opracowany przez byłego członka Komisji Eu-ropejskiej, komisarza ds. rynku wewnętrznego, usług finansowych i integracji finanso-wej w latach 1994–1999 i w kolejnej kadencji komisarza ds. konkurencji, a jednocześnie szanownego naukowca, znanego ze swoich odważnych opinii i decyzji. W raporcie tym poruszono wiele wrażliwych i kontrowersyjnych kwestii, co zmusiło decydentów w pań-stwach członkowskich UE do zainteresowania się rynkiem wewnętrznym, jako ważnym elementem integracji europejskiej. W raporcie tym wskazano, że rynek wewnętrzny powinien być traktowany jako efektywny instrument wyjścia UE z kryzysu gospo-darczego. Weryfikując tę tezę M. Monti wskazał na bariery w rozwoju rynku wewnętrz-nego, które zidentyfikował w trzech wymiarach zrównoważonego rozwoju: społecznym, środowiskowym i biznesowym.

Z punktu widzenia społecznego, wiele państw członkowskich próbuje, przez swo-je polityki socjalne, kompensować finansowo ewentualne koszty funkcjonowania rynku wewnętrznego UE. Prowadzi to jednak do zmiany warunków konkurencji na rynku unijnym.


Jeśli chodzi o wymiar środowiskowy, to M. Monti zauważył, że pośrednią konsekwencją prowadzonych w UE działań proekologicznych, w postaci uwzględniania w legislacji unij-nej odpowiednich wymogów dla przedsiębiorców, jest zazwyczaj podwyższanie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto często restrykcyjne przepisy środowisko-we uniemożliwiają lub utrudniają podejmowanie działań na rzecz rozwoju infrastruktury.

Wymiar biznesowy został poświęcony słabszej pozycji małych i średnich przedsię-biorstw, które powinny w największym stopniu korzystać z eliminacji barier ogranicza-jących możliwość oferowania towarów i usług na całym rynku europejskim. W raporcie wskazano, że pozycja przedsiębiorców unijnych jest gorsza w porównaniu do sytuacji firm spoza UE w związku z restrykcyjnym acquis dotyczącym pomocy publicznej. Tego rodzaju podejście wynika z pewnością z nurtów interwencjonistycznych, szczególnie zauważalnych w okresie kryzysu gospodarczego. Są one jednoznacznie sprzeczne z pod-stawowymi zasadami konkurencji w ramach rynku wewnętrznego oraz mogą stanowić przyzwolenie dla partnerów handlowych na subsydiowanie eksportu na rynek unijny. Ponadto wiele państw, ze względu na swoje problemy z finansami publicznymi, nie mo-głoby tego rodzaju wsparcia realizować, co pogarszałoby ich pozycję nie tylko na global-nym rynku światowym, ale także w ramach UE.

Polityczny wymiar rozwoju rynku wewnętrznego UE

Dla Komisji Europejskiej rynek wewnętrzny przestał mieć wymiar tylko gospo-darczy, a zaczął mieć również wymiar polityczny. Z jednej strony, rynek obejmuje w równym stopniu kwestie polityki społecznej i regionalnej z zapleczem finansowym w postaci funduszy europejskich, dzięki czemu obywatele we wszystkich regionach UE powinni mieć swój udział w korzyściach wynikających z otwarcia rynków. Z drugiej strony, według Komisji, rynek wewnętrzny powinien stać się kolejnym symbolem goto-wości państw członkowskich UE do współpracy.

W rzeczywistości przez dłuższy czas było jednak inaczej. Rynek wewnętrzny nie był uznawany za istotny element integracji europejskiej przez polityków, a w konsekwen-cji działania podejmowane przez Dyrekcję Generalną Rynku Wewnętrznego Komisji Europejskiej nie były ani oczekiwane, ani przyjmowane z entuzjazmem czy zaintereso-waniem. Najlepszym przykładem jest przyjęta w czerwcu 2010 r. strategia gospodarcza Europa 20203, uznana za „spójne ramy, które umożliwią Unii wykorzystanie wszystkich jej instrumentów i polityk, a państwom członkowskim – sprawniejsze podejmowanie skoordynowanych działań (...) na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu”. Przy takich celach wydawałoby się oczywiste szersze odniesienie do rynku wewnętrznego. W poprzedzającym przyjętą strategię Europa 2020 komunikacie4 Komisja Europejska zdefiniowała konkretne kro-ki do podjęcia: utworzenie otwartego, jednolitego rynku usług, poprawa dostępu MŚP

Adam A. Ambroziak34

do jednolitego rynku, zwiększenie zaufania konsumentów do towarów oferowanych na rynku unijnym. Ponadto Komisja, nie wskazując bezpośrednio na państwa członkowskie UE, podkreśliła konieczność poprawy wdrażania legislacji, kontynuowanie programu inteligentnych regulacji, uwzględnienie w przepisach ery cyfrowej, ograniczenie kosz-tów zawieranych umów z partnerami spoza UE, a także ułatwienie wykonywania umów i uznawania wyroków sądowych w innych państwach UE. Wydaje się, że te programowe założenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w nowej strategii dla UE. Jednakże w dokumencie Europa 2020 zawarto zaledwie odniesienie do raportu prof. M. Montiego przygotowanego na zlecenie Komisji, nie definiując politycznego znaczenia tej inicjaty-wy ani nie wskazując na priorytetowe działania.

Takie zdawkowe odniesienie do zewnętrznego dokumentu, jakim był raport M. Mon-tiego, może wynikać z jednej strony, ze zbyt krótkiego okresu między jego opublikowa-niem (maj 2010 r.) a przyjęciem konkluzji przez Radę Europejską (czerwiec 2010 r.). Z drugiej jednak strony, obserwując zaangażowanie na rzecz rynku wewnętrznego, wydaje się, że jeszcze do połowy 2010 r. decydenci w UE, zarówno politycy z państw członkowskich UE, jak i wysocy urzędnicy Komisji Europejskiej, nie doceniali znaczenia inicjatywy rynku wewnętrznego.

Ostatecznie, po przeprowadzeniu szeroko zakrojonych konsultacji społecznych5, Komisja Europejska przedstawiła w kwietniu 2011 r. Akt o jednolitym rynku6, który za-wiera 12 inicjatyw ukierunkowanych na realizację idei ożywienia rynku wewnętrznego UE7. Na uwagę zasługuje fakt, że w ślad za konkluzjami Rady, Komisja postawiła sobie za zadanie stworzenie możliwości rozwinięcia w pełni potencjału rynku wewnętrznego UE, zarówno przez obywateli, co jest ukłonem w stronę Parlamentu Europejskiego, jak i przez przedsiębiorców, o których przede wszystkim zabiegają rządy państw członkow-skich. Znamienne jest to, że w zasadzie w dokumencie tym nie wskazano całkowicie nowych obszarów działań w ramach rynku wewnętrznego, a jedynie, na podstawie do-tychczasowej analizy, zidentyfikowano bariery wciąż na nim występujące. Podkreślono bowiem, że należy „położyć kres fragmentaryzacji rynku, usunąć przeszkody i utrudnie-nia hamujące przepływ usług, innowację i kreatywność”.

Biorąc pod uwagę oczekiwania konsultowanych stron oraz mając w świadomości konieczność akceptacji przedkładanych propozycji, zarówno przez Parlament Europej-ski, jak i przez Radę, Komisja stwierdziła, że rynkowi wewnętrznemu powinna przy-świecać koncepcja silnie konkurencyjnej społecznej gospodarki rynkowej. Komisja ponadto spróbowała znaleźć równowagę między postępującą liberalizacją a dalszą eli-minacją barier administracyjnych zarówno dla konsumentów, jak i pracowników, a tak-że tworzeniem odpowiednich warunków do funkcjonowania dla przedsiębiorców, ze szczególnym uwzględnieniem słabszej pozycji MŚP.

Z punktu widzenia Komisji, wiele zaproponowanych działań powinno być zreali-zowanych do końca 2012 r. Zaproponowany harmonogram jest, jak się wydaje, mało realny. Szybkiej ścieżce legislacyjnej po stronie Rady nie sprzyja bowiem zmiana co pół


roku krajów prezydencji, często niedoświadczonych w pełnieniu roli koordynatora prac legislacyjnych oraz we współpracy z Parlamentem Europejskim. Po drugie, opóźnień w realizacji harmonogramu działań na rzecz rynku wewnętrznego można spodziewać się ze strony Parlamentu Europejskiego. Wynikać to może zarówno z pewnych ograni-czeń administracyjnych i eksperckich, jakimi dysponuje ta instytucja, ale też i z coraz częściej pojawiających się negatywnych głosów o zbyt szybkiej i nieprzejrzystej ścież-ce przyjmowania aktów prawnych w pierwszym czytaniu w ramach zwykłej procedury ustawodawczej.

Ostatecznie dwanaście propozycji można podzielić na trzy grupy działań: na rzecz biznesu, konsumentów oraz pracowników8. Poniższa analiza została oparta na fakto-grafii oraz identyfikacji barier i niedoskonałości rynku wewnętrznego przedstawionych przede wszystkim w raporcie M. Montiego pt. „Nowa strategia na rzecz jednolitego ryn-ku” [Monti, 2010], dokumencie Komisji pt. „Overview of responses to the public con-sultation on the Communication. Towards a Single Market Act”9, a także komunikatach Komisji pt. „W kierunku Aktu o jednolitym rynku...”10 i „Akt o jednolitym rynku”11.

Finansowanie biznesu

Kryzys gospodarczy ujawnił z całą siłą znaczną ułomność rynku wewnętrznego UE polegającą na trudnym dostępie małych i średnich przedsiębiorstw do kapitału. Wy-nikało to głównie z ograniczonej lub nawet całkowicie zatrzymanej akcji kredytowej przez banki w obliczu braku wzajemnego zaufania na rynku finansowym. Ponadto duzi przedsiębiorcy mogli liczyć na wsparcie rządów w postaci bezpośrednich dotacji lub dokapitalizowania, podczas gdy sektor MŚP został w zasadzie pozostawiony bez szcze-gólnej pomocy. Mimo że Komisja przyjęła specjalne tymczasowe ramy prawne ułatwia-jące dostęp do kapitału dla MŚP12, to sytuacja ta nie poprawiła się znacząco. Problem braku środków finansowych dla MŚP został również uznany za najważniejszą barierę w funkcjonowaniu na rynku wewnętrznym UE przez samych przedsiębiorców, biorą-cych udział w konsultacjach Komisji.

Oczywiste jest, że dostęp do kapitału jest czynnikiem decydującym przy podejmo-waniu decyzji dotyczących wprowadzania nowych produktów na rynek, inwestowania w nowe narzędzia produkcji czy też zatrudnienia. Ograniczenia w dostępie do kapitału MŚP należy upatrywać zarówno w braku postrzegania MŚP jako istotnych partnerów gospodarczych, a także w nieproporcjonalnie skomplikowanych wymogach dotyczących możliwości notowania na rynkach kapitałowych. W związku z tym Komisja zadeklaro-wała przedstawienie projektu zmiany dyrektywy o przejrzystości, rozporządzenia wyko-nawczego w sprawie prospektu emisyjnego i dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku, tak aby obowiązki MŚP notowanych na giełdzie były bardziej adekwatne do ich wielkości i możliwości przy jednoczesnym zapewnieniu tej samej ochrony dla inwestorów. Chodzi

Adam A. Ambroziak36

zatem o to, aby MŚP mogły pozyskiwać środki finansowe przez obecność na giełdzie. Wówczas ich pozycja, siła, innowacyjność rozwiązań mogą być najszybciej i najpełniej zweryfikowane przez potencjalnych inwestorów. Oczywiście należy się liczyć z pewnymi ograniczeniami finansowymi w okresie potencjalnego kryzysu, jednakże z punktu wi-dzenia pozyskania kapitału przez MŚP propozycja Komisji wydaje się być bardzo dobra. Biorąc pod uwagę fakt, że sektor ten najszybciej dostosowuje się do nowych warunków, a także najszybciej może wprowadzać innowacje, dostęp do kapitału przez giełdę może być bardzo efektywny.

Ponadto, w „Akcie o jednolitym rynku” Komisja zadeklarowała przedstawienie propozycji legislacyjnych, które powinny ułatwić funduszom podwyższonego ryzyka z jednego państwa członkowskiego UE inwestowanie w dowolnym innym państwie, bez żadnych przeszkód czy konieczności spełnienia dodatkowych wymagań. Oczywiście konsekwencją tych rozwiązań jest większa konkurencja na rynku instytucji finansowych oferujących tego rodzaju usługi. Fundusze kapitału podwyższonego ryzyka mają obecnie duże trudności w zdobyciu kapitałów za granicą i w prowadzeniu transgranicznej dzia-łalności ze względu na różnorodność krajowych systemów prawnych oraz przeszkody podatkowe. Nowe, zunifikowane uregulowania w tym zakresie powinny zapewnić moż-liwość wyboru przede wszystkim przez MŚP optymalnej oferty na rynku wewnętrznym UE. Na skutek wprowadzenia jednolitego rynku dla kapitału podwyższonego ryzyka, z jednej strony, ułatwiony będzie dostęp do środków finansowych dla MŚP, a z drugiej, zostanie otwarty popyt na usługi funduszy. Powinno to stanowić o obniżce kosztów dla potencjalnych partnerów.

Warto zwrócić uwagę, że propozycja ta dotyczy szczególnego rodzaju kapitału, naj-częściej związanego z innowacyjnymi rozwiązaniami i nowymi produktami, co wpisuje się w nową filozofię wzrostu gospodarczego UE. Z tego punktu widzenia należy pozy-tywnie ocenić inicjatywę Komisji, która nie ograniczyła się tylko do wspierania MŚP w dostępie do kapitału niezbędnego do funkcjonowania na rynku, a poszła dalej, ukie-runkowując plany przedsiębiorców na innowacyjne rozwiązania. Wydaje się zatem, że nie jest to działanie krótkookresowe, nastawione na eliminację bieżących trudności, ale długookresowe ukierunkowanie rozwoju przede wszystkim sektora MŚP.

Rozwój sektora usług

Jedynym sektorem szczególnie potraktowanym w „Akcie o jednolitym rynku” są usługi. Według raportu M. Montiego sektor usług tworzy ponad 70 % PKB UE, charak-teryzuje się stale rosnącym zatrudnieniem (średniorocznie 2 %, podczas gdy dla całej gospodarki wskaźnik ten wynosi 1 %) oraz stanowi istotne źródło bezpośrednich in-westycji zagranicznych. W latach 1998–2008 wzrost gospodarczy w UE kształtował się średnio na poziomie 2,1 % rocznie, podczas gdy w sektorze usług odnotowano w tym


czasie wzrost na poziomie 2,8 % rocznie. Wskaźniki te mogłyby być z pewnością wyższe, gdyby większy był udział usług świadczonych transgranicznie, podczas gdy obecnie jest on zaledwie na poziomie około 20 %. W konsekwencji różnica w wydajności między USA a strefą euro utrzymuje się na poziomie ponad 30 %.

Powyższe problemy wynikały z ograniczonego otwierania rynków państw człon-kowskich na usługodawców z innych krajów. Aby uniknąć takich działań, przyjęto w 2006 r. dyrektywę usługową13, której główną ideą było zapewnienie swobody świad-czenia usług oraz egzekwowanie prawa do zakładania przedsiębiorstw zgodnie z posta-nowieniami traktatowymi. Chodziło zatem zarówno o poprawę warunków funkcjono-wania konkurencyjnych przedsiębiorców usługowych na rynku unijnym, jak i o większą ochronę konsumentów, korzystających z ich ofert. Dyrektywa została ostatecznie przy-jęta w mniej liberalnej formie niż proponowała Komisja Europejska, z wieloma wyłą-czeniami wprowadzonymi przez państwa członkowskie. Mimo wszystko, potencjalne korzyści wynikające z wprowadzenia dyrektywy usługowej zostały oszacowane przez Komisję Europejską na poziomie od 60 do 140 mld EUR, co oznacza potencjał wzrostu wynoszący od 0,6 do 1,5 % PKB UE.

Jak już wspomniano, protekcjonistyczne tendencje ujawniły się z jeszcze większą siłą w trakcie kryzysu gospodarczego. W jego obliczu państwa członkowskie dość powoli i w sposób niepełny transponowały dyrektywę usługową do swoich porządków krajowych. W konsekwencji, mimo obowiązywania względnie liberalnego prawa unijnego, usługo-dawcy w ramach rynku wewnętrznego UE wciąż napotykają wiele barier administracyj-nych związanych z transgranicznym prowadzeniem swojej działalności gospodarczej.

Komisja, poszukując wyjścia z kryzysu, postawiła na jeszcze nie w pełni otwarty ry-nek, upatrując w jego zamknięciu ograniczeń rozwojowych. W ramach swoich kompeten-cji Komisja ma zamiar weryfikować poprawność wdrażania dyrektywy usługowej przede wszystkim w odniesieniu do usług dla przedsiębiorców, budownictwa, turystyki oraz ubezpieczeń. Komisja Europejska w „Akcie o jednolitym rynku” zaproponowała również rozszerzenie systemu normalizacji na usługi i zapewnienie, aby procedury normalizacyjne były skuteczniejsze i sprawniejsze. W normalizacji usług na poziomie europejskim można bowiem upatrywać szansy na uwzględnienie nowych technologii, szczególnie informatycz-nych i komunikacyjnych oraz na ułatwienie w świadczeniu usług, szczególnie przez MŚP.

Wskazanie przez Komisję Europejską usług jako jednego ze obszarów wymagają-cych dalszej liberalizacji w obliczu kryzysu wydaje się jak najbardziej prawidłowe. Usługi generują relatywnie największą wartość dodaną, angażując jednocześnie coraz więcej pracowników. Ponadto, w związku z brakiem pełnej liberalizacji, rynek usług wciąż ma niewykorzystany potencjał, który może przyczynić się znacząco do wyjścia z kryzysu go-spodarczego. Jest to o tyle istotne, że każda liberalizacja w tym obszarze może przynosić natychmiastowe skutki ograniczające negatywne konsekwencje kryzysu, zaś propozycje związane z normalizacją innowacyjnych usług powinny w dłuższej perspektywie zapew-nić zwiększenie konkurencyjności tego sektora.

Adam A. Ambroziak38

Jednolity rynek cyfrowy

Oprócz sfery usługowej, istotnym wyzwaniem dla przyszłości rynku wewnętrznego jest uwzględnianie nowoczesnych technologii, co prowadzi do rozwoju nowych metod współpracy, np. handlu elektronicznego. W konsekwencji sektor cyfrowy, któremu po-święcono kluczowy dokument „Europejska Agenda Cyfrowa”14, uważany jest za jedną z najważniejszych dźwigni pobudzania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w UE. W swoim raporcie M. Monti zidentyfikował wiele przeszkód ograniczających zdolność przemysłu europejskiego do innowacji oraz generowania wartości dodanej, w tym roz-drobnienie rynków internetowych oraz nieprzystające do realiów przepisy dotyczą-ce własności intelektualnej, brak zaufania konsumentów do bezpieczeństwa płatności i przestrzegania ich praw podczas transakcji transgranicznych, brak pewności klientów w zakresie bezpieczeństwa i oryginalności produktów, a z punktu widzenia sprzedaw-ców detalicznych: występowanie różnic w przepisach dotyczących ochrony konsumenta oraz podatku VAT i opłat za recykling.

Według analiz Komisji, w efekcie handel internetowy stanowi zaledwie 5 % ogólnej sprzedaży detalicznej, a z tego kanału handlowego korzysta zaledwie 9 % Europejczy-ków. Na podstawie przeprowadzonych analiz ocenia się, że stymulując szybki rozwój jednolitego rynku cyfrowego do 2020 r., UE może zyskać 4 % PKB, co odpowiada zy-skom prawie 500 mln EUR i oznacza wpływ porównywalny do tego, jaki dało wprowa-dzenie rynku wewnętrznego w 1992 r.

Potrzebę uregulowań w tej sferze potwierdziły wyniki przeprowadzonych konsul-tacji, w trakcie których handel elektroniczny został uznany za jeden z dziesięciu waż-niejszych obszarów. Na uwagę zasługuje fakt, że dla niektórych grup kwestia ta była szczególnie ważna (dla państw członkowskich najważniejsza – pierwsze miejsce, dla sto-warzyszeń przemysłu – 4 miejsce, dla organizacji konsumenckich – 7 miejsce).

W związku z powyższym w „Akcie o jednolitym rynku” Komisja zadeklarowa-ła identyfikację istniejących barier oraz eliminację wszelkich przypadków nierów-nomiernego traktowania związanego z lokalizacją geograficzną, narodowością lub miejscem zamieszkania przede wszystkim w handlu internetowym. Ponadto zapro-ponowała wprowadzenie przepisów zapewniających wzajemne uznawanie elektro-nicznej identyfikacji i uwierzytelniania w UE bez względu na sektor działalności. Przewiduje się, że przepisy te będą traktować jednakowo wszystkie technologie i będą obejmować wszystkie typy mediów komunikacyjnych, takie jak internet czy telefonia komórkowa.

Utworzenie jednolitego rynku cyfrowego wydaje się być bardzo dobrym rozwiąza-niem w obliczu kryzysu gospodarczego. Sektor usług, w przeciwieństwie do przemysłu przetwórczego, jest obciążony w znacznie mniejszym stopniu restrykcyjnymi wyma-ganiami socjalnymi czy środowiskowymi, co powoduje mniejsze obciążenie kosztowe, a w konsekwencji pozwala zwiększyć konkurencyjność na rynkach światowych. Z punk-


tu widzenia rynku pracy, należy również zauważyć, że rozwój rynku cyfrowego, w związ-ku z tworzeniem nowych miejsc pracy w dotychczas nieznanych obszarach działalności gospodarczej, zwiększa zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowanych pracowników.

Gdy uwzględni się obecną pozycję UE jako lidera w handlu usługami, rynek cyfrowy może być traktowany jako „ucieczka do przodu”. Większa dostępność różnego rodzaju usług w formie elektronicznej (w tym świadczonych bezpośrednio przez internet) elimi-nuje koszty przejazdów usługodawców i usługobiorców oraz ogranicza rozbudowę sieci transportowych. Związane z tym redukcje w wykorzystaniu papieru, czasu pracy pracow-ników oraz zużywania energii są zgodne z założeniami proekologicznych strategii gospo-darczych wielu państw. Oznacza to zatem, że nowe technologie informacyjne i cały rynek cyfrowy powinny dać impuls rozwojowy UE w najbliższych latach, tak jak kolej żelazna w USA czy w Europie w XIX w. Należy jednakże podkreślić, że działania te nie stano-wią krótkookresowego remedium na sytuację kryzysową w UE, ale raczej długookresową koncepcję rozwojową Europy. W konsekwencji, wszelkie inwestycje, szczególnie w no-wych państwach członkowskich, nie powinny być realizowane w ramach infrastruktury drogowej czy kolejowej, ale raczej w kierunku szerokopasmowego internetu.

Ochrona własności intelektualnej i przemysłowej

W kręgu inicjatyw związanych z szeroko rozumianą innowacją, których realizacja powinna ożywić rynek wewnętrzny UE, znalazła się kwestia prawa własności intelek-tualnej. Ma ona zarówno swoje umocowanie prawne w Karcie Praw Podstawowych, a programowe w inicjatywach flagowych „Unia innowacyjna”15 i „Zintegrowana polityka przemysłowa w erze globalizacji”16, jak i w praktyce gospodarczej. Obecny reżim praw-ny generuje relatywnie wysokie koszty dla innowacyjnych przedsiębiorców, korzystają-cych z ochrony patentowej UE. Przyczynia się również do opóźnienia we wprowadzaniu innowacji, a czasami zniechęca przedsiębiorców do wprowadzania nowych rozwiązań. Efektem są opóźnienia w działaniach badawczych i innowacyjnych w Europie w porów-naniu z innymi częściami świata.

Z obecnego systemu, mimo jego ułomności, korzystają przede wszystkim duzi przedsiębiorcy, gdyż są w stanie ponosić w pierwszej fazie wprowadzania nowego pro-duktu na rynek większe koszty, aby później uzyskać korzyści skali. Znacznie słabsza jest pozycja MŚP, dla których obciążenia administracyjne i konieczność poniesienia tak wie-lu kosztów stanowią barierę do korzystania z ochrony patentowej. W konsekwencji albo ograniczają wprowadzanie innowacyjnych rozwiązań, albo ich innowacje są przejmowa-ne przez duże firmy. Obecna sytuacja, wiążąca się z dużymi kosztami i niską skuteczno-ścią, pociąga za sobą brak pewności prawnej, a to nie poprawia warunków do wzrostu innowacyjności gospodarki europejskiej. Komisja szacuje, że jednolity system ochrony patentowej zmniejszyłby koszty dla przedsiębiorców w tej sferze o 80 %.

Adam A. Ambroziak40

W ramach ochrony własności intelektualnej i przemysłowej Komisja odwołała się również w „Akcie o jednolitym rynku” do uproszczenia i zapewnienia przejrzystości obecnego systemu wydawania licencji prawno-autorskich dla legalnych ofert interne-towych. Chodzi bowiem o możliwość stworzenia nowych modeli handlowych, które pozwolą ukierunkować odpowiednie produkty do bardziej mobilnych konsumen-tów. Koncepcja tych działań łączy się z propozycjami Komisji odnośnie do wcześniej omówionego rozwoju rynku innowacyjnych usług elektronicznych. Uzupełnieniem powyższych inicjatyw mają być działania związane ze znakiem towarowym w Eu-ropie podejmowane w celu uproszczenia procedur, zmniejszenia kosztów i lepszego wykorzystania nowych technologii. Istotną kwestią, podniesioną również w „Akcie o jednolitym rynku”, jest piractwo i podrabianie towarów, co kosztowało gospodarkę europejską 188 mld EUR rocznie.

Dyskusje na temat ochrony praw własności intelektualnej, a szczególnie wprowadze-nia patentu unijnego, trwają już od kilkudziesięciu lat. Wydaje się, że powodów takiego opóźnienia w procesie decyzyjnym należy poszukiwać w praktyce gospodarczej. Licz-ba wniosków z zaledwie kilku państw UE (Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii) stanowi około 80 % wszystkich zgłoszeń patentowych w całej UE, co wskazuje na silniejszą po-zycję przedsiębiorców z tych krajów i znacznie słabsze możliwości pozostałych. W tym kontekście mogą pojawić się wątpliwości, które przedsiębiorstwa mogą najwięcej zyskać na nowym systemie. Ponadto warto zauważyć, że opatentowanie danego produktu przez jedną firmę powoduje, że bez poniesienia dodatkowych kosztów inni nie mogą rozwi-jać technologii objętych ochroną patentową. W konsekwencji to od właściciela patentu zależy, kiedy i w jakim zakresie podejmie dalsze działania innowacyjne. Nie negując ko-nieczności ochrony własności intelektualnej i przemysłowej, sytuacja taka może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy ochrona patentowa rzeczywiście jest sprzymierzeńcem innowacyjności w Europie.

Pamiętając o tych wątpliwościach, można uznać projektowane działania za pobu-dzające rynek wewnętrzny w dłuższej perspektywie. Stanowią bowiem uzupełnienie postulatów zapewnienia konkurencyjności gospodarki europejskiej przez oferowanie innowacyjnych towarów i usług, w tym świadczonych na jednolitym rynku cyfrowym.

Koordynacja podatkowa

Istotnym elementem funkcjonowania przedsiębiorców jest otoczenie podatkowe. Obszar ten należy do wyłącznych kompetencji państw członkowskich UE ze względu na wysoki stopień wrażliwości politycznej, społecznej i gospodarczej. W konsekwencji, mimo pewnej harmonizacji, państwa członkowskie wciąż stosują 27 różnych zbiorów przepisów, co skutkuje znacznymi kosztami ich przestrzegania i obciążeniami admini-stracyjnymi dla obywateli i przedsiębiorców prowadzących działalność transgraniczną.


W związku z tym, że UE-27 składa się z różnych państw członkowskich, o różnej orientacji polityczno-gospodarczej, odmiennym udziale władz publicznych w gospo-darce, funkcjonowaniu przedsiębiorców oraz ochronie spraw społecznych, M. Mon-ti zaproponował w swoim raporcie pakietowe podejście (package deal) do koncepcji rynku wewnętrznego. Chodzi bowiem o znalezienie konsensu między następującymi podejściami:

• państwa o tradycyjnej społecznej gospodarce rynkowej powinny zaakceptować dal-szą integrację na rynku wewnętrznym z przestrzeganiem zasad konkurencji, jeśli państwa anglosaskie pokazałyby gotowość do uwzględnienia kwestii społecznych, w tym w ramach ograniczonej koordynacji podatkowej,

• nowe państwa członkowskie Europy Środkowej i Wschodniej, które z zadowoleniem przyjęłyby program wzmacniający rynek wewnętrzny, w tym w zakresie wsparcia in-frastruktury oraz zapewnienia spójności, powinny w zamian być bardziej otwarte na różne formy koordynacji podatkowej.Warto zwrócić uwagę na podniesioną przez prof. M. Montiego koncepcję koordyna-

cji podatkowej. Wpisuje się ona, z punktu widzenia makroekonomicznego, w propozycję unii fiskalnej. Koordynacja podatkowa wydaje się jednak instrumentem eliminującym konkurencję podatkową między państwami członkowskimi UE. W raporcie M. Montie-go zidentyfikowano spadek w UE-15 średniej stawki podatku od osób prawnych z po-ziomu 50 % w 1985 r. do 30 % w 2009 r., przy jednocześnie średniej stawce w nowych państwach członkowskich UE-12 na poziomie 20 %. Jednakże koordynacja podatkowa nie wydaje się być dobrym rozwiązaniem dla względnie biedniejszych państw unijnych. Na podstawie obecnie obowiązujących traktatów ustalanie wysokości stawek podatko-wych leży w wyłącznych kompetencjach rządów poszczególnych państw. Ich wysokość uzależniona jest od wielu czynników i potrzeb wewnętrznych, w tym konieczności sfi-nansowania ekspansywnej polityki społecznej czy poprawy atrakcyjności inwestycyjnej kraju. Przy tak skrajnie różnych celach trudno sobie wyobrazić wymaganą przez po-stanowienia traktatowe jednomyślną akceptację dla harmonizacji fiskalnej na poziomie podatków dochodowych. Należy jednak pamiętać, że istnieje instytucja wzmocnionej współpracy, która mogłaby doprowadzić do pewnej integracji w sferze podatkowej na ograniczonym obszarze UE. To mogłoby spowodować pogorszenie pozycji konkuren-cyjnej przedsiębiorstw, korzystających co prawda z niższych stawek, ale zlokalizowanych poza państwami prowadzącymi skoordynowaną politykę podatkową.

Pełna autonomia polityki fiskalnej ma wpływ nie tylko na atrakcyjność inwestycyjną państw członkowskich UE, ale także na ich finanse publiczne. W okresie kryzysu gospo-darczego zapoczątkowanego w 2008 roku okazało się, że wsparcie sektora bankowego przez rządy krajów europejskich spowodowało znaczne zwiększenie deficytu w budże-tach narodowych. Słabnące gospodarki nie zapewniały wystarczających dochodów, co odbiło się negatywnie na finansach publicznych, przede wszystkim w zakresie długu pu-blicznego. Redukcja długu publicznego w poszczególnych państwach będzie wymusza-

Adam A. Ambroziak42

ła często podniesienie stawek podatkowych. To z pewnością zmieni sytuację na rynku, a w efekcie z takich państw może odpływać kapitał, następować delokalizacja przedsię-biorstw, co negatywnie wpłynie na wzrost gospodarczy i wpływy do budżetu tych państw.

Opisane wyżej problemy postkryzysowe stawiają w innym świetle koncepcję ko-ordynacji polityki podatkowej. M. Monti zauważył, że obciążenie podatkami w pań-stwach członkowskich UE w coraz większym stopniu przesuwa się z bardziej mobilnych podstaw opodatkowania (dochody kapitałowe i osób prawnych) w kierunku szerszego opodatkowania mniej mobilnych dochodów z pracy. Efektem są wyższe koszty pracy i rosnące bezrobocie. Problem ten stał się szczególnie istotny w okresie kryzysu gospo-darczego, kiedy przedsiębiorcy zaczęli ograniczać koszty, redukując przede wszystkim zatrudnienie. Tendencja do powiększania kosztów pracy jest sprzeczna z założeniami zwiększania konkurencyjności europejskich przedsiębiorców na globalnych rynkach. Gdy bierze się pod uwagę wyniki badań na temat hierarchii czynników atrakcyjności in-westycyjnej regionów, okazuje się, że nie zawsze kwestia opodatkowania osób prawnych jest najważniejsza dla przedsiębiorców, gdyż czasami jakość otoczenia biznesowego, siły roboczej oraz właśnie koszty pracy są istotniejsze [Ambroziak, 2009].

M. Monti podkreśla w swoim raporcie, że funkcjonowanie jednolitego rynku w po-łączeniu z postępującym procesem globalizacji stanowi coraz większe wyzwanie dla kra-jowych systemów podatkowych i w długiej perspektywie może osłabić ich zdolność do generowania dochodów. Ponadto, w obliczu niemalże pełnej liberalizacji przepływu to-warów, usług, kapitału i pracowników, możliwości zakładania przedsiębiorstw, wątpliwe jest, czy uda się doprowadzić do pełnego ujednolicenia warunków prowadzenia działal-ności gospodarczej na rynku wewnętrznym UE bez zapewnienia chociaż koordynacji, a pewnie docelowo, unifikacji sfery podatkowej.

W odpowiedzi na te długookresowe wyzwania Komisja Europejska w „Akcie o jed-nolitym rynku” zaproponowała ustanowienie wspólnej jednolitej podstawy opodatko-wania osób prawnych w celu ujednolicenia zasad obliczania przychodu objętego opo-datkowaniem, aby przedsiębiorstwa były objęte takimi samymi przepisami, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym funkcjonują. Ustanowienie jednego punktu po-datkowego powinno ułatwić kontakty między przedsiębiorcami a organami skarbowymi i kierującymi współpracą administracyjną państw członkowskich UE. Według badań Komisji, dzięki wspólnej podstawie opodatkowania przedsiębiorstwa UE mogłyby za-oszczędzić prawie 2 mld EUR. Omawiana inicjatywa jest propozycją, której efekty mogą pojawić się w długim okresie w wyniku zwiększenia pewności prawnej i podatkowej przedsiębiorców. Nie należy traktować tej koncepcji jako krótkookresowego instrumen-tu wyjścia z kryzysu, ale raczej jako narzędzie zapewniające większą konkurencję i sta-bilność działalności gospodarczej w przyszłości na rynku wewnętrznym UE.

Kolejną barierą fiskalną dla przedsiębiorców funkcjonujących w ramach rynku we-wnętrznego UE są różne stawki i metody obliczania podatku od wartości dodanej (VAT). Proces jego harmonizacji rozpoczął się już w latach 70., doprowadzając do ustalenia


m.in. minimalnych stawek VAT, jednakże skomplikowany system zwolnień, odstępstw i opcji możliwych do wyboru dla państw członkowskich oraz specyficzne przepisy od-noszące się do transakcji transgranicznych znacząco utrudniają prawidłowe funkcjono-wanie rynku wewnętrznego UE. Sytuacja ta zagraża również konkurencyjności przed-siębiorstw europejskich na rynku unijnym, które ponoszą znaczne koszty związane z przestrzeganiem przepisów, w szczególności firm prowadzących działalność w kilku państwach członkowskich UE.

W trakcie konsultacji prowadzonych przez Komisję nt. ożywienia rynku wewnętrz-nego przedsiębiorcy wymienili problemy z podatkiem VAT na szóstym miejscu wśród największych barier efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej w UE. Komisja zidentyfikowała, że jedną z głównych barier w tej sferze są obowiązki sprawozdawcze przedsiębiorstw i sposób poboru VAT, co sprzyja oszustwom, doprowadzając do utraty przez budżety krajowe około 12 % wartości wpływów z tytułu VAT.

Komisja Europejska nie przedstawiła ostatecznie szczegółowych propozycji w tej sfe-rze, uznając, że w okresie kryzysu państwa członkowskie powinny mieć większą swobo-dę w podejmowaniu autonomicznych decyzji dostosowanych do potrzeb konkretnego rynku. W tym kontekście rozsądną wydaje się sugestia M. Montiego dotycząca pod-wyższenia standardowych stawek VAT lub, co się wydaje jeszcze lepszym rozwiązaniem, ograniczenie stosowania obniżonych stawek VAT. Okres kryzysu zmusił niektóre kraje do szybkich działań chroniących finanse publiczne w postaci podwyższenia stawek VAT. To krótkookresowe działanie poprawiło nieco sytuację budżetową niektórych państw, nie pogarszając jednocześnie pozycji firm, jak miałoby to miejsce w przypadku operacji na podatkach bezpośrednich.

Mobilność pracowników

Kryzys gospodarczy zapoczątkowany w 2008 roku głęboko dotknął sferę realną go-spodarki, co negatywnie odbiło się na zatrudnieniu. W celu ograniczania kosztów funk-cjonowania, przy załamującym się popycie, przedsiębiorcy zmuszeni byli do redukcji zatrudnienia lub co najmniej do skracania czasu pracy. Odpowiedzią na tę sytuację po-winien być swobodny przepływ pracowników.

Mimo że legislacja unijna dotycząca przepływu pracowników była wypracowywa-na od początku funkcjonowania EWG, to według raportów zarówno M. Montiego, jak i samej Komisji Europejskiej, odsetek przemieszczających się pracowników w ramach rynku wewnętrznego oceniany jest na poziomie zaledwie około 2,3 % wszystkich zatrudnionych na rynku wewnętrznym UE. Wskaźnik jest niski w porównaniu na przykład do sytuacji w USA, gdzie odsetek ten jest trzykrotnie wyższy. Należy jednak zauważyć, że w Unii Europejskiej występuje bardzo wiele ograniczeń, których nie ma w USA. M. Monti wskazał utrudnienia wynikające nie tylko z barier językowych,

Adam A. Ambroziak44

kulturowych, typów stosunków rodzinnych, struktury rynku mieszkaniowego, ale także – najistotniejsze, jak się wydaje – z barier dotyczących uznawania wykształcenia i kwalifikacji oraz zabezpieczenia socjalnego. Problemy te dotykają szczególnie pracow-ników czasowych (sezonowych), gdyż w tym przypadku nakładanie jakichkolwiek ba-rier praktycznie uniemożliwia im w krótkim czasie podjęcie pracy w innym państwie członkowskim UE.

Komisja Europejska ma świadomość wagi i skali problemu, bo według jej analiz w UE jest 4600 zawodów podlegających regulacji, podczas gdy tylko w stosunku do 800 ma zastosowanie automatyczne uznawanie kwalifikacji. W konsekwencji wielu pra-cowników musi przechodzić długie i uciążliwe procedury, zanim ich kwalifikacje zostaną uznane. Potwierdziły to wyniki konsultacji przeprowadzonych przez Komisję, w których problem uznawania kwalifikacji i dyplomów został oceniony jako jedna z ważniejszych barier (miejsce 3. – przez agendy rządowe, 7. – przez obywateli, 9. – przez rządy państw członkowskich, 10. – przez związki zawodowe).

W efekcie Komisja Europejska zaproponowała modernizację przepisów dotyczą-cych uznawania kwalifikacji zawodowych, realizowaną w ramach inicjatywy przewod-niej „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”17. Głównym celem jest uproszczenie procedur wzajemnego uznawania kwalifikacji pracowników mobilnych oraz przegląd legislacji dotyczącej zawodów regulowanych. Chodzi bowiem o to, aby rozszerzyć zakres automatycznego uznawania kwalifikacji dla nowych zawodów o nowe sektory, ze szczególnym uwzględnieniem, na co zwrócił uwagę M. Monti w swoim opra-cowaniu, nowych zawodów potrzebnych w branżach ekologicznych i cyfrowych, co mia-łoby na celu ułatwienie mobilności wysoko wykwalifikowanych pracowników.

Warto zauważyć, że w obszarze mobilności pracowników, powiązanej ze swobodą świadczenia usług, Komisja nie zdecydowała się na wprowadzenie do „Aktu o jedno-litym rynku” kilku istotnych inicjatyw. Mimo że były one wymienione wśród pierwot-nych 50 propozycji, pominięto przede wszystkim projekt mający na celu poprawę wdrażania dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników18. Wniosek Komisji miał wyjaśniać korzystanie z podstawowych praw socjalnych w kontekście swobód gospo-darczych jednolitego rynku. Z jednej strony, był on wspierany przez kraje dysponu-jące nadwyżką relatywnie tańszej, a dobrze wykwalifikowanej siły roboczej. Jednakże jednocześnie spotkał się z krytyką ze strony państw przyjmujących, chroniących swoje rynki pracy przed konkurencją. W ten sposób, mimo zapowiedzi ułatwienia w egze-kwowaniu swobody świadczenia usług, przedsiębiorcy delegujący swoich pracowników wciąż będą napotykać na problemy podwójnego opodatkowania czy inne wymagania administracyjne.

Niewątpliwie mobilność odpowiednio wykwalifikowanych pracowników jest klu-czowym czynnikiem wzrostu gospodarczego. Powinna ona zapewnić optymalne wyko-rzystanie czynnika produkcji – pracowników, zgodnie z ich kwalifikacjami i umiejętno-ściami. Zamknięte rynki pracy lub branże chronione przed konkurencją nie zapewnią


ani większego zatrudnienia, ani szybszego wzrostu gospodarczego. Należy zatem po-zytywnie ocenić propozycje Komisji w tym zakresie jako plan długofalowego działania w zakresie poprawy alokacji siły roboczej w UE. Mobilna, elastyczna i dobrze przygoto-wana kompetencyjnie siła robocza powinna w łatwiejszy sposób móc się dostosować do zmieniających warunków i oczekiwań przedsiębiorców. W ten sposób kryzys wymusił podjęcie przez przedsiębiorców działań ukierunkowanych na tworzenie nowych i lep-szych miejsc pracy, a po stronie pracowników – ukierunkowanych na zwiększenie ela-styczności i podnoszenie kwalifikacji.

Ochrona konsumentów

Od początku funkcjonowania rynku wewnętrznego szczególną uwagę poświęca-no przedsiębiorcom, czego przykładem jest eliminacja barier w ich funkcjonowaniu, otwieranie coraz to nowych rynków, ciągły proces liberalizacji. Był to ewidentnie prze-jaw propodażowych koncepcji liberalnych i neoliberalnych, w ramach których konsu-menci mieli korzystać z efektów rynku wewnętrznego dzięki zwiększonej konkurencji między przedsiębiorcami. Bez wątpienia szerszy rynek, brak barier w przepływie towa-rów, coraz mniejsze ograniczenia w świadczeniu usług, swobodny przepływ już nie tyl-ko pracowników, ale wszystkich obywateli UE, jak również swobodny transfer kapitału doprowadziły m.in. do szerszego asortymentu produktów dla konsumentów. Dysku-syjną pozostaje kwestia cen, gdyż w wielu przypadkach to Komisja Europejska musiała inicjować regulacje ograniczające maksymalne ceny na określone towary czy usługi (np. połączenia roamingowe). Jednakże rynek europejski jest wciąż podzielony w związku z brakiem zaufania konsumentów do towarów produkowanych w innych państwach członkowskich UE. W konsekwencji firmy z UE, znajdując duże i chłonne rynki azjatyc-kie, podejmują decyzje o delokalizacji swojej produkcji. Z oczywistych powodów trend ten jest negatywny dla gospodarek unijnych. Wydaje się, że jednym ze sposobów zwięk-szenia zainteresowania przedsiębiorców europejskich rynkiem wewnętrznym, a więc pozostawienia swoich zakładów blisko rynku zbytu – w państwach członkowskich UE, jest zapewnienie efektywnego popytu. Stąd zwiększanie zaufania konsumentów euro-pejskich do towarów i usług świadczonych przez firmy z UE powinno poprawić sytuację biznesu unijnego.

M. Monti w swoim raporcie uznał, że szerszy wybór towarów i usług oraz silniej-sza konkurencja, którą zapewnia jednolity rynek, powinny przynieść konsumentom korzyści związane z większą przejrzystością rynku i możliwością dokonywania po-równań. Potrzebne zatem są postępy w zakresie uregulowań dotyczących niezależnych pośredników, takich jak strony internetowe umożliwiające porównywanie cen oraz te-sty produktów, gwarantujące konsumentom wybranie najlepszych cenowo i jakościowo ofert z bogatego wachlarza produktów i usług.

Adam A. Ambroziak46

Z tych założeń raportu M. Montiego oraz komunikatów Komisji wyłania się me-chanizm nagradzania i promowania najbardziej innowacyjnych i efektywnych przed-siębiorstw, których oferty wybierane są przez świadomych konsumentów. Chodzi zatem o poprawę pozycji konsumentów względem przedsiębiorców. Rynek doskonale konku-rencyjny, do jakiego odnosi się w swoich projektach Komisja, to taki, na którym zarów-no sprzedający, jak i kupujący uznają, że ich działania nie wpływają na poziom ceny rynkowej. Zatem rynek wolnokonkurencyjny musi się składać z wielu nabywców i wielu sprzedawców. Z pewnością rynek wewnętrzny UE zapewnia znaczną liczbę potencjal-nych detalistów i konsumentów. Jednakże problematyczna pozostaje wiedza konsumen-tów, gdyż w ramach doskonałej konkurencji powinni oni mieć prawie pełne informacje o sprzedawanych produktach oraz wierzyć, że wyroby różnych przedsiębiorstw, działa-jących na doskonale konkurencyjnym rynku, są rzeczywiście identyczne [Begg, Fischer, Dornbusch, 2007].

Komisja Europejska oszacowała straty konsumentów wynikające z nieprawidłowe-go funkcjonowania rynku wewnętrznego na poziomie 0,16 % PKB UE, zaś potencjal-ne zyski z tylko zwiększonego handlu elektronicznego na 0,02 % PKB UE, tj. 2,5 mld EUR. Według raportu M. Montiego silniejsza orientacja na konsumenta będzie ozna-czać ponowne zwrócenie uwagi na integrację rynku i konkurencję, poszerzony zbiór praw, zabezpieczenia i środki dochodzenia roszczeń oraz większy dostęp do podsta-wowych usług.

Warto również zauważyć, że na przestrzeni lat świadomość konsumentów, doty-cząca ich praw, znacząco wzrosła. Stąd też dynamiczny rozwój polityki konsumenc-kiej, której elementów nie mogło zabraknąć w „Akcie o jednolitym rynku” tym bar-dziej, że kwestie te zostały uznane w trakcie prowadzonych przez Komisję konsultacji za najważniejsze przez, jak można się domyślać, najbardziej zainteresowane podmioty – organizacje konsumenckie. W jego ramach Komisja zaproponowała wprowadzenie przede wszystkim regulacji w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów, których celem jest ustanowienie środków pozasądowych, dzięki którym będzie można znaleźć łatwo i szybko rozwiązania niewiążące się z nadmiernymi kosztami dla konsu-mentów.

W celu wzmocnienia zaufania konsumentów do jednolitego rynku Komisja prze-widziała wprowadzenie zmian do dyrektywy w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów19 oraz przygotowanie wieloletniego planu działania dotyczącego nadzoru rynku. Chodzi bowiem m.in. o współpracę ze służbami celnymi i organami nadzorują-cymi rynek państw członkowskich UE. Dodatkowo, w ramach poprawy świadomości środowiskowej obywateli i konsumentów na rynku wewnętrznym UE, Komisja zapro-ponowała inicjatywę „śladu ekologicznego produktu”, której celem jest zapewnienie konsumentom odpowiednich informacji o ekologiczności produktów.

Zaproponowane przez Komisję Europejską działania w dziedzinie ochrony konsu-menta wydają się nie być inicjatywami nastawionymi na krótkie efekty. Są to raczej kon-


cepcje zapewnienia odpowiedniej długookresowej równowagi między przedsiębiorcami a konsumentami. Trudno również w tych inicjatywach odnaleźć przewartościowanie polityki rynku wewnętrznego z proprzedsiębiorczej na rzecz prokonsumenckiej, jak miało to miejsce tuż przed kryzysem gospodarczym. Problemy w sferze realnej gospo-darki w latach 2008–2010 obnażyły słabą pozycję konkurencyjną przedsiębiorców. Stąd też propozycje zmian w sferze polityki konsumenckiej bardziej wydają się być działa-niami ukierunkowanymi na stworzenie właściwych warunków do wzrostu popytu, a nie wąsko rozumianej ochrony nabywców.

Podsumowanie

Kryzys gospodarczy zapoczątkowany w 2008 roku ujawnił wiele problemów w sferze realnej w UE. Wynikały one oczywiście przede wszystkim z kłopotów instytucji finanso-wych, ale w drugim rzędzie należałoby wskazać mankamenty w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego UE. Były one zarówno pochodną niewdrożenia części legislacji przez nie-które państwa członkowskie, jak i niedostosowania jej do nowych potrzeb związanych ze zmieniającą się UE, konkurencją globalną, nową koncepcją zrównoważonego, innowa-cyjnego wzrostu gospodarczego.

W odpowiedzi na te wyzwania Komisja już w 2007 r. rozpoczęła prace nad strategią dotyczącą rynku wewnętrznego, co potwierdza, że nie było to bezpośrednio powiązane z konsekwencjami kryzysu gospodarczego. Jednakże właśnie przez kryzys lub dzięki nie-mu rozpoczęto dyskusję na temat modernizacji rynku wewnętrznego.

Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że w ramach strategii oży-wiania rynku wewnętrznego Komisja Europejska zaproponowała utrzymanie społecz-nej gospodarki rynkowej, podkreślając współistnienie otwartego, konkurencyjnego rynku oraz wysokich norm w zakresie opieki społecznej, ochrony środowiska i służby zdrowia. Nawet w okresie kryzysu gospodarczego państwa członkowskie UE były zmu-szone do wprowadzania rozwiązań prospołecznych o relatywnie wysokim koszcie dla ich budżetów. Również wszelkie wsparcie, udzielone przez rządy państw UE przedsię-biorcom sfery realnej, było realizowane dla tych firm, które zatrudniały najwięcej pra-cowników. Takie działania miały na celu oczywiście redukcję ewentualnych napięć spo-łecznych.

Strategia ożywienia rynku wewnętrznego nie przewiduje w zasadzie żadnych kroków, które w krótkim okresie miałyby poprawić sytuację przedsiębiorców w UE, znajdującej się w kryzysie gospodarczym. Kryzys, jak się wydaje, analizując czy to raport M. Montiego, czy też komunikaty Komisji, stał się swego rodzaju przyczynkiem do dyskusji o przyszłości rynku wewnętrznego. Omówiona strategia zawiera więc pro-pozycje działań ukierunkowanych zarówno na biznes, jak i na pracowników czy kon-sumentów.

Adam A. Ambroziak48

Jeśli chodzi o propozycje dedykowane przedsiębiorcom, to w pierwszym rzędzie pro-ponuje się ułatwienia dla MŚP w dostępie do środków finansowych, głównie w ramach kapitału podwyższonego ryzyka, uwolnienie potencjału usług oraz budowę jednolitego rynku cyfrowego, który wraz z właściwą ochroną praw intelektualnych i przemysłowych, powinien zapewnić innowacyjny rozwój UE. Są to ewidentne działania prowzrostowe i prorozwojowe, nastawione na długookresowe efekty. Brak wśród nich rad na szybkie wyjście z kryzysu. Podobnie rzecz się ma z koordynacją polityki podatkowej, której kon-sekwencje mogą być odczuwalne dopiero w dłuższej perspektywie.

Podobna sytuacja jest z inicjatywami na rzecz mobilności pracowników czy ochrony konsumentów. Zarówno wprowadzenie paszportu kwalifikacji i umiejętności, jak i in-stytucji pozasądowego rozstrzygania sporów wymaga czasu, a na efekty będzie trzeba poczekać. Działania, zarówno w sferze mobilności pracowniczej, jak i polityki konsu-menckiej, są raczej nastawione na kreowanie odpowiednich warunków do funkcjono-wania rynku wewnętrznego i pełnego wykorzystania jego potencjału.

Przeprowadzona analiza potwierdza zatem tezę postawioną we wstępie, że projek-towane działania w ramach „Aktu o jednolitym rynku” są strategią „ucieczki do przo-du” przed kryzysem, a nie harmonogramem krótkookresowych działań na rzecz wyjścia z kryzysu. Należy jednak podkreślić, że wspomniana strategia nie zawiera żad-nych radykalnych i przełomowych reform strukturalnych. Stanowi raczej pogłębienie dotychczasowej integracji, uproszczenie obowiązujących przepisów lub wyeliminowanie najistotniejszych, a więc nie wszystkich, barier. Rynek wewnętrzny powinien być po-strzegany jako mechanizm zapewniający efektywne prowadzenie działalności gospodar-czej przy redukcji bezrobocia i zwiększeniu zaufania konsumentów. Przykładem takiego działania jest ostatnia inicjatywa Niemiec, zaprezentowana w trakcie posiedzenia Rady ds. Konkurencyjności w dniu 29 września 2011 r., przewidująca specjalną współpracę niemieckich firm z przedsiębiorstwami greckimi.

Należy także zwrócić uwagę na harmonogram działań Komisji. Pierwsze projek-ty strategii ożywienia rynku wewnętrznego zostały przedstawione pod koniec 2011 r. Oznacza to, że większość z nich będzie procedowana przez duńską, cypryjską i irlandzką prezydencję w Radzie. Od skuteczności ich działań, umiejętności prowadzenia roz-mów w Radzie i w Parlamencie Europejskim zależy powodzenie tej koncepcji. Co do pozytywnych efektów można mieć jednak wątpliwości. Przewodnictwo w Radzie obejmują państwa, które albo są doświadczonymi członkami UE, jednak nie uczestniczą we wszystkich obszarach integracji europejskiej, albo są nowymi, niedoświadczonymi państwami, albo krajami zmagającymi się z olbrzymimi problemami finansów publicz-nych. W konsekwencji, niekoniecznie rynek wewnętrzny, mimo politycznych deklaracji, będzie rzeczywiście priorytetem ich działań.

Niewątpliwie pełne wdrożenie dotychczasowych i przyszłych rozwiązań praw-nych powinno wesprzeć państwa członkowskie w wychodzeniu z kryzysu. Zbyt duże deficyty implementacyjne to utrudniają. Warto jednak zwrócić uwagę, że paradoksalnie,


wszelkie oznaki powracającego kryzysu powodują, że państwa członkowskie, wzorem lat siedemdziesiątych, czy też ostatnich lat zaczynają kontestować niektóre rozwiązania unijne. W konsekwencji, tendencje protekcjonistyczne doprowadzają do wprowadza-nia ograniczeń w przepływie pracowników i usług, a więc podstawowych lokomotyw dalszej integracji w ramach rynku wewnętrznego UE.

Przypisy

1 Artykuł powstał z końcem 2011 r. na podstawie opracowania pt. „Strategia rozwoju rynku wewnętrz-nego UE po kryzysie gospodarczym lat 2008–2010” przygotowanego w ramach badań statutowych Kolegium Gospodarki Światowej SGH w Warszawie pt. „Polska w Unii Europejskiej”, prowadzonych w 2011 r. pod kie-runkiem dr hab. Grażyny Wojtkowskiej-Łodej, prof. SGH.

2 W pierwotnych postanowieniach Traktatu ustanawiającego EWG zawarto pojęcie „wspólny rynek”, jed-nakże od 1993 r. zaczęto coraz częściej posługiwać się sformułowaniem „rynek wewnętrzny”, co miało swo-je uzasadnienie w postanowieniach Jednolitego Aktu Europejskiego z 1987 r. Dopiero Traktatem z Lizbony zmieniono wszystkie sformułowania traktatowe „wspólnego rynku” na „rynek wewnętrzny”. Natomiast po-jęcie „jednolity rynek europejski” jest używane potocznie, dla lepszego określenia jego lokalizacji i kierunku rozwoju, co powinno być bardziej czytelne dla odbiorców.

3 Konkluzje Rady Europejskiej, 17 czerwca 2010 r.4 Komunikat Komisji, Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyja-

jącego włączeniu społecznemu, Bruksela, 3.3.2010, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna.5 Commission Staff Working Paper, Overview of responses to the public consultation on the Communi-

cation „Towards a Single Market Act”. Accompanying document to the Communication form the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A single Market Act. Twelve levers to boost growth and strengthen confidence, “Working toge-ther to create new growth”, Brussels, 13.4.2011, SEC(2011) 467 final.

6 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego i Komitetu Regionów, Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmocnienia zaufania. „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, Bruksela, 13.04.2011, KOM(2011) 206 wersja ostateczna.

7 Był on oparty na Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, W kierunku Aktu o jednolitym rynku. W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności. 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany, Bruksela, 27.10.2010, KOM(2010) 608 wersja ostateczna oraz Konkluzjach Rady w sprawie Aktu o jednolitym rynku, Bruksela, 10 grudnia 2010 r., ST 17799/10.

8 Ze względu na objętość oraz zakres analizy w niniejszym opracowaniu uwzględniono, jak się wy-daje, te najistotniejsze propozycje mogące potencjalnie mieć największy wpływ na wyjście z kryzysu i wzrost gospodarczy UE, pozostawiając nieomówionymi kwestie związane z sieciami infrastrukturalny-mi, spójnością społeczną, przedsiębiorczością społeczną, otoczeniem regulacyjnym biznesu oraz rynku zamówień publicznych.

Adam A. Ambroziak50

9 Commission Staff Working Paper, Overview of responses to the public consultation on the Communi-cation „Towards a Single Market Act”. Accompanying document to the Communication form the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of he Regions, A single Market Act. Twelve levers to boost growth and strengthen confidence, „Working toge-ther to create new growth”, Brussels, 13.4.2011, SEC(2011) 467 final.

10 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego i Komitetu Regionów, W kierunku Aktu o jednolitym rynku. W stronę społecznej gospodarki ryn-kowej o wysokiej konkurencyjności. 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany, Bruksela, 27.10.2010, KOM(2010) 608 wersja ostateczna.

11 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmocnienia zaufania. „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, Bruksela, 13.04.2011, KOM(2011) 206 wersja ostateczna.

12 Komunikat Komisji, Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego, Dz. Urz. C 083 , 07.04.2009, s. 1.

13 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, Dz. Urz. UE L 376, 27.12.2006, s. 36.

14 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społeczne-go i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.08.2010, KOM(2010) 245 wersja ostateczna/2.

15 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego oraz Komitetu Regionów, Projekt przewodni strategii Europa 2020. Unia innowacyjna, Bruksela, 6.10.2010, KOM(2010) 546 wersja ostateczna.

16 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego oraz Komitetu Regionów, Zintegrowana polityka przemysłowa w erze globalizacji. Konkurencyjność i zrównoważony rozwój na pierwszym planie, Bruksela, 28.10.2010, KOM(2010) 614 wersja ostateczna.

17 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego oraz Komitetu Regionów, Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne zatrudnienie, Strasburg, 23.11.2010, KOM(2010) 682 wersja ostateczna.

18 Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowa-nia pracowników w ramach świadczenia usług, Dz. Urz. L 18, 21.01.1997, s. 431.

19 Dyrektywa 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, Dz. Urz. L 11, 15.91.2002, s. 4.

Bibliografia

Ambroziak A.A., 2009, Krajowa pomoc regionalna w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa Begg D., Fischer S., Dornbusch R., 2007, Mikroekonomia, PWE, Warszawa Monti M., 2010, Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku. W służbie gospodarki i społeczeństwa Europy. Sprawozdanie dla przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso, 9 maja 2010 r.Synowiec E., 2001, Dynamika i poszerzanie zakresu integracji europejskiej, [w:] E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Unia Europejska. Przygotowania Polski do członkostwa, IKC HZ, Warszawa


DokumentyDyrektywa 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpie-czeństwa produktów, Dz. Urz. L 11, 15.91.2002Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na ryn-ku wewnętrznym, Dz. Urz. UE L 376, 27.12.2006Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pra-cowników w ramach świadczenia usług, Dz. Urz. L 18, 21.01.1997Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, W kierunku Aktu o jednolitym rynku. W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wy-sokiej konkurencyjności. 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany, Bruksela, 27.10.2010, KOM(2010) 608 wersja ostateczna Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społeczne-go i Komitetu Regionów, Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospo-darczego i wzmocnienia zaufania. „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, Bruksela, 13.04.2011, KOM(2011) 206 wersja ostateczna.Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecz-nego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Cyfrowa, Bruksela, 26.08.2010, KOM(2010) 245 wersja ostateczna/2Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Projekt przewodni strategii Europa 2020. Unia innowacyjna, Bruksela, 6.10.2010, KOM(2010) 546 wersja ostatecznaKomunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Zintegrowana polityka przemysłowa w erze globalizacji. Konkurencyjność i zrówno-ważony rozwój na pierwszym planie, Bruksela, 28.10.2010, KOM(2010) 614 wersja ostatecznaKomunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne zatrudnienie, Strasburg, 23.11.2010, KOM(2010) 682 wersja ostatecznaKomunikat Komisji, Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela, 3.3.2010, KOM(2010) 2020 wersja ostatecznaKomunikat Komisji, Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego, Dz. Urz. C 083, 07.04.2009Konkluzje Rady Europejskiej, 17 czerwca 2010 r.Konkluzje Rady w sprawie Aktu o jednolitym rynku, Bruksela, 10 grudnia 2010 r., ST 17799/10

52 Adam A. Ambroziak

Development strategy of the EU internal market as the instrument providing the way out of the economic crisis

Summary

The recent economic crisis revealed many problems in the EU real sphere, not only because of the troubles of financial institutions, but also due to shortcomings in the EU law implementation and lack of its adjustment to the new needs respective to the chan-ging EU, global competition, the new conception of sustainable, innovative economic growth.

Under the strategy for reviving the internal market, the European Commission pro-posed maintaining social market economy, stressing the co-existence of an open, com-petitive market and high standards regarding social care, environmental protection and healthcare. The analysis confirms the thesis that the actions proposed under the Single Market Act comprise a strategy for the ‘escape forward’ from the crisis, and not just a schedule of short-term actions aimed at finding way out. However, it should be stres-sed that the said strategy does not include any radical and watershed structural reforms. It rather constitutes a deepening of the current integration, a simplification of the current regulations or elimination of the most essential although not all barriers. The internal market should be perceived as a mechanism ensuring effective conducting of business activity while reducing unemployment and increasing the consumers’ trust.

Key words: economic crisis, the EU internal market Słowa kluczowe: kryzys ekonomiczny, rynek wewnętrzny UE

Małgorzata Znoykowicz-WierzbickaKatedra Ekonomii II SGH

Problemy koordynacji polityki gospodarczej w UE w okresie kryzysu gospodarczego

Wstęp

Podstawowe zasady i formy koordynacji polityki gospodarczej krajów członkow-skich UE zostały wypracowane w latach 90. XX wieku, w okresie przygotowań do utwo-rzenia Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW). W pierwszej dekadzie jej funkcjono-wania, system ten podlegał licznym zmianom i uzupełnieniom, zarówno na podstawie nowelizacji aktów rangi traktatowej, jak i poprzez uzgadnianie nowych, pozatraktato-wych form współpracy. W ostatnich latach funkcjonowanie mechanizmów koordyna-cji polityki gospodarczej krajów UE zostało poddane istotnej – nie zawsze zakończonej sukcesem – próbie w warunkach kryzysowych. Warto zatem zastanowić się nad celami, jakie przyświecały wprowadzeniu systemu koordynacji polityki gospodarczej krajów UE oraz pokusić się o sformułowanie ocen jego skuteczności i wniosków dotyczących ostat-nich reform tego systemu, uzgodnionych w 2011 r. Niniejsze opracowanie stanowi głos w dyskusji o przyczynach i możliwych kierunkach dalszej ewolucji systemu koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej.

Koordynacja polityki gospodarczej krajów unii walutowej – wnioski z teorii integracji gospodarczej

Zapoczątkowany w latach 50. ubiegłego stulecia proces integracji europejskiej osią-gnął bezprecedensowy w historii etap rozwoju: rynek wewnętrzny, obejmujący swobodę przepływu towarów, usług, osób i kapitału między krajami Unii Europejskiej, został uzu-pełniony o wspólną walutę. Przyjęte w praktyce UE rozwiązanie sprowadzające się do utworzenia unii walutowej i stopniowego uzupełniania jej elementami unii gospodarczej (przede wszystkim w postaci podlegającego ciągłej ewolucji od momentu utworzenia UGiW systemu koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich), nie jest jed-nak zgodne z ujęciami prezentowanymi w teorii integracji gospodarczej. W literaturze przyjmuje się, iż unia walutowa stanowi istotny element unii gospodarczej, nie będąc jednak w pełni odrębnym etapem integracji gospodarczej, którego realizacja byłaby

Małgorzata Znoykowicz-Wierzbicka54

możliwa bez utworzenia unii gospodarczej [zob. np. Misala, 2006, s. 207–212]. Pominię-cie związków między integracją monetarną a pozostałymi elementami unii ekonomicz-nej (takimi jak koordynacja polityki fiskalnej, rozwoju gospodarczego oraz przemian strukturalnych) może powodować – i powoduje – istotne problemy w funkcjonowaniu niepełnej unii gospodarczej, jaką obecnie jest UGiW. Warto zatem przeanalizować teo-retyczne ujęcia problematyki koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich unii walutowej w tym właśnie kontekście.

Zgodnie z mechanizmami opisywanymi przez teorię integracji walutowej, utwo-rzenie UGiW zmieniło sposób osiągania wielu celów polityki gospodarczej, takich jak: zapewnienie stabilności cen, wzrost produkcji czy obniżenie bezrobocia. Pro-wadzenie polityki gospodarczej przez kraje członkowskie UGiW wymaga również uwzględnienia nowego rodzaju efektów zewnętrznych i współzależności między ich gospodarkami, związanych z funkcjonowaniem wspólnej waluty oraz istnieniem dóbr klubowych unii walutowej1. Członkostwo w unii gospodarczej i walutowej ogranicza również wachlarz dostępnych, na szczeblu narodowym, narzędzi polityki stabiliza-cyjnej. Problem zapewnienia krajom rezygnującym z autonomii polityki pieniężnej i kursu walutowego skutecznych mechanizmów stabilizacji makroekonomicznej, a co za tym następuje, obniżenia kosztów integracji monetarnej definiowanych w kate-goriach krajowego poziomu produkcji i zatrudnienia, jest jednym z najważniejszych przedmiotów analizy integracji monetarnej prowadzonej na gruncie teorii optymal-nych obszarów walutowych (OOW). Głównym postulatem tej teorii jest uzależnienie decyzji o integracji walutowej od spełnienia kryteriów pozwalających na wyselekcjo-nowanie ex ante grupy państw, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia asymetrycz-nych szoków makroekonomicznych można uznać za niskie oraz gdzie działają alterna-tywne, w stosunku do polityki pieniężnej i kursu walutowego, mechanizmy stabilizacji makroekonomicznej. Do kryteriów tych zalicza się przede wszystkim: elastyczność rynków pracy w ramach obszaru walutowego, otwartość poszczególnych gospodarek, dywersyfikację struktury produkcji oraz skuteczność polityki fiskalnej jako narzędzia stabilizacji makroekonomicznej 2.

Teoria OOW nie jest jednak doskonałym narzędziem analizy integracji monetarnej krajów członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej. Po pierwsze, w swym klasycz-nym ujęciu akcentuje ona konieczność spełnienia kryteriów optymalności obszaru wa-lutowego przez kraje rozważające przyjęcie wspólnej waluty na zasadzie ex ante (przed jej przyjęciem). Mimo różnic w poglądach poszczególnych badaczy dotyczących wła-ściwego sposobu pomiaru spełnienia kryteriów OOW (ich operacjonalizacji), wyniki badań empirycznych pokazują, że na etapie przygotowań do utworzenia UGW, kraje Unii Europejskiej nie spełniały kryteriów optymalności obszaru walutowego, a więc – zgodnie z założeniami teorii OOW – nie były dobrymi kandydatami do członkostwa w unii monetarnej [zob. Eichengreen, Bayoumi, 1996; Eichengreen, 1997, s. 51–71]. W przypadku strefy euro, szczególnego znaczenia nabiera więc hipoteza endogeniczno-

Problemy koordynacji polityki gospodarczej w UE... 55

ści kryteriów optymalności obszaru walutowego (definiowana w literaturze jako możli-wy wpływ funkcjonowania unii walutowej na spełnianie przez kraje członkowskie kry-teriów optymalności obszaru walutowego ex post, nawet jeżeli kraje te przed przyjęciem wspólnej waluty nie spełniły ich ex ante) [zob. de Grauwe, Mongelii, 2005]. Jak dotych-czas, mechanizmy sprzyjające pozytywnej weryfikacji tej hipotezy w przypadku krajów UGiW nie zostały wystarczająco dobrze rozpoznane. Jednym z możliwych czynników sprzyjających poprawie notowań UGiW jako optymalnego obszaru walutowego ex post jest koordynacja polityki gospodarczej. Koordynacja tej polityki od strony popytowej i podażowej może wpłynąć korzystnie zarówno na zdolność gospodarek poszczególnych krajów do dostosowań w warunkach asymetrycznych szoków makroekonomicznych, jak i na jakość wspomnianych wspólnych dóbr klubowych unii, a zatem i na wielkość korzyści z integracji monetarnej.

Po drugie, teoria OOW identyfikuje co prawda najistotniejsze, z punktu widzenia pojedynczych krajów, koszty integracji walutowej (oraz mechanizmy sprzyjające obniża-niu tych kosztów), jednak nie analizuje nowego rodzaju współzależności między krajami członkowskimi, związanych z istnieniem dóbr klubowych unii monetarnej. Prowadząc politykę gospodarczą, rządy poszczególnych państw unii monetarnej muszą bowiem uwzględniać nie tylko współzależności i efekty zewnętrzne występujące między krajami strefy wspólnej waluty, lecz także współzależności między celami i działaniami definio-wanymi i podejmowanymi na szczeblu narodowym i ponadnarodowym. W szczegól-ności, teoria OOW nie wyjaśnia problemu możliwego konfliktu między narodowymi celami polityki gospodarczej (stabilizacji produkcji i zatrudnienia) a celami polityki go-spodarczej unii walutowej (stabilności wspólnej waluty).

Po trzecie, założenia przyjmowane w ramach teorii OOW odnośnie do celów poli-tyki gospodarczej różnią się od rozwiązań przyjętych w tej sferze w ramach UGiW. O ile głównym wyznacznikiem optymalności obszaru walutowego jest utrzymanie produkcji i zatrudnienia w gospodarkach krajów przyjmujących wspólną walutę na poziomie nie niższym niż w sytuacji autonomii polityki pieniężnej i kursu walutowego, o tyle w przy-padku UGiW hierarchia celów polityki gospodarczej została sformułowana w inny sposób. Priorytetowym celem polityki gospodarczej w UGW jest stabilność wspólnej waluty definiowana w kategoriach stabilności cen, podczas gdy inne cele polityki go-spodarczej mogą być realizowane tylko przy założeniu, że nie stoi to w sprzeczności z celem stabilności cen (zagadnienie to będzie przedmiotem analizy w dalszej części opracowania).

Niemniej jednak, nawet przy uwzględnieniu wskazanych powyżej zastrzeżeń pod adresem teorii OOW i możliwości jej zastosowania do analizy konkretnego przypadku UGiW, pogłębienie integracji krajów członkowskich unii walutowej w formie koordy-nacji polityki gospodarczej wydaje się – zgodnie z analizą proponowaną przez tę teo-rię – logicznym uzupełnieniem decyzji o przyjęciu wspólnej waluty, przede wszystkim ze względu na prawdopodobny wpływ tego typu współpracy na notowania strefy euro


jako optymalnego obszaru walutowego ex post, a więc i obniżania kosztów integracji monetarnej3. Warto zatem zastanowić się nad istotą i możliwymi formami koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich ugrupowania integracyjnego, a następnie – odnieść ogólne ustalenia do konkretnych rozwiązań przyjętych w UGiW.

Problematyka ta stanowi przedmiot zainteresowania badaczy integracji gospodarczej od kilku już dekad. Na przykład, autor fundamentalnych opracowań dotyczących teorii integracji gospodarczej – B. Balassa – zwracał uwagę na zmniejszoną skuteczność jedno-stronnych działań w sferze polityki fiskalnej w warunkach unii monetarnej, jak również konieczność uwzględnienia współzależności występujących między polityką pienięż-ną a fiskalną. Postulował on podejmowanie przez poszczególne kraje unii „zgodnych działań” (ang. concerted actions) w sferach polityki gospodarczej, wykraczających poza politykę monetarną. W ramach szerszego pojęcia „zgodnych działań” (odpowiadające-go swą treścią pojęciu koordynacji polityki gospodarczej, przyjętemu przez większość autorów, w tym w oficjalnej terminologii UE) mieszczą się różne formy współpracy – od uzgadniania podejmowanych działań do ustanowienia ponadnarodowej instytucji, któ-rej decyzje byłyby wiążące dla poszczególnych państw członkowskich. Warto podkreślić, iż B. Balassa wyróżnia minimalne wymagania, jakie musi spełniać tego typu współpraca w celu zapewnienia niezakłóconego działania ugrupowania integracyjnego. Wśród wy-magań tych znalazły się:

• zgodność co do wspólnych celów, które mają zostać osiągnięte (wśród wspólnych ce-lów B. Balassa wymienia przede wszystkim pełne zatrudnienie, stabilność cen, rów-nowagę bilansu płatniczego w skali ugrupowania integracyjnego oraz wzrost gospo-darczy);

• wspólna ocena aktualnej sytuacji makroekonomicznej (w tym w szczególności – zmian poziomu cen, zatrudnienia, podaży pieniądza czy poziomu rezerw waluto-wych), zarówno z perspektywy gospodarki światowej, jak i trendów występujących w samym ugrupowaniu integracyjnym;

• porozumienie dotyczące wyboru strategii realizacji wyznaczonych celów; • wzajemne uwzględnianie przez kraje członkowskie reperkusji jednostronnych dzia-

łań podejmowanych przez nie w sferze polityki monetarnej czy fiskalnej dla gospo-darek pozostałych krajów [Balassa, 1973, s. 270–273]. Mimo różnic terminologicznych, wielu autorów przyjmuje klasyfikację form

koordynacji polityki gospodarczej opartą na kryterium stopnia ograniczania jed-nostronnej swobody prowadzenia polityki gospodarczej przez poszczególne kraje. Z tego punktu widzenia, koordynacja polityki gospodarczej może odbywać się za-równo w formie wymiany informacji, zarządzania kryzysowego, uzgadniania wybra-nych celów polityki gospodarczej, jak i wspólnego kontrolowania poziomu głównych zmiennych makroekonomicznych w tych sferach polityki gospodarczej, w których występują efekty zewnętrzne między poszczególnymi gospodarkami, podziału zadań w poszczególnych sferach polityki gospodarczej czy wreszcie uzgadniania wszyst-


kich celów i instrumentów polityki gospodarczej 4. W praktyce możliwe jest również łączenie wielu różnych form koordynacji polityki gospodarczej w ramach jednego z trzech modeli koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich ugrupowa-nia integracyjnego: 1) modelu koordynacji w formie wspólnej polityki, zwanego też twardym modelem ko-

ordynacji (ang. hard policy coordination) – kraje uzgadniają wspólny cel i przekazują jego realizację ponadnarodowej instytucji, która w tym zakresie ma prawo podejmo-wania wiążących dla poszczególnych krajów decyzji dotyczących danej sfery polityki gospodarczej,

2) mieszanego modelu koordynacji – zostają przyjęte wiążące dla wszystkich krajów ogólne zasady prowadzenia polityki w danej dziedzinie oraz mechanizmy zapewnia-jące ich przestrzeganie (łącznie z ewentualnymi sankcjami za łamanie ustalonych za-sad), jednak prawo podejmowania decyzji w danej sferze nadal przysługuje rządom poszczególnych krajów,

3) miękkiego modelu koordynacji (ang. soft policy coordination) – odpowiedzialność za koordynację polityki gospodarczej spoczywa wyłącznie na rządach poszczególnych krajów, które ustalają jedynie niewiążące ogólne zasady koordynacji lub otrzymują niemające mocy prawnej rekomendacje od ponadnarodowej instytucji [Begg, Hod-son, Maher, 2002; Begg, Hodson, Maher, 2003]. W wielu opracowaniach – zarówno o charakterze teoretycznym, jak i odwołujących

się do doświadczeń funkcjonowania UGiW – szczególną uwagę poświęca się problema-tyce koordynacji polityki fiskalnej krajów członkowskich unii gospodarczej i walutowej. W przypadku asymetrycznych – szczególnie negatywnych – szoków w unii walutowej, wykorzystanie narzędzi polityki fiskalnej wydaje się naturalnym sposobem amortyzacji szoków przez kraje, które w momencie przystąpienia do unii walutowej utraciły moż-liwość prowadzenia autonomicznej polityki pieniężnej i kursu walutowego. Pożądany zakres i formy koordynacji polityki fiskalnej przez kraje unii gospodarczej i walutowej pozostaje jednak jednym z nierozstrzygniętych, jak do tej pory, dylematów w teorii inte-gracji gospodarczej. Rozważane przez różnych autorów rozwiązania mieszczą się – uży-wając terminologii zgodnej z zaprezentowaną wcześniej klasyfikacją modeli koordynacji polityki gospodarczej – w szerokim spectrum pomiędzy wprowadzeniem wspólnej, po-nadnarodowej polityki fiskalnej a formami współpracy odpowiadającymi jedynie mięk-kiemu modelowi koordynacji.

Odwołując się do wcześniejszych rozważań, można stwierdzić, iż minimalny zakres koordynacji powinien obejmować te sfery polityki gospodarczej, które mogą ujemnie wpływać na wspólne dla wszystkich członków unii walutowej dobra klubowe. Proble-matykę tę można jednak ujmować szerzej. Koordynacji powinny również podlegać działania we wszystkich sferach polityki gospodarczej, będących źródłem pozytywnych efektów zewnętrznych z punktu widzenia funkcjonowania wspólnej waluty. To drugie podejście implikuje m.in. konieczność uwzględnienia szerokiego zakresu reform wpły-


wających na poprawę funkcjonowania rynków: dóbr, pracy, usług i kapitału. Ze względu na możliwy konflikt ponadnarodowych celów polityki gospodarczej unii walutowej (sta-bilność wspólnego pieniądza) i celów uznawanych za priorytetowe przez kraje człon-kowskie (stabilizacja produkcji i zatrudnienia), lepsze funkcjonowanie poszczególnych rynków powinno stanowić szczególnie pożądany sposób dostosowań do szoków o asy-metrycznym charakterze. Jeśli dostosowania te będą przebiegały niejako automatycz-nie, przy wykorzystaniu mechanizmów rynkowych, ryzyko wspomnianego konfliktu między celami polityki gospodarczej, formułowanymi na różnych szczeblach, powinno zostać ograniczone. Przykładowo, jeśli wykorzystywanie polityki fiskalnej jako dyskre-cjonalnego narzędzia polityki stabilizacji makroekonomicznej nie będzie konieczne, to nie wystąpi problem negatywnych efektów zewnętrznych tej polityki z punktu widzenia dóbr klubowych (i innych państw członkowskich) unii walutowej. Rząd kraju, w którym wystąpił asymetryczny szok, nie będzie więc musiał dokonywać wyboru między celami ponadnarodowymi a narodowymi.

Koordynacja polityki gospodarczej krajów unii walutowej we wszystkich dziedzi-nach będących źródłem efektów zewnętrznych, z punktu widzenia funkcjonowania wspólnej waluty, może więc być interpretowana jako jeden z czynników sprzyjających pozytywnej weryfikacji hipotezy endogeniczności kryteriów optymalności obszaru walutowego. Oznacza to, że nawet kraje oceniane ex ante jako słabi kandydaci do unii walutowej (niespełniający kryteriów formułowanych przez teorię OOW), mogą okazać się bliskie spełnienia tych kryteriów ex post, co z kolei powinno przełożyć się na wzrost korzyści z integracji monetarnej definiowanych zgodnie z tradycyjnym ujęciem teorii OOW w kategoriach poziomu produkcji i zatrudnienia w gospodarkach krajów człon-kowskich unii.

Koordynacja polityki gospodarczej w Unii Europejskiej – cele i główne zasady

Zgodnie z postanowieniami art. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), wszystkie kraje członkowskie UE są zobowiązane do koordynacji swoich poli-tyk gospodarczych na forum Unii (prowadzonej od początku istnienia UGiW w szcze-gólności w postaci ogólnych wytycznych polityki gospodarczej, wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia, zasad koordynacji polityki fiskalnej oraz kilku uzupełniających formach koordynacji polityki gospodarczej, zebranych pod szyldem dialogu makroeko-nomicznego, reformy rynku produktów i rynku kapitałowego – tzw. procesu z Cardiff, Strategii Lizbońskiej czy ostatnio – Strategii Europa 2020)5. Ze względu na wielość wpro-wadzonych form i mechanizmów koordynacji, niejasne powiązania między nimi oraz skomplikowany system raportowania i kontroli, system koordynacji polityki gospodar-


czej krajów UE można uznać za nieprzejrzysty. Odtworzenie jego poszczególnych ele-mentów i wzajemnych relacji jest z pewnością interesującym wyzwaniem badawczym, jednak w niniejszym opracowaniu szczególne znaczenie ma hierarchia celów koordyna-cji polityki gospodarczej przyjęta w Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE w powiązaniu z art. 120 TFUE, głównym celem za-równo polityki monetarnej w strefie euro (należącej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. C TFU do sfery kompetencji wyłącznych Unii), koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE, jak i polityki gospodarczej krajów członkowskich Unii, jest za-pewnienie stabilności cen. Inne ogólne cele polityki gospodarczej UE i jej państw członkowskich są traktowane w sposób podrzędny w stosunku do niego – ich reali-zacja nie może utrudniać osiągnięcia celu priorytetowego. Do kontroli przestrzega-nia traktatowych założeń koordynacji polityki gospodarczej opracowano procedurę wielostronnego nadzoru nad sytuacją gospodarczą w krajach członkowskich oraz zgodności prowadzonej przez nie polityki z ogólnymi wytycznymi polityki gospodar-czej. Procedura ta, zgodnie z postanowieniami art. 121 ust. 3 TFUE, obejmuje przed-stawianie przez Komisję Europejską regularnych raportów Radzie Unii Europejskiej. Jest ona przykładem zastosowania miękkiego modelu koordynacji polityki gospodar-czej. Ogólne wytyczne polityki gospodarczej nie mają prawnie wiążącego charakteru, a sankcje za ich ewentualne nieprzestrzeganie sprowadzają się, zgodnie z zapisami art. 121 ust. 4 i nast. TFUE, do ostrzeżeń kierowanych przez Komisję Europejską do zainteresowanych państw, zaleceń kierowanych przez Radę UE na wniosek Komisji do rządów poszczególnych państw członkowskich bądź podawania owych zaleceń do publicznej wiadomości6.

Wyraźny prymat celu stabilności cen wśród innych celów polityki gospodarczej UE i jej państw członkowskich zwraca uwagę na możliwość wystąpienia w polityce gospo-darczej krajów członkowskich UE wspomnianego już konfliktu (a zatem – konieczności dokonania wyboru) między osiągnięciem celów definiowanych na poziomie narodo-wym (takich, jak stabilizacja produkcji i zatrudnienia), a celem stabilności cen w stre-fie euro, czy szerzej – zapewnieniem wysokiej jakości dóbr klubowych UGW. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyraźnie rozstrzyga potencjalny dylemat tego typu. Jak wspomniano wcześniej, zobowiązanie do traktowania stabilności cen w sposób prio-rytetowy w porównaniu z innymi celami polityki gospodarczej krajów członkowskich zostało nałożone nie tylko na instytucje UE (w tym ESBC), lecz także na państwa człon-kowskie Unii.

Ogólne zasady traktatowe koordynacji polityki gospodarczej w UE stanowiły przejaw uznania przez kraje członkowskie siły i charakteru efektów zewnętrznych w polityce gospodarczej, oddziałujących między krajami osiągającymi tak zaawan-sowany etap integracji gospodarczej, jakim jest unia walutowa. Wydana w dniu 13 grudnia 1997 r. uchwała Rady Europejskiej w sprawie koordynacji polityki go-spodarczej podkreślała konieczność wzmocnionej koordynacji polityki gospodar-


czej w dziedzinach charakteryzujących się występowaniem znaczących efektów zewnętrznych z punktu widzenia wspólnej waluty lub niezakłóconego funkcjono-wania wspólnego rynku wewnętrznego [European Council, 1997]. Wydaje się więc, iż w przypadku UE, za podstawowe uzasadnienie koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich uznano właśnie potrzebę minimalizacji negatywnych efektów zewnętrznych tej polityki w warunkach funkcjonowania wspólnej waluty, podczas gdy działania generujące możliwe pozytywne efekty zewnętrzne czy też zwiększające zdolności poszczególnych rynków do dostosowań w warunkach szoków potraktowa-no w sposób co najwyżej uzupełniający.

W związku z tym, szczególne miejsce w systemie koordynacji polityki gospodarczej krajów UE zajmują zasady dotyczące polityki fiskalnej. Oprócz omówionych już ogól-nych wytycznych polityki gospodarczej, podstawy koordynacji w tej dziedzinie stano-wią: procedura unikania nadmiernego deficytu budżetowego (ang. excessive deficit pro-cedure), regulowana przepisami TFUE, oraz Pakt Stabilności i Wzrostu (Stability and Growth Pact)7. Zasady koordynacji polityki fiskalnej zobowiązują kraje członkowskie UE przede wszystkim do utrzymywania deficytu budżetowego na poziomie nieprze-kraczającym 3 % PKB oraz realizacji w średnim okresie celu utrzymania budżetu pań-stwa w stanie bliskim równowadze lub wypracowania nadwyżek budżetowych. W wa-runkach spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego lub recesji, miało to umożliwić działanie automatycznych stabilizatorów czy prowadzenie aktywnej polityki fiskalnej bez ryzyka przekroczenia dopuszczalnej w krótkim okresie wysokości deficytu budże-towego w relacji do PKB8.

Konstrukcja systemu koordynacji polityki fiskalnej krajów członkowskich UE nie jest w pełni zgodna z postulatami teorii OOW – w praktyce wydają się być one nadal podzielane przez rządy krajów członkowskich, które już przyjęły bądź rozważają przy-jęcie wspólnej waluty.

Po pierwsze, zdaniem niektórych autorów, system ten nakłada zbyt daleko idące zewnętrzne ograniczenia autonomii w polityce fiskalnej państw członkowskich, a ba-dania empiryczne nie potwierdziły jednoznacznie występowania między krajami UE znaczących negatywnych zewnętrznych efektów tej polityki, które można by ograniczyć, wprowadzając pułapy deficytu budżetowego. System ten może więc ograniczać swobodę prowadzenia polityki fiskalnej przez kraje UE, jednak nie wprowadza reguł służących koordynacji polityki monetarnej Europejskiego Banku Centralnego i polityki gospodar-czej państw członkowskich UE (wypracowaniu optymalnego z punktu widzenia stabil-ności wspólnej waluty policy mix) [por. Buiter, 2006, s. 688 i nast.].

Po drugie, w systemie koordynacji polityki gospodarczej krajów UE brakuje również skutecznych mechanizmów zapewniających egzekwowanie przyjętych zasad współpra-cy. Za podstawową wadę rozwiązań przyjętych w UGW w sferze koordynacji polityki fiskalnej uznano więc nieadekwatność mechanizmów kontroli realizacji zobowiązań do deklarowanych celów współpracy.


Ponieważ kryteria konwergencji były jedynym instrumentem koordynacji polityki fiskalnej krajów członkowskich UE, z którymi wiązały się rzeczywiste sankcje (w po-staci niedopuszczenia danego kraju do członkostwa w strefie euro), w literaturze już od końca lat 90. XX w. pojawiały się ostrzeżenia przed prawdopodobnym rozluźnieniem polityki fiskalnej przez kraje, które uzyskały członkostwo w strefie euro. Ponieważ część z nich przeprowadziła kosztowne i niełatwe z politycznego punktu widzenia programy konsolidacji finansów publicznych przed rokiem 1999, po przyjęciu wspólnej waluty wy-stąpił tam efekt „zmęczenia reformami”, prowadzący do rozluźnienia polityki fiskalnej9. Zmiany te, w połączeniu ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego w krajach UE po roku 2000, spowodowały zagrożenie dla realizacji zasad koordynacji polityki fiskalnej już w pierwszych latach funkcjonowania UGW.

Mimo pogarszającej się w wielu krajach dyscypliny fiskalnej, Rada UE nie pro-wadziła konsekwentnej polityki egzekwowania zobowiązań przyjętych w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Do najpoważniejszego, jak dotychczas, kryzysu w funkcjo-nowaniu PSW doszło w roku 2003. Rada UE stwierdziła co prawda nadmierne de-ficyty budżetowe w Niemczech i Francji (odpowiednio w styczniu i czerwcu tego roku), jednak rekomendowane przez Komisję Europejską nałożenie sankcji na te kraje okazało się niemożliwe ze względu na nieuzyskanie wymaganej liczby gło-sów w Radzie UE. W związku z tym, Rada UE sformułowała pod adresem Francji i Niemiec zalecenia obniżenia deficytów budżetowych poniżej 3 % PKB najpóźniej do końca 2005 r. i de facto zawiesiła stosowanie procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego, nie podejmując decyzji o nałożeniu sankcji [Council of the European Union, 2003].

W tym kontekście, decyzje Rady UE podjęte 25 listopada 2003 r. można uznać za rezultat braku pełnej akceptacji zasad koordynacji polityki fiskalnej przez kraje UE. W konsekwencji, w roku 2004 na szczeblu instytucji unijnych przeprowadzono debatę na temat tych zasad, a w 2005 r. znowelizowano rozporządzenia stanowiące podstawę funkcjonowania Paktu Stabilności i Wzrostu [Council of the European Union, 2005]. Warto podkreślić, że formułowane w literaturze oceny przeprowadzo-nej w 2005 r. reformy PSW są znacznie zróżnicowane [Morris, Ongena, Schuknecht, 2006, s. 22–25]. Zdaniem niektórych przeciwników dokonanej w 2005 r. reformy PSW złagodzenie zasad Paktu było wyrazem braku akceptacji przez kraje UE konieczności dyscyplinowania polityki fiskalnej ze względu na funkcjonowanie wspólnej waluty. Oceny takie formułowali m.in. przedstawiciele Europejskiego Banku Centralnego [European Central Bank, 2005, s. 61]. Przeprowadzoną w 2005 r. nowelizację rozpo-rządzeń PSW trzeba zatem uznać raczej za próbę dostosowania rozwiązań prawnych do praktyki, co osłabiło wiarygodność przyjmowanych przez kraje UE zobowiązań w sferze koordynacji polityki fiskalnej. Kolejnym, o wiele poważniejszym testem dla przyjętych w UE mechanizmów koordynacji polityki gospodarczej okazał się kryzys finansowy, szczególnie dotkliwy dla kilku państw strefy euro. Warto zatem zastano-


wić się nad polityką antykryzysową prowadzoną zarówno na szczeblu UE, jak i przez poszczególne państwa członkowskie oraz zaakceptowanymi w II połowie 2011 r. re-formami systemu koordynacji polityki gospodarczej, a w szczególności – fiskalnej.

Funkcjonowanie systemu koordynacji polityki gospodarczej w UE w okresie kryzysu finansowego i kryzysu zadłużenia w niektórych krajach strefy euro

Ze względu na globalny charakter kryzysu, wszystkie kraje członkowskie UE podjęły próby ograniczania jego skutków, sięgając po środki krajowej polityki gospodarczej. Zo-stały one uzupełnione działaniami podejmowanymi na szczeblu UE – zarówno w formie ugruntowanych już mechanizmów koordynacji polityki gospodarczej, jak i działaniami o charakterze ad hoc.

Polityka antykryzysowa rządów krajów członkowskich obejmowała przede wszystkim10:

• wsparcie dla sektora finansowego – w postaci udzielania gwarancji rządowych oraz dokapitalizowania instytucji finansowych;

• dyskrecjonalną politykę fiskalną, ukierunkowaną na odbudowę popytu sektora gospodarstw domowych, zwiększanie wydatków związanych z polityką wobec rynku pracy, wsparcie dla przedsiębiorstw oraz zwiększenie wydatków na inwe-stycje publiczne;

• politykę wobec rynku pracy – w tym przede wszystkim stwarzanie zachęt do stoso-wania elastycznego czasu pracy, wsparcie zatrudnienia przez obniżanie kosztów pra-cy, aktywizację zawodową i szkolenia oraz wsparcie siły nabywczej gospodarstw do-mowych; zakres i charakter działań podejmowanych w poszczególnych krajach był dość zróżnicowany; warto zauważyć, iż szacuje się, że około ¼ zastosowanych dzia-łań może wygenerować znaczące efekty zewnętrzne w innych krajach członkowskich – dotyczy to w szczególności rozwiązań obniżających składki na zabezpieczenie spo-łeczne czy subsydiowania elastycznego czasu pracy;

• wsparcie inwestycji oraz badań i rozwoju; • polityki wspierające poprawę dostępu do źródeł finansowania oraz sektory szczegól-

nie dotknięte spadkiem popytu w okresie kryzysu (przemysł samochodowy, turysty-ka i sektor budowlany).Na forum Unii Europejskiej już w roku 2008 podjęto działania zmierzające

do ograniczenia negatywnych skutków kryzysu. Oprócz działań podejmowanych w sferze polityki monetarnej (takich, jak obniżki stóp procentowych i wspieranie płynności sektora bankowego przez EBC), Komisja Europejska zaproponowała Eu-ropejski Plan Ożywienia Gospodarczego (ang. European Economic Recovery Plan).


Zakładał on stymulowanie popytu globalnego i wzrostu zaufania konsumentów oraz zmniejszenie społecznych kosztów kryzysu poprzez natychmiastowe wyasygnowa-nie nadzwyczajnych środków w wysokości 200 mld euro (1,5 % PKB UE – 170 mld euro miało pochodzić od rządów państw członkowskich, natomiast pozostałe 30 mld euro ze środków UE) oraz podjęcie działań zmierzających do poprawy konkurencyj-ności gospodarek państw Unii w długim okresie (m.in. zwiększenie inwestycji na rzecz podniesienia efektywności energetycznej i w czyste technologie oraz inwestycji wspierających innowacyjność) [European Commission, 2008].

Wprowadzone przez poszczególne kraje członkowskie UE programy antykryzysowe można uznać za przykład stabilizacji makroekonomicznej przy wykorzystaniu dyskrecjo-nalnej polityki fiskalnej oraz wybranych elementów polityki wobec rynku pracy. Wpłynęło to na pogorszenie sald budżetów państw niemal wszystkich krajów UE, w skutek rosnących wydatków budżetowych i działania automatycznych stabilizatorów11. Ze względu na funk-cjonujące w UE mechanizmy koordynacji polityki gospodarczej, działania podejmowane przez poszczególne kraje były regularnie monitorowane i oceniane na forum Unii. Ocena narodowych programów antykryzysowych przez służby Komisji Europejskiej wskazuje, iż mieściły się one co do zasady w ogólnych ramach sformułowanych w Europejskim Planie Ożywienia Gospodarczego. Z punktu widzenia spójności systemu koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE istotne było również zapewnienie zgodności po-dejmowanych w krótkim okresie środków polityki antykryzysowej z długookresowymi celami Strategii Lizbońskiej [European Commission, 2009, s. 78].

Działania te okazały się jednak niewystarczające. Możliwe negatywne skutki kryzysu w Grecji (a także trudna sytuacja finansowa Hiszpanii, Irlandii, Portugalii czy Włoch) z całą ostrością wykazały nieadekwatność obecnych mechanizmów koordynacji poli-tyki gospodarczej (w szczególności fiskalnej), w tym – mechanizmu wielostronnego nadzoru w UE. W przypadku Grecji konieczne okazało się wprowadzenie dodatkowych środków polityki antykryzysowej ad hoc – zawiodła nie tylko prewencyjna część Paktu Stabilności i Wzrostu, lecz także zabrakło mechanizmów umożliwiających minimaliza-cję negatywnych efektów zewnętrznych kryzysu zadłużeniowego [zob. European Com-mission, 2010].

Pomimo obowiązywania tzw. no-bailout clause12, skutki kryzysu finansowego w in-dywidualnych krajach były na tyle istotne dla jakości wspólnych dóbr klubowych unii walutowej, że wprowadzenie zasad przyznawania pomocy finansowej krajom znajdują-cym się w trudnej sytuacji finansowej okazało się koniecznością zarówno z punktu wi-dzenia stabilności gospodarczej pozostałych państw strefy euro, jak i UGiW jako całości. W dniu 10 maja 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła Radzie UE propozycję utwo-rzenia europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej – właściwie pakietu dwóch rozwiązań – EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism) oraz EFSF (European Financial Stability Facility). EFSM zakładał umożliwienie KE zaciąganie na rynkach fi-nansowych pożyczek, których spłata byłaby bezpośrednio gwarantowana przez budżet


UE, do wysokości 60 mld euro, a następnie udostępnianie tych środków krajom strefy euro znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej. Koszty obsługi oraz spłaty pożyczek zaciąganych przez Komisję byłyby następnie ponoszone przez państwo, które skorzysta-ło z tej formy wsparcia. Utworzenie EFSF – w formie zarejestrowanej w Luksemburgu spółki, której udziałowcami są rządy krajów strefy euro, miało służyć udzielaniu pomocy finansowej krajom strefy euro w postaci bezpośrednich pożyczek, interwencji na pier-wotnych i wtórnych rynkach papierów dłużnych czy finansowaniu rekapitalizacji insty-tucji finansowych przez udzielanie rządom pożyczek na ten cel. Działanie EFSF zostało wsparte gwarancjami rządów krajów strefy euro do wysokości 780 mld euro, a łączne zdolności pożyczkowe EFSF miały sięgać 440 mld euro. Rozwiązanie to znalazło podsta-wy prawne w zapisach TFUE: zgodnie z postanowieniami art. 122 ust. 2 Traktatu, kraje znajdujące się w trudnej sytuacji gospodarczej bądź zagrożone poważnymi trudnościa-mi spowodowanymi wystąpieniem wyjątkowych okoliczności pozostających poza ich kontrolą (takich, jak poważne pogorszenie międzynarodowej sytuacji gospodarczej i fi-nansowej), mogłyby liczyć na skoordynowaną, szybką i skuteczną pomoc UE, udzielaną w kontekście działań podejmowanych wspólnie przez UE i MFW. W celu ograniczenia pokusy nadużycia związanej z istnieniem tego mechanizmu, pomoc finansowa ze środ-ków UE (w postaci wypłacanej w ratach pożyczki bądź otwarcia linii kredytowej) miała być przyznawana warunkowo, przy uwzględnieniu celu zachowania długookresowej sta-bilności finansów publicznych danego państwa członkowskiego oraz przywrócenia jego zdolności do finansowania swoich potrzeb pożyczkowych na rynkach finansowych13.

Zdaniem Komisji Europejskiej, globalny kryzys gospodarczy nie tylko stanowił wy-zwanie dla systemu koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej, lecz także obnażył jego słabości, sprowadzające się przede wszystkim do nieprzestrzegania do-tychczas ustalonych zasad współpracy oraz nieskuteczności mechanizmów nadzoru nad ich realizacją. Ponadto, ujawniony w czasie kryzysu pogłębiony zakres współzależno-ści między gospodarkami krajów strefy euro stanowi kolejną przesłankę przemawiającą za wzmocnieniem mechanizmów koordynacji polityki gospodarczej w UE. Propozycje wzmocnienia koordynacji polityki gospodarczej zostały przedstawione przez Komisję Europejską w maju 2010 r. [European Commission, 2010 a].

Wspomniana nieskuteczność prewencyjnej części Paktu Stabilności i Wzrostu, jak również konieczność wypracowania na forum UE nowych, doraźnych form współpracy w dziedzinie polityki antykryzysowej wykazały, że dotychczasowe zasady koordynacji polityki gospodarczej krajów UE okazały się nieadekwatne do wyzwań pojawiających się w warunkach kryzysu gospodarczego. Co więcej, funkcjonowanie europejskiego me-chanizmu stabilizacji finansowej było z założenia rozwiązaniem tymczasowym – miał on wygasnąć w 2013 r. Spowodowało to intensyfikację debat – prowadzonych zarówno na forum instytucji unijnych, jak i w kręgach naukowych – dotyczących zasadności reformy istniejących rozwiązań w sferze polityki antykryzysowej oraz wypracowania trwałych mechanizmów wsparcia dla krajów strefy euro znajdujących się w trudnej sytuacji finan-


sowej. Wprowadzenie permanentnego mechanizmu stabilizacyjnego wymagałoby jed-nak rewizji Traktatu o funkcjonowaniu UE, co nie spotkało się z powszechną akceptacją na forum Unii. W dniu 16 grudnia 2010 r. Rada Europejska uzgodniła wprowadzenie zmiany w TFUE, która umożliwiłaby ustanowienie europejskiego mechanizmu stabi-lizacji – EMS (European Stabilisation Mechanism). EMS miał zastąpić dotychczasowe rozwiązania – EFSF oraz EFSM oraz oznaczać rezygnację z wykorzystywania zapisów art. 122 ust. 2 TFUE. Proponowana zmiana art. 136 TFUE sprowadzała się do dodania doń ust. 3. umożliwiającego krajom strefy euro ustanowienie mechanizmu stabilizacyj-nego, niezbędnego do ochrony stabilności strefy euro jako całości.

W marcu 2011 r., oprócz przyjęcia szczegółowych ustaleń dot. powołania EMS, Rada Europejska przyjęła również tzw. pakt euro-plus, zakładający ściślejszą koordy-nację polityki gospodarczej, zwiększenie konkurencyjności oraz stopnia konwergencji krajów strefy euro oraz uczestniczących w porozumieniu państw spoza strefy – Bułgarii, Danii, Litwy, Łotwy, Polski i Rumunii. Pakt euro-plus zakłada respektowanie integral-ności jednolitego rynku oraz dotychczasowych rozwiązań w sferze koordynacji polityki gospodarczej, jednak przy ich wzmocnieniu, selekcji priorytetowych obszarów polityki gospodarczej dla zwiększania ich konkurencyjności i konwergencji oraz formułowania corocznych zobowiązań w tej dziedzinie przez poszczególne kraje. Do głównych celów paktu zaliczono wspieranie konkurencyjności oraz zatrudnienia, dalsze przyczynianie się do stabilności finansów publicznych oraz wzmacnianie stabilności finansowej [Rada Europejska, 2011]14.

W listopadzie 2011 r. przyjęto pakiet sześciu aktów prawnych (5 rozporządzeń i 1 dyrektywę – tzw. sześciopak), zakładających znaczne wzmocnienie koordynacji po-lityki gospodarczej, w szczególności – fiskalnej15. Zgodnie z preambułami aktów wcho-dzących w skład pakietu, doświadczenia pierwszej dekady funkcjonowania UGW oraz popełnione wówczas błędy przemawiały za poprawą zarządzania gospodarczego w Unii, które powinno opierać się na silniejszym utożsamianiu się państw członkowskich ze wspólnie uzgadnianymi zasadami współpracy oraz na wprowadzeniu silniejszych ram nadzoru nad krajowymi politykami gospodarczymi. Wzmocnieniu koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE (w tym w szczególności – strefy euro)16 oraz zwiększeniu wiarygodności przyjmowanych zobowiązań służyć będą przede wszystkim zmiany w sferze:

• poprawy procedury wielostronnego nadzoru przez:– wprowadzenie oceny postępów w realizacji średniookresowych celów budżeto-

wych (ustalanych dla krajów strefy euro oraz państw uczestniczących w ERM 2 w postaci salda budżetu skorygowanego o wpływ wahań cyklicznych w prze-dziale między –1 % PKB a równowagą lub nadwyżką) nie tylko na podstawie wspomnianego salda budżetu strukturalnego, lecz także w odniesieniu do anali-zy wydatków (do czasu osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, tem-po wzrostu wydatków publicznych nie powinno przekraczać średniookresowego


tempa wzrostu potencjalnego PKB, a każde przekroczenie tej wartości powinno być zrównoważone dyskrecjonalnym wzrostem dochodów publicznych, a dys-krecjonalne ograniczenie dochodów – zrekompensowane odpowiednim obniże-niem wydatków);

– wprowadzenie możliwości stosowania kar finansowych za manipulowanie dany-mi statystycznymi dotyczącymi poziomu deficytu budżetowego i długu publicz-nego (w wysokości nieprzekraczającej 0,2 % PKB danego kraju);

– poprawę wiarygodności i obiektywności danych statystycznych przez zapewnie-nie niezawisłości zawodowej krajowych urzędów statystycznych;

– wprowadzenie sankcji finansowych w postaci nieoprocentowanych depozytów nakładanych na kraje, które nie realizują średniookresowego celu budżetowego i nie korygują odstępstw od tego celu;

– przywiązanie większej wagi do poziomu i zmian długu publicznego przy ocenie dyscypliny budżetowej17;

• wzmocnienia represyjnej części PSW przez:– rozpoczęcie procedury związanej z nieprzestrzeganiem dyscypliny fiskalnej

(procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego) nie tylko w przypad-ku przekroczenia dozwolonego udziału deficytu budżetowego PKB, lecz także w przypadku nadmiernego przyrostu długu publicznego;

– wprowadzenie obowiązku złożenia nieoprocentowanego depozytu przez kraj utrzymujący nadmierny deficyt budżetowy oraz progresywnych sankcji finanso-wych za nieprzestrzeganie dyscypliny fiskalnej – w postaci składania oprocento-wanych depozytów, nieprocentowanych depozytów oraz grzywien w wysokości 0,2 % PKB;

• wprowadzenia do 31 grudnia 2013 r. minimalnych wymogów dotyczących zasad prowadzenia polityki fiskalnej obowiązujących w porządkach prawnych państw członkowskich – m.in. dotyczących wieloletniego planowania w polityce fiskalnej (co najmniej trzyletnia perspektywa planowania budżetowego) i odniesień w co-rocznych budżetach narodowych do średniookresowych celów polityki fiskalnej oraz ograniczeń udziału długu publicznego i deficytu budżetowego w PKB, służą-cych zapewnieniu zgodności z odpowiednimi wartościami referencyjnymi przewi-dzianymi w prawie pierwotnym i wtórnym UE, jak również precyzujących konse-kwencje nieprzestrzegania zasad dyscypliny fiskalnej;

• ustanowienia nowego mechanizmu nadzoru nad zakłóceniami równowagi makro-ekonomicznej oraz zmianami konkurencyjności wewnątrz strefy euro w postaci monitorowania wybranych wskaźników makroekonomicznych (umożliwiających identyfikację zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych zakłóceń równowagi ma-kroekonomicznej), dodatkowej procedury nadmiernej nierównowagi (ang. excessive imbalance procedure) oraz sankcji finansowych za nieprzestrzeganie ewentualnych rekomendacji w ramach tej procedury (do wysokości 0,1 % PKB danego kraju).


Ponadto, wzmocnieniu przestrzegania nowych zasad unikania zagrożeń w polityce fiskalnej oraz nierównowag makroekonomicznych ma służyć wykorzystanie głosowa-nia na zasadzie odwróconej większości kwalifikowanej (ang. reverse qualified majoraty voting) – propozycję przedłożoną przez KE do rozstrzygnięcia Radzie UE uznaje się za przyjętą, o ile nie wypowie się przeciwko niej kwalifikowana większość państw człon-kowskich.

W dniu 30 stycznia 2012 r. kraje UE (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Czech) uzgodni-ły przyjęcie kolejnego porozumienia w sprawie zacieśnienia dyscypliny fiskalnej – Trak-tatu w sprawie Stabilności, Koordynacji i Zarządzania w Unii Gospodarczej i Walutowej (The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union)18. Do najważniejszych postanowień tego traktatu należą: wprowadzenie bardziej automatycznych sankcji za nieprzestrzeganie zasad dyscypliny fiskalnej, zacieśnienie nadzoru makroekonomicznego oraz wprowadzenie zasady zrównoważonego budżetu. Zgodnie z tą zasadą, budżety poszczególnych krajów powinny pozostawać w równo-wadze lub wykazywać nadwyżki. Zgodnie z Traktatem, zasada równowagi budżetowej powinna zostać wprowadzona do porządków prawnych poszczególnych krajów – o ile to możliwe w randze przepisów konstytucyjnych – nie później niż po upływie roku od wejścia Traktatu w życie.

Osiągnięciu tak zdefiniowanej dyscypliny fiskalnej ma służyć utrzymywanie deficy-tów budżetów strukturalnych poniżej 0,5 % nominalnego PKB (dla krajów, w których udział długu publicznego pozostaje znacznie poniżej 60 % PKB oraz niskie są zagro-żenia dla długookresowej stabilności finansów publicznych, deficyt strukturalny może sięgać 1 % PKB). Ponadto, w krajach, w których udział długu publicznego w PKB prze-kracza 60 %, za punkt odniesienia przyjęto zobowiązanie do obniżania udziału długu w PKB w średnim tempie 1/20 rocznie. Dodatkowe narzędzie zacieśnionego nadzoru makroekonomicznego stanowią natomiast tzw. programy partnerstwa budżetowego i gospodarczego. Obowiązek przygotowywania takich programów, obejmujących przede wszystkim opis planowanych reform strukturalnych niezbędnych do trwałej poprawy dyscypliny fiskalnej, będzie spoczywał na krajach, w stosunku do których rozpoczęto procedurę unikania nadmiernego deficytu budżetowego. Programy partnerstwa zostaną włączone w dotychczasowe procedury nadzoru w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu. Będą one podlegały akceptacji i kontroli ze strony Rady Unii Europejskiej i Komisji Eu-ropejskiej.

W dniu 2 lutego 2012 r. siedemnaście krajów strefy euro podpisało traktat ustana-wiający Europejski Mechanizm Stabilizacyjny. Uzgodniono, iż pod warunkiem ratyfi-kacji tego traktatu przez wszystkich sygnatariuszy, EMS rozpocznie funkcjonowanie od 1 lipca 2012 r.19 Zgodnie z traktatem, Europejski Mechanizm Stabilizacyjny powinien umożliwiać udzielanie warunkowej pomocy finansowej krajom strefy euro stojącym wobec poważnych trudności finansowych lub zagrożonym wystąpieniem takich trud-ności.


Głównym celem działalności EMS będzie natomiast zapewnienie stabilności finan-sowej w strefie euro jako całości. Instytucja ta będzie miała docelowo do dyspozycji kapitał w wysokości 700 mld euro, w początkowej fazie działalności możliwości po-życzkowe zostaną jednak ograniczone do 500 mld euro. Wśród instrumentów pomocy finansowej pozostających do dyspozycji EMS znalazły się m.in.: pożyczki, pomoc fi-nansowa na rzecz rekapitalizacji instytucji finansowych oraz zakup na rynku pierwot-nym i wtórnym obligacji emitowanych przez poszczególne kraje. Działalność EMS ma zostać oparta na aktywnej współpracy technicznej i finansowej z Międzynarodowym Funduszem Walutowym.

Zakończenie

Jak wspomniano, w ocenie wielu badaczy procesu integracji europejskiej, kryzys finansowy i gospodarczy z pełną ostrością ujawnił słabości systemu koordynacji po-lityki gospodarczej krajów UE. Ujawnione w związku z kryzysem słabości w funkcjo-nowaniu UGW (a szczególnie jej gospodarczego filara) i płynące stąd wnioski oraz postulaty na rzecz pogłębienia procesu integracji europejskiej w formie koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE wydają się w pełni zgodne z omó-wionymi wcześniej postulatami teorii integracji gospodarczej, akcentującymi uwarun-kowania maksymalizacji korzyści z integracji monetarnej. Zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, przedstawione na forum UE w latach 2009–2012 propozycje reform systemu koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE zmierzają wy-raźnie w kierunku jego wzmocnienia.

Dyskutowane obecnie na forum UE propozycje dalszych zmian systemu koordyna-cji polityki fiskalnej mają często radykalny charakter i niekiedy wymagałyby poważnej rewizji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z konkluzjami szczytu Rady Europejskiej z dnia 9 grudnia 2011 r., postulowane przez Kanclerz A. Merkel i Pre-zydenta Francji N. Sarkozy’ego wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej przez zmianę TFUE nie zostało zaakceptowane. Ze względu na wymóg jednomyślnej zgody wszystkich państw członkowskich na nowelizację traktatów, sprzeciw Wielkiej Bryta-nii oznaczał, iż reforma systemu zarządzania gospodarczego UE okazała się możliwa jedynie w drodze wspomnianych umów międzynarodowych między zainteresowanymi państwami członkowskimi, w tym w szczególności – krajami strefy euro.

Stosunek poszczególnych krajów do pogłębiania procesu integracji europejskiej (dokonywanego również w formie koordynacji polityki gospodarczej) jest zróżnicowa-ny, co z pewnością wpłynie na tempo przyjmowania, zakres i ostatecznie – funkcjono-wanie nowych rozwiązań w sferze koordynacji polityki gospodarczej krajów UE. Będą one musiały uwzględniać różnice stanowisk poszczególnych krajów członkowskich UE, wynikające m.in. z różnic systemów społeczno-gospodarczych, a zatem – odmiennego


postrzegania roli mechanizmów rynkowych i instytucji UE (w tym – zasad koordyna-cji) w gospodarce czy też zróżnicowany stosunek do pogłębienia integracji gospodar-czej. Ponadto, do rozstrzygnięcia pozostanie również problem zakresu obowiązywania ewentualnych nowych rozwiązań – czy staną się one ostatecznie przykładem elastycz-nej współpracy państw strefy euro, nawet jeśli zostanie ona oparta na odrębnej umowie międzyrządowej, czy też zainteresowane kraje spoza unii walutowej nie tylko wyrażą na takie rozwiązania zgodę, lecz także będą aktywnie uczestniczyły w takiej formie współ-pracy. Wydaje się, iż wypracowanie przez UE zarówno skutecznych mechanizmów za-pobiegania zjawiskom kryzysowym wynikającym z ignorowania negatywnych efektów zewnętrznych krajowych polityk gospodarczych, jak i skutecznych mechanizmów stabi-lizacyjnych w przypadku wystąpienia kolejnych poważnych asymetrycznych wstrząsów w unii walutowej, stanowią obecnie podstawowe determinanty rozwoju procesu integra-cji europejskiej. Poważny ciężar gatunkowy tych wyzwań powoduje jednak, że od spo-sobu ich rozwiązania zależeć będzie dalszy model integracji gospodarczej w UE – wybór opcji pogłębienia integracji i wzmocnienia gospodarczego filara UGiW, czy też wzmoc-nienia tendencji tworzenia Europy o różnych prędkościach, z możliwym scenariuszem ugruntowania się istnienia stref zróżnicowanej stabilności makroekonomicznej w samej strefie euro, czy też – o czym coraz częściej mowa – możliwego jej rozpadu, o trudnych do przewidzenia i oszacowania konsekwencjach.

Przypisy

1 Stworzenie wspólnej waluty oznacza powstanie wspólnych dla wszystkich krajów członkowskich unii walutowej sui generis dóbr klubowych, definiowanych jako zmienne ekonomiczne wspólne dla wszystkich państw członkowskich. Do najważniejszych dóbr klubowych tego rodzaju zalicza się przede wszystkim funk-cjonowanie w znacznym stopniu zintegrowanego rynku dóbr, usług, kapitału i w nieco mniejszym zakresie – pracy, a także wartości związane bezpośrednio z przyjęciem wspólnej waluty: poziom cen, poziom ryzyka walutowego i długoterminowych stóp procentowych, wysokość i stabilność kursu wspólnej waluty względem innych walut czy stabilność sektora bankowego i rynków finansowych.

2 Interesujący przegląd literatury dot. teorii optymalnych obszarów walutowych, wraz z analizą poszcze-gólnych kryteriów optymalności obszaru walutowego, można znaleźć w opracowaniu [Mongelli, 2002].

3 Warto zauważyć, że w wielu opracowaniach dotyczących integracji europejskiej używa się w tym kon-tekście pojęcia „efekt rozprysku” (ang. spillover effect); osiągnięcie uzgodnionego etapu integracji tworzyło przesłankę uruchamiania nowych programów i zadań integracyjnych, w wielu przypadkach sprowadzających się do koordynacji działań podejmowanych przez państwa członkowskie w sferach polityki gospodarczej bezpośrednio wpływających na realizację podstawowych celów danego etapu integracji (np. wspólnego ryn-ku). W dotychczasowej historii integracji europejskiej prawidłowość tę można podsumować stwierdzeniem, iż kolejno osiągane etapy integracji negatywnej (polegającej na znoszeniu barier dzielących gospodarki kra-


jów członkowskich) wymuszały pogłębienie współpracy w formie integracji pozytywnej, czyli przyjmowania wspólnych rozwiązań w sferze polityki gospodarczej. Prawidłowość tę można także zastosować przy analizie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Ujęcie takie prezentuje np. B. Eichengreen [Eichengreen, 1996].

4 Interesujący przegląd literatury na temat międzynarodowej koordynacji polityk gospodarczych zawiera opracowanie [Mooslechner, Schuerz, 2001, s. 65–90].

5 Począwszy od roku 2010, Strategia Europa 2020 zastąpiła Strategię Lizbońską. Została ona oparta na dwóch zasadniczych filarach: nadzorze makroekonomicznym oraz koordynacji reform strukturalnych w po-szczególnych dziedzinach. Narzędziem koordynacji polityki gospodarczej w ramach Strategii Europa 2020 są zintegrowane wytyczne (obejmujące zarówno ogólne wytyczne polityki gospodarczej, jak i wytyczne doty-czące polityki zatrudnienia), na podstawie których rządy poszczególnych krajów UE opracowują narodowe programy reform gospodarczych. Zob.: „Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth”, Communication from the Commission, COM(2010) 2020, Brussels, 03.03.2010.

6 Warto tu odnotować, iż w przypadku systemu koordynacji polityki gospodarczej krajów członkowskich UE, jedynie zasady koordynacji polityki fiskalnej w formie procedury unikania nadmiernego deficytu budże-towego oraz Paktu Stabilności i Wzrostu wykraczają poza miękki model koordynacji polityki gospodarczej, wprowadzając prawnie wiążące zasady koordynacji, jak również – przynajmniej na poziomie deklaratywnym – sankcje za ich nieprzestrzeganie.

7 Na Pakt Stabilności i Wzrostu składają się następujące regulacje: Council regulation nr 1466/97 of 7 July 1997 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies, Official Journal of the European Communities 209/L z 02.08.1997 ze zmianami wprowadzonymi przez Rozporządzenie Rady (WE) nr 1055/2005 z dnia 25 czerwca 2005 roku zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru nad sytuacją bu-dżetową oraz nadzoru i koordynacji polityki gospodarczej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L174 z 07.07.2005, Council regulation nr 1467/97 of 7 July 1997 on speeding up and clarifying the im-plementation of the excessive deficit procedure, Official Journal of the European Communities, 209/L z 02.08.1997 wraz ze zmianami wprowadzonymi przez Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1056/2005 z dnia 27 czerwca 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia stosowania procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego, Dziennik Urzędowy Unii Europej-skiej, L174 z 07.07.2005.

8 Konstrukcja i funkcjonowanie systemu koordynacji polityki fiskalnej krajów UE zostały szczegółowo omówione w opracowaniach: [The Stability and Growth Pact. The architecture of fiscal policy in EMU, 2001; Morris, Ongena, Schuknecht, 2006].

9 Wyniki badań empirycznych dotyczących kształtu polityki fiskalnej krajów członkowskich UGW (z wyjątkiem Słowenii) w okresie przed i po przyjęciu wspólnej waluty można znaleźć m.in. w opracowaniach: [Hughes Hallett, Lewis, von Hagen, 2004; Hughes Hallett, Lewis, 2005].

10 Szczegółowy przegląd środków polityki antykryzysowej wprowadzonych przez poszczególne kraje można znaleźć w opracowaniu: The EU’s response to support the real economy during the economic crisis: an overview of Member States’ recovery measures, Occasional Papers nr 51, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, 2009.

11 Zagregowane zmiany sald budżetu państwa w poszczególnych krajach UE w latach 2008–2011 można uznać za dość zróżnicowane. Największe pogorszenie salda budżetu państwa (wyrażone w punktach procen-towych w relacji do PKB) w tym okresie odnotowano, wg danych Komisji Europejskiej, w Danii (o 7,3 p.p.), na Cyprze (o 6 p.p.), w Finlandii (o 5,2 p.p.), Bułgarii (o 4,4 p.p.), Holandii (o 4,3 p.p.), Luksemburgu (o 4,0 p.p.) i w Wielkiej Brytanii (o 3,6 p.p.). W przypadku strefy euro, średnie pogorszenie salda budżetu wyniosło w analogicznym okresie 2,3 p.p. Warto jednak podkreślić, iż w roku 2011 w większości krajów UE salda bu-dżetu państwa ulegały już poprawie w porównaniu z latami 2009 i 2010, w których odnotowano rekordowe wręcz poziomy deficytów budżetowych – np. w Irlandii w roku 2009 udział deficytu budżetowego w PKB wy-


niósł 14,3 %, a w roku 2010 wzrósł do 32,4 %, w Grecji w roku 2009 wynosił 15,4 % oraz 10,5 % w roku 2010, w Hiszpanii odpowiednio 11,1 % oraz 9,2 %, w Wielkiej Brytanii – 11,4 % oraz 10,4 %, w Portugalii – 10,1 % oraz 9,1 %. Co więcej, z punktu widzenia zasad koordynacji polityki fiskalnej krajów UE, wg prognoz Komisji Europejskiej, w roku 2012 tylko Niemcy, Estonia, Luksemburg, Holandia, Finlandia, Bułgaria oraz Szwecja zdołają utrzymać swoje deficyty budżetowe poniżej 3 % PKB. Źródło: Public finances in EMU 2011, s. 24.

12 Zgodnie z postanowieniami art. 125 TFUE, UE nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicz-nych państw członkowskich, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Ponadto, państwa członkowskie nie odpowiadają za zobowiąza-nia rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innych krajów UE, ani ich nie przejmują, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu.

13 Zob. Council regulation (EU) nr 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European financial stabilisa-tion mechanism, OJ L 118, 12.05.2010.

14 Zob.: Konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach 24–25 marca 2011 r., EUCO 10/1/11 REV 1, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/120311.pdf (dostęp 13.02.2012)

15 W skład „sześciopaku” wchodzą następujące akty prawne: Regulation (EU) No 1173/2011 of the Eu-ropean Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the effective enforcement of budgetary su-rveillance in the euro area; Regulation (EU) No 1174/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on enforcement measures to correct excessive macroeconomic imbalances in the euro area, Regulation (EU) No 1175/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 amending Council Regulation (EC) No 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary po-sitions and the surveillance and coordination of economic policies, Regulation (EU) No 1176/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the prevention and correction of macro-economic imbalances, Council Regulation (EU) No 1177/2011 of 8 November 2011 amending Regulation (EC) No 1467/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure oraz Council Directive 2011/85/EU of 8 November 2011 on requirements for budgetary frameworks of the Member States,Official Journal of the European Union, L 306 z 23.11.2011.

16 Niektóre z omawianych aktów prawnych uzupełniły również rozwiązania w sferze koordynacji polityki gospodarczej obowiązujące kraje UE pozostające poza strefą euro, jednak najistotniejsze spośród nowych re-gulacji dotyczących sprecyzowania kryteriów oceny i sankcji za łamanie zasad koordynacji polityki fiskalnej dotyczą jedynie krajów strefy euro.

17 Zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 2 pkt c. Rozporządzenia Rady nr 1177/2011, opracowywane na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprawozdanie Komisji Europejskiej w ramach procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego powinno uwzględniać – oprócz oceny per-spektyw rozwoju sytuacji gospodarczej, w tym kształtowania się salda budżetu, w średnim okresie – zmiany długu publicznego w średnim okresie, dynamikę długu tego sektora oraz długookresową zdolność do obsługi długu, a w szczególności czynniki ryzyka, w tym strukturę terminów zapadalności i walutę zadłużenia; dosto-sowania stanów i przepływów długu i ich składniki, zgromadzone rezerwy i inne aktywa finansowe; gwarancje, w szczególności te związane z sektorem finansowym; wszelkie zobowiązania ukryte związane ze starzeniem się ludności i długiem sektora prywatnego, w zakresie, w jakim mogą one stanowić dla rządu ukryte zobowiązanie warunkowe.

18 „The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union” – źró-dło: http://european-council.europa.eu/media/628439/st00tscg26_en12.pdf (dostęp 13.02.2012).

19 Tekst porozumienia można odnaleźć na stronie: http://www.european-council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf (dostęp 13.02.2012).


Bibliografia

Balassa B., 1973, The theory of economic integration, George Allen and Unwin, London Begg I., Hodson D., Maher I., 2003, Economic policy coordination in the European Union, „National Institute Economic Review”, No. 183, s. 66–77Begg I., Hodson D., Maher I., 2002, Economic policy coordination under EMU: a normative analysis, mimeoBuiter W.H., 2006, The sense and nonsense of Maastricht revisited: what have we learnt about stabilization in EMU?, „Journal of Common Market Studies” Vol. 44, s. 687–710 Council Directive 2011/85/EU of 8 November 2011 on requirements for budgetary frameworks of the Member States, „Official Journal of the European Union” 2011, L 306Council of the European Union, Minutes of the 2546th Council meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 25.11.2003, s. 15–22, źródło: www.consilium.europe.eu/ueDocs/cms_data/docs/pressData/en/eco-fin/78051.pdf (dostęp 13.02.2012) Council of the European Union, Improving the implementation of the Stability and Growth Pact, Council of the European Union, 22 and 23 March 2005, Presidency Conclusions, Annex II, http://www.eu2005.lu/en/actualites/documents_travail/2005/03/21stab/stab.pdf (dostęp 13.02.2012)Council Regulation (EU) No 1177/2011 of 8 November 2011 amending Regulation (EC) No 1467/97 on spe-eding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure, „Official Journal of the Europe-an Union” 2011, L 306Council Regulation (EU) nr 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European financial stabilisation mecha-nism, OJ L 118, 12.5.2010Council Regulation No. 1466/97 of 7 July 1997 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies, „Official Journal of the European Communities” 1997, 209/LCouncil Regulation No. 1467/97 of 7 July 1997 on speeding up and clarifying the implementation of the exces-sive deficit procedure, „Official Journal of the European Communities” 1997, 209/Lde Grauwe P., Mongelii F.P., 2005, Endogeneities of optimum currency areas. What brings countries sharing a single currency closer together?, „Working Paper Series” No. 468, European Central Bank, Frankfurt Eichengreen B., 1996, A more perfect union? The logic of economic integration, „Essays in International Fi-nance”, No. 198, Department of Economics, Princeton University, Princeton Eichengreen B., Bayoumi T., 1996, Ever closer to heaven? An optimum-currency-area index for European countries, Center for International and Development Economics Research, „Working Paper” No. C96-078, University of California, BerkeleyEurope 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, Communication from the Commission, COM(2010) 2020, Brussels, 03.03.2010European Central Bank, Statement of the Governing Council of the European Central Bank of 21 March 2005 [w:] The reform of the Stability and Growth Pact, „European Central Bank Monthly Bulletin” 08/2005European Commission: A European economic recovery plan, Communication from the Commission to the European Council, COM(2008) 800 final, Brussels, 26.11.2008European Commission: The EU’s response to support the real economy during the economic crisis: an ove-rview of Member States’ recovery measures, „Occasional Papers” No. 51, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, Brussels, 2009European Commission: The economic adjustment programme for Greece, „Occasional Papers” No. 61, Direc-torate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, Brussels 2010


European Commission, 2010 a; Reinforcing economic policy coordination, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2010) 250 final, Brussels, 12.05.2010 European Council: Resolution of the European Council of 13 December 1997 on economic policy coordina-tion in stage 3 of EMU and on Treaty Articles 109 and 109b of the EC Treaty, „Official Journal of the European Communities” 98/C 35/01, Brussels 1997Hughes Hallett A., Lewis J., von Hagen J., 2004, Fiscal policy in Europe 1991–2003: an evidence-based analysis, Centre for Economic Policy Research, London Hughes Hallett A., Lewis J., 2005, European fiscal discipline before and after EMU: permanent weight loss or crash diet?, „Working Paper” No. 05-W16, Department of Economics, Vanderbilt University, NashvilleKonkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach 16–17 grudnia 2010 r., EUCO 30/1/10 REV 1, źródło: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/118607.pdf (dostęp 13.02.2012)Misala J., 2006, Teoria i praktyka regionalnej integracji gospodarczej, [w:] Makroekonomia gospodarki otwar-tej, red. J. Misala, Politechnika Radomska, RadomMongelli F. P., 2002, New views on the optimum currency area theory: what is EMU telling us?, „ECB Working Paper” No. 138, European Central Bank, Frankfurt am Main Mooslechner P., Schuerz M., 2001, International macroeconomic policy coordination; Any lessons for EMU? A selective survey of the literature, [w:] Challenges for economic policy coordination within European Mo-netary Union, eds. A. Hughes Hallet, P. Mooslechner, M. Schuerz, Kluwer Academic Publishers, Boston, Do-drecht, LondonMorris R., Ongena H., Schuknecht L., 2006, The reform and implementation of the Stability and Growth Pact, „ECB Occasional Paper Series” No. 47, European Central Bank, Frankfurt am Main Public finances in EMU 2011, „European Economy” No. 3, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, European Commission, BrusselsRada Europejska 2011: Konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach 24–25 marca 2011 r., EUCO 10/1/11 REV 1, źródło; http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/120311.pdf (dostęp 13.02.2012)Regulation (EU) No 1173/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the effective enforcement of budgetary surveillance in the euro area, „Official Journal of the European Union” 2011, L 306Regulation (EU) No 1174/2011 of the European Parliament and of the Council of 1November 2011 on en-forcement measures to correct excessive macroeconomic imbalances in the euro area, „Official Journal of the European Union” 2011, L 306Regulation (EU) No 1175/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 amending Council Regulation (EC) No. 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies, „Official Journal of the European Union” 2011, L 306Regulation (EU) No 1176/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 November 2011 on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, „Official Journal of the European Union” 2011, L 306Rozporządzenie Rady (WE) nr 1055/2005 z dnia 25 czerwca 2005 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru nad sytuacją budżetową oraz nadzoru i koordynacji polityki gospo-darczej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L174 z 07.07.2005


Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1056/2005 z dnia 27 czerwca 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia stosowania procedury unikania nadmiernego deficytu bu-dżetowego, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L174 z 07.07.2005The Stability and Growth Pact. The architecture of fiscal policy in EMU, eds. A. Brunila, M. Buti, D. Franco, Palgrave, Houndmills, Basingstoke 2001

The problems of economic policy coordination in the European Union in the period of economic crisis

Summary

The fundamental principles and forms of economic policy coordination of the EU member states were agreed upon in the 1990s, in the run-up to the creation of the Eco-nomic and Monetary Union. In the first decade of its functioning, this system was sub-jected to numerous changes and supplements. In the recent years, the functioning of the mechanisms of economic policy coordination of the EU member states was tested, not necessarily successfully, in the conditions of crisis. The conclusions of economic integra-tion theory suggest that economic policy coordination of the monetary union member states is a necessary complement to a decision regarding adopting common currency. Fundamental goals and principles of economic policy coordination adopted in the EMU do not always reflect theoretical conceptions – in case of the EU, stability of the single currency (defined in terms of price stability) was accepted as the primary goal of eco-nomic policy, whereas production and employment stabilisation in the economies of the respective member states are considered of secondary importance. Moreover, many mechanisms of economic policy coordination in the EU lack effective sanctions for non-compliance with the agreed commitments, which in practice significantly reduces their credibility. The paper attempts to analyse the initial goals of the system of economic policy coordination of the EU member states and provides an assessment of its function-ing in the period of economic crisis, as well as conclusions concerning recent reforms of this system, introduced in 2011.

Key words: economic policy coordination in the EU, theory of economic integration, Economic and Monetary Union, economic crisis Słowa kluczowe: koordynacja polityki gospodarczej w UE, teoria integracji gospodar-czej, Unia Gospodarcza i Walutowa, kryzys gospodarczy

Dobiesław TymoczkoInstytut Handlu Zagranicznegoi Studiów Europejskich SGH

Wybrane aspekty funkcjonowania polskiego systemu finansowego

Wprowadzenie

Opracowanie składa się z trzech części. Część pierwsza dotyczy ewolucji polskiego sektora finansowego w czasie kryzysu, w tym przede wszystkim banków. W częściach drugiej i trzeciej opisano propozycje przyszłych zmian w polskim systemie finansowym, mające zwiększyć jego bezpieczeństwo. W części drugiej wskazano na konieczność po-wstania nadzoru makroostrożnościowego z argumentacją przemawiającą za umiejsco-wieniem tego nadzoru w banku centralnym. W części trzeciej z kolei, podjęto (jedną z pierwszych w polskiej literaturze) próbę analizy stworzenia instytucji finansowej CCP1 i wprowadzenia obowiązku rozliczania w niej określonych rodzajów transakcji.

Sektor finansowy zyskowny i bezpieczny

Jak dotychczas, światowy kryzys finansowy obszedł się z polskim systemem finan-sowym w sposób łagodny. Pomocy państwa nie wymagała żadna instytucja finansowa. Podatnicy nie musieli więc ratować banków zwiększaniem ich zasobów kapitałowych. Jedynie NBP przeprowadzał operacje zasilające sektor bankowy w płynność (repo) oraz umożliwił bankom komercyjnym zawieranie z nim transakcji swapowych. Transakcje te służyły zabezpieczaniu otwartych pozycji walutowych, wynikających z udzielania kredy-tów hipotecznych nominowanych w walutach obcych. Było to jednak wyłącznie krótko-terminowe wsparcie płynnościowe [Tymoczko, 2010]. Co więcej, skala wykorzystywa-nia przez banki nadzwyczajnych instrumentów zaproponowanych przez bank centralny była niewielka, szczególnie jeśli chodzi o transakcje swapowe. Po okresie eskalacji kry-zysu na światowych rynkach finansowych polski bank centralny stopniowo „wygaszał” stosowanie instrumentów wsparcia płynnościowego.

Mimo spowolnienia gospodarczego polski system finansowy nie przestał się rozwi-jać. Relacja aktywów instytucji finansowych do PKB wciąż rosła (rysunek 1). Światowy kryzys z pewnością wpłynął jednak negatywnie na perspektywy rozwoju polskiego sys-temu finansowego, choćby z powodu niższego tempa wzrostu PKB.

Dobiesław Tymoczko76

RYSUNEK 1. Relacja aktywów polskiego systemu finansowego do PKB w latach 2002–2010 (w %)

Uwaga. Na wykresie uwzględniono aktywa banków komercyjnych i spółdzielczych, Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych, otwartych funduszy emerytalnych, domów maklerskich.

Źródło: Obliczenia własne na postawie danych NBP – Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2010 r., NBP, Warszawa 2011, s. 12 oraz danych GUS – http://www.stat.gov.pl/gus/wskazniki_makroekon_PLK_HTML.htm.

Wśród instytucji finansowych to banki w największym stopniu doświadczyły skut-ków kryzysu. Wiele dużych europejskich banków wymagało pomocy państwa w posta-ci dokapitalizowania. Nadzwyczajne wsparcie płynnościowe zaoferował też European Central Bank – ECB. Z pomocy musiały skorzystać także banki matki polskich banków.

Również w Polsce banki odczuły skutki kryzysu, choć warto podkreślić, że od jego początku polski sektor bankowy pozostawał zyskowny. W porównaniu z okresem po-przedzającym kryzys, wyniki polskich banków uległy pogorszeniu, ale były one wciąż bardziej rentowne niż przedsiębiorstwa (rysunek 2).

Uwagę zwraca nie tylko wysoka zyskowność banków, ale nadzwyczajna relacja zysku do kapitału we wszystkich instytucjach finansowych. Widać, że niezależnie od fazy cyklu koniunkturalnego zainwestowanie w instytucję finansową dawało wyższą stopę zwrotu niż inwestycja w sektor przedsiębiorstw. Szczególnie wysoka stopa zwrotu kapitału na-stąpiła w sektorze funduszy inwestycyjnych. Widać, że w okresie hossy giełdowej akcjo-nariusze TFI mogli z każdego zainwestowanego złotego otrzymać nawet 67,5 gr rocznie. Polski sektor finansowy nie był tu żadnym wyjątkiem.

Wybrane aspekty funkcjonowania polskiego systemu finansowego 77

RYSUNEK 2. ROE w polskim sektorze finansowym i w przedsiębiorstwach w latach 2002–2010 (w %)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS (przedsiębiorstwa i TFI), NBP (banki), KNF (zakłady ubezpieczeń, TFI i PTE).

W drugiej połowie XX w. w wielu krajach rosły stopy zwrotu z kapitału w instytu-cjach finansowych. To z kolei w sposób naturalny przyciągało zasób pracy do sektora finansowego. W Wielkiej Brytanii udział czynnika pracy w sektorze finansowym wzrósł o 50 % w latach 1977–1990, podczas gdy udział zaangażowanego kapitału wzrósł z 4 do 12 %. W XXI w. nakłady przestały rosnąć, ale nastąpiła duża poprawa wydajności (pro-duktywności). Skutkiem były dużo większe zmiany TPF (Total Productivity Factor) niż w całej gospodarce. „Cud”, o którym pisze Haldane (2010), polegał na tym, że znacząco wzrosły dochody z pracy i kapitału w sektorze finansowym.

W polskim sektorze finansowym wzrost rentowności kapitału na szczęście nie wyni-kał z tak dużego wzrostu dźwigni finansowej, jak w innych krajach, w których dźwignia ta wynosiła czasami nawet 50. Oznacza to, że w przypadku niektórych banków kapitał stanowił mniej niż 2 % sumy bilansowej. Wzrost dźwigni widoczny był m.in. w zestawie-niu wskaźników ROA (ang. return on assets) z ROE (ang. return on equity). Przykładowo w Wielkiej Brytanii ROA w sektorze bankowym nie rosło tak szybko jak ROE, a na po-czątku XXI w. nawet spadało [Haldane, 2010, s. 7–9].


W Polsce sektor bankowy pozostał stabilny także z tego powodu, że banki były do-brze wyposażone w kapitał (rysunek 3). Dodatkowo, był to zwykle kapitał najwyższej ka-tegorii. Dzięki temu zdolność banków do absorbowania strat była i jest duża. Jak poka-zują najnowsze wyniki stress-testów, przeprowadzonych przez NBP, sektor bankowy ma wystarczające kapitały, aby zaabsorbować straty wynikające ze znaczącego spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego i wzrostu bezrobocia [Raport o stabilności..., 2011].

Dobra sytuacja sektora bankowego w Polsce wynika też z tego, że banki nie udzielały kredytów takim osobom, które w USA określano jako NINJA (z ang. No Income, No Job, No Assets). W związku z tym wzrost wartości złych kredytów nie był tak gwałtow-ny, jak w innych krajach (rysunek 4). Szybkie pogorszenie jakości portfela kredytowego w polskich bankach było szczególnie widoczne w segmencie kredytów konsumpcyjnych. Wynikało ono z tego, że polityka kredytowa banków w tym segmencie była wyraźnie łagodzona w okresie poprzedzającym wybuch kryzysu, czyli do końca 2007 r. Dopiero od połowy 2008 r. banki zaczęły stopniowo zaostrzać kryteria udzielania kredytów kon-sumpcyjnych [Sytuacja na rynku..., 2010 i dalsze].

Na rysunku 4 widać cykliczne pogorszenie się portfela kredytowego banków. Wyglą-da jednak na to, że najwyższe wartości wskaźnika złych długów polski sektor bankowy ma za sobą. Po osiągnięciu poziomu 9 % w styczniu 2011 r., udział należności z utratą wartości w portfelu kredytów sektora niefinansowego zaczął powoli, ale systematycznie spadać. Jeśli sytuacja na światowych rynkach zacznie się stabilizować, to wydaje się, że trend ten powinien zostać utrzymany.

RYSUNEK 3. Współczynnik wypłacalności w polskim sektorze bankowym w latach 2008–2011 (w %)

Źródło: NBP – http://nbp.pl/home.aspx?f=/systemfinansowy/stabilnosc.html.


RYSUNEK 4. Udział należności z utratą wartości w portfelu bankowym (podmioty niefinan-sowe) (w %)

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych NBP – http://nbp.pl/home.aspx?f=/systemfinansowy/stabilnosc.html.

Polski sektor bankowy całkiem dobrze poradził sobie w czasie światowego kryzysu i związanego z nim spowolnienia wzrostu gospodarczego w Polsce. Warto zauważyć, że kryzys na świecie nastąpił, gdy polskie banki dopiero uczyły się funkcjonować w sytu-acji, w której udzielają więcej kredytów niż przyjmują depozytów (rysunek 5). Dzięki temu ich zależność od finansowania rynkowego nie była jeszcze tak duża, jak w krajach rozwiniętych. Dlatego ograniczenie płynności rynków międzybankowych nie było dla polskiego sektora finansowego aż tak dokuczliwe.

Warto zwrócić uwagę, że nadwyżka kredytów nad depozytami, która wystąpiła w polskim sektorze bankowym nie jest niczym nadzwyczajnym. Występuje ona bowiem w wielu krajach, szczególnie rozwiniętych. Spośród państw UE najwyższa jest w Danii, gdzie na koniec 2009 r. relacja kredytów do depozytów podmiotów niebankowych wy-nosiła prawie 290 % (rysunek 6).

W krajach, w których występuje nadwyżka kredytów nad depozytami akcja kre-dytowa musi być sfinansowana w inny sposób. Często źródłem pozyskania środków na ten cel jest rynek międzybankowy. W strefie euro z zarządzaniu płynnością banki wykorzystują przede wszystkim operacje zabezpieczone (ang. repo, sell-buy-back, fx swap). Niestety w Polsce struktura obrotów na rynku transakcji lokacyjnych cechuje się przewagą transakcji niezabezpieczonych (rysunek 7). Z tego powodu limity wza-jemnie nakładane na siebie przez banki są wykorzystywane dużo szybciej niż wów-


czas, gdy banki polegałyby w większym stopniu na transakcjach zabezpieczonych. Byłoby dużo lepiej, gdyby banki, pożyczając sobie nawzajem płynne środki, korzysta-ły w większym stopniu z depozytów zabezpieczonych.

RYSUNEK 5. Należności i zobowiązania sektora niefinansowego w latach 1996–2011 (w zł)

Źródło: NBP – http://nbp.pl/home.aspx?f=/statystyka/pieniezna_i_bankowa/nal_zobow.html.

W sytuacji, w której nie można było pozyskać finansowania na rynku międzybanko-wym, a akcja kredytowa wcale się nie zatrzymała, przed bankami krajowymi pojawiło się wyzwanie w postaci znalezienia źródeł finansowania. Banki gremialnie postanowiły sko-rzystać z najbardziej stabilnego i klasycznego źródła finansowania akcji kredytowej, jakim są depozyty gospodarstw domowych. Efektem tego była tzw. wojna depozytowa. Okazało się, że banki były gotowe płacić klientom za depozyty więcej niż wynosiła stawka WIBOR. Pojawia się zatem pytanie, dlaczego banki pozyskiwały środki drożej niż można to było zro-bić na rynku międzybankowym? Otóż wyjaśnień jest kilka. Po pierwsze, stawka WIBOR jest stawką nietransakcyjną. Oznacza to, że ma ona charakter informacyjny i niekoniecznie można na jej podstawie zawrzeć transakcje. Po drugie, część banków była wówczas po-strzegana jako dość ryzykowna. W takiej sytuacji banki te nie mogły liczyć na pozyskanie finansowania na rynku międzybankowym nawet po stawkach wyższych niż WIBOR. Po trzecie, polskie banki po raz pierwszy doceniły to, że depozyty są stabilnym źródłem fi-nansowania i nawet jeśli są krótkoterminowe, to część z nich „osiada” w bilansach banków, w przeciwieństwie do depozytów pozyskanych na rynku międzybankowym. Klienci ze zdumieniem obserwowali, że wreszcie mogą lokować w bankach pieniądze ze stopą po-równywalną, a niejednokrotnie wyższą niż stopa rynku międzybankowego (rysunek 8).

Wybrane aspekty funkcjonowania polskiego systemu finansowego 81RY

SUN

EK 6

. Rel

acja

kre

dytó

w d

o de

pozy

tów

pod

mio

tów

poz

aban

kow

ych

w k

raja

ch U

E (w

%)

Źród

ło: E

U B

anki

ng S

truc

ture

s, EC

B, 2

007,

201

0.


RYSUNEK 7. Struktura obrotów na rynku transakcji lokacyjnych w latach 2007–2010

Źródło: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2010 r., NBP, Warszawa 2011, s. 255.

RYSUNEK 8. WIBOR 3M oraz oprocentowanie nowych depozytów gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w latach 2005–2011

Źródło: NBP – http://nbp.pl/home.aspx?f=/statystyka/pieniezna_i_bankowa/oprocentowanie_n.html.


Na rysunku 8 widać, że konkurencja o depozyty gospodarstw domowych nie jest już tak silna, jak w latach 2008–2009, ale nadal klient przynoszący swoje pieniądze do banku może liczyć na relatywnie lepszą ofertę niż przed rokiem 2008.

Konsekwencją kryzysu na światowych rynkach finansowych może być dalsza kon-solidacja polskiego sektora bankowego. Jeśli bowiem dojdzie do łączenia się „matek” polskich banków, to niewątpliwie konsekwencje tego będą także widoczne w Polsce, tak jak to się stało w odniesieniu do np. banków BNP Paribas i Fortis. Istotne jest, aby w tym kontekście pamiętać o kłopotach, jakie sprawiały nadzorcom i rządom banki określane mianem TBTF (Too-Big-To-Fail). W Polsce relacja aktywów nawet największych ban-ków np. do PKB nie jest oczywiście tak duża jak w Islandii, ale zawczasu warto pamiętać o zapobieganiu problemom.

Nadzór makroostrożnościowy

W celu uniknięcia sytuacji wystąpienia ryzyka systemowego w kolejnych krajach powstają tzw. nadzory makroostrożnościowe. Nadzorcy ci mają zajmować się nie poje-dynczymi instytucjami, tak jak do tej pory robili to nadzorcy sektorowi, ale analizować cały sektor finansowy. Przy wykorzystaniu tych analiz powinni być w stanie zapobiegać tworzeniu się np. bąbli spekulacyjnych na rynkach aktywów. Do tej pory analizą ryzyka powstającego w sektorze finansowym zajmowały się zwykle banki centralne. Część ban-ków centralnych miała wprost zapisane w swoich zadaniach dbanie o stabilność syste-mu finansowego2. Niestety, jedyne co mogły robić, to publikować wyniki swoich analiz w postaci raportów o stabilności i próbować wymuszać w ten sposób zmiany zachowa-nia instytucji finansowych [Polański, 2011, s. 68–91]. Problem pojawiał się szczególnie wtedy, gdy interes pojedynczych instytucji był sprzeczny z interesem banku centralnego, rozumianym jako zachowanie stabilności systemu finansowego. Wówczas trudno było spodziewać się, że banki komercyjne przestaną np. udzielać kredytów hipotecznych przekraczających wartość kredytowanej nieruchomości. Oczywiście kwestią tą powi-nien się zająć nadzór bankowy, ale jak pokazują przykłady z okresu bezpośrednio po-przedzającego kryzys, nie zawsze to się udawało.

Pojęcie polityki makroostrożnościowej nie jest nowe. Pierwsze wzmianki na ten te-mat można znaleźć w sprawozdaniach ze spotkań tzw. Komitetu Cooka w 1979 r. MFW po raz pierwszy użył tego sformułowania w 1978 r. [IMF, 2011, s. 5] Wówczas temat ten nie został szerzej rozwinięty, ale dzisiaj prowadzenie polityki makroostrożnościowej jest jedną z głównych, proponowanych reform systemu finansowego. Na potrzebę powoła-nia nadzoru makroostrożnościowego wskazuje m.in. Viñals (2010) [także Viñals et al., 2010], uznając to za najważniejszy czynnik zapewniający stabilne funkcjonowanie sys-temu finansowego. Podobnego zdania jest Persaud (2009). Należy jedynie zdecydować, czy nadzór makroostrożnościowy powierzyć nowemu podmiotowi, czy utworzyć ciało


złożone z przedstawicieli już funkcjonujących instytucji, czy też powierzyć nowe zadanie wybranej instytucji. Powstaje więc pytanie: Komu powierzyć nadzór makroostrożno-ściowy i tym samym prowadzenie polityki makroostrożnościowej?

Dotychczasowa mała skuteczność działań banku centralnego nie zmienia faktu, że to ta właśnie instytucja jest szczególnie predestynowana do prowadzenia polityki makro-ostrożnościowej [Sławiński, 2011, s. 63]. Istnieje ku temu co najmniej kilku powodów.1. Tylko banki centralne posiadają niezależność instytucjonalną, która pozwala im po-

dejmować decyzje niezależne od ekonomii politycznej i cyklu wyborczego. Trzeba bowiem pamiętać, że ewentualne zapobieganie boomowi kredytowemu będzie za-wsze działaniem niepopularnym politycznie, gdyż zwykle będzie się wiązało z ogra-niczaniem dostępu do kredytu.

2. Banki centralne mają doświadczenie w monitorowaniu stabilności systemu finansowe-go. Wyniki tych analiz są przez nie zwykle publikowane w formie raportów o stabilności.

3. Banki centralne, prowadząc skuteczną politykę antyinflacyjną wypracowały sobie także dobrą reputację. Oprócz tego, to właśnie w nich jest zakumulowana wiedza na temat związków polityki pieniężnej (która powinna być z natury antycykliczna) z cyklem koniunkturalnym.

4. Warto także zwrócić uwagę na bliskie związki między polityką makroostrożnościo-wą i pieniężną [Viñals, 2010]. Jedna i druga powinny być antycykliczne. Prowa-dzenie polityki makroostrożnościowej i polityki pieniężnej wymaga ich wzajemnej koordynacji. Wydaje się, że koordynacja będzie najlepsza wtedy, gdy będzie istniał jeden ośrodek decyzyjny.Argumentację o zasadności powierzenia nadzoru makroostrożnościowego bankowi

centralnemu podzielają m.in. Blanchard, Dell’Ariccia i Mauro (2010, s. 13). Autorzy ci wskazują wręcz, że rozdzielenie funkcji makroostrożnościowej i władzy monetarnej jest złym rozwiązaniem. Podobne poglądy zostały przedstawione w raporcie „The Funda-mental Principles of Financial Regulation” [Brunnermeier, Crockett, Goodhart, Persaud, Shin, 2009 s. 58]. Również w tej publikacji instrumenty polityki makroostrożnościowej są przypisane właśnie bankowi centralnemu.

Należy zadać pytanie: Jakimi instrumentami miałby dysponować nadzór makro-ostrożnościowy? Jeśli bowiem ten nadzór powierzy się bankowi centralnemu, to dlacze-go miałby on w swoich działaniach być skuteczniejszy niż do tej pory? Otóż temu miało-by służyć instrumentarium, które byłoby stosowane wtedy, gdy banki nie dostosowałyby się do sugestii i ostrzeżeń zawartych np. w publikacjach banku centralnego.

Instrumenty, które powinien mieć w swojej dyspozycji organ nadzoru makroostroż-nościowego, nie mogą się bowiem ograniczać wyłącznie do ostrzeżeń, czy sugestii [Bank of England, 2009, s. 15]. Po interwencjach werbalnych nadzór makroostrożnościowy musi mieć możliwość realnego działania. W przeciwnym razie, jak wynika z dotychcza-sowych doświadczeń, interwencje werbalne nie będą odnosiły żadnego skutku. Według IMF [2011] przykładowe instrumenty polityki makroostrożnościowej to:


• Dodatkowe wymogi kapitałowe i płynnościowe. Dodatkowe wymogi kapitałowe mogłyby być wprowadzane w sytuacji, w której nadzór makroostrożnościowy uznał-by, że niezbędne jest podniesienie w ten sposób kosztów udzielania kredytów. Z ko-lei powodem wprowadzenia dodatkowych wymogów płynnościowych mogłaby być potrzeba zapewnienia bankom długoterminowego, zamiast krótkoterminowego, fi-nansowania akcji kredytowej. Bufor antycykliczny w postaci dodatkowego wymogu kapitałowego byłby wprowadzany wtedy, gdyby okazało się, że zahamowanie nad-miernej akcji kredytowej, która grozi powstaniem niestabilnego boomu kredytowe-go, nie jest możliwe na podstawie sugestii i ostrzeżeń ze strony banku centralnego. Pierwowzorem bufora antycyklicznego jest stosowane w Hiszpanii tzw. dynamic pro-visioning [Fernández de Lis, Pagés, Saurina, 2000].

• Limity relacji wartości kredytu do wartości nieruchomości – LTV (Loan-To-Value) oraz limity wartości zadłużenia do dochodu – DTI (Debt-To-Income). Obniżanie wartości wskaźnika LTV prowadzi do ograniczenia dostępności kredytu, a tym sa-mym może skutecznie hamować niestabilne boomy kredytowe związane z rynkiem nieruchomości [IMF, 2011, s. 27–28]. Wysokość faktycznego LTV jest bowiem sil-nie skorelowana z cenami na rynku nieruchomości. Zgodnie z badaniami IMF pod-wyższenie dopuszczalnego LTV o 10 p.p. prowadzi do wzrostu cen nieruchomości o 13 p.p. [Crowe, Dell’Ariccia, Igan, Rabanal, 2011, s. 20–21]. Obniżenie dopuszczal-nego LTV powinno zatem hamować akcję kredytową i powstawanie bąbla na rynku aktywów. Podobnie działa także wyznaczanie maksymalnego poziomu DTI.Powierzenie odpowiedzialności za nadzór makroostrożnościowy bankowi central-

nemu może także rodzić dwojakiego rodzaju wątpliwości.1. Skupianie tak dużej władzy w jednej, niezależnej instytucji może wydawać się nie-

akceptowalne w systemie demokratycznym. Niezbędna jest w takiej sytuacji demo-kratyczna kontrola (ang. accountability) niezależnego banku centralnego [Wojtyna, 2004, s. 217–251]. Bank centralny musiałby nie tylko tłumaczyć powody swoich decyzji, ale także np. odbywać spotkania z odpowiednimi komisjami parlamentar-nymi, jak to się dzieje w przypadku FSOC (Financial Stability Oversight Council), który jest organem nadzoru makroostrożnościowego w USA3. Z kolei sposobem na zwiększenie przejrzystości procesu decyzyjnego mogłoby być upublicznianie spra-wozdań z posiedzeń, na których podejmowane są decyzje, tak jak to się będzie dzia-ło w nadzorze makroostrożnościowym w Wielkiej Brytanii – FPC (Financial Policy Committee)4.

2. Może powstać ryzyko sprzeczności celów polityki pieniężnej i makroostrożnościo-wej. Analizy wykonane na potrzeby polityki pieniężnej mogą wskazywać na koniecz-ność obniżania stóp procentowych, podczas gdy ze względu na zagrożenie stabilności systemu finansowego polityka makroostrożnościowa będzie wymagała zaostrzenia wybranych regulacji [Viñals, 2010]. Istotne jest jednak to, że w długim okresie obie polityki służą temu samemu celowi, czyli stabilizacji cyklu koniunkturalnego.


Dlaczego tak wiele miejsca poświęcono w tym opracowaniu argumentacji dotyczą-cej podmiotu odpowiedzialnego za politykę makroostrożnościową oraz przedstawie-niu instrumentów tej polityki? Otóż, wydaje się, że w Polsce powinien powstać nadzór makroostrożnościowy i zostać powierzony Narodowemu Bankowi Polskiemu. Właśnie w takich krajach jak Polska nadzór ten będzie musiał podejmować antycykliczne decyzje stosunkowo częściej niż w krajach rozwiniętych. Wynika to z tego, że w gospodarkach, w których występuje efekt doganiania (catching up effect), istnieje większe ryzyko boomu gospodarczego niż spowolnienia. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że dynamika kredytów dla gospodarstw domowych w Polsce, szczególnie mieszkaniowych, pozosta-wała wysoka nawet w czasie największych zawirowań na światowych rynkach finanso-wych (rysunek 9).

RYSUNEK 9 Dynamika kredytów dla gospodarstw domowych w latach 2005–2011 (w %)

Źródło: NBP – http://nbp.pl/home.aspx?f=/statystyka/pieniezna_i_bankowa/nal_zobow.html.

W Polsce pokłosiem kryzysu może być także powrót do dyskusji o optymalnej or-ganizacji nadzoru mikrooostrożnościowego. Prawdopodobieństwo zmian w tym obsza-rze jest tym większe, że zmiany dokonały się w nadzorze brytyjskim, który był wzorem i protoplastą polskiej Komisji Nadzoru Finansowego [Polański, 2011, s. 68–91].


Ważna zmiana w infrastrukturze Jedną z przyczyn zamarcia rynków międzybankowych po upadku banku Lehman

Brothers we wrześniu 2008 r. było to, że bank ten miał duże ekspozycje na rynku instru-mentów pochodnych. Po jego upadku w dużej skali zmaterializowało się ryzyko kredy-towe kontrahenta z tytułu pozycji pozabilansowych.

We wrześniu 2009 r. grupa G-20 postanowiła, że w celu zminimalizowania tego ryzyka, do końca 2012 r. wystandaryzowane instrumenty pochodne OTC (ang. over-the-counter) powinny być przedmiotem obrotu na giełdach lub elektronicznych plat-formach obrotu. Rozliczeniem tych transakcji mają się zajmować centralni kontr-partnerzy – CCP. CCP to podmiot, który w sytuacji zawarcia transakcji przez dwie instutucje staje się sprzedającym dla kupującego i kupującym dla sprzedającego (rysu-nek 10). De facto staje się on więc stroną transakcji i gwarantuje swoim kapitałem, że transakcja zostanie rozliczona.

RYSUNEK 10. Relacje między podmiotami zawierającymi transakcje na rynku, na którym nie funkcjonuje i funkcjonuje CCP

Źródło: Opracowanie własne.

Powstaje pytanie: Czy przedstawiona we wrześniu 2010 r. przez Komisję Europej-ską propozycja rozporządzenia w sprawie instrumentów pochodnych, będących przed-miotem obrotu poza rynkiem zorganizowanym, centralnych kontrpartnerów oraz re-pozytoriów danych EMIR (European Market Infrastructure Regulation)5 będzie miała wpływ na polski sektor bankowy?


Aby odpowiedzieć na to pytanie warto na początek przyjrzeć się, jaka jest skala ob-rotów na rynku instrumentów pochodnych związanych z polskim złotym (tabele 1 i 2).

TABELA 1. Średnie dzienne obroty netto na krajowym rynku transakcji FRA oraz IRS (w tym OIS) nominowanych w złotych w kwietniu 2007 r. i kwietniu 2010 r. (w mln USD)

Wyszczególnienie Transakcje FRA Transakcje IRS

2007 2010 2007 2010

Obroty ogółem, w tym: 1 093,9 774,0 967,9 698,2

• transakcje między instytucjami sprawozdającymi 973,9 698,3 902,7 598,2

– rezydentami 550,7 270,0 486,4 300,0

– nierezydentami 423,2 428,2 416,3 298,2

• transakcje z pozostałymi instytucjami finansowymi 119,1 75,8 61,5 90,8

– rezydentami 59,9 37,3 41,8 27,7

– nierezydentami 59,2 38,5 19,8 63,1

• transakcje z instytucjami niefinansowymi 0,9 0,0 3,7 9,2

– rezydentami 0,9 0,0 3,7 9,2

– nierezydentami 0,0 0,0 0,0 0,0

Źródło: Dane NBP – http://nbp.pl/systemfinansowy/turn10pl.xls (Triennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity. Obroty w kwietniu 2010 r.).

TABELA 2. Średnie dzienne obroty netto na globalnym rynku transakcji forward, opcji walu-towych oraz transakcji CIRS na kurs złotego w kwietniu 2007 r. i kwietniu 2010 r. (w mln USD)

Wyszczególnienie Transakcje forward Opcje walutowe Transakcje CIRS

2007 2010 2007 2010 2007 2010

Obroty ogółem, w tym: 2 644 3 559 940 2 083 185 181

• transakcje między rezydentami 393 284 207 61 43 2

• transakcje rezydent – nierezydent 64 23 99 65 18 70

• transakcje między nierezydentami 2 187 3 252 634 1 957 124 109

Źródło: Opracowanie na podstawie danych NBP – http://nbp.pl/systemfinansowy/turn10pl.xls oraz wyników badania Banku Rozrachunków Międzynarodowych Triennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity in 2010, Basel 2010 (http://www.bis.org/publ/rpfxf10t.pdf).


Z tabel 1 i 2 wynikają co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, że obroty na rynku in-strumentów pochodnych związanych ze złotym są wysokie. Po drugie, uwagę zwraca do-minujący udział w obrotach transakcji nierezydentów. Wynika z tego, że powstanie CCP dla pozagiełdowych instrumentów pochodnych związanych ze złotym może ograniczyć ryzyko kontrpartnera dla polskich instytucji finansowych. Przy tak dużych obrotach wy-daje się także, że powinny pojawić się instytucje, które będą zainteresowane stworzeniem CCP dla pozagiełdowego rynku instrumentów pochodnych. Początkowo, zainteresowa-ne tworzeniem takiego CCP były: Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych (KDPW) oraz Izba Rozliczeniowa Giełd Towarowych (IRGiT), która w tym celu podjęła współpracę ze Związkiem Banków Polskich (ZBP). KDPW udało się pozyskać do współpracy przed-stawicieli sektora bankowego. Nie można jednak wykluczyć, że CCP dla pozagiełdowego rynku instrumentów pochodnych nominowanych w złotych utworzy jakiś podmiot za-graniczny. Dlaczego tak miałoby się stać? Otóż podmiot zagraniczny może mieć przygoto-wane, w celu prowadzenia CCP dla innych rynków, infrastrukturę, procedury zarządzania zabezpieczeniami, odpowiedni kapitał itp. W takiej sytuacji dołączenie do istniejącego lub gotowego do rozpoczęcia działalności CCP instrumentów nominowanych w nowej walucie nie powinno stanowić dużego problemu. Konieczne byłoby jedynie zapewnienie dostępu do płynności w nowej walucie. Argumentem skłaniającym zagraniczne CCP do zainteresowania się rynkiem instrumentów złotowych może być znacząca aktywność nie-rezydentów, przede wszystkich londyńskich banków inwestycyjnych, na tym rynku.

W kontekście dużego udziału nierezydentów w obrotach na rynku pozagiełdo-wych złotowych instrumentów pochodnych istotne będzie, aby CCP dawało silną gwarancję prawną podmiotom zawierającym transakcje. Na świecie takim zabezpie-czeniem dla instytucji finansowych, oprócz odpowiedniego kapitału, są dwie formy prawne, którymi posługują się CCP: novation i open offer6. Wydaje się, że w celu przyciągnięcia nierezydentów, a tym samym objęcia rozliczeniami dominującej czę-ści rynku, KDPW powinien zrobić wszystko, aby zaoferować tym podmiotom sto-sunek prawny, znany im z innych rynków. Sprawę komplikuje jednak to, że żadna z powyższych formuł nie jest zdefiniowana w polskim porządku prawnym. Tym sa-mym, przyjęcie jednej z nich w KDPW musiałoby być poprzedzone odpowiednimi zmianami w prawie. Warto jednak pamiętać, że to obecność nierezydentów w CCP, wobec ich dominującego udziału w obrotach, będzie decydowała o powodzeniu ca-łego przedsięwzięcia.

Powstanie w Polsce CCP dla pozagiełdowego rynku pochodnych instrumentów złotowych byłoby korzystne dla krajowego sektora finansowego. Tylko w takiej sytu-acji polskie instytucje finansowe, przede wszystkim banki, miałyby szanse stać się bez-pośrednimi członkami CCP. Gdyby okazało się, że CCP dla instrumentów złotowych powstaje np. w Londynie, taki scenariusz wydaje się mało prawdopodobny. Wówczas bowiem, bezpośrednimi członkami CCP zostałyby zapewne banki matki. Dlaczego ta kwestia może być istotna?


Otóż jeśli to banki matki będą bezpośrednimi członkami CCP, polskie banki będą musiały rozliczać transakcje uznane za spełniające warunki (ang. eligible) w rozumieniu EMIR na tym rynku za ich pośrednictwem. Łatwo się domyślić, że banki matki jako oddzielne podmioty prawne będą pobierały z tego tytułu stosowne opłaty. Nawet jeśli nie będą one wysokie, będą podnosiły koszt zawarcia transakcji pochodnych dla klien-tów polskich banków. Z natury rzeczy może okazać się, że korzystniejsze oferty instru-mentów pochodnych związanych z polskim złotym są w stanie przedstawić duże banki, będące bezpośrednimi członkami CCP. W konsekwencji polskie banki straciłyby udział w segmencie transakcji z klientami albo przekształciłyby się jedynie w punkty sprzedaży oferujące produkty przygotowane przez banki matki.

Dlaczego, dodatkowo, transakcje polskich banków z bankami matkami nie były-by rozliczane za pośrednictwem CCP? Wynika to z istotnej zmiany w rozporządze-niu EMIR, wprowadzonej w trakcie prac nad nim. Zgodnie z tą zmianą, z obowiązku rozliczania pozagiełdowych transakcji pochodnych w CCP będą wyłączone transak-cje wewnątrzgrupowe, czyli m.in. zawierane między bankiem matką a bankiem córką. Co to może oznaczać dla polskich banków? Otóż w przypadku zawierania transakcji z bankiem matką, transakcja taka nie byłaby rozliczana w CCP, a tym samym żadne CCP nie gwarantowałoby jej swoim kapitałem. Zawieranie transakcji z bankiem-matką jest powszechną praktyką w polskich bankach, wykorzystywaną, np. przy stosowaniu strategii hedge back-to-back, czyli odwracaniu z bankiem matką transakcji zawartych z klientem.

Oczywiście ktoś może stwierdzić, że przecież bank matka nie powinien stwarzać za-grożenia dla swojej spółki zależnej. Rzeczywiście, jeszcze kilka lat temu byłoby to stwier-dzenie jak najbardziej właściwe, ale dzisiaj doświadczenia kryzysu wskazują, że tak wcale nie musi być.

Problem wyłączenia transakcji wewnątrzgrupowych z obowiązku rozliczania w CCP może stwarzać zagrożenie nie tylko dla polskiego sektora bankowego. Podobnego ryzy-ka doświadczyć mogą banki w takich krajach, jak: Czechy, Węgry, Słowacja, Rumunia, Bułgaria czy kraje bałtyckie. Warto jednak pamiętać, że problem może dotyczyć tak-że Belgii czy Finlandii. W Belgii bowiem większościowym udziałowcem banku Fortis (prawie 40 % udziału w aktywach belgijskiego sektora bankowego) jest francuski BNP Paribas, a w Finlandii bank Nordea Bank Finland (prawie 60 % udziału w aktywach fińskiego sektora bankowego) jest w 100 % własnością szwedzkiego banku Nordea AB. Zatem przyjęcie rozporządzenia EMIR, zawierającego wyłączenie z obowiązku rozlicza-nia w CCP transakcji wewnątrzgrupowych może być niebezpieczne dla stabilności eu-ropejskiego systemu finansowego.


ZakończeniePolski sektor finansowy nawet w trakcie kryzysu pozostał bezpieczny i stabilny.

Z przeprowadzonych stress-testów wynika także, że nawet znaczące pogorszenie się wa-runków makroekonomicznych nie powinno stanowić zagrożenia dla tego sektora

Mimo to planowane są działania, których celem jest wzmocnienie bezpieczeństwa systemu finansowego. Pierwszym z tych działań jest stworzenie nadzoru makroostroż-nościowego, który będzie dbał o to, aby nie kumulowało się ryzyko systemowe, które z kolei mogłoby zagrozić stabilności finansowej i makroekonomicznej. Wydaje się, że instytucją, która byłaby w stanie w sposób najbardziej efektywny ograniczać to ryzyko, jest bank centralny.

Drugą zmianą wzmacniającą bezpieczeństwo sektora finansowego jest powsta-nie CCP i wprowadzenie obowiązku rozliczania w tej instytucji określonych rodzajów transakcji. Zmiana ta spowoduje, że instrumenty pochodne, w przypadku których kry-zys unaocznił kwestie ryzyka kontrpartnera, będą mogły być rozliczane w sposób bez-pieczniejszy.

Obie zmiany powinny wpłynąć na zwiększenie bezpieczeństwa i stabilności systemu finansowego.

Przypisy

1 CCP – instytucja rozliczeniowa, która zmniejsza ryzyko kontrpartnera transakcji, stając się sprzedają-cym dla kupującego i kupującym dla sprzedającego.

2 Art. 3 ust. 2 pkt 6a Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim: „Do zadań NBP należy także: (…) działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego”.

3 Na podstawie raportu IMF: Global Financial Stability Report and Statistical Appendix, September 2011, s. 74.

4 Ibidem.5 Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on OTC derivatives, central

counterparties and trade repositories, COM/2010/0484 final – COD 2010/0250; http://eur-lex.europa.eu/Le-xUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010PC0484:EN:NOT (dostęp 13.03.2012).

6 Przy zastosowaniu konstrukcji nowacji pierwotna umowa między kupującym a sprzedającym wygasa i zostaje zastąpiona dwiema nowymi umowami – między CCP a kupującym oraz między CCP a sprzedają-cym. Przy zastosowaniu konstrukcji open offer CCP automatycznie i natychmiastowo staje się stroną transakcji w momencie, gdy kupujący i sprzedający uzgodnią warunki umowy (nie powstaje więź umowna między ku-pującym a sprzedającym). Patrz: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2010 r., NBP, Warszawa 2011, s. 85.


Bibliografia

Blanchard O., Dell’Ariccia G., Mauro P., 2010, Rethinking Macroeconomic Policy, IMF Staff Position Note, February, SPN/10/03Brunnermeier M., Crockett A., Goodhart Ch., Persaud A., Shin H., 2009, The Fundamental Principles of Fi-nancial Regulation, Geneva Report on the World Economy, ICBM, CEPR Crowe Ch., Dell’Ariccia G., Igan D., Rabanal P., 2011, Policies for Macrofinancial Stability: Options to Deal with Real Estate Booms, IMF Staff Discussion Note, FebruaryEU Banking Structures, ECB ,October 2007 EU Banking Structures, ECB, September 2010 Fernández de Lis S., Martínez Pagés J., Saurina J., 2000, Credit growth, problem loans and credit risk provisio-ning in Spain, Banco de España – Servicio de Estudios Documento de Trabajo n.º 0018, MadrytGlobal Financial Stability Report and Statistical Appendix September 2011, IMFHaldane A., 2010, The contribution of the financial sector – miracle or mirage?, Speech at the Future of Finance conference, London, 14 July 2010, http://www.bis.org/review/r100716g.pdf (dostęp 13.03.2012)IMF, Macroprudential Policy: An Organizing Framework, March 2011, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/031411a.pdf (dostęp 13.03.2012)Persaud A., 2009, Macro-Prudential Regulation, ECMI Commentary No. 25/4, August, http://www.ceps.be/book/macro-prudential-regulation (dostęp 13.03.2012)Polański Z., 2011, New Challenges after the Crisis: A Monetary Policy Perspective, „Journal of Management and Financial Sciences”, No. 5 (April), s. 68–91Raport o stabilności systemu finansowego, NBP, Warszawa lipiec 2011Bank of England, The role of macroprudential policy, A Discussion Paper, November 2009Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2010 r., NBP, Warszawa 2011Sławiński A. [red.], Polityka pieniężna, C.H. Beck, Warszawa 2011Sytuacja na rynku kredytowym. Wyniki ankiety do przewodniczących komitetów kredytowych, II kwartał 2010, NBP 2010 i kolejne edycjeTriennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity, BIS 2010Tymoczko D., 2010, Kryzys finansowy a polski sektor bankowy, [w:] Wyzwania dla gospodarki polskiej w do-bie kryzysu, red. naukowa Z. Marciniak, SGH, Warszawa Wojtyna A., 2004, Szkice o polityce pieniężnej, PWE, Warszawa Viñals J., 2010, Towards a Safer Global Financial System, Speech at Center For Financial Studies at the Goethe Universität, Frankfurt CFS Colloquium 2010 Series: „Rebuilding Financial Markets” November 9–11Viñals J., Fiechter J., Pazarbasioglu C., Kodres L., Narain A., Moretti M., 2010, Shaping the New Financial System, IMF Staff Position Note, October 3 2010, SPN/10/15


The selected aspects of the Polish financial system functioning

Summary

The Author observes that during of the world crisis of 2008, the Polish financial system was still developing. Financial institutions were more profitable than enterprises. The banking sector remained safe, while after reaching the maximum level at the begin-ning of 2011, the share of bad loans in the bank assets started to decrease gradually. Si-multaneously, the banks competed for the non-financial sector deposits to a lower extent than in the years 2009-2010.

The Author indicates that establishment of macroprudential supervision is necessary in order to avoid the emergence of systemic risk and speculation bubbles in Poland. The institution predestined to carry out the macroprudential policy is the central bank, par-ticularly in a country such as Poland. The arguments supporting entrusting the function of macroprudential supervising to the central bank are experience in carrying out analy-ses on the financial system stability, the bank independence, and strong ties between monetary and macroprudential policy.

The aftermath of crisis is also the global tendency towards establishing the CCP (the Central Counterparty – the institution that becomes the seller for the buyer and the buyer for the seller) OTC derivatives instruments market. Also the transactions in de-rivatives connected to the Polish currency (zloty) will be settled by the CCP. Although establishing such CCP in Poland may seem better for the Polish banking sector, it cannot be excluded that it will be established in another country. From the point of view of the stability of financial system, excluding intra-group transactions from the obligation to settle OTC derivatives in the CCP would be unfavourable.

Establishing both the macroprudential supervision, as well as CCP should increase the safety of the financial sector in Poland.

Key words: Polish financial system and crisis, CCP, the role of the National Bank of PolandSłowa kluczowe: polski system finansowy a kryzys, CCP, rola NBP

Leszek MichalczykWydział Zarządzaniai Komunikacji Społecznej UJ

Ochrona konsumenta w aspekcie tworzenia prawa konsumenckiego w UE

Wstęp

Ochrona prawna konsumenta na rynku unijnym wzbudza wiele kontrowersji. Doty-czą one już etapu definiowania pojęcia konsument (węższego) i zakresu jego funkcji na rynku. Ma to miejsce m.in. w postaci odniesień do pojęcia klient (szerszego). W artykule przyjęto, że konsumentem są osoby fizyczne dokonujące zakupów na własny, prywatny, niezwiązany ze wykonywanym zawodem bądź działalnością gospodarczą użytek. Klien-ci to z kolei wszelkie osoby dokonujące zakupów.

Również metody tworzenia systemu „ochrony konsumenta”, w domniemaniu słab-szej strony umowy handlowej, wzbudzają kontrowersje. Wynikają one z nierównomier-nego dostępu do informacji produktowej.

Unijna polityka konsumencka ma też swe „odniesienia ogólne”. I. Sowa [2007, s. 29–65] zwrócił uwagę na fakt powiązania unijnej polityki konsumenckiej z integra-cją rynku wewnątrzunijnego oraz, co jest logicznym tautologizmem, ze zwiększaniem uprawnień konsumentów na rynku. Bez wątpienia każda osoba jest klientem, ale, z dru-giej strony, nie każda operacja handlowa jest operacją „konsumpcyjną”. W tym sensie pojęcie klient nie jest tożsame z pojęciem konsument. W sensie formalnoprawnym klient jest pojęciem szerszym, a różnica sprowadza się do zakresu uprzywilejowania (ob-jęcia określoną gamą praw i przywilejów w transakcjach na rynku). Konsument jest więc klientem uprzywilejowanym na rynku w stosunku do pozostałej grupy podmiotów swej kategorii. Pojęcie to jest jednak nieostre, nie wyjaśnia, jakie grupy podmiotów-klien-tów mają być uznane za konsumentów. Ten aspekt wzbudza poważne kontrowersje przy ustalaniu wytycznych odnośnie do zakresu mającego obowiązywać prawa konsumenc-kiego w poszczególnych państwach członkowskich UE.

Zainteresowanie problematyką konsumencką w prawie unijnym wynika z ponad-krajowego charakteru zagadnienia będącego pochodną Układu z Schengen, skutku-jącego swobodnym przepływem konsumentów między poszczególnymi państwami członkowskimi.

Europejskie prawodawstwo konsumenckie obejmuje dwa segmenty prawa:1) prawo unijne,2) prawo wewnętrzne państw członkowskich.

Ochrona konsumenta w aspekcie tworzenia prawa konsumenckiego w UE 95

Segment prawa wewnętrznego państw członkowskich jest niejako stymulowany dyrektywami unijnymi. Te akty prawne, mające charakter horyzontalny, wskazujące cel prac jurysdykcyjnych, pozostawiają państwom członkowskim swobodę w dobo-rze metod implementacyjnych. Skutkuje to też powstaniem istotnych różnic, również interpretacyjnych między poszczególnymi państwami. Rozbieżności z jednej strony, z drugiej: nieobjęcie regulacjami znacznych segmentów tej kategorii życia gospodar-czego stawiają pod znakiem zapytania możliwość uznania prawa konsumenckiego za gałąź prawa unijnego. Sytuacja ta, wskazywana w polskiej literaturze co najmniej od połowy ubiegłej dekady [por.: Wiewiórkowska-Domagalska, 2005, s. 23–55], nie ulega zmianie.

Co do zasady polityka UE obejmuje działania, których postulowaną cechą zewnętrz-ną ma być niedopuszczanie do jakiejkolwiek dyskryminacji obywateli któregokolwiek z państw członkowskich w innym kraju członkowskim. W ten postulatywny charak-ter prawa unijnego wpisuje się prawo konsumenckie. Oznacza to politykę informacyjną oraz szukanie dróg prawnych, w których dbano by o interesy, uznanej za słabszą stro-ny umów handlowych: klientów, a zwłaszcza umów „sprzedażowych”1: konsumentów. W praktycznych „ujęciach” przejawia się to również w bezpłatnych poradach prawnych oraz w promowaniu dróg szukania polubownego rozwiązywania sporów [szerzej: Gajda, 2008, s. 17–36].

Artykuł dotyczy stanu prawnego na dzień 31.10.2011 r.

Unijne zasady procedury legislacyjnej i zakres ich oddziaływania

Unijne zasady typowego procedowania obejmują następujące etapy (za: art. 249a Traktatu o funkcjonowaniu UE):

• wniosek odpowiedniej Komisji łącznie z uwzględnieniem rodzaju aktu prawnego (odpowiednio: rozporządzenie, dyrektywa, decyzja),

• przyjęcie (lub odrzucenie) aktu przez Parlament Europejski i Radę Unii.Dyrektywy i decyzje mają charakter aktów prawa wtórnego, muszą więc być legi-

slacyjnie powiązane z aktem prawnym wyższego rzędu. Ponadto, w przeciwieństwie do rozporządzenia, formowanie dyrektyw jest jednoznaczne z definiowaniem celu, a nie z określaniem sposobu jego realizacji – ten ostatni pozostawia się legislacji państw członkowskich. Wynika z tego możliwość powstania rozbieżności między poszczególnym krajami członkowskimi. Dyrektywa nie ma charakteru jednoznacz-nego nakazu prawnego (jak rozporządzenie) – nakaz prawny w danym państwie zyskuje dopiero po implementacji do krajowego systemu prawnego [Grzegorczyk, 2008, s. 21–27; Nestorowicz, 1994, s. 18–27]. Dość popularnym poglądem jest po-strzeganie systemu dyrektyw unijnych jako działań zmierzających do harmonizacji

Leszek Michalczyk96

rozwiązań prawnych w ramach Unii [Muller-Graff, 1998]; jest to jednak podejście błędne, gdyż takie rozwiązanie jest w unijnym systemie prawnym możliwe wyłącz-nie przy zastosowaniu rozporządzeń2. Od co najmniej kilkunastu lat sygnalizuje się potrzebę odejścia od stanowienia dyrektyw jako aktu ustawodawczego w procedu-rach legislacyjnych w UE [por.: Declaration…; również: Karsten i Sinai, 2006, s. 160]. Zwolennicy poszerzenia uprawnień Unii w stosunku do państw członkowskich z re-guły są jednocześnie zwolennikami odejścia od dyrektyw na rzecz rozporządzeń jako aktów prawa stanowionego. Inną koncepcją jest przyznanie dyrektywom bardziej obligującego charakteru.

Kluczowe wady europejskiego systemu stanowienia prawa związane są z niską jako-ścią tworzonego prawa opartego na dyrektywach i obejmują:

• brak harmonizacji horyzontalnej przejawiający się w występowaniu braku zgodno-ści (np.: terminologicznej) między poszczególnymi dyrektywami,

• fragmentaryczność, wymuszającą występowanie więcej niż jednej dyrektywy dla re-alizacji pojedynczego celu,

• częste wypadki stosowania języka potocznego, niejednoznacznego bądź opisowego, • nierównomierne rozłożenie akcentów regulacji prawnych, powodujące powstanie

z jednej strony „martwych przepisów”, a z drugiej „luk prawnych”, • stosowanie zasad harmonizacji minimalnej.

Zwraca się również uwagę na omyłki legislacyjne, które mogą być albo efektem wy-mienionych wyżej niedociągnięć jurysdykcyjnych, albo też same być ich elementem [por.: Burns, 1998, s. 435].

Istotną instytucją są orzeczenia prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawie-dliwości [Maliszewska-Nienartowicz, 2004, s. 22–29]. Np. w decyzji C-140/973 ETS orzekł, że istotą jego funkcjonowania na tym etapie stanowienia prawa jest nadzór nad implementacją prawa unijnego w systemach prawnych państw członkowskich. Orze-czenie to odpowiada m.in. sygnalizowanej niemalże od 20 lat potrzebie koordynacji prawa konsumenckiego w państwach członkowskich [Burgoigne, 1992, s. 294 i nast.; Reich, 1992, s. 273 i nast.].

Konstrukcje pojęcia „konsument” w prawie unijnym

Problem unijnej polityki konsumenckiej pojawia się już na etapie definicji terminu „konsument”. Unijne prawo pochodne (dyrektywy, decyzje) pojęcie „konsumenta” uza-leżnia od zakresu regulacji oraz odniesienia do segmentu rynku, który normatywizuje.

O ile w naukach ekonomicznych pojęcie konsumenta jest definiowane w miarę jednoznacznie jako użytkownika (konsumującego w sensie ekonomicznym) naby-tego dobra bądź usługi, o tyle w naukach prawnych definicja nie jest jednoznacz-na. Od początków funkcjonowania w naukach prawniczych terminu „konsument”


zwracano uwagę na niedoskonałość definicyjną tego pojęcia, a nawet niemożliwość zaradzenia tej „niedoskonałości”. E. Łętowska [2004, s. 49] zwróciła uwagę na „jało-wość” poszukiwań uniwersalnej jednoznacznej definicji oraz na sprzeczność celów politycznych z jakością stanowionego prawa (w tym: konsumenckiego) [Łętowska, 2001, s. 189 i nast.]. Funkcjonujące definicje, o ile w aspekcie ekonomiczno-socjolo-gicznym realizują swe cele4, o tyle w aspekcie prawnym nie uwzględniają wszelkich możliwych niuansów związanych z funkcją potencjalnego lub faktycznego nabywcy bądź użytkownika dóbr materialnych lub niematerialnych. Ponadto siła handlowca oraz konsumenta na rynku są różne, przy czym siła handlowca jest w każdym wymia-rze ekonomicznym i prawnym większa.

Pojęcie „konsumenta” w prawie unijnym jest jednym z wielu przykładów braku spój-ności „prawa brukselskiego”. Jak słusznie zwrócił uwagę B. Gnela [2007, s. 21 i nast.], do absurdów prowadzić może przenoszenie definicji z jednej dyrektywy na inną.

O ile więc kryterium ekonomiczno-socjologiczne definicji jest oczywiste, określają-ce konsumenta (konsumpcję) jako ostatni etap procesu produkcji i dystrybucji wszel-kich dóbr ekonomicznych5, o tyle ujęcie prawne, wynikające z założenia o nierówno-wadze stron umowy handlowej, w której konsument jest słabszym ogniwem, wzbudza wiele kontrowersji6. Z jednej strony, mamy do czynienia z zasadami gospodarki rynko-wej, w której o zaistnieniu procesu wymiany dóbr decyduje nabywca jako ten czynnik, który dysponuje dobrem o wartości wymiennej (pieniądzem). Z drugiej strony, rynek producenta i handlowca oparty jest na zjawiskach nierównowagi (asymetrii) informa-cji. W tym ostatnim wypadku klient nigdy do końca nie wie (nie ma pewności), za co płaci, jakiej jakości i z czego wyprodukowane dobro nabywa.

W wyniku dyskusji spowodowanych kontrowersjami wobec definicji terminu „konsument” proponowanej wstępnie w unijnej dyrektywie, całościowo obejmującej problem praw konsumentów w gospodarce rynkowej7, przyjętą definicję konsumenta oparto na kryteriach:

• podmiotowym – określającym go jako osobę fizyczną [np.: Piech, 2008, s. 199 i nast.],

• funkcjonalnym – definiującym czynność (konsumpcję) jako niepowiązaną z prowa-dzoną działalnością gospodarczą lub zawodową8.Naukowe dyskusje w tym zakresie mają swe uzasadnienie praktyczne w fakcie, że od

kształtu definicji „konsumenta” zależy uwzględnienie grup uczestników rynku, którzy zostaną objęci specjalnymi przywilejami ochronnymi, lub innymi słowy: dotyczy odpo-wiedzi na pytanie: Jakie grupy uczestników rynku zostaną wyłączone z uprzywilejowa-nej roli (funkcji) konsumenta?

Jak widać z powyższych rozważań, już na etapie definicyjnym istnieją duże rozbież-ności, których efekt jest o wiele mniej klarowny niż w wypadku jednoznacznych defini-cji ekonomicznych, niebiorących pod uwagę rozróżnień podmiotowych czy funkcjonal-nych, a jedynie „lokalizację” w strukturze przepływu towarów i usług.

Leszek Michalczyk98

Unijna polityka konsumencka

Genezy unijnego prawa konsumenckiego można doszukiwać się w czasach powsta-wania ruchu konsumenckiego końca lat 60. i początku 70. ubiegłego stulecia [za: Stuyck, 2000, s. 368 i nast.], nie jest wykluczone, że również pod wpływem kształtującego się ruchu konsumenckiego w USA [por. np.: Kennedy, 1962, s. 235–243].

Cele polityki unijnej w zakresie definiowania funkcji i uprawnień konsumenta na rynku wewnątrzunijnym zostały określone w formie Komunikatu Komisji Europejskiej „Strategia Polityki Konsumenckiej na lata 2007–2013” [COM(2007) 99]. Ten, przekaza-ny Radzie UE i PE, dokument łączył cele realizacji polityki konsumenckiej z kształto-waniem relacji wewnątrzwspólnotowego rynku. Zdefiniowano 3 generalne cele polityki konsumenckiej.1. Upowszechnienie i standaryzacja informacji produktowych na rynku. Realizacja tego

celu spowodowała jednak nie tyle zwiększenie jakości i dostępności wartościowych produktów, co zdominowanie systemu kontroli jakości przez biurokratyzm „opisu składników”. W tym systemie nie jest ważna jakość produktu, ale opis jego składni-ków, często zamieszczany drukiem o minimalnych możliwych rozmiarach czcionki. Podobnie rzecz ma się z produktami spożywczymi, których jakość i skład winny być pod szczególnym nadzorem instytucji zewnętrznych. Dodatkowym absurdem stało się odniesienie przepisów informacyjnych do produktów spożywczych sprzedawa-nych luzem (niepakowanych – tzw. sprzedaż zza szyby) – w tym wypadku zarówno skład produktów, jak i ich jakość nie podlegają ocenie przez konsumentów. Nie ma możliwości naklejenia etykiety ze składem, np. na każdą parówkę sprzedawaną luzem.

2. Dążenie do wzrostu „dobrobytu” konsumentów. Ten abstrakcyjny cel nabierał szcze-gólnych znamion absurdu zważywszy na ingerencję Brukseli w wolny rynek produk-tów spożywczych i nie tylko, czego najlepszym przykładem były na przełomie 2010 i 2011 r. zawirowania w podaży i cenach cukru w Polsce, po wcześniejszym narzuce-niu przez Brukselę limitów produkcyjnych. Rozbieżność celu i sposobów realizacji polityki rolnej i handlowej UE jest widoczna również na przykładzie braku zgodno-ści dyrektyw UE z postulatami WTO. Najlepszym przykładem jest tu „analiza” osła-wionej „krzywizny banana”, której celem było niedopuszczenie na rynek tańszych dla klienta (a więc wpływających na jego „dobrobyt”) bananów południowoame-rykańskich. Przy czym banany południowoamerykańskie uznawane są za produkty o najwyższej jakości spośród tego segmentu rynku.

3. Tworzenie i pomocnictwo w kreowaniu tzw. świadomego konsumenta przez stymu-lowanie rozwoju uprawnień konsumenckich w państwach członkowskich. Wydaje się, że spośród tych trzech celów ostatni charakteryzuje się największym stopniem racjonalności działań. Zarówno kwestia informowania, jak i poprawa poziomu „do-brobytu” konsumenta są w świetle koncepcji wolnego rynku działaniami abstrakcyj-nymi, prowadzącymi do absurdalnych efektów.


Kluczowym unormowaniem związanym z unijnym prawem konsumenckim jest dyrektywa 93/13/EWG dotycząca niedozwolonych klauzul umownych [Dz.Urz. L 095 z 21.04.1993, poz. 0029-0034; również: Zoll, 1993, s. 191–202]. Jej przyjęcie było następ-stwem wniosków płynących z analizy abuzywnych klauzul w umowach, w których klient (konsument) był stroną słabszą. Niedozwolone praktyki konsumenckie zdefiniowano jako naruszenie równowagi praw i obowiązków stron umowy, które byłoby sprzeczne z zasadami dobrej wiary9. Potrzeba przeciwdziałania tworzeniu umownych klauzul nie-dozwolonych spowodowała powstanie CLAB, ogólnoeuropejskiej bazy danych niedo-zwolonych zapisów umownych w zakresie relacji klient–sprzedawca. Z art. 6 dyrektywy wynika, że wprowadzenie do umowy niedozwolonych zapisów powoduje powstanie braku zobowiązania prawnego wynikającego z tych zapisów umownych nawet wtedy, gdy zapisy te wprowadzono na skutek negocjacji między stronami umowy, przy czym skuteczność oceny następuje ex tunc.

Wśród państw europejskich istnieją dwa systemy decyzyjne co do oceny abuzyw-ności. Są to:1) system sądowy,2) system mieszany wynikający z powiązania decyzyjności sądowych z opinią in-

stytucji doradczych oceniających fakt oraz poziom zastosowanych klauzul niedo-zwolonych.M. Lemkowski [2002, s. 67–96] zwrócił uwagę na występowanie w omawianej

dyrektywie dwóch typów unormowań abuzywnych. Forma abuzywności formal-nej (formułowanie postanowień umownych) oraz materialnej (obejmującej zapisy niedozwolone sensu stricto). M.A. Zachariasiewicz zwrócił uwagę na powiązanie faktu uznawania zapisów umownych za klauzule niedozwolone z faktem pozosta-wania ich w sprzeczności z dochowaniem wymogów tzw. dobrej wiary [Zacharia-siewicz, 1995, s. 112]. Podobne podejście można znaleźć u Pawłowskiego i Karolaka [2002, s. 215 i nast.].

Dość powszechnie za kluczowy dla JRE (Jednolitego Rynku Europejskiego) – współcześnie obowiązujący akt prawa unijnego – uznaje się dyrektywę dotyczącą gwa-rancji na dobra konsumpcyjne i pozostałych określonych aspektów sprzedaży [por: Wieczorek, 2005, s. 161–206]. Dyrektywa ta jednak ma wiele niedoskonałości w od-niesieniu do praktyki gospodarczej. Związane są one przede wszystkim z brakiem zde-finiowania umowy sprzedaży wobec różnic w poszczególnych krajach, wynikających z tradycji anglosaskich, romańskich i germańskich, związanych z umownym traktowa-niem przeniesień prawa własności. Ponadto, jak zwrócił na to uwagę W. Pazdan, brak jest w niej definicji niezgodności towaru z umową konsumencką [por.: Pazdan, 2000, s. 189–196; Gnela, 2008, s. 259–278]. Ten aspekt jest o tyle istotny, że daje prawo kon-sumentowi do odstąpienia od umowy.

Z punktu widzenia realizacji interesów konsumenta w prawie ponadnarodowym istotnymi byłyby zapewne trzy kwestie:

Leszek Michalczyk100

1) rozbudowa praw konsumenckich w opozycji do uprawnień i możliwości sprze-dawców,

2) realizacja procedur odszkodowawczych w sporach w stosunku do sprzedawców funkcjonujących poza granicami państwa, w którym dany konsument ma stałe miej-sce zamieszkania,

3) polityka informacyjna uświadamiająca konsumentom ich prawa w świetle obowią-zujących rozwiązań brukselskich, a z drugiej: informowanie KE o problemach kon-sumentów i zagrożeniach w realizacji ich interesów w UE.Powyższe cele ma realizować ECC-NET (Europejska Sieć Centrów Konsumenckich),

powstała w 2005 r. jako reorganizacja dotychczasowych struktur EEJ-NET (Europejskiej Sieci Pozasądowej) i ECC (Europejskich Centrów Konsumenckich), obejmująca swym zasięgiem UE, Islandię i Norwegię.

Przedmiotowe unijne prawo konsumenckie

Unijne prawo konsumenckie jest podstawowym filarem JRE (Jednolitego Rynku Eu-ropejskiego). Szczególną rolę odgrywają w nim:

• usługi finansowe i ubezpieczeniowe, • usługi elektroniczne, • usługi o kredyt konsumencki, • sposoby i zakres reklamowania towarów, • zakres odpowiedzialności za niezabezpieczone niebezpieczne produkty.

Usługi finansowe stanowią jeden z przejawów niejasności i wieloznaczności pra-wa unijnego. Po pierwsze, należy zauważyć, że pojęcie „usług finansowych” nie zostało prawnie zdefiniowane. Oczywiście nie oznacza to, że nie podejmowano jego definicji w opracowaniach naukowych, w tym polskich [Gnela, Kukuryk, 2007, s. 336 i nast.].

Istnieje kilka koncepcji definicyjnych: • usługi finansowe jako umowa dotycząca usług bankowych, kredytowych, ubezpie-

czeniowych i transferów pieniężnych, • usługi finansowe bez ścisłej definicji, jedynie z wyodrębnieniem usług ubezpiecze-

niowych10, • usługi finansowe jako przepisy chroniące konsumentów usług bankowych [Sprin-

ger, 1999, s. 11–14].Definicje usług finansowych w prawie unijnym można próbować „wyprowadzić”

z zakresu przedmiotowego aktów prawnych. Na tej podstawie można je definiować jako rynki: płatności [Dz.Urz. UE L 319 z dn. 5.12.2007, s. 1–36], instrumentów fi-nansowych [Dz. Urz. UE L 145 z dn. 30.04.2004, s. 263–306] oraz ubezpieczenio-wy [Dz. Urz. WE L 228 z dn. 16.08.1973, s. 3–19; Dz.Urz. WE L 172 z dn. 4.07.1988, s. 1–14; Dz.Urz. WE L 228 z dn. 11.08.1999, s. 1–23; Dz.Urz. WE L 345 z dn. 19.12.2002,


s. 1–51], prowadzone przez instytucje kredytowo-pożyczkowe [Dz.Urz. UE L 177 z dn. 30.06.2006, s. 1–200]. W tym aspekcie mieści się również ustanowienie Jednolite-go Obszaru Płatności w EURO (SEPA), którego celem jest koordynacja ram prawnych w poszczególnych krajach członkowskich związanych z usługami płatniczymi11.

Dyrektywy ubezpieczeniowe, traktowane niekiedy jako część unijnego ustawodaw-stwa finansowego, przyznają konsumentom prawo odstąpienia od umowy [por.: Filipiak, 2009, s. 36–51]. Ten segment prawa unijnego odzwierciedla też, jak zauważył M.W. Wi-chrowski, podejście dyrektyw unijnych do prawa konsumenckiego [Wichrowski, 2005, s. 65–72]. Do kluczowych dyrektyw tego segmentu prawa unijnego należą:

• Dyrektywa w sprawie obowiązkowych ubezpieczeń OC pojazdów mechanicznych [OJL 103 z dn.02.05.1972],

• Dyrektywa w sprawie tworzenia funduszy gwarantowanych chroniących przed szko-dami wyrządzonymi przez właścicieli pojazdów bez OC oraz pojazdów niezidentyfi-kowanych [OJL 8 z dn.11.01.1984],

• Dyrektywa z dn. 18 lipca 1992 r. w sprawie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie [OJL 228 z dn.11.12.1992],

• Dyrektywa z dn. 11 listopada 1992 r. w sprawie ubezpieczeń na życie [OJL 360 z dn. 9.12.1992],

• Dyrektywa o zakresie informacji konsumenckiej (tzw. czwarta dyrektywa ubezpie-czeniowa) [OJL 345 z dn. 19.12.2002],

• Dyrektywa z dn. 9 grudnia 2002 r. w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego [OJL 9 z dn. 15.01.2003] analizująca kwestie odpowiedzialności krajów członkow-skich za ochronę konsumenta-ubezpieczonego [por.: Kłosińska, 2001, s. 23–30; Min-toft-Czyż, 2004, s. 295–309; Orlicki, 2005, s. 421–445].Zakres objęty ustawodawstwem unijnym w segmencie ubezpieczeń dotyczy też

możliwości ubezpieczania się w dowolnym kraju członkowskim oraz możliwości do-chodzenia roszczeń z innego kraju niż ten, w którym dokonano ubezpieczenia [szerzej: Kujawa, 2002, s. 37–40].

Podstawowym aktem prawnym dotyczącym handlu elektronicznego jest Dyrek-tywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. o handlu elektronicznym [OJL 178 z dn. 17.07.2000 r.; Maliszewska, 2007, s. 45–52]. Dotyczy ona przede wszyst-kim: informacji handlowych, siedziby dostawców usług, umów i odpowiedzialności pośredników, opcyjnych sposobów reakcji na spory i sposobów ich rozwiązywania, a także współpracy międzynarodowej w zakresie bezpieczeństwa świadczonych usług. J. Zrałek [2007, s. 159–193] zwrócił uwagę na przyczyny uzasadniające wprowadzenie tej dyrektywy. Miały być nimi m.in.: stymulowanie rozwoju e-handlu przez zwiększa-nie zaufania klientów12.

Duże znaczenie przypisuje się Nowej Dyrektywie o Kredycie Konsumenckim jako pochodnej braku adekwatności do zmienionych warunków poprzedniej Dyrek-tywy 87/102/EWG [Janczyk, 2001, s. 107–126]. W zmienionym prawie, oprócz obo-


wiązków informacyjnych dla klientów, które musi dopełnić sprzedawca tego typu usługi13, przyjęto limity kwotowe, przy których zastosowanie mają przepisy dyrekty-wy (200–75 000 euro), oraz ustalono trzy płaszczyzny ochrony konsumentów:

• ochrona bez ograniczeń, • ochrona przed skutkiem prawnym określonych zapisów umów, • wyłączenie spod ochrony określonych typów umów.

Realizując obowiązki informacyjne, przyjęto jednolity formularz informacyjny [sze-rzej: Strzelbicka, 2005, s. 97–108]. W przyjętej w 2008 r. Dyrektywie 2008/48/WE za-gwarantowano klientom prawo odstąpienia od umowy w ciągu 14 dni bez podawania przyczyny na podstawie złożonego przez klienta, pisemnego lub na twardym nośniku danych, oświadczenia woli14.

Dość powszechnie zwraca się w literaturze przedmiotu uwagę na rolę w prawie unij-nym ochrony klientów przed nieuczciwą reklamą [Grzybczyk, 2005, s. 207–247; Tra-ple, Preussner-Zamorska, 1996, s. 5–35]. Zakres niedozwolonych praktyk w tym ujęciu definiuje np. polska ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [Ustawa o zwalcza-niu…; również: Orzeczenie SN…], definiując je jako: nieuczciwe, uchybiające godności klientów, wprowadzające w błąd klienta oraz naruszające jego sferę prywatności prak-tyki reklamowanych sprzedawców. Za nieuczciwe uważa się takie reklamy, które pro-mują towary przez wykazywanie ich faktycznych lub domniemanych cech mających wzmocnić potrzeby klientów.

W prawie unijnym funkcjonują dwie główne dyrektywy dotyczące reklamowania to-warów w aspekcie zakazu niedozwolonych reklam. Są to:

1) Dyrektywa o reklamie wprowadzającej w błąd, reklamie porównawczej, wyro- bów tytoniowych, medycznych i działalności telewizyjnej,

2) Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych [OJL 149/22 z 11.06.2005].W zakresie odpowiedzialności za produkcję, transport, sprzedaż, przechowywa-

nie i późniejszą utylizację produktów niebezpiecznych wyróżnić można dyrektywę EWG nr 374/85 z dn. 25 lipca 1985 w sprawie odpowiedzialności za wadliwe produkty [Dz. Urz.WE 1985 L 210/29] (nowelizacja 374/85 z 1999 [Dz.Urz.WE 1999 L 141/20]). Zgodne z nią odpowiedzialność za szkody z powodu wadliwości produktu ponosi pro-ducent, którym jest zarówno wytwórca, jak i rolnik, dystrybutor oraz importer. Jego od-powiedzialność wynika z ryzyka działalności. W Polsce obowiązują elementy dyrektywy dotyczące ryzyka wynikającego z postępu technologicznego15.

Ponadto w prawie unijnym dotyczącym bezpieczeństwa produktów funkcjonuje wprowadzająca system RAPEX, Dyrektywa Parlamentu i Rady w sprawie ogólno-technicznego bezpieczeństwa produktów [Dz.Urz WE L 011]. System RAPEX do-tyczy ewidencjonowania nieżywnościowych niebezpiecznych substancji wprowa-dzanych do obrotu handlowego w krajach członkowskich [por.: Bielasiński, 2001, s. 18–21].


Zakończenie

Mimo, bez wątpienia, szczytnych celów, jakie stawiała sobie UE w zakresie związa-nym z tworzeniem prawa konsumenckiego, charakteryzuje się ono minimalnym stop-niem transpozycji na systemy prawne krajów członkowskich. To skutek przyjęcia go w formie aktów prawa wtórnego (dyrektyw). Dyrektywy unijne, co do zasady, stanowią sugestię prawną dla jurysdykcji krajów członkowskich i jako takie (same w sobie) nie mogą być podstawą roszczeń obywateli państw członkowskich. Powstaje więc pytanie: Czy prawo to jest istotne, czy też zostało wprowadzone na zasadzie, typowej dla PR-owskiej strony działań administracyjnych, polegającej na „aktywności robienia”, robie-niu czegoś nie dla efektu, ale dla samego faktu robienia?

Kwestionowanie skuteczności unijnego prawa konsumenckiego nie jest czymś no-wym w nauce, zarówno w nauce o prawie, jak i w ekonomii czy socjologii. Oparte jest ono na słabej jakości samego prawa, ale również na niezgodności prawa z systemami prawnymi i definicjami stosowanymi w prawodawstwach krajowych. Z kolei jest to jed-na z najmniej kontrowersyjnych (ze względu na postulowane cele) struktur prawa unij-nego. Należałoby więc zunifikować rozwiązania stosowane w poszczególnych krajach, a następnie zastosować normy prawne wyższego rzędu do ich ujęcia w systemie praw-nym. Tylko wtedy można by osiągnąć dwa na pozór przeciwstawne cele:1) zgodę krajów członkowskich,2) narzucenie krajom członkowskim norm prawnych wykraczających poza panujące

tam zwyczaje.Należy jednak zaznaczyć, że unijne prawo, obejmujące swym zakresem odniesienia

do roli i pozycji konsumenta na rynku, charakteryzuje się dużym dynamizmem rozwojo-wym. Nie jest więc wykluczone, że konstrukcje prawne, ujmujące tę sferę funkcjonowania rynku, będą ulegały stałym modyfikacjom. Czy będą one bardziej dostosowane do potrzeb i oczekiwań konsumentów, będzie można zweryfikować dopiero po pewnym czasie.

Przypisy

1 Ten pozorny tautologizm (handel–sprzedaż) ma swe uzasadnienie w rozróżnieniu pozycji klienta (na-bywcy realizującego umowę handlową) od konsumenta (użytkownika nabytego dobra) [szerzej: L. Michal-czyk, Czy klient to konsument – relacje ekonomiczno-prawne, „Pieniądze i Więź” (w druku)].

2 Harmonizacja nie jest, oczywiście, pojęciem tożsamym z unifikacją, niemniej unifikacja jest formą har-monizacji, a z praktyki działań struktur unijnych wynikają dążenia unifikacyjne.


3 Casus: Rechberger.4 To jest „nomenklaturowanie” zjawisk i procesów otaczającego świata z użyciem języka jednoznacznego

lub opartego na pojęciach współwywodzonych na zasadach kauzalnych.5 W sensie „ekonomiki rynku” istnieje równoważność pojęć konsumpcja i (ostateczne) nabycie. W tym

sensie nabycie dóbr inwestycyjnych też jest formą konsumpcji. W finansach i rachunkowości rozróżnia się, rzecz jasna, dobra inwestycyjne od konsumpcyjnych – na podstawie celu ich nabycia, definiowanego w mo-mencie nabycia (finanse) lub przeznaczenia (rachunkowość). To ostatnie rozróżnienie oznacza możliwość przekwalifikowywania już po fakcie nabycia, np. z dobra konsumpcyjnego na inwestycyjne.

6 Ujęcie to bazuje na konstrukcji teorii asymetrii informacji.7 Wstępnie założono, że będzie to każda osoba zawierająca jakąkolwiek transakcję (umowę) o charakterze

niezwiązanym z jej działalnością biznesową lub wykonywanym zawodem. W kolejnej wersji zaakceptowano definicję opracowaną przez Acquis Group w Principles of European Contract Law, Draft Common Frame of Reference usuwające „uwagi” o umowach, a koncentujące się na działaniach.

8 Podział według kryteriów przyjętych w pracy D. Skrzywanka [2003, s. 63–90]. Niemniej wątpliwości wzbudza zwłaszcza ograniczenie o realizowanym celu zarobkowym [por.: Kolczyński, 2000, nr 138].

9 Por. analizę dyrektywy na podstawie kontraktowej koncepcji „dobrej wiary” [Dajczak, 2001, s. 79–101].10 Definicja „na zasadzie” klasycznej definicji „konia” („koń, jaki jest – każdy widzi”) lub „psa” („pies

to nie-kot”): „to co nie jest usługą ubezpieczeniową jest usługą finansową” [szerzej: Nowak-Far, 2004, s. 429 i nast.].

11 Obowiązujące obecnie zasady gwarantują płatności transgraniczne według kosztu (przeliczanego w EURO – polskie banki następnie wykorzystują spread kursowy) z państwa pochodzenia.

12 W Polsce obowiązuje Ustawa z dn. 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. nr 144, poz. 1204 z późn. zm.). Obecnie wprowadzana jest nowelizacja tej ustawy pod kontem obo-wiązku podawania danych teleadresowych (telefon, adres stacjonarny) podmiotów gospodarczych prowadzą-cych działalność w sieci [por. również: Konarski, 2006, s. 67–89].

13 Np. w art. 4 ust. 1 wskazano minimalne wymogi informacyjne, jakie musi zawierać reklama kredytu.14 Na tej podstawie istnieje teoretyczna możliwość wcześniejszej spłaty kredytu po zmianie, np. opro-

centowania. W tym wypadku w ciągu 14 dni po otrzymaniu informacji o zmianie warunków kredytu klient winien wysłać informację o odstąpieniu od umowy, a następnie w ciągu 30 dni spłacić cały kapitał oraz odsetki.

15 Jakkolwiek dyrektywa ta dotyczy przede wszystkim bezpośredniej odpowiedzialności na osobie konsu-menta, niemniej jej odniesienie można, moim zdaniem, bardziej uogólnić, a zarazem – rozszerzyć. Ma ono swe odniesienie do zakresu odpowiedzialności biznesu (CSR). Jego elementy występują też w prawodawstwach krajowych, np. w Polsce – por.: opłaty produktowe, systemy kar za niewłaściwe składowanie i utylizację odpa-dów niebezpiecznych, znaczne segmenty regulacji sanitarnych. Choć bez wątpienia ujęcie to w prawie unijnym nie jest jeszcze w pełni usystematyzowane [Michalczyk, 2011, s. 7–16].

Bibliografia

Bielasiński J., 2001, Krajowe systemy informowania o produktach niebezpiecznych oraz monitorowania wy-padków konsumenckich, „Jurysta”, nr 5Bourgoigne T., 1992, Characteristics of Consumer Law, „Journal of Consumer Policy”, No. 14Burns T., 1998, Better lawmaking? An evolution of lawmaking in the European Community, [w:] Lawmaking in the European Union, eds P. Craig, C. Harlow, Kluwert Law International


Dajczak W., 2001, Doświadczenie prawa rzymskiego a pojęcie dobrej wiary w europejskiej dyrektywie o klau-zulach niedozwolonych w umowach konsumenckich, „Zeszyty Prawnicze UKSW”, nr 1Declaration No. 16 of 1991 on the hierarchy of the Community ActsFilipiak P., 2009, Dopuszczalność odstąpienia przez konsumenta od umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych zawartej na odległość, „Prawo Asekuracyjne”, nr 1Gajda K., 2008, Alternatywne metody rozwiązywania sporów w sprawach konsumenckich, „Arbitraż i Mediacja”, nr 2Gnela B., 2007, Pojęcie konsumenta w prawie wspólnotowym i w prawie polskim, [w:] Ochrona konsumenta usług finansowych. Wybrane zagadnienia prawne, red. B. Gnela, Wolters Kluwer, WarszawaGnela B., 2008, Uwagi o regulacji umowy o sprzedaży konsumenckiej, [w:] Materiały konferencyjne, t. 1, red. W. Pazdan, W. Popiołek, E. Rott-Pietrzyk, M. Szponar, Wolters Kluwer, WarszawaGnela B., Kukuryk P., 2007, Ochrona konsumenta usług finansowych. Wybrane zagadnienia prawne, Wolters Kluwer, WarszawaGrzybczyk K., 2005, Ochrona konsumenta przed nieuczciwą reklamą, [w:] Europejskie prawo konsumenckie a prawo polskie, red. E. Nowińska, P. Cybula, Zakamycze, KrakówGrzegorczyk F., 2008, Niedoskonałości dyrektyw jako aktów wspólnotowego prawa pochodnego, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego”, nr 11Janczyk M., 2001, Umowa kredytu konsumenckiego w świetle przepisów prawa polskiego i europejskiego, [w:] Harmonizacja polskiego prawa gospodarczego z wymogami Unii Europejskiej, red. B. Gnela, R. Szostak, Zakamycze, KrakówKarsten J., Sinai A.R., 2003, The Action Plan on European Contract Law: Perspectives for the Future of Euro-pean Contract Law and EC Consumer Law, „JCP”, Vol. 26, No. 2Kennedy J.F., 1962, Special Message to the Congress on Protecting the Consumer Interest: Public Papers of the Presidents of the United States, John F. Kennedy, Containing the Public Messages, Speeches and Statements of the PresidentKłosińska A., 2001, Działalność państwa na rzecz ochrony konsumenta usługi ubezpieczeniowej, „Wiadomo-ści Ubezpieczeniowe”, nr 7/8Kolczyński J., 2000, Argumentów nigdy za wiele. Przedsiębiorca i konsument w prawie polskim i unijnym, „Rzeczpospolita”, nr 138Konarski X., 2006, Ochrona konsumenta korzystającego z usług elektronicznych w prawie polskim i Unii Eu-ropejskiej, [w:] Prawo umów elektronicznych, red. J. Kołaczyński, Zakamycze, Kraków 2006Kujawa M., 2002, Ochrona konsumenta usługi ubezpieczeniowej, „Przegląd Ubezpieczeniowy”, nr 7Lemkowski M., 2002, Materialna ochrona konsumenta, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, nr 3Łętowska E., 2001, Prawo europejskie inspiracją dla dogmatyki prawa cywilnego, „Studia Prawnicze”, z. 3/4Łętowska E., 2004, Europejskie prawo umów konsumenckich, C.H. Beck, WarszawaMaliszewska M., 2007, Konsumenckie prawo uzyskania informacji pozostających w związku z ustaleniem od-powiedzialności przedsiębiorstwa ubezpieczeniowego, „Rozprawy Ubezpieczeniowe”, nr 1Maliszewska-Nienartowicz J., 2004, Ochrona konsumenta w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawi-dliwości, „Prawo UE”Michalczyk L., 2011, CSR w pierwszej dekadzie XXI w., „Pieniądze i Więź”, nr 51(2)Michalczyk L., Czy klient to konsument – relacje ekonomiczno-prawne, „Pieniądze i Więź” (w druku)Mintoft-Czyż T., 2004, Ochrona konsumenta i wyrównanie platformy dla konkurencji: dyrektywa Unii Europej-skiej z 30 września 2002 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym, [w:] Ubezpieczenia w polskim obszarze rynku europejskiego. Wyzwania i oczekiwania, red. S. Nowak, T. Kopczyńska, WSPiZ im. L. Koźmińskiego, Warszawa


Muller-Graff P.H., 1998, EC Directives as a Means of Private Law Unification, [w:] Towards European Civil Code, eds. A. Harkamp, M. Hesslink, E. Hondius, E. Du Perron, C. Joustra, Kluwer Law InternationalNestorowicz M., 1994, Dyrektywy jako środek prawny ochrony konsumenta w Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo”, nr 3Nowak-Far A., 2004, Polityka konsumencka, [w:] Prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, t. II, WarszawaOrlicki W., 2005, Konsumenckie prawo ubezpieczeniowe, [w:] Europejskie prawo konsumenckie a prawo pol-skie, red. E. Nowińska, P. Cybula, Zakamycze, KrakówPawłowski A., Karolak S., 2002, Prawo ochrony konsumentów, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, WarszawaPazdan W., 2000, Sprzedaż konsumencka a umowa wiedeńska o umowach międzynarodowej sprzedaży to-warów, [w:] Studia z prawa cywilnego i gospodarczego. Księga pamiątkowa dedykowana Cz. Żuławskiej, red. B. Gnela, J. Koczanowski, R. Szostak, KrakówPiech M., 2008, Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych jako przejaw równoważenia interesów konsumentów i przedsiębiorców w Unii Europejskiej, Wyd. UW, WarszawaPrinciples of European Contract Law, Draft Common Frame of Reference Reich N., 1992, Diverse Approaches to Consumer Protection Philosophy, „Journal of Consumer Policy”, No. 14Skrzywanek D., 2003, Kilka uwag na temat legalnych definicji konsumenta w prawie wspólnotowym, niemiec-kim i polskim, „Studia Prawno-Ekonomiczne”, nr 67Sowa I., 2007, Polityka konsumencka w Unii Europejskiej i Polsce, [w:] Ochrona interesów konsumentów w Polsce w aspekcie integracji europejskiej, red. E. Kieżel, Difin, WarszawaStrzelbicka A., 2005, Klauzula zmiennego oprocentowania w umowach o kredyt konsumencki – porównanie polskiego i austriackiego rozwiązania prawnego, „Prawo Bankowe”, nr 6Stuyck J., 2000, European Consumer Law after Teaty of Amsterdam: Consumer Policy in of Beyond the Inter-national Market?, „Common Market Law Review”, No. 37Springer W., 1999, Ochrona konsumenta w dyrektywach Rady Unii Europejskiej, „Podatki UE”, nr 5Traple E., Preussner-Zamorska J., 1996, Interes konsumenta oraz instrumenty jego ochrony w dziedzinie rekla-my, „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, nr 1Wichrowski M.W., 2005, Doskonalenia prawa w zakresie ochrony konsumenta w świetle nowelizacji ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC za szkody powstałe w związ-ku z ruchem pojazdów mechanicznych, „Prawo Asekuracyjne”, nr 3Wieczorek E., 2005, Sprzedaż konsumencka, [w:] Europejskie prawo konsumenckie a prawo polskie, red. E. Nowińska, P. Cybula, Zakamycze, KrakówWiewiórkowska-Domagalska A., 2005, Europejskie prawo konsumenckie – rozwój, problemy, pytanie o przy-szłość, [w:] Europejskie prawo konsumenckie a prawo polskie, red. E. Nowińska, P. Cybula, Zakamycze, Kra-kówZachariasiewicz M.A., 1995, Niektóre problemy prawne związane z korzystaniem z nienormatywnych wzor-ców umownych, „Rejent”, nr 9.Zoll F., 1993, Dyrektywa Rady EWG 93/13 z 5.IV.1993 o niedozwolonych klauzulach w umowach konsumenc-kich, „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, nr 2Zrałek J., 2007, Ochrona interesów konsumentów w handlu elektronicznym, [w:] Ochrona interesów konsu-mentów w Polsce w aspekcie integracji europejskiej, red. E. Kieżel, Difin, WarszawaDokumenty i akty prawneDyrektywa 93/13/EWG dot. niedozwolonych klauzul umownych, (Dz.Urz. L 095 z dn. 21 kwietnia 1993, poz. 0029-0034).


Dyrektywa EWG nr 374/85 z dn. 25 lipca 1985 r. w sprawie odpowiedzialności za wadliwe produkty (Dz Urz. WE 1985 L 210/29, nowelizacja: Dz.Urz. WE 1999 L 141/20).Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych (OJL 149/22 z dn. 11.06.2005).Dyrektywa o zakresie informacji konsumenckiej (OJL 345 z dn. 19.12.2002).Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnotechnicznego bezpieczeństwa produktów (Dz. Urz. WE L 011).Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 8 czerwca 2000 r. o handlu elektronicznym (OJL 178 z dn. 17.07.2000).Dyrektywa w sprawie obowiązkowych ubezpieczeń OC pojazdów mechanicznych (OJL 103 z dn. 02.05.1972).Dyrektywa z dn. 9 grudnia 2002 r. w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego (OJL 9 z dn. 15.01.2003).Dyrektywa w sprawie tworzenia funduszy gwarantowanych chroniących przed szkodami wyrządzonymi przez właścicieli pojazdów mechanicznych (OJL 8 z dn. 11.01.1984).Dyrektywa z dn.18 lipca 1992 r. w sprawie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie (OJL 228 z dn. 11.12.1992).Dyrektywa z dn.11 listopada 1992 r. w sprawie ubezpieczeń na życie (OJL 360 z dn. 09.12.1992).Komunikat Komisji Europejskiej „Strategia Polityki Konsumenckiej na lata 2007–2013”, (COM (2007) 99).Ustawa z dn. 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. nr 144, poz. 1204 z późn. zm.).Ustawa w dn. 16 kwietnia 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.).Orzeczenie SN z 26 stycznia 2006 r. (sygn.akt.: V CSK 83/05).

Consumer protection in the context of creating the EU consumer legislation

Summary

The article reviews the issues concerning the shaping of consumer law in the Euro-pean Union. In the EU law, the notion of a "consumer" is perceived from two angles - the subjective and the functional one. This fact has its implications for the consumer rights, which refers to incomplete product information on the market. Simultaneously, con-siderable discrepancies may be observed as regards the definition of a consumer in par-ticular EU directives and national legislation in member countries. The article analyses those aspects of the EU legislation and substantive law that are connected with defining the consumer role and rights in the European Union.

Key words: The European Union, consumer protection law, legislation system of the European UnionSłowa kluczowe: Unia Europejska, prawo konsumenckie, system legislacyjny Unii Eu-ropejskiej

Piotr A. WiśniewskiStudia doktoranckie SGH

Aktywność w Polsce przedsiębiorstw pochodzących z Chin

Wstęp

Wraz ze wzrostem znaczenia Chin w gospodarce światowej i aktywności chiń-skich firm na rynkach międzynarodowych, a także na rynku polskim, możemy zaob-serwować wzrost liczby opracowań oraz artykułów w prasie codziennej i naukowej, analizujących aktywność gospodarczą Chin. Ogólnie publikowane artykuły możemy podzielić na opracowania, w których zwiększona aktywność Państwa Środka postrze-gana jest jako szansa dla pogrążonej w kryzysie gospodarczym Europy lub jako za-grożenie gospodarki europejskiej. Analizując proporcję artykułów nacechowanych negatywnie w stosunku do inwestycji pochodzących z Chin i artykułów, które w chiń-skich inwestycjach próbują dostrzec pozytywne aspekty, można dojść do wniosku, że strach, niewiedza oraz stereotypy mocno zakorzenione w polskim społeczeństwie również i tym razem triumfują nad zdrowym rozsądkiem. Należy postawić pytanie: Czy korporacje chińskie zniszczą nasz przemysł, czy są szansą jego rozwoju? W lite-raturze brakuje kompleksowego opracowania badającego aktywność chińskich przed-siębiorstw na terenie Polski. Brak jest również analizy inwestycji chińskich na terenie Polski oraz informacji o ich skali, dynamice oraz sektorach, w których możemy je zaobserwować. Również żadna z dotychczasowych publikacji nie zajęła się tematem przedstawicielstw chińskich przedsiębiorstw w Polsce. Niniejsza publikacja jest próbą wypełnienia tej luki.

We współczesnej literaturze temat ekspansji chińskich korporacji opisywany jest głównie z perspektywy ujemnego bilansu handlowego w relacji Polska – Chiny [Ka-liszuk, Paszyński, 2006; Zorska, 2010; Palonka, 2010; Liberska, 2010]. Pracą, która oprócz zagadnień związanych z wymianą handlową porusza temat chińskich inwestycji na rynku polskim, jest praca K. Starzyka [2009]. Jednakże temat aktywności chińskich korporacji ogranicza się w niej do napływu chińskich bezpośrednich inwestycji zagra-nicznych (BIZ) do Polski. Nieomawiana w pracy jest działalność firm będących przed-stawicielstwami chińskich przedsiębiorstw, a zatem nieinwestujących środków finanso-wych w Polsce. Oprócz wskazanej literatury naukowej możemy znaleźć liczne artykuły w prasie ekonomicznej i codziennej, do których odniesienia znajdą się w dalszej części tego artykułu.

Aktywność w Polsce przedsiębiorstw pochodzących z Chin 109

Niniejsze opracowanie stanowi podsumowanie działalności chińskich firm w Polsce od 2004 do 2011 r. oraz dowodzi hipotezy, że pomimo rosnącego znaczenia przedsię-biorstw pochodzących z Chin na światowej arenie gospodarczej, nie nastąpił znaczący wzrost aktywności chińskich przedsiębiorstw na terenie Polski w omawianych latach. Praca została podzielona na dwie części. W pierwszej przedstawiono aktualną pozycję chińskich przedsiębiorstw na świecie oraz czynniki za to odpowiedzialne. Przepływ BIZ między Polską a Chinami stanowi temat kolejnej części. Zawiera ona analizę dotych-czasowych inwestycji ChRL w Polsce oraz wskazuje bariery związane z napływem BIZ z Chin do Polski. W artykule wskazano również czynniki stanowiące o atrakcyjności Polski jako kraju lokowania inwestycji i zanalizowano działalność chińskich podmiotów w Polsce. Opracowanie zamyka podsumowanie prezentujące najważniejsze wnioski wy-nikające z przeprowadzonej analizy.

Pozycja chińskich przedsiębiorstw na świecie

Temat ekspansji przedsiębiorstw pochodzących z Chin jest dobrze omówiony w lite-raturze światowej oraz polskiej. Jako główne czynniki, które umożliwiły rozwój przedsię-biorstw pochodzących z Chin oraz ich ekspansję, wymienia się czynniki instytucjonalne, takie jak pogramy rządowe wspierające rozwój nowych technologii [Tang, Matt, 2009], zapewniające finansowanie inwestycji wchodzących w skład promowanych gałęzi prze-mysłu (ang. pillar industry) [Walsh, 1999], promocje eksportu [MG, 2007], przystąpie-nie Chin do WTO [He, Chu, 2007], zwrot gospodarki chińskiej w kierunku gospodarki wolnorynkowej [Nuutinen, 2010], niskie koszty pracy oraz dobrze wykwalifikowaną siłę roboczą [Li, Qian, Gaber, 2007], absorpcję technologii przez tworzenie spółek joint-venture z bardziej zaawansowanymi partnerami z zachodu [Cassandra, George, 2008; Gradziuk, 2009] oraz kupno licencji [Hu, Jefferson, 2004].

Opracowania dotyczące czynników rozwoju chińskich przedsiębiorstw można zna-leźć również w literaturze polskiej. Na uwagę zasługuje praca A. Zorskiej [Zorska, 2010], w której przeprowadzono kompleksową analizę ekspansji chińskich KTN na świecie, zwracając szczególną uwagę na politykę rządu chińskiego, umożliwiającą wyważenie przewagi konkurencyjnej. W pracy omówione zostały również rosnące BIZ Państwa Środka w obliczu ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego. Jako potwierdzenie eks-pansji przedsiębiorstw chińskich przytoczone zostają rankingi prezentujące rosnące znaczenie tychże podmiotów.

Badania dotyczące konkurencyjności chińskich przedsiębiorstw z branży teleinfor-matycznej zaprezentowane są w pracy P. Wiśniewskiego [Wiśniewski, 2011], w której autor omawia potencjał konkurencyjny, zwracając szczególną uwagę na takie czynniki zewnętrzne potencjału, jak koniec państwowego monopolu w branży teleinformatycz-nej, programy rządowe promujące nowe technologie, promocję BIZ. Omówione zostały

Piotr A. Wiśniewski110

również czynniki wewnętrzne potencjału, takie jak innowacyjność rozwiązań, cena, na-rzędzia finansowania inwestycji. Konkluzją pracy jest podsumowanie pozycji konkuren-cyjnej chińskich przedsiębiorstw z branży ICT na świecie na tle innych przedsiębiorstw z branży. Z powyższego przeglądu nasuwa się wniosek, że konkurencyjność chińskich przedsiębiorstw, ich pozycja i potencjał, doczekały się dobrego omówienia w literaturze. Jednakże, jak zaznaczono na wstępie, brak jest analizy aktywności chińskich podmiotów w Polsce mimo ich rosnącego znaczenia na świecie.

Obecną pozycję chińskich przedsiębiorstw na rynku międzynarodowym można zo-brazować, posługując się raportami publikowanymi przez czasopisma ekonomiczne oraz przez firmy konsultingowe. Z raportów tych wynika wzrost znaczenia chińskich KTN na rynkach międzynarodowych. W 2011 r. na listę magazynu Forbes1 dostało się 121 firm pochodzących z Chin, których wartość rynkowa stanowiła 7,2 % wartości rynkowej wszystkich firm ujętych w rankingu. Warto zauważyć, że nie ujęto w nim firm nienotowa-nych na giełdzie, np. Huawei Technologies. Firmy te zgromadziły 7,6 % sumarycznej war-tość majątku wszystkich przedsiębiorstw ujętych w rankingu. Dla porównania w 2006 r. na liście znalazło się 28 chińskich firm, których wartość rynkowa stanowiła 1,8 % wartości rynkowej wszystkich firm ujętych w rankingu i które dysponowały 1,3 % zgromadzonego majątku. Tym samym w 2011 r. Chiny wyprzedziły pod względem liczby firm, jak rów-nież pod względem sumarycznego zysku oraz wartości rynkowej, takie kraje, jak: Niemcy (54 firmy w rankingu, poziom wartości rynkowej: 3,3 %, poziom zysku: 2,5 %), Francję (67 firm w rankingu, poziom wartości rynkowej: 3,7 %, poziom zysku: 2,4 %) czy Wielką Brytanię (86 firm w rankingu, poziom wartości rynkowej: 5,5 %, poziom zysku 4,7 %), zbliżając się do pozycji zajmowanej przez Japonię (260 firm w rankingu, poziom wartość rynkowej: 7,8 %, poziom zysku 10,6 %). Na uwagę zasługuje również fakt, że w pierwszej setce firm znalazło się aż siedem firm pochodzących z Chin. Są to Petro China (branża petrochemiczna), ICBC (bankowość), China Construction Bank (bankowość), Bank of China (bankowość), Sinopeck-China Petroleum (branża petrochemiczna), Agricultural Bank of China (bankowość), China Life Insurance (branża ubezpieczeniowa). Te siedem firm posiada 5,2 % środków trwałych zgromadzonych przez wszystkie firmy znajdujące się na liście. W celu porównania, największa liczba firm, która znalazła się w pierwszej setce rankingu, pochodzi z USA. Łącznie przedsiębiorstw pochodzących ze Stanów Zjed-noczonych znalazło się na liście 536, zgromadziły one łącznie 8,2 % majątku. Udział firm pochodzących z Chin wzrósł pomiędzy rokiem 2006 a 2011 o 332 %, przy czym w tym samym czasie nastąpił względny spadek firm pochodzących z USA o 22 %, z UE o 12 %, a pochodzących z Japonii o 18 %. Zatem należy stwierdzić, że pozycja firm chińskich umacnia się kosztem malejącej pozycji firm pochodzących z USA, EU27 i Japonii.

Śledząc zmiany w rankingu2 publikowanym przez dziennik „Financial Times”, rów-nież można zaobserwować wzrost znaczenia firm pochodzących z Chin. W 2006 r. w rankingu nie było żadnej firmy z tego kraju. Przełomowym był rok 2010, kiedy to Petro China (branża petrochemiczna) uplasowała się na pierwszym miejscu, a w 2011 r.


w rankingu znalazło się już 27 firm. W pierwszej setce znalazło się 8 firm: Petro China (miejsce: 2., branża: petrochemiczna); Industrial & Commercial Bank of China (miej-sce: 4., branża: bankowość); China Construction Bank (miejsce: 7., branża: bankowość); Bank of China (miejsce: 29., branża: bankowość); Agricultural Bank of China (miejsce: 34., branża: bankowość); Sinopec (miejsce: 49., branża: petrochemiczna); China Life In-surance (miejsce: 58., branża: ubezpieczeniowa); China Shenhua Energy (miejsce: 63., branża: wydobywcza).

Firmy pochodzące z Chin nie tylko umacniają swoją pozycję w zakresie wartości rynkowej sprzedaży, zysku oraz posiadanych aktywów, ale także rośnie ich wartość jako marek. Na przykład w 2007 r. w zestawieniu Brand Finance Global 5003 znalazło się 8 chińskich marek, których wartość stanowiła łącznie 1,2 % wartości wszystkich marek. W 2011 r. w rankingu znalazło się 17 marek chińskich, których sumaryczna wartość stanowiła 3,4 % wartości wszystkich marek, a wśród najwyżej notowanych 100 firm zna-lazły się takie marki, jak: ICBC (bankowość, miejsce: 35.); China Construction Bank (branża: bankowość, miejsce: 37.); Bank of China (branża: bankowość, miejsce: 57.); Agricultural Bank of China (branża: bankowość, miejsce: 99.).

Z powyższego można wysnuć dwa wnioski: obecnie możemy zaobserwować dyna-miczny wzrost znaczenia firm pochodzących z Chin; największymi firmami pochodzą-cymi z Chin są firmy z branży petrochemicznej oraz banki. Starając się odpowiedzieć na pytanie, czy dynamika wzrostu znaczenia chińskich firm utrzyma się w kolejnych latach, można sięgnąć do opracowania publikowanego przez The Boston Consulting Group (BCG), wskazującego i omawiającego 100 firm posiadających, według autorów, największy potencjał konkurencyjny, firm będących światowymi graczami lub pretendu-jących do tej roli [BCG, 2009]. Zostało ono zaprezentowane na Światowym Forum Eko-nomicznym w Davos. Według BCG, badane firmy albo osiągnęły globalną pozycję, albo wykazały wiarygodne ambicje i umiejętności, aby ją osiągnąć. W zestawieniu znalazły się przedsiębiorstwa z takich krajów, jak: Argentyna (1 firma), Brazylia (14 firm), Chile (2 firmy), Węgry (1 firma), Indie (20 firm), Indonezja (2 firmy), Kuwejt (1 firma), Male-zja (2 firmy), Meksyk (7 firm), Rosja (6 firm), Tajlandia (2 firmy), Turcja (2 firmy), Emi-raty Arabskie (4 firmy) oraz Chiny z największą liczbą firm: 36. Znaczna przewaga firm pochodzących z Chin, które pretendują do miana globalnych graczy, może być przesłan-ką do wysnucia wniosku, że w przyszłości będziemy mogli zaobserwować wzrost pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw pochodzących z Państwa Środka.

Napływ bezpośrednich inwestycji z Chin

Według definicji OECD bezpośrednia inwestycja za granicą (BIZ) jest inwestycją dokonaną przez rezydenta jednej gospodarki (zwanego dalej inwestorem bezpośred-nim), mającą na celu osiągnięcie długotrwałej korzyści z kapitału zaangażowanego


w przedsiębiorstwo rezydenta innej gospodarki (przedsiębiorstwo bezpośredniego inwestowania) [OECD, 1999]. W skład kapitału bezpośrednich inwestycji za granicą wchodzi kapitał zakładowy wnoszony w postaci pieniężnej lub jako aport, dopłaty do kapitału, reinwestowane zyski oraz inne zmiany należności i zobowiązań, które mają związek z zadłużeniem pomiędzy przedsiębiorstwami powiązanymi kapitało-wo (głównie kredyty inwestorskie, ang. intercompany loan). Jako główne przyczyny wychodzących inwestycji bezpośrednich chińskich przedsiębiorstw podaje się po-szukiwanie zaawansowanych zasobów, takich jak wiedza, technologia, umiejętności – w przypadku inwestycji w krajach rozwiniętych [Buckley, Clegg, Wang, 2002]; po-szukiwanie dostępu do zagranicznych rynków zbytu poprzez otwieranie oddziałów oraz przedstawicielstw handlowych budujących sieć dystrybucyjną [Zhang, 2001]; pozyskiwanie dostępu do tanich surowców (np. ropa, węgiel) – w przypadku inwesty-cji w krajach słabo rozwiniętych [Deng, 2007]. Brakuje jednakże szczegółowej analizy inwestycji bezpośrednich napływających z Chin do Polski. Poniżej podsumowano badania dotyczące chińskich inwestycji bezpośrednich w Polsce na tle inwestycji w innych krajach.

Aktualny stan bezpośrednich inwestycji zagranicznych pochodzących z Chin. Dane dotyczące przepływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, pomiędzy krajami europejskimi oraz krajami spoza Unii Europejskiej, publikowane są co roku przez Euro-stat4. W tabeli 1 zebrano informacje dotyczące napływu inwestycji zagranicznych z Chin do Polski na tle krajów Unii Europejskiej (UE27).

TABELA 1. Napływ BIZ pochodzących z Chin (z wyłączeniem Hongkongu), w mln EUR

RokKraj 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

UE27 518 –103 2 186 754 –158 256 736

Polska 2 37 20 70 98 –151 8

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat: „Direct investment inward flows by main investing country” Code: tec00049, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00049 0c11,261 (dostęp 09.02.2012).

W 2010 r.5 przedsiębiorstwa pochodzące z Chin zainwestowały w Polsce 8 mln EUR, co stanowiło 1,1 % wartości wszystkich inwestycji, które napłynęły z Chin do krajów należących do Unii Europejskiej (UE27). Stawia to Polskę na dość odległym miejscu w porównaniu z innymi krajami regionu. Według Eurostatu największy napływ in-westycji odnotowały Niemicy (335 mln EUR – 45 %) oraz Holandia (190 mln EUR – 25 %). Największy napływ BIZ z Chin do Polski miał miejsce w 2008 r. i wynosił 98 mln EUR. W 2009 r., kiedy to miejsce miał światowy kryzys, w Polsce wystąpiły dezinwe-


stycje6, co może oznaczać, że ujęte w analizie firmy przyniosły straty lub zaplanowana wartość wypłacanych dywidend przekroczyła zyski przedsiębiorstwa. Po zakończeniu kryzysu ponownie można zaobserwować napływ inwestycji chińskich do Polski, jed-nakże na znacznie niższym poziomie, niż miało to miejsce przed rokiem 2008. Można postawić hipotezę, że przyczyną niższego poziomu inwestycji oraz spadku zaintereso-wania Chin inwestowaniem w Polsce może być większa nieufność do inwestowania w podatnej na kryzys Europie, przy jednoczesnym poszukiwaniu innych regionów do lokowania inwestycji, takich jak na przykład państwa afrykańskie. Jednakże analiza poziomu inwestycji w EU27 przed kryzysem (754 mln EUR w 2007 r.) oraz po kryzysie (736 mln EUR w 2010 r.) nie potwierdza tej tezy. W szczególności w krajach takich, jak Niemcy, Węgry, Holandia, Portugalia, Słowacja, Finlandia nastąpił znaczy wzrost inwestowanych środków.

Bardziej szczegółowe dane przepływów BIZ publikuje Narodowy Bank Polski (tabela 2). Według danych zgromadzonych w okresie 2005–20107 największa war-tość napływu kapitału zagranicznego do Polski miała miejsce w 2007 r. i wynosiła 16 582 mln EUR. Od roku 2007 możemy zaobserwować spadek napływu BIZ do Polski, który w 2010 r. wyniósł 6686 mln EUR. Spadek inwestycji w latach 2008–2010 może wiązać się ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym oraz wzrostem nieufności do inwestowania w pogrążonej w kryzysie Europie. Wśród wszystkich BIZ, inwestycje po-chodzące z Chin nie przekraczają 1 % ogólnej wartości. Ich największa wartość 96 mln EUR przypada na rok 2008, co stanowiło 1 % ogółu światowych inwestycji w Polsce. Do interesujących wniosków prowadzi analiza przepływu kapitału własnego8, który jest najbardziej wartościowym składnikiem BIZ9. W roku 2007 nastąpił wzrost warto-ści tego składnika o ponad 3600 %, w ujęciu do roku poprzedzającego (2006) i wyniósł on 14 mln EUR.

TABELA 2. Bezpośrednie inwestycje w Polsce w latach 2005–2009 według NBP (netto w mln EUR)

Napływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich do Polski Dochody zagranicznych inwestorów

bezpośrednich z tytułu zaangażowanego w Polsce

kapitałówRok Kraj Kapitał

własnyReinwesto-wane zyski

Pozostałe inwestycje

Ogółemnapływ kapitału zagranicznego

2004Chiny 0,3 1,6 0,2 2,1 2,1

Świat 5 840,7 5 085,2 –943,3 9 982,6 7 671,8

2005Chiny 0,8 0,7 35,4 36,9 1,2

Świat 3 041,5 2 756,4 1 870,5 7 668,4 7 480,0


Napływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich do Polski Dochody zagranicznych inwestorów

bezpośrednich z tytułu zaangażowanego w Polsce

kapitałówRok Kraj Kapitał

własnyReinwesto-wane zyski

Pozostałe inwestycje

Ogółem napływ kapitału zagranicznego

2006Chiny 0,4 0,6 15,5 15,5 0,5

Świat 5 631,8 4 358,5 5 070,8 15 061,1 10 354,9

2007Chiny 14,5 –3,1 50,6 62,0 –2,7

Świat 5 481,3 6 614,7 4 486,1 16 582,1 13 510,3

2008Chiny 38,7 –57,3 115,2 96,6 –56,7

Świat 6 492,7 –438,2 3 917,1 9 971,6 8 936,1

2009Chiny 32,6 –14,6 –163,2 –145,2 –14,1

Świat 3 799,9 4 099,1 1 964,1 9 863,1 10 755,3

2010Chiny –3,0 5,0 6,0 8,0 5,0

Świat 2 251,0 4 334,0 101,0 6 686,0 11 276,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: NBP, „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2004 roku”, Warszawa, grudzień 2005; NBP, „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2005 roku”, Warszawa, styczeń 2007; NBP [2008], „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2006 roku”, Warszawa, styczeń 2008; NBP, „Zagraniczne inwestycje bezpo-średnie w Polsce w 2007 roku”, Warszawa, styczeń 2009; NBP [2010], „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2008 roku”, Warszawa, styczeń 2010; NBP, „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2009 roku”, Warszawa, styczeń 2011; NBP, „Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2010 roku”, Warszawa, październik 2011.

W roku 2009 kapitał własny, który napłynął z Chin, wyniósł 2 mln EUR, co sta-nowiło 32 % kapitału napływającego z Azji. Natomiast w roku 2010 wystąpiła ujemna wartość kapitału własnego na poziomie –3 mln EUR, co jest utożsamiane z wycofywa-niem kapitału10. Wycofywanie kapitału może być wynikiem zbycia przez zagranicznego inwestora bezpośredniego udziałów lub akcji, np. rezydentowi lub nierezydentowi z in-nego kraju bądź umorzenia udziałów lub akcji, wniesienia jako aport do innej spółki. Gdy analizuje się reinwestowane zyski11, na uwagę zasługują dane z lat 2007, 2008, 2009, kiedy to wystąpiła ujemna ich wartość, co może oznaczać, że ujęte w analizie firmy przyniosły straty lub zaplanowana wartość wypłacanych dywidend przekroczyła zyski przedsiębiorstwa. Ujemne reinwestowane zyski (zwane dezinwestycjami) występują w przypadku, kiedy łączna wartość wypłacanych dywidend i kwota strat bilansowych przewyższa łączne zyski. W roku 2009 ujemna (–163 mln EUR) wartość BIZ pochodzą-cych z Chin wystąpiła również w kategorii „Pozostałe inwestycje”12. Ujemna wartość

cd. tabeli 2


może oznaczać, że wartość kredytów zaciąganych od przedsiębiorstw powiązanych ka-pitałowo przez przedsiębiorstwo z kapitałem zagranicznym ulokowane w Polsce prze-wyższa spłaty kredytów, które zostały udzielone przez to przedsiębiorstwo podmiotom powiązanym kapitałowo. Zatem przedsiębiorstwa z kapitałem chińskim ulokowane w Polsce zaciągnęły kredyty od przedsiębiorstw powiązanych kapitałowo, ulokowanych w innych państwach. Dodatnia wartość „Pozostałych inwestycji” na poziomie 6 mln EUR w 2010 r. oznacza dodatnie salda obrotów kredytowych (zarówno w grupie kredy-tów udzielonych, jak i otrzymanych).

Negatywne skutki załamania gospodarczego spowodowanego światowym kry-zysem można zaobserwować w danych prezentujących przychody zagranicznych in-westorów bezpośrednich z tytułu zaangażowanego w Polsce kapitału. W latach 2007, 2008 i 2009 dochody przedsiębiorstw pochodzących z Chin inwestujących w Polsce przyjęły wartość ujemną (odpowiednio: –2 mln EUR, –56 mln EUR i –14 mln EUR). Zmiana nastąpiła w 2010 r., kiedy to dochody z tytułu inwestycji bezpośrednich upla-sowały się na poziomie 5 mln EUR, co stanowi 0,04 % dochodów wszystkich podmio-tów inwestujących w Polsce. Wartość dochodów uzyskana w 2010 roku stawia Chiny wśród takich krajów, jak Kazachstan (4 mln EUR), Wyspy Kajmany (5 mln EUR), Seszele (4 mln EUR), Słowenia (5 mln EUR) oraz na poziomie zbliżonym do krajów Afryki, Australii i Oceanii13.

Podsumowując dane NBP zawarte w tabeli 2, dotyczące bezpośrednich inwestycji firm pochodzących z Chin w Polsce, można wskazać, że:

• po gwałtownym wzroście BIZ pochodzących z Chin od roku 2006 (od wartości 0,4 mln EUR) do 2008 roku (do wartość 38,7 mln EUR) w roku 2010 nastąpił ich spadek (do wartości 8 mln EUR),

• w latach 2007, 2008 i 2009 przedsiębiorstwa, w które zainwestowały podmioty po-chodzące z Chin, wykazały ujemne dochody, co może być skutkiem transferów we-wnątrzkorporacyjnych14, strat, lub zaplanowana wartość wypłacanych dywidend przekroczyła zyski przedsiębiorstwa,

• podmioty, które zostały dofinansowane przez inwestorów pochodzących z Chin, spłacały w 2009 r. kredyty zaciągnięte od podmiotów powiązanych finansowo. Spła-ta zaciągniętych kredytów nastąpiła w 2010 r.,

• w 2010 r. wystąpiła ujemna wartość kapitału własnego utożsamiana z wycofywaniem kapitału przez chińskie przedsiębiorstwa,

• dochody osiągnięte przez przedsiębiorstwa pochodzące z Chin, które zainwestowały w Polsce, stanowiły w 2010 r. 0,04 % wszystkich dochodów osiągniętych przez pod-mioty z kapitałem zagranicznym.Pełny obraz chińskich inwestycji na świecie prezentuje w swoich publikacjach Chiń-

skie Ministerstwo Statystyk (National Bureau of Statistics of China – NBS). Analiza danych zamieszczonych na stronach Ministerstwa przedstawia obraz systematycznego wzrostu BIZ wychodzących z Chin (outward FDI) na świecie w latach 2004–2010 (ta-


bela 3). W roku 2010 Chiny zainwestowały na świecie 6881,131 mln USD, z czego 9,8 % inwestycji przypadało na kraje europejskie (676,019 mln USD). Wśród krajów euro-pejskich wymienionych w rankingu największą wartość osiągnęły inwestycje w Rosji: 56,772 mln USD.

TABELA 3. Wychodzące BIZ z Chin z podziałem na kraj/region inwestycji w mln USD

RokKraj/Region

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Europa 17,092 50,502 59,771 154,043 87,579 335,272 676,019

UK 2,939 2,478 3,512 56,654 1,671 19,217 33,033

Niemcy 2,750 12,874 7,672 23,866 18,341 17,921 41,235

Francja 1,031 609 560 962 3,105 4,519 2,641

Rosja 7,731 20,333 45,211 47,761 39,523 34,822 56,772

Inne Europa 2,641 14,208 2,816 24,800 24,939 258,793 542,338

Razem 549,799 1 226,117 1 763,397 2 650,609 5 590,717 5 652,899 6 881,131

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: PRC National Bureau of Statistics: China Statistical Yearbook 2004, China Sta-tistical Yearbook 2005, China Statistical Yearbook 2006, China Statistical Yearbook 2007, China Statistical Yearbook 2008, China Statistical Yearbook 2009, China Statistical Yearbook 2010: Foreign Trade and Economic Cooperation: Oversea Direct Investment by Countries or Regions, Wydawnictwo: China Statistics Press, Beijing.

W 2010 r. można było obserwować wzrost inwestycji w Europie o 49 % w stosunku do roku 2009. W 2008 r., kiedy to nastąpił światowy kryzys, miał miejsce spadek in-westycji o 75 % w stosunku do roku 2007. Fakt gwałtownego wzrostu inwestycji w Eu-ropie w roku 2010 jest bardziej interesujący, gdy porównamy go ze zmianą inwestycji w ujęciu ogólnoświatowym. Wzrost wychodzących inwestycji chińskich w roku 2010 w stosunku do roku 2009 wyniósł 21 % w ujęciu ogólnoświatowym.

Oznacza to, że tempo wzrostu inwestycji pochodzących z Chin w Europie rośnie szybciej niż tempo inwestycji chińskich na świecie. W statystykach publikowanych przez Chińskie Ministerstwo Statystyk nie można znaleźć danych dotyczących Polski. Wiąże się to z faktem, że inwestycje w krajach wymienionych w opracowaniach (Wielka Brytania, Niemcy, Francja, Rosja) stanowiły w latach 2004–2008 ponad 70 % wszystkich inwesty-cji chińskich w Europie (por. tabela 3). Zgoła inną sytuację można zaobserwować w roku 2010, kiedy to inwestycje w innych krajach europejskich (w skład których wchodzi rów-nież Polska) stanowiły 80 % wszystkich inwestycji Chin w Europie (odpowiednio odsetek ten w roku 2008 wynosił 28 %, natomiast w 2009 było to 77 %). Po roku 2008 zatem Chiny rozpoczęły proces inwestycyjny w krajach spoza wymienionej wcześniej czwórki krajów


stanowiących dotychczas główny cel inwestycji, co może nieść szanse dla Polski w pozy-skaniu inwestycji z Chin. Przyczyn takiej sytuacji może być kilka: Wielka Brytania, Niemcy, Francja były krajami, które mocno ucierpiały podczas kryzysu, zatem inwestowanie w tych krajach mogło być postrzegane jako ryzykowne; chęć dywersyfikacji inwestycji, a przez to rozszerzenie portfela inwestycyjnego chińskich przedsiębiorstw o nowe kraje europejskie; penetracja oraz rozszerzenie działalności o nowe rynki. Rosnące zapotrzebowanie Chin na surowce mineralne może stanowić przyczynę wzrostu chińskich inwestycji w Rosji.

Przeprowadzane badania bazujące na analizie danych makroekonomicznych na-kreśliły odległą pozycję Polski wśród krajów, do których trafiają inwestycje pochodzą-ce z Chin. Dane mikroekonomiczne dotyczące przedsiębiorstw z udziałem kapitału pochodzącego z Chin oraz dotyczące poszczególnych projektów realizowanych przez przedsiębiorstwa z udziałem kapitału chińskiego, są przedmiotem badań omówionych w dalszej części publikacji. Co roku dane o działalności podmiotów gospodarczych z udziałem kapitału zagranicznego publikuje Główny Urząd Statystyczny15. W roku 200916 w Polsce były zarejestrowane 392 podmioty z udziałem kapitału zagranicznego pochodzącego z Chin [Walkowska, 2010].

Oznacza to wzrost przedsiębiorstw z udziałem kapitału chińskiego o 26 % w sto-sunku do roku 2008 i o 550 % w stosunku do roku 2005. Rzeczywisty wkład właścicie-la lub współwłaściciela, wniesiony na uruchomienie podmiotu gospodarczego z chwilą jego założenia, ewentualnie później podwyższony, wynosił w 2009 r. 131 mln PLN17, co stanowi wzrost o 30 % w stosunku do roku 2008 i o 620 % w stosunku do roku 2005 (tabela 4). Istotne jest, że kapitał zagraniczny pochodzący z Chin nie przekracza 0,9 %

TABELA 4. Kapitał zagraniczny pochodzący z Chin

Rok Liczba podmiotówPodstawowy kapitał zagraniczny

udziałowców pochodzących z Chin [mln PLN]

Udział Chin w kapitale zagranicznym ogółem [%]

2009 392 131,3 0,09

2008 289 91,6 0,06

2007 119 46,5 0,04

2006 75 29,1 0,02

2005 71 20,9 0,02

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS Departamentu Statystyki Przedsiębiorstw i Rejestrów, „Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2005 roku”, Warszawa 2006; Działalność gospodarcza podmiotów z ka-pitałem zagranicznym w 2006 roku”, Warszawa 2007; „Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2007 roku”, Warszawa 2008; „Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2008 roku”, Warszawa 2009; „Dzia-łalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2009 roku”, Warszawa 2010.


kapitału zagranicznego pochodzącego z innych krajów oraz że wśród przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym, w których kapitał zagraniczny przekracza 1 mln USD, do roku 2009 nie znalazło się żadne przedsiębiorstwo z udziałem kapitału pochodzącego z Chin.

Na szczególną uwagę zasługują przedsięwzięcia zrealizowane przez Polską Agen-cję Informacji i Inwestycji Zagranicznych (PAIiIZ). Do 2011 r. Agencja pośredniczyła w siedmiu inwestycjach zrealizowanych przy udziale kapitału pochodzącego z Chin (tabela 5). Cztery z wymienionych inwestycji zostało zrealizowanych w Specjalnych Strefach Ekonomicznych (Kostrzyńsko-Słubickia SSE: dwie inwestycje; Łódzka SSE: dwie inwestycje).

TABELA 5. Inwestycje zagraniczne pochodzące z Chin zrealizowane za pośrednictwemPAIiIZ w latach 2006–2011

Rok inwestycji Nazwa Inwestora Szczegóły Firma polska

2005 Min Hoong Development Co.

Hotele i restauracje Min Hoong Development Co. Pte. Ltd. Poland Sp. z o.o. – Sopot

2005 Sino Frontier Properties Ltd.

Budownictwo GD Poland Investment Sp. z o.o. – Wólka Kosowska

2007 Dong Yun Kucie, prasowanie, wytłaczanie i walcowanie metali; metalurgia proszków

Dong Yun (Poland) sp. z o.o. – Łódź

2007 China Shan Xi Yun Cheng Group Plant Making Ltd.

Produkcja masy celulozowej i papieru, działalność wydawnicza i poligraficzna

YUNCHENG (POLAND) Sp. z o.o. – Łódź

2007 Suzhou Victory Precision Manufacture Co

Produkcja wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych

Victory Technology Polska sp. z o.o. – Gorzów Wielkopolski

2007 TPV Technology Ltd.

Produkcja maszyn i aparatury elektrycznej

TPV Displays Polska sp. z o.o. – Gorzów Wielkopolski

2011 Guangxi LiuGong Machinery Co. Ltd. (LiuGong)

Produkcja maszyn budowla-nych, kupno prawa dystrybucji maszyn budowlanych oraz zakup technologii produkcji wysoce wyspecjalizowanych urządzeń

Huta Stalowa Wola (część cywilna)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych PAIiIZ „List of Major Foreign Investors in Poland, with comment” – Warsaw 2011, publikacja dostępna on-line na stronie: http://www.paiz.gov.pl/publications/foreign_investors_in_poland; dostęp 29.02.2012.


Inwestycją pochodzącą z Chin było również powstanie w 2005 r. w Słupskiej Spe-cjalnej Strefie Ekonomicznej fabryki Digital View zajmującej się produkcją telewizo-rów LCD oraz nagrywarek DVD. W roku 2009 firma ogłosiła upadłość, a następnie została zlikwidowana. Obecnie, oprócz inwestycji zrealizowanych przy udziale PAIiIZ (patrz tabela 5), w Polsce możemy wyróżnić inne znaczące przedsięwzięcia związane z działalnością firm pochodzących z Chin.

Są to m.in. firmy zajmujące się produkcją: maszyn rolniczych z komponentów sprowadzonych z Chin (Changchun Tractor Works we współpracy z Fabryką Maszyn Rolniczych Polmot w Opalenicy oraz Shandong Foton Heavy Industries Co. Ltd we współpracy z Polmot Holding/POL-MOT Warfama); świec m.in. dla firmy IKEA (Da-lian Talent Gift); skanerów przemysłowych do prześwietlania kontenerów (Nuctech Company Limited Chiny); dysków twardych (Duran Micro) oraz firmy zajmujące się sprzedażą i wdrożeniem technologii teleinformatycznych (Huawei Technology, ZTE Corporation, FiberHome). Wśród firm z branży teleinformatycznej na szczególną uwagę zasługuje firma Huawei, która obecnie współpracuje z największymi operato-rami infrastruktury teleinformatycznej w Polsce (Play, Orange, T-Mobile, Polkomtel). Największa inwestycja zrealizowana przy współpracy z firmą Huawei to uruchomienie linii kredytowej na zakup sprzętu telekomunikacyjnego dla firmy Play przez China Development Bank w łącznej wysokości 790 mln EUR (2006); podpisanie kontraktu na budowę sieci teletransmisyjnej dla firmy NetWorkS!18 (2011) o wartości 2 mln PLN.

W Polsce powstały również dwa centra dystrybucyjne towarów sprowadzanych z Chin (głównie odzież, tekstylia, zabawki). Są to: Silesia City Center (SCC) – Chiń-skie Centrum Handlu Hurtowego w Jaworznie oraz GD Poland Investment – Chiń-skie Centrum Handlowe w Wólce Kosowskiej koło Warszawy. Oprócz wyżej wy-mienionych działalności obecnie w planach jest powstanie fabryk wytwarzających zaawansowane technologicznie urządzenia z komponentów sprowadzanych z Chin. Są to: fabryka ciężarówek z polsko-chińskim kapitałem, która ma być owocem współ-pracy firmy Linter Group z Łobzowa oraz firmy Zhongtong Bus Holding; Sany Group, w której planach jest budowa fabryki maszyn budowlanych pod Warszawą; Shanghai Electric Group planująca otworzenie fabryki urządzeń do budowy elektrowni wia-trowych; Jinan Railway Vehicles Equipement, której celem jest przygotowanie doku-mentacji technicznej i biznesowej projektu utworzenia joint venture ze spółką PKP CARGO WAGON19. Ważną inwestycją będzie planowane na rok 2012 otworzenie w Polsce oddziałów jednego z największych chińskich banków Industrial and Com-mercial Bank of China.

Warto także wskazać inwestycje zakończone niepowodzeniem. Są to: upadek w roku 2009 fabryki Digital View produkującej telewizory LCD (brak rynku zbytu); zawiesze-nie w tym samym roku działalności fabryki Athletic Group produkującej rowery (brak rynku zbytu, złe oszacowanie konkurencji) czy wycofanie się grupy COVEC z budowy dwóch odcinków autostrad.

Piotr A. Wiśniewski120TA

BELA

6. A

ktyw

ne p

rzed

staw

icie

lstw

a w

Pol

sce

firm

poc

hodz

ącyc

h z

Chi

n (s

tan

na k

onie

c 201

1 r.)

Lp.

Dat

a w

pisu

Naz

wa

prze

dsta

wic

ielst

wa

Prze

dmio

t dzi

ałal

nośc

i gos

poda

rcze

j Lo

kaliz

acja

120

10N

ING

BO P

AN

GS

CH

EM IN

T’L

CO

., LT

D. s

półk

a z o

.o.

Impo

rt i

eksp

ort p

rodu

któw

na

wła

sny

rach

unek

ora

z na

zlec

enie

War

szaw

a

220

09D

ongg

uan

Kin

Lon

g H

ardw

are

Prod

ucts

Co.

, Ltd

. spó

łka

z o.o

.Pr

oduk

cja

i spr

zeda

ż mat

eria

łów

bud

owla

nych

War

szaw

a

320

09Li

aoni

ng A

sia &

Pac

ific I

nter

natio

nal C

oope

ratio

n an

d Ex

chan

ge C

ente

r Spó

łka

praw

a ch

ińsk

iego

Wym

iana

i w

spół

prac

a w

dzi

edzi

nach

gos

poda

rki,

tech

niki

, kul

tury

i ed

ukac

ji, h

ande

l ogó

lny

War

szaw

a

420

00C

hina

Nat

iona

l Cer

eals,

Oils

and

Foo

dstu

ffs Im

port

and

Ex

port

Cor

pora

tion

spół

ka z

o.o.

Impo

rt i

eksp

ort p

rodu

któw

na

wła

sny

rach

unek

ora

z na

zlec

enie

War

szaw

a

520

02ZT

E C

orpo

ratio

n sp

ółka

z o.

o.Pr

oduk

cja

oraz

dys

tryb

ucja

urz

ądze

ń te

lein

form

atyc

znyc

hW

arsz

awa

620

06C

HIN

A M

OTO

RS (H

ON

G K

ON

G) L

IMIT

ED sp

ółka

z o

.o.

Prom

ocja

i ek

spor

t poj

azdó

w m

echa

nicz

nych

w

ypro

duko

wan

ych

w C

hina

chG

dańs

k

720

02EN

GEE

RO

SHA

N L

IMIT

ED, s

półk

a z o

.o.

Han

del z

agra

nicz

ny (e

kspo

rt –

impo

rt) w

zakr

esie

sprz

ętu

biur

oweg

o, te

ksty

liów,

obu

wia

i ar

tyku

łów

spoż

ywcz

ych

War

szaw

a

820

10In

digo

Tra

ding

(H.K

.) C

o., L

imite

d,

Spół

ka z

o.o.

Sprz

edaż

i po

śred

nict

wo

w sp

rzed

aży

tkan

inJa

nki

920

10H

SIA

NG

CH

UA

N M

AC

HIN

ERY

CO

., LT

D. S

półk

a z o

.o.

Prod

ukcj

a sp

rzęt

u m

echa

nicz

nego

, han

del h

urto

wy

arty

kuła

mi m

echa

nicz

nym

iW

arsz

awa

1020

01Ta

ipei

Wor

ld T

rade

Cen

ter C

o., L

td 4

Chi

ny/T

ajw

an,

spół

ka z

o.o.

Impo

rt i

eksp

ort p

rodu

któw

na

wła

sny

rach

unek

ora

z na

zlec

enie

War

szaw

a

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e na

pod

staw

ie d

anyc

h M

inist

erst

wa

Gos

poda

rki d

otyc

zący

ch e

wid

encj

i i re

jest

ru p

rzed

staw

icie

lstw

prz

edsię

bior

ców

zag

rani

czny

ch; z

aktu

aliz

o-w

anyc

h w

dni

u 01

.02.

2012

; pub

likac

ja d

ostę

pna

on-li

ne: h

ttp://

ww

w.m

g.go

v.pl/n

ode/

7855

; dos

tęp

29.0

2.20

12.


Oprócz firm pochodzących z Chin, które zainwestowały w Polsce, na terenie kraju występują liczne przedstawicielstwa firm chińskich. W rejestrze przedsiębiorców zagra-nicznych prowadzonym od 2000 r. przez Ministerstwo Gospodarki znajduje się łącznie 795 przedstawicielstw, z czego obecnie aktywnych jest 434. W zbiorze przedstawicielstw znalazło się 16 (2 %) przedstawicielstw firm pochodzących z Chin, z czego do końca roku 2011 aktywnych było 10 (2,3 %) przedstawicielstw – tabela 6.

Część przedstawicielstw, które obecnie w publikowanych przez Ministerstwo doku-mentach mają status „wykreślone”, zmieniło swój status na oddział firmy zagranicznej. Do tego zbioru należą: Anko Food Machine, CFC Securities oraz Huawei Technology. Istotne jest, że przedmiot działalności gospodarczej wszystkich z obecnie aktywnych przedstawicielstw obejmuje import oraz handel produktami sprowadzanymi z Chin.

Przyczyny napływu bezpośrednich inwestycji z Chin do Polski20. Polska stanowi część rynku wewnętrznego Unii Europejskiej oraz jest jednym z najludniejszych i naj-większych z jej członków, posiada również dostęp do innych rynków spoza ugrupowania, takich jak państwa WNP, Basenu Morza Śródziemnego, EFTA. Zarówno pod względem powierzchni, jak i liczby ludności plasuje się na 6. miejscu w gronie pozostałych państw członkowskich. Od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 r. możemy za-obserwować wzrost inwestycji zagranicznych napływających do Polski. Główne motywy napływu do Polski kapitału pochodzącego z zagranicy omówiono niżej.

• Zdobycie nowych rynków zbytu. Polska stanowi 38-milionowy rynek zbytu, który jest jednym z największych w Europie. Ponadto jest to rynek stosunkowo młody, gdyż napływ inwestycji może być liczony dopiero od roku 1989. Ważny jest rów-nież fakt, że po otwarciu się Polski na rynki zachodnie nastąpił zwrot konsumentów w kierunku nowych produktów, które były wcześniej niedostępne, a zatem również wzmożona ich konsumpcja.

• Ominięcie barier chroniących rynki zbytu przed importem przez np. dostosowanie się do standardów występujących w danym regionie. Polska jako członek Unii Eu-ropejskiej spełnia wszystkie unijne standardy oraz normy. W Unii Europejskiej, bę-dącej również unią celną, nie występują cła na towary eksportowane/importowane pomiędzy krajami członkowskimi. Produkty oferowane na rynku polskim spełniają standardy obowiązujące na rynku Unii Europejskiej.

• Korzystne warunki lokowania inwestycji ze względu na strefy ekonomiczne two-rzone przez polski rząd. W Polsce ulokowanych jest 14 Specjalnych Stref Ekono-micznych (SSE). Stanowią one wyodrębnione obszary, na których możliwe jest pro-wadzenie działalności gospodarczej na specjalnych preferencyjnych warunkach, takich jak np. ulgi podatkowe, ułatwienia w zatrudnieniu, dostępność atrakcyjnych terenów pod inwestycje.

• Możliwość nabycia (lub dzierżawy) wartościowych zasobów (marka, technologia, sieć dystrybucyjna, nieruchomości) po korzystnej cenie. Czynnik ten był szczególnie istotny w epoce zmian ustrojowych, kiedy to prywatyzacji zostały poddane rodzime przedsię-


biorstwa. W 2010 r. w posiadaniu skarbu państwa znajdowało się 365 przedsiębiorstw [MSP, 2011], w latach 2010/2011 zaplanowana była prywatyzacja 40 podmiotów21.

• Korzystna lokalizacja kraju. Polska jest położona w centrum Europy na skrzyżowa-niu jej głównych szlaków komunikacyjnych. Jest wschodnią granicą Unii Europej-skiej oraz sąsiaduje z dużymi rynkami zbytu, jakim są Rosja i Ukraina. Przynależność Polski do strefy Schengen umożliwia ruch bezwizowy pomiędzy innymi członkami należącymi do strefy.

• Stabilność ekonomiczna kraju. Podczas ostatniego kryzysu gospodarczego w Polsce nie odnotowano recesji. W 2009 roku przyrost PKB w Polsce wynosił 1,7 %, w roku 2010 wynosił 3,8 %, a w 2011 roku 4,3 %.

• Udogodnienia infrastrukturalne. W Polsce występuje dobra infrastruktura kolejowa oraz drogowa. W budowie są nowe drogi ekspresowe oraz autostrady, które w przy-szłości ułatwią komunikację krajową i transgraniczną.

• Zasoby taniej i wysoko wykwalifikowanej siły roboczej. Dobrze wykształceni pol-scy inżynierowie, informatycy czy ekonomiści są cenionymi i poszukiwanymi pra-cownikami. Pomimo niżu demograficznego w Polsce co roku możemy zaobser-wować wzrost absolwentów uczelni, w tym kierunków najbardziej cenionych na rynku pracy [GUS, 2011]. W roku akademickim 2009/2010 polskie uczelnie ukoń-czyło 439 tys. osób, natomiast w roku 2009/2010 studiowało 1900 tys. studentów [PAIiIZ, 2012].

• Niskie koszty pracy. Średni koszt pracy w roku 2010 wynosił 1094 EUR miesięcznie, co plasuje Polskę wśród krajów europejskich o najniższych kosztach pracy. Dla porówna-nia, koszty pracy w Polsce są niższe o 266 % od kosztów pracy w Niemczech, o 29 % od kosztów pracy w Czechach oraz o 9 % od kosztów pracy na Węgrzech. Niższe od Polski koszty pracy mają Bułgaria (443 EUR), Łotwa (864 EUR), Litwa (843 EUR) i Rumunia (649EUR) oraz Węgry (1090 EUR) [EUROSTAT, lc_an_costm_r2, 2012]. Aktywność przedsiębiorstw pochodzących z Chin, które rozpoczęły swoją działal-

ność w Polsce lub których działalność jest planowana w najbliższym czasie, można po-dzielić na dwie kategorie: 1) import/dystrybucja/serwis towarów pochodzących z Chin, 2) produkcja zaawansowanych technologicznie maszyn.

W ramach pierwszej grupy można dokonać podziału na firmy oferujące towa-ry zawansowanych technologii (ZTE, Huawei, FibreHome) oraz firmy zajmujące się sprzedażą innych produktów (chińskie centra handlowe). Dla przedsiębiorstw pocho-dzących z tej grupy najważniejszymi walorami Polski, jako miejsca lokowania inwesty-cji, jest duży rynek zbytu dla produktów przez nich oferowanych. Ponadto na uwagę zasługuje firma Huawei, która w Polsce ulokowała biuro regionalne wspierające kraje Europy Środkowej, Wschodniej i kraje bałtyckie oraz nordyckie. Zatem w tym przy-padku doceniono atuty Polski związane z położeniem w centrum Europy oraz dostęp-nością wysoko wykwalifikowanych inżynierów. Przedsiębiorstwa należące do drugiej


grupy, do której zaliczyć możemy m.in. wymienionych powyżej producentów maszyn rolniczych oraz skanerów, oprócz zalet związanych z dużym rynkiem zbytu, doceniły atuty związane z niskimi kosztami pracy, dostępnością dobrze wykwalifikowanej ka-dry, lokalizacją Polski.

W tym przypadku możemy również wskazać zalety związane ze zmniejszeniem kosztów transportu, gdyż tańsze jest sprowadzanie mniejszych gabarytowo kompo-nentów niż gotowych, ciężkich urządzeń o dużych rozmiarach. Ponadto trzy z przed-siębiorstw należących do tej grupy ulokowały swoje inwestycje w specjalnych strefach ekonomicznych.

Podsumowanie i wnioski

Z przeprowadzonej analizy wynika, że w latach 2004–2011 nastąpił wzrost pozy-cji konkurencyjnej przedsiębiorstw pochodzących z Chin. Potwierdzeniem tego są rankingi publikowane przez czasopisma ekonomiczne oraz firmy konsultingowe. Jak wynika z metaanalizy literatury tematu, obecnej pozycji konkurencyjnej chińskich przedsiębiorstw można dopatrywać się w czynnikach instytucjonalnych, wysokiej technologii produktów oferowanych przez badane podmioty, cenach oferowanych produktów oraz narzędziach finansowania. Najważniejsze wnioski płynące z analizy przedstawiono poniżej.1. Przedsiębiorstwa chińskie rozpoczęły aktywne poszukiwanie nowych rynków w Eu-

ropie do lokowania swoich inwestycji, co może być postrzegane jako szansa dla Pol-ski.

2. W 2010 r. inwestycje w Polsce stanowiły zaledwie 1,1 % wszystkich inwestycji chiń-skich w Europie (w odróżnieniu od 9,3 % w 2007 r.).

3. W odróżnieniu od 2009 r. w 2010 r. inwestycje chińskie w Polsce przyjęły wartość dodatnią i wynosiły 9 mln EUR. Jest to najniższa wartość od 2005 r. (z pominięciem 2009 r., kiedy to miały miejsce dezinwestycje na poziomie –151 mln EUR).

4. W Polsce stopniowo zwiększa się liczba podstawowego kapitału zagranicznego po-chodzącego z Chin (od 5,2 mln EUR w 2005 do 32,9 mln EUR w 2009 r.).

5. Stopniowo zwiększa się liczba przedstawicielstw firm pochodzących z Chin w Polsce (od 71 przedsiębiorstw w 2005 do 392 przedsiębiorstw w 2009 r.).

6. W Polsce do 2011 r. można wyróżnić mniej niż 20 znaczących inwestycji zagranicz-nych pochodzących z Chin. Porównując z inwestycjami zagranicznymi pochodzący-mi z innych krajów, stawia to inwestycje pochodzące z Chin na odległym miejscu.

7. Istnieje wyraźna różnica pomiędzy danymi pochodzącymi ze źródeł europejskich a danymi pochodzącymi z Chin. Wyniki publikowane przez Narodowe Biuro Staty-styk Republiki Chińskiej wydają się być zawyżonymi w stosunku do danych publiko-wanych przez Eurostat.


Podsumowując, można stwierdzić, że w od 2004 r., kiedy Polska weszła do Unii Eu-ropejskiej, do 2008 r., kiedy miał miejsce światowy kryzys ekonomiczny, inwestycje po-chodzące z Chin znajdowały się na ścieżce stabilnego wzrostu. W czasie kryzysu, a zatem w latach 2008–2009 możemy obserwować znaczne wyhamowanie inwestycji pochodzą-cych z Chin. Po zakończeniu kryzysu ekonomicznego inwestycje chińskie nie wróciły do wcześniejszego poziomu. Powodem zaistniałej sytuacji mogą być negatywne sygnały wysyłane przez rząd Polski, z których można wymienić:

• zaangażowanie rządu w obronę praw człowieka w Chinach oraz Tybecie, • bojkot ceremonii otwarcia Igrzysk Olimpijskich w Pekinie, • poparcie wyrażone w głosowaniu przez polskich europarlamentarzystów w sprawie

przyznania Nagrody im. Sacharowa chińskiemu dysydentowi Hu Jia, • poparcie radnych PO w Warszawie podczas głosowania w sprawie nazwania jednego

z rond „Rondem Wolnego Tybetu”, • odmowa ministra gospodarki Waldemara Pawlaka oraz innych reprezentantów rzą-

du polskiego udziału w I Polsko-Chińskim Forum Naukowo-Gospodarczym, które miało miejsce w Szczecinie w dniach 10–12 czerwca 2010 r.Zwiastunem poprawy obecnej sytuacji możne być podpisane w grudniu 2011 r.

oświadczenie o strategicznym partnerstwie między Polską a Chinami, na mocy którego Polska dołączyła do grona siedmiu krajów UE, których stosunki z Chinami są podwyż-szone do rangi strategicznego partnerstwa.

Przypisy

1 The Global 2000 („The Forbes 2000” przed rokiem 2007) – coroczny ranking Top 2000 spółek akcyjnych na świecie tworzony przez magazyn Forbes. Ranking opiera się na połączeniu czterech wskaźników: sprzedaży, zysku, aktywów i wartości rynkowej.

2 FT Global 500 – roczne zestawienie największych pod względem kapitalizacji rynkowej światowych firm, przygotowywane przez brytyjski dziennik „Financial Times”.

3 Brand Finance Global 500 – opracowany przez Brand-Finance ranking 500 najwyżej wycenianych marek na świecie.

4 Dane gromadzone przez Eurostat są opracowywane według metodologii OECD.5 Brak danych za rok 2011.6 Ujemne reinwestowane zyski (zwane dezinwestycjami) występują w przypadku, kiedy łączna wartość

wypłacanych dywidend i kwota strat bilansowych przewyższa łączne zyski.7 Brak dostępnych danych za rok 2004 oraz 2011.


8 Do środków przeznaczonych na kapitał własny spółki zalicza się wpłaty gotówkowe przeznaczone na zakup udziałów (w spółkach z o.o.) lub akcji (w spółkach S.A.), dopłaty do kapitału (w spółkach z o.o.), kwo-ty na utworzenie lub powiększenie składników pozostałego kapitału własnego, aporty rzeczowe, finansowe (w postaci np. wierzytelności), jak również zamianę kredytów, innych zobowiązań oraz dywidend na udział kapitałowy w spółce.

9 Środki ujęte w rubryce „kapitał własny” to wpłaty gotówkowe przeznaczone na zakup udziałów (w spół-kach z o.o.) lub akcji (w spółkach akcyjnych). W spółkach akcyjnych mogą występować również w postaci dopłaty do kapitału kwoty na utworzenie lub powiększenie składników pozostałego kapitału własnego, aporty rzeczowe i finansowe (w postaci np. wierzytelności).

10 Ujemne wyniki w euro mogą również wynikać z przeliczników kursowych.11 Reinwestowane zyski równe są zyskom pomniejszonym o wartość dywidend. Straty bilansowe trakto-

wane są jako ujemne reinwestowane zyski.12 „Pozostały kapitał” – w jego skład wchodzą przede wszystkim kredyty udzielane między podmiotami

powiązanymi kapitałowo. Można wyróżnić dwa rodzaje kredytu: 1) kredyty udzielone przez krajowe przed-siębiorstwa bezpośredniego inwestowania podmiotom powiązanym kapitałowo; 2) kredyty otrzymane przez spółki od podmiotów powiązanych kapitałowo.

13 Zamieszczona w rozdziale analiza danych NBP została wsparta wywiadem luźnym z pracownikiem Wydziału Inwestycji Bezpośrednich i Portfelowych w Departamencie Statystyki NBP

14 Transfery wewnątrzkorporacyjne miały miejsce na szerszą skalę w związku ze spadkiem produkcji i zy-sków w firmach ulokowanych w krajach, gdzie koszty produkcji są wyższe, a zatem następował transfer z Polski do krajów o wyższych kosztach uzyskania przychodu.

15 Badania, na podstawie których gromadzone są dane, obejmują wszystkie podmioty, w których ulokowany jest kapitał zagraniczny niezależnie od ich formy prawnej i wielkości. Dane zawarte w publikacjach Urzędu nie obejmują swoim zakresem banków, domów maklerskich, towarzystw inwestycyjnych oraz ubezpieczeniowych.

16 Brak danych za lata 2004, 2010, 2011.17 Brak danych GUS liczonych w euro.18 Firma NetWorkS! jest wspólnym przedsięwzięciem firm Orange i T-Mobile w zakresie budowy infra-

struktury teleinformatycznej.19 Docelowa spółka ma produkować nowe wagony towarowe na rynek polski i europejski. Miejscem pro-

dukcji będzie Szczecin.20 Wnioski z poniższego rozdziału zostały wsparte wywiadami z kadrą kierowniczą firm Huawei, Fibre-

Home, ZTE oraz Dalian Talent Gift.21 Dane dostępne są [w:] Lista skomercjalizowanych spółek przeznaczonych do włączenia do „Planu ...”

przyjęta Uchwałą Nr 22/2009 Rady Ministrów z 10 lutego 2009 r. w sprawie aktualizacji „Planu prywatyzacji na lata 2008–2011”; raport zamieszczony na stronie http://prywatyzacja.msp.gov.pl.

Bibliografia

BCG Report, 2009, The 2009 BCG 100 New Global Challengers, M. Aguiar, C. Bailey, A. Bhattacharya, T. Bradtke, J. de Jua, J. Hemerling, Kim Wee Koh, D.C. Michael, H.L. Sirkin, C. Stern, A. Tratz, K. Waddell, B. Waltermann, January Buckley P.J., Clegg J., Wang C., 2002, The Impact of Inward FDI on the Performance of Chinese Manufacturing Firms, „Journal of International Business Studies”, Vol. 33, No. 4


Cassandra C.W., George C.S.L., 2008, The Growth and Spatial Distribution of China’s ICT Industry: New Geo-graphy of Clustering and Innovation, „Issues & Studies”, Vol. 44, No. 2Deng P., 2007, Investing for strategic resources and its rationale: The case of outward FDI from Chinese com-panies, „Business Horizons”, Vol. 50, No. 1Gradziuk A., 2009, Transfer technologii w stosunkach gospodarczych Chińskiej Republiki Ludowej z Unią Europejską, „Materiały Studialne PISM” nr 10GUS, 2006, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2005 r., Departament Statystyki Przedsiębiorstw i Rejestrów, WarszawaGUS, 2007, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2006 r., Departament Przedsię-biorstw i Cen, WarszawaGUS, 2008, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2007 r., Departament Przedsię-biorstw i Cen, WarszawaGUS, 2009, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2008 r., Departament Przedsię-biorstw i Cen, WarszawaGUS, 2010, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2009 r., Departament Przedsię-biorstw i Cen, WarszawaGUS, 2011, Szkoły wyższe i ich finanse w 2010 r., seria: Informacje i Opracowania Statystyczne, WarszawaHe T., Chu Y., 2007, The Impact Analysis on International Competitiveness of Chinese Industry Products after Accessing to the WTO Five Years, „Journal of International Trade”Hu G.Z.A., Jefferson G.H., Jefferson Q., 2004, R&D and Technology Transfer: Firm-Level Evidence from Chi-nese Industry, „Review of Economics and Statistics Journal”, MIT Press, DecemberKaliszuk E., Paszyński M., 2006, Podstawowe uwarunkowania deficytu w polskim handlu z azjatyckimi krajami rozwijającymi się na tle sytuacji w wymianie handlowej z krajami o podobnym poziomie rozwoju (m.in. WNP, Ameryka Łacińska) i szanse poprawy sytuacji, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicz-nego, Warszawa Li L., Qian G., Gaber B., 2007, The Chinese enterprise secret: sustained advantage in labor-intensive industries, „Journal of Business Strategy”, Vol. 28, No. 3Liberska B., 2010, Perspektywy rozwojowe chińskiej gospodarki do 2050 roku, „Studia Ekonomiczne” nr 4MG, Chiny i Indie w procesie globalizacji. Potencjalne konsekwencje dla Polski, Ministerstwo Gospodarki, Departament Analiz i Prognoz, Warszawa, styczeń 2007MSP, Informacje o Sytuacji ekonomiczno-finansowej spółek nadzorowanych przez Ministerstwo Skarbu Pań-stwa, Ministerstwo Skarbu Państwa ,Warszawa, listopad 2011NBP, 2005–2010, Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce, WarszawaNBP, 2011/01, Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2009 r., Warszawa, styczeńNBP, 2011/10, Zagraniczne inwestycje bezpośrednie w Polsce w 2010 r., Warszawa, październik Nuutinen E., 2010, China Runway: Guide for ICT companies, Finpro, Tekes, Verso-program, September OECD, 1999, Benchmark Definition of Foreign Direct Investment, 3rd ed., OECD 1996, Reprinted 1999Palonka K., 2010, Economic and trade relations between Poland and China since 2004, „Asia Europe Journal”, No. 8PRC National Bureau of Statistics, China Statistical Yearbook 2006–2011Starzyk K., 2009, Stosunki gospodarcze Polski z Chinami na tle ich przemian w latach 1978–2008, SGH, WarszawaTang M.F., Matt M., 2009, National technology transfer centers: an efficient policy instrument to capitalize university research findings? Presented at GLOBELICS, 7th International Conference, Senegal, October


Walkowska K., 2010, Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2009 r., GUS Depar-tament Przedsiębiorstw, WarszawaWalsh A.K., 1999, U.S. Commercial Technology Transfers to the People’s Republic of China, Bureau of Export Administration Office of Strategic Industries and Economic Security Defense Market Research Report, JanuaryWiśniewski A.P., 2011, Competitiveness of Chinese suppliers of telecommunication technology on internatio-nal markets, materiały międzynarodowej konferencji „Faces of Competitiveness in Asia Pacific”, red. H.A. Jan-kowiak, Uniwersytet Ekonomiczny we WrocławiuZhang H.K., 2001, Promoting exports: the role of inward FDI in China, „China Economic Review”, Vol. 11, No. 4Zorska A., 2010, The rise of Chinese transnational corporations, „Studia Ekonomiczne”, nr 4Źródła internetowePletnia M., Chińskie inwestycje w Polsce, www.BigChina.pl, data publikacji: 2007.12.10, dostęp 2012.02.27PAIiIZ, Dlaczego Polska, http://www.paiz.gov.pl/dlaczego_polska, dostęp 27.02.2012PAIiIZ, List of Major Foreign Investors in Poland, with comment – Warsaw 2011, http://www.paiz.gov.pl/publications/foreign_investors_in_poland, dostęp 29.02.2012Internetowe bazy danychEUROSTAT [lc_an_costm_r2], Monthly labour costs - Nace Rev. 2 [lc_an_costm_r2], Last update 2/16/2012Eurostat [tec00049], Direct investment inward flows by main investing country, Code: tec00049, Zaktuali-zowany: 09.02.2012, link: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&langu-age=en&pcode=tec00049

The activity of the Chinese enterprises in Poland

Summary

In recent years, the rise of companies from China to global markets has been ob-served. With the increase of their competitiveness, they become active players in the global market. The aim of the presented study is to investigate the activities of Chinese enterprises in the Polish market in the years 2004–2011. The paper contents cover the analysis on the FDI incoming to Poland from China, as well as the activity of the Chi-nese companies in the Polish market. The study applies a research method involving the analysis on empirical data from the sources such as the Chinese Ministry of Statistics, Eurostat, CSO, PAIiIZ, and the NBP. The Author also made use of the free-form inter-view and his experience gathered while working in transnational corporations originat-ing from China.

Key words: China, foreign direct investment, multinational corporations and competi-tiveness, PolandSłowa kluczowe: Chiny, inwestycje bezpośrednie, korporacje transnarodowe, konku-rencyjność, Polska

Ewelina Szczech-PietkiewiczInstytut Handlu Zagranicznegoi Studiów Europejskich SGH

Konkurencyjność wybranych polskich miast na tle miast z innych państw członkowskich

Unii Europejskiej

Wstęp

Badania przeprowadzone na potrzeby opracowania raportu „Global Urban Competitiveness Report” [Ni, Kresl 2010] dowiodły, iż konkurencyjność miast eu-ropejskich jest bardzo zróżnicowana. W raporcie przedstawiono analizę ilościową czynników warunkujących konkurencyjność obszaru miejskiego dla wybranych 500 miast na całym świecie. Czynniki wzięte pod uwagę obejmują zagadnienia takie, jak: rozwój gospodarczy (tempo wzrostu, koncentracja działalności ekonomicznej, znaczenie gospodarcze), innowacyjność (stopień wykorzystania patentów), uwarun-kowania lokalne (popyt lokalny, połączenia z regionem, jakość instytucji), połącze-nia globalne. Wyniki „Global Urban Competitiveness Report” wskazują, że miasta USA dysponują największą zdolnością konkurencyjną na świecie – wszystkie wyniki cząstkowe rankingu są zdominowane przez miasta amerykańskie; natomiast miasta europejskie prezentują bardzo zróżnicowany poziom, w zależności od analizowane-go zakresu czynników1.

Biorąc pod uwagę to zróżnicowanie, prezentowane badanie miało wskazać poziom konkurencyjności polskich miast na tle innych miast europejskich oraz przygotować wątki do dalszego badania w celu oszacowania ich pozycji konkurencyjnej. Analiza mia-ła doprowadzić do przedstawienia tematów do dyskusji nad możliwością podniesienia konkurencyjności miast polskich wobec miast posiadających największe przewagi kon-kurencyjne w swoich obszarach w Europie.

Prezentowane badanie jest kontynuacją i rozwinięciem wątków badania przepro-wadzonego na potrzeby projektu „Urban – Rural relations”, realizowanego we współ-pracy z Babes-Bolyai University z Cluj w Rumunii, gdzie autorka zidentyfikowała główne czynniki wpływające na konkurencyjność miast. Ponadto, wyniki prezento-wane w niniejszej publikacji posłużą jako przyczynek do dalszych badań, których ce-lem będzie opracowanie modelu pozwalającego stworzyć ranking obszarów miejskich uwzględniający polskie miasta.

Konkurencyjność wybranych polskich miast... 129

Czynniki determinujące konkurencyjność obszarów miejskich

Wstępne badania [Szczech-Pietkiewicz 2011] były poświęcone analizie czynników wzrostu konkurencyjności miasta, ze szczególnym uwzględnieniem zmiany charakteru tych czynników w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Badania te pozwoliły zidentyfikować czynniki, które aktualnie stanowią o konkurencyjności miast. Determinanty te można podzielić na pięć grup, koncentrujących się wokół niżej wymienionych zagadnień.1. Pierwsza grupa czynników obejmuje głównie koszty prowadzenia działalności go-

spodarczej. Należą do niej koszty: wynagrodzenia, nabycia lub najmu nierucho-mości, ceny energii. Tradycyjnie, zgodnie z teorią lokalizacji, koszty te obejmowały także cenę surowców naturalnych, jednak wraz ze zmianą charakteru gospodarki i wzrostem znaczenia branż innowacyjnych, czynnik ten traci na znaczeniu. Rów-nież koszty wynagrodzeń obejmują obecnie w szczególności wysokie koszty wyspe-cjalizowanej siły roboczej.

2. Druga grupa czynników konkurencyjności dotyczy zagadnienia infrastruktury. Na-leżą do niej dostępność transportowa lokalizacji, ale także w coraz większym zakre-sie infrastruktura okołobiznesowa i finansowa. Konkurencyjne obszary miejskie wy-twarzają głównie produkty i usługi innowacyjne, zatem infrastruktura transportowa, niezbędna do prowadzenia takiej działalności, to sieci autostrad i transport lotniczy. Produkty zaawansowane technologicznie często przybierają postać informacji, za-tem nie wymagają transportu, np. kolejowego, niemniej przy wyborze lokalizacji dla przedsiębiorstwa może być brana pod uwagę liczba połączeń w ramach regionu. Inny aspekt infrastruktury transportowej to komunikacja wewnątrz obszaru miejskiego. Jej dostępność (geograficzna i kosztowa) dla mieszkańców, jako czynnik zwiększają-cy jakość życia w mieście, może decydować o konkurencyjności.

3. Trzecią grupę czynników konkurencyjności miasta tworzą administracja i sposób zarządzania miastem. Administracja lokalna wysokiej jakości, wdrażająca polityki nakierowane na podnoszenie i wspieranie innowacyjności, jest istotną przewagą kon-kurencyjną miasta; ponadto niskie podatki lokalne w połączeniu z klimatem sprzy-jającym przedsiębiorczości mogą być czynnikiem decydującym o wyborze konkret-nego miasta, jako miejsca lokalizacji firmy czy jej części. Dobry klimat inwestycyjny tworzony jest na poziomie regionalnym, w sposób bezpośredni przez subsydiowanie działalności lub pośredni przez wspieranie systemu edukacji dla branż zaawansowa-nych technologicznie, ułatwianie dostępu do informacji i zmniejszanie obciążeń pro-cedurami administracyjnymi.

4. Kolejna grupa czynników dotyczy zjawisk związanych z tworzeniem klimatu dla działalności zaawansowanej technologicznie i obejmuje m.in. dostępność wysoko wykwalifikowanej siły roboczej i kadry zarządzającej, istnienie ośrodków badaw-czych i wyższych uczelni. Branża badawczo-rozwojowa wraz z infrastrukturą (in-stytuty badawcze, instytucje edukacyjne) warunkuje rozwój innowacyjny, a zatem

Ewelina Szczech-Pietkiewicz130

również konkurencyjność obszaru miejskiego. Badanie OECD2 wskazuje, że: „(…) produktywność i poziom kwalifikacji zdają się być powiązane, jako trend pozy-tywny np. w Londynie, Madrycie, Oslo i Sztokholmie, a jako negatywny w Lille, Krakowie i Stuttgarcie. Ponadto, kraje takie, jak: Finlandia, Australia, USA, Fran-cja, Szwecja i Wielka Brytania, których regiony metropolitalne należą do grupy regionów szybkiego wzrostu produktywności, uzyskują wysokie poziomy produk-tywności właśnie dzięki wysokim kwalifikacjom”. OECD wskazuje, że wysoka pro-duktywność jest także powiązana z występowaniem innowacyjnej działalności go-spodarczej, a obszary miejskie, które są w stanie stworzyć silne klastry w branżach innowacyjnych (ICT, biofarmaceutyka, usługi finansowe, badania) uzyskują także wysokie oceny w rankingach konkurencyjności. Mimo podobnego potencjału ba-dawczo-rozwojowego, miasta podejmujące działania i odmienne ukierunkowanie strategii wykorzystania tego potencjału, mogą osiągać zupełnie odmienne rezulta-ty w odniesieniu do swojej konkurencyjności [van Winden et al., 2007], co wska-zuje, jak istotne znaczenie, poza posiadanymi zasobami, ma odpowiednia polityka miejska szczebla lokalnego.

5. Ostatnią grupę determinant konkurencyjności tworzą czynniki związane z miejskim sposobem życia. Przyjmuje się, że konkurencyjność gospodarki zależy w głównej mie-rze od innowacyjności i zdolności przyciągania kapitału wysokiej jakości. Obecność tych czynników warunkuje istnienie wysokiej jakości zasobów pracy i sprzyjającej im infrastruktury (zasobów mieszkalnych, sieci komunikacyjnej, dostępu do opieki nad dziećmi i opieki medycznej, dostępu do wysokiej jakości edukacji i innych usług publicznych, istnienia przestrzeni społecznej w ramach obszaru miejskiego, z ofertą kulturalną, rekreacyjną i terenami zielonymi). Pracownicy ci (wysoko wykwalifiko-wani, kadra zarządzająca), należący zwykle do tzw. klasy metropolitalnej3, pożądane przez siebie warunki życia odnajdują w dużych miastach. Zatem, podnoszenie jako-ści warunków życia w miastach sprzyja jednocześnie ich atrakcyjności dla cennych, z punktu widzenia konkurencyjności, zasobów ludzkich. Czynniki konkurencyjności miasta, związane z miejskim stylem życia, zyskują na

znaczeniu [Cuadrado-Roura, Rubalcabo-Bermejo 1998; Florida 2003; Wong 1998]. Jest to związane z faktem, że produkcyjne funkcje obszarów miejskich zanikają na rzecz funkcji społecznych. Miasta nadal konkurują o te same zasoby, tj. kapitał i siłę robo-czą, niemniej cechy tych zasobów zmieniają się i w warunkach współczesnej gospodarki muszą one być innowacyjne tak, aby potencjał konkurencyjny miasta mógł wzrastać. Globalizacja praktycznie zlikwidowała bariery w mobilności kapitału, ale mobilność zasobów ludzkich również wzrasta, zwłaszcza tych grup, które są w stanie generować innowacje. Nie tylko mobilność klasy innowacyjnej wzrasta, ale także ich wybór loka-lizacji jest w dużym stopniu warunkowany jakościowymi cechami obszaru miejskiego. Nie należy zatem pomijać czynników związanych z jakością życia w procesie tworzenia strategii konkurencyjnej miasta.


Na wzrastające znaczenie czynników jakościowych wskazuje wielu badaczy: innowa-cje (Jacobs), informacja (Castells), wiedza (Hall) czy kreatywność (Florida). Zwłaszcza prace R. Floridy [2003], wprowadzające do literatury koncepcję „klasy kreatywnej”, kła-dą nacisk na czynniki jakościowe, ze szczególnym uwzględnieniem jakości życia w mie-ście, i prezentują inne spojrzenie na konkurencyjność. Według R. Floridy celem strategii konkurencyjnego miasta jest stworzenie dogodnych warunków do życia dla przedsta-wicieli „klasy kreatywnej” przez inwestowanie w infrastrukturę socjalną, w odróżnieniu od strategii skierowanych na tworzenie środowiska atrakcyjnego dla firm (przez inwe-stowanie tylko w infrastrukturę okołobiznesową). Dyskusja nad instrumentami pod-noszenia konkurencyjności miasta, w tym duchu, trwa w literaturze przedmiotu od lat 90. XX w. W celu przeprowadzenia analizy porównawczej miast polskich w odniesieniu do miast innych krajów członkowskich Unii Europejskiej, wymienionym wyżej grupom czynników, determinującym konkurencyjność miasta, przyporządkowano mierniki, które wyszczególniono w tabeli 1.

TABELA 1. Mierniki konkurencyjności miasta według grup zagadnień

Grupa czynników Wybrane mierniki

Koszty prowadzenia działalności gospodarczej w mieście

• cena nieruchomości komercyjnych (ang. value-for-money, w ocenie przedsiębiorców) • koszty pracy

Infrastruktura • dostępność nieruchomości komercyjnych (w ocenie przedsiębiorców)• dostępność do rynku (w opinii przedsiębiorców)• dostępność transportem multimodalnym

Administracja, polityki i zarządzanie miastem

• klimat dla przedsiębiorczości (według ocen przedsiębiorców) • obciążenia pozapłacowe pracy• liczba nowo powstałych przedsiębiorstw w stosunku do liczby istniejących firm

Klimat dla prowadzenia działalności zaawansowanej technologicznie

• odsetek mieszkańców pracujących w branży ICT• odsetek populacji z wyższym wykształceniem (ISCED 5–6)

Jakość życia w mieście • średnia długość drogi do pracy• powierzchnia zielona dostępna dla mieszkańców• liczba przystanków na 1 km sieci transportu publicznego• odsetek mieszkańców żyjących we własnym domu/mieszkaniu• cena m2 domu/mieszkania



Charakterystyka badanych miast i źródeł danych

Badaniem objęte zostały wybrane miasta polskie oraz wybrana grupa miast z in-nych krajów Unii Europejskiej, co pozwoli postawić tezy na temat konkurencyjności na poziomie miast i obszarów miejskich oraz przygotować hipotezy do dalszego bada-nia nad sposobami jej podnoszenia. Polskie miasta wybrane do badania to: Białystok, Gdańsk, Kraków, Warszawa i Wrocław. O ich wyborze zadecydował zarówno rozmiar, jak i rozmieszczenie przestrzenne, istotność dla gospodarki regionu oraz różnorod-ność przemysłów/usług reprezentowanych w mieście. Również miasta leżące w innych krajach UE zostały dobrane pod względem tych cech. Wiele z nich to stolice lub inne istotne ośrodki gospodarcze; nie bez znaczenia pozostawał także rozmiar wybranych miast, porównywalny do miast polskich oraz ich rozmieszczenie geograficzne. Mia-sta te to: Amsterdam, Barcelona, Berlin, Budapeszt, Frankfurt, Hamburg, Kopenhaga, Londyn, Madryt, Manchester, Paryż, Praga. W przypadku Paryża i Londynu, najwięk-szych miast europejskich, w badaniu posłużono się danymi dla obszarów definiowa-nych przez Eurostat jako city kernels.

Jednym z głównych problemów w badaniach nad rozwojem miejskim jest wyznacze-nie obszarów, gdzie analizowane dane będą porównywalne dla wszystkich krajów UE. Nie istnieje bowiem żadna zaakceptowana (na poziomie UE) definicja obszaru miejskie-go lub miasta. Większość definicji przyjmowanych przez organizacje międzynarodowe (ONZ, Bank Światowy, OECD) opiera się na kryteriach dotyczących populacji i gęsto-ści zaludnienia (pomijając cechy związane z pełnieniem przez te obszary funkcji miej-skich); niemniej, definicje te nie są tożsame. Również w Unii Europejskiej nie przyjęto jednej obowiązującej definicji miasta, która ułatwiłaby analizy z zakresu studiów miej-skich; stworzenie takich definicji pozostawiono krajom członkowskim, zgodnie z zasadą subsydiarności. Eurostat w swoich badaniach, w tym wykorzystanym do prezentowanej analizy Urban Audit, posługuje się czterema typami jednostek terytorialnych:1) centrum miasta (ang. core-city), wydzielone administracyjnie w dziewięciu najwięk-

szych stolicach,2) większy obszar miejski – LUZ (ang. larger urban zone), 3) rdzeń miasta (ang. kernel), dla miast, gdzie podział administracyjny nie utworzył

jednostki terytorialnej odpowiedniej dla porównań,4) dzielnica – SCD (ang. subcity district)4.

Dane dotyczące wybranych do analizy miast zebrano w tabeli 2.Dane wykorzystane w poniższej analizie pochodzą głównie z szerokiego badania

przeprowadzonego przez Eurostat na zlecenie DG Regio pt. „Urban Audit”. Badanie to ma na celu zgromadzenie bazy danych na poziomie miast lub obszarów miejskich ze wszystkich państw członkowskich UE5. Badanie obejmuje obecnie 258 miast i ob-szarów miejskich i jest prowadzone cyklicznie od 2001 r. (kolejne cykle przypadały na lata 2004 i 2007).


TABELA 2. Podstawowe dane na temat analizowanych miast

MiastoLiczba

mieszkańców Dominujący przemysł/branża Najszybciej rozwijający się przemysł/branża

Białystok 291 400 MSP, przemysł spożywczy, odzieżowy, węzeł kolejowy

turystyka

Gdańsk 461 300 przemysł stoczniowy, petrochemiczny, spożywczy, elektroniczny, IT, turystyka

przemysł petrochemiczny

Kraków 758 500 kultura, turystyka, przemysł metalurgiczny, tytoniowy, farmaceutyczny

technologie informacyjne

Warszawa 1 689 000 usługi finansowe, przemysł samochodowy, elektroniczny, metalurgiczny, chemiczny, farmaceutyczny, odzieżowy, spożywczy, turystyka

usługi finansowe

Wrocław 640 400 prace badawczo-rozwojowe, przemysł chemiczny, metalurgiczny, spożywczy, turystyka

kultura, elektronika i technologie informacyjne

Amsterdam 735 000 bankowość, usługi finansowe, ICT, wsparcie dla biznesu (usługi)

usługi finansowe

Barcelona 1 500 000 telekomunikacja, przemysł metalurgiczny, chemiczny i farmaceutyczny

telekomunikacja i technologia informacyjna

Berlin 3 400 000 technologia transportu, biotechnologia, technologie medyczna i środowiska, media, turystyka

biotechnologia, technologia medyczna.

Budapeszt 1 778 000 inżynieria komunikacyjna, komputery (produkcja), urządzenia elektryczne, przemysł farmaceutyczny, branża finansowa

transport (logistyka), inżynieria

Frankfurt n/Menem

641 000 usługi i branża finansowa, telekomunikacja, logistyka

usługi finansowe, prace badawczo-rozwojowe

Hamburg 1 700 000 usługi, media, inżynieria mechaniczna i elektryczna, urządzenia komputerowe i optyczne

usługi, logistyka (port)

Kopenhaga 499 000 przemysł wytwórczy, turystyka, usługi (turystyka, telekomunikacja)

klaster biotechnologiczny i farmaceutyczny

Londyn 7 200 000 usługi finansowe, turystyka, logistyka (port), edukacja, kultura

usługi finansowe

Madryt 2 900 000 usługi, przemysły: celulozowy i graficzny, odzieżowy i obuwniczy, urządzenia transportowe, budownictwo, gastronomia

usługi, budownictwo


MiastoLiczba

mieszkańców Dominujący przemysł/branża Najszybciej rozwijający się przemysł/branża

Manchester 498 800 usługi finansowe, life-science (studia dot. organizmów żywych, m.in. biotechnologia, biologia molekularna, genetyka i in.), komunikacja, media, kultura

branże oparte na wiedzy

Marsylia 981 800 przemysł petrochemiczny, metalurgiczny, przetwórstwo żywności, elektroniczny, inżynieria morska

usługi, prace badawczo-rozwojowe

Paryż (la ville de Paris)

2 000 000 usługi, turystyka usługi finansowe i IT, przemysł high-tech.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych: Urban Audit, City Profiles, http://www.urbanaudit.org/CityProfiles.aspx, CIA Factbook.

W razie braku danych na poziomie miasta, do analizy przyjęto dane na poziomie kraju, pochodzące z bazy Eurostat. Zwłaszcza gdy wpływ decyzji podejmowanych na poziomie lokalnym jest niewielki (np. dotyczy skali opodatkowania), nie zmienia to w istotny sposób wyników i obrazu konkurencyjności miast. Ponadto, w analizie posłu-żono się wynikami badań przeprowadzonych przez firmę doradczą Cushman & Wake-field pt. „European Cities Monitoring” w 2010 r. Dane z badania Cushman & Wakefield zostały pozyskane w badaniu ankietowym przeprowadzonym na grupie 500 osób odpo-wiedzialnych za wybory lokalizacji działalności gospodarczej dokonywane w firmach, dla których pracują. Rankingi sporządzone na potrzeby „European Cities Monitoring” są oparte na wskazaniach odwzorowujących również subiektywne odczucia responden-tów co do badanych zjawisk; dane Cusham & Wakefield odzwierciedlają zatem postrze-ganie poszczególnych miast przez przedsiębiorców.

Dane pochodzące z bazy danych Urban Audit dotyczą 2004 r., poza wybranymi po-chodzącymi z 2001 r. Inne dane Eurostat (skala opodatkowania, ogólne koszty pracy) dotyczą najbardziej aktualnych okresów. Zamieszczone dalej wykresy prezentują zależ-ność między dwiema wybranymi zmiennymi oraz linię trendu, wyznaczoną metodą naj-mniejszych kwadratów.

Uzyskanie aktualnych, porównywalnych danych, zbieranych na poziomie miast stanowi jedną z najistotniejszych barier oznaczenia poziomu konkurencyjności miast w Europie [por.: Florida, Tinagli 2004; Kresl, Singh 1999; Lever 1999; Trip 2007]. Ba-dania dotyczące aktywności gospodarczej i poziomu życia w miastach, mimo działań podejmowanych przez Eurostat (np. cykliczne badanie Urban Audit), nie są przeprowa-dzane regularnie, a ankiety firm konsultingowych (np. Cushman&Wakefield) dotyczą zwykle wybranych, dużych ośrodków miejskich. Na problem porównywalności danych

cd. tabeli 2


w krajach członkowskich Unii Europejskiej zwraca też uwagę R. Florida [Florida, Tinagli 2004], w badaniu konkurencyjności lokalizacji w Europie, w odniesieniu do koncepcji „klasy kreatywnej”. We wnioskach z badania, przeprowadzonego na poziomie krajów, nawiązuje on także do potrzeby opracowania podobnej analizy, porównującej poszcze-gólne miasta europejskie.

Wobec trudności w zgromadzeniu bazy porównywalnych danych o wystarczająco długich okresach czasowych oraz wrażliwości badanych zjawisk na dobór danych, przyjęto podejście pragmatyczne, opierając analizę na dostępnych danych, przypo-rządkowując mierzalne czynniki analizowanym mechanizmom.

Analiza zależności między wybranymi czynnikami dla miast poddanych badaniu

Na rysunku 1 przedstawiono zależność między liczbą nowo powstających przed-siębiorstw a populacją miasta w wieku produkcyjnym. Niemal wszystkie polskie mia-sta znalazły się w lewym dolnym kwadracie, co odpowiada zarówno niskiej liczbie zakładanych przedsiębiorstw, jak i niewielkiemu potencjałowi w zakresie posiadanych zasobów pracy; jedynie Warszawa wyróżnia się wielkością populacji w wieku produk-

RYSUNEK 1. Populacja w wieku produkcyjnym w stosunku do liczby zakładanychprzedsiębiorstw



cyjnym. Uwagę zwraca fakt, że miasta niemieckie, z podobną do Warszawy wielkością zasobów pracy, charakteryzują się znacznie większą liczbą nowo powstających przed-siębiorstw; można zatem wysnuć wniosek o ich większym potencjale konkurencyjnym w tym aspekcie.

Zobrazowane na rysunku 2 dane wskazują, że polskie miasta posiadają podobny do miast niemieckich odsetek wysoko wykwalifikowanej siły roboczej, przy czym reprezen-towane w badaniu miasta niemieckie zdają się te zasoby wykorzystywać bardziej efektyw-nie. Należy jednak zwrócić uwagę na inne miasta europejskie, np. Amsterdam lub Buda-peszt, których stopień przedsiębiorczości, mierzony liczbą zakładanych przedsiębiorstw, jest zbliżony do poziomu polskiego. Jednak miasta te posiadają dużo wyższy odsetek osób z wyższym wykształceniem. Pozycja polskich miast w tym zakresie wydaje się być umiar-kowanie dobra, a wysoko wykwalifikowana siła robocza może stać się źródłem przewagi konkurencyjnej polskich obszarów miejskich.

RYSUNEK 2. Odsetek populacji z wyższym wykształceniem w stosunku do liczby zakładanych przedsiębiorstw


Na rysunku 3 zaprezentowano ocenę kosztów zakupu lub wynajmu nieruchomości komercyjnych przez przedsiębiorców europejskich. Jedną z ważniejszych zalet wyboru przez nich lokalizacji w Polsce są niskie koszty związane z nieruchomościami. Jednak prezentowane dane wskazują, iż ocena ta nie przekłada się na wzrost liczby nowych przedsiębiorstw. Zatem faktyczne decyzje strategiczne przedsiębiorstw nie podążają

Frankfurt

Londyn


RYSUNEK 3. Liczba nowo zakładanych przedsiębiorstw w stosunku do ceny nieruchomości


RYSUNEK 4. Wskaźnik zatrudnienia w stosunku do liczby zakładanych przedsiębiorstw



w tym zakresie za subiektywnym odczuciem osób odpowiedzialnych za wybór lokaliza-cji; nie można więc powiedzieć, że polskie miasta potrafiły wykorzystać to do uczynienia z niej swojej trwałej przewagi konkurencyjnej.

Na rysunku 4 zaprezentowano wyraźny podział miast europejskich na miasta o:1) niskim poziomie zatrudnienia i jednocześnie niskiej przedsiębiorczości, 2) wysokim wskaźniku zatrudnienia i niskiej przedsiębiorczości,3) wysokim zatrudnieniu i wysokiej przedsiębiorczości.

Wszystkie analizowane polskie miasta znalazły się w grupie z niskim zatrudnieniem i niskim poziomem przedsiębiorczości, co wskazuje na problem związany zarówno z niekorzystnymi warunkami dla rozwoju przedsiębiorczości, jak i zdolnością przedsię-biorstw do tworzenia i utrzymywania miejsc pracy. Miasta o podobnej liczbie zakłada-nych przedsiębiorstw, takie jak: Londyn, Paryż, Amsterdam, Praga uzyskują znacząco wyższe wskaźniki zatrudnienia, co wskazuje na istnienie w Polsce systemowych barier zwiększania zatrudnienia przez rozwój przedsiębiorczości.

Zależności przedstawione na rysunku 5 wskazują, iż istnieje cała grupa miast nie-mieckich oraz Kopenhaga, które mimo bardzo wysokich pozapłacowych obciążeń pracy, osiągają satysfakcjonujące wyniki w zakresie liczby nowo powstających przed-siębiorstw. Oznacza to, iż obciążenia te nie muszą być istotną barierą rozwoju przed-siębiorczości; jednak niski poziom pozapłacowych kosztów pracy, jak np. w Wielkiej

RYSUNEK 5 Obciążenia pozapłacowe pracy w stosunku do liczby zakładanychprzedsiębiorstw



Brytanii, nie musi też być motorem napędowym przedsiębiorczości, na co wskazuje niewielka liczba zakładanych tam firm. Zatem, na podstawie zaprezentowanych da-nych, trudno jest pozytywnie zweryfikować hipotezę o negatywnym wpływie wysokich kosztów pozapłacowych pracy na poziom przedsiębiorczości oraz potwierdzić opinię, że obniżenie pozapłacowych kosztów pracy w Polsce może się przyczynić do istotne-go wzrostu liczby nowo powstających przedsiębiorstw oraz tworzonych tam miejsc pracy.

Wykresy na rysunkach 6 i 7 plasują polskie miasta wśród lokalizacji o niskich kosz-tach pracy i jednocześnie niskim wskaźniku zatrudnienia. W odczuciu przedsiębiorców, niskie koszty pracy postrzegane są jako przewaga konkurencyjna – Warszawa została wśród analizowanych miast oceniona jako najbardziej atrakcyjna w dziedzinie kosz-tów pracy, a Kraków – jako miasto z dużym potencjałem, co przedsiębiorcy powinni uwzględnić w swoich decyzjach lokalizacyjnych w ciągu najbliższych dwóch lat. Zatem można przypuszczać, iż niskie koszty pracy w połączeniu z relatywnie wysokim odset-kiem wysoko wykwalifikowanych pracowników, pozwalają na stworzenie warunków atrakcyjnych dla przedsiębiorców i dają szansę na wykorzystanie tego potencjału dla zbudowania trwałej przewagi konkurencyjnej.

Analiza zależności wielkości napływu mieszkańców do miast europejskich od ceny nieruchomości mieszkalnych (rysunek 8) nie dała podstaw do wskazania wyraźnego trendu. Zatem nie można potwierdzić tezy, iż relatywnie niska cena nieruchomości w polskich miastach może przełożyć się na powiększanie ich potencjału przez napływ ludności, w tym wykwalifikowanej siły roboczej.

RYSUNEK 6. Wskaźnik zatrudnienia w stosunku do kosztów pracy



RYSUNEK 7. Wskaźnik zatrudnienia w stosunku do kosztów pracy wg Cushman & Wakefield


RYSUNEK 8. Zmiana populacji w ciągu ostatnich 5 lat w stosunku do średniej ceny m2

mieszkania



Analizy innych wskaźników nie wykazały znaczących zależności między przedsię-biorczością lub napływem ludności do miast charakteryzujących się wysoką jakością po-łączeń transportowych lub niskimi cenami nieruchomości mieszkalnych. Wydaje się, iż jedynie kombinacja właściwych czynników może przynieść trwałą zdolność konkuren-cyjną i pozwolić na stworzenie w obszarze miejskim atrakcyjnych dla inwestorów miejsc pracy i miejsc zamieszkania dla wysoko wyspecjalizowanych pracowników.

Konkluzje i przyczynek do dyskusji i dalszych badań

Ogólna pozycja miast polskich w przestrzeni europejskiej. Zaprezentowane wyni-ki badań przedstawiają obraz polskich miast jako mało konkurencyjnych w kontekście ogólnoeuropejskim. Mimo posiadanego potencjału (niskich kosztów pracy, wykształ-conej siły roboczej, rosnącej populacji w wieku produkcyjnym), polskie miasta nie po-trafiły uzyskać przewagi nad innymi ośrodkami w Europie. Zarówno niski wskaźnik zatrudnienia, jak i mała liczba zakładanych przedsiębiorstw wskazują, iż polskie miasta nie stanowią atrakcyjnych miejsc dla mieszkańców i inwestorów. Mimo że ocena wy-stawiana polskim miastom w ankietach przez przedsiębiorców6 wskazuje, iż Polska jest postrzegana jako dobre miejsce do podjęcia działalności, to deklaracje te nie przekładają się na realne działania – nadal niski jest wskaźnik zatrudnienia i stopień wykorzysta-nia wysoko wyspecjalizowanych pracowników w branżach zaawansowanych technolo-gicznie. Wydaje się, iż brak jest rozwiązań ułatwiających wykorzystanie tego potencjału w celu podniesienia poziomu konkurencyjności.

Niezbędne jest stworzenie spójnej i przejrzystej strategii, pozwalającej wykorzystać istniejące przewagi konkurencyjne oraz umożliwiającej tworzenie nowych. Przyszłe priorytety strategiczne, związane z celem wzrostu konkurencyjności polskich obszarów miejskich, mogą opierać się na strategiach rozwoju innowacyjności bądź strategiach tworzenia „przemysłów kultury”. Istotne jest, aby uwzględniały długookresową wizję i były konsekwentnie realizowane.

Realizacji strategii rozwoju konkurencyjności obszarów miejskich sprzyjać może uwzględnienie miast w inicjatywach przewodnich Strategii Europa 20207. Większość inicjatyw skierowanych na inteligentny, zrównoważony i spójny społecznie rozwój może być z powodzeniem realizowanych w obrębie obszarów miejskich. Miasta, już w trak-cie realizacji poprzedniej strategii rozwojowej (Strategia Lizbońska), wykazały się kom-pleksowym podejściem do rozwiązywania problemów wielowymiarowych, takich jak: starzenie się społeczeństwa, zmniejszanie negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne czy wzrost innowacyjności8.

Ze względu na swoją złożoność (geograficzną, demograficzną, ekonomiczną i spo-łeczną), obszary miejskie stają się „laboratoriami” do podejmowania wyzwań rozwojo-wych (jak inicjatywy przewodnie Strategii Europa 2020) oraz odpowiednimi jednostka-


mi do wdrażania podejścia zintegrowanego. Jasne wskazanie w projektach rozwojowych Strategii Europa 2020 na miasta jest też szansą dla nich na pozyskanie finansowania projektów mających na celu wzrost konkurencyjności; miasta mogą zatem realizować strategie innowacyjności (projekt przewodni: „Unia innowacyjności”), strategie wzrostu konkurencyjności przez rozwój zrównoważony (projekt przewodni: „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”) czy cele wzrostu mobilności (projekt przewodni: „Młodzież w drodze”).

Z punktu widzenia finansowania strategii rozwoju konkurencyjności miast niezwy-kle ważna jest propozycja przeznaczenia minimum 5 % wydatków z funduszy EFRR na projekty realizowane przez obszary miejskie, w priorytetach dyskutowanej aktualnie po-lityki spójności na lata 2014–2020. Założenie to idzie w parze z inicjatywami przewodni-mi Strategii Europa 2020 i wskazuje, że kolejna perspektywa budżetowa UE uwzględniać będzie potrzeby rozwojowe obszarów miejskich, a polityka spójności po raz pierwszy od dłuższego czasu dostrzega rolę miast jako motorów wzrostu9. Niezwykle istotny jest również fakt, iż perspektywa budżetowa 2014–2020 ma być ściśle związana z realizacją celów rozwojowych Strategii Europa 2020, co może ułatwić miastom pozyskiwanie środ-ków finansowych na cele programów wzrostu.

Polskie miasta jako obszary atrakcyjne dla przedsiębiorczości. Jeden z nurtów w dyskusji nad konkurencyjnością miast zakłada, że celem konkurencji między jednost-kami terytorialnymi jest zwiększenie liczby przedsiębiorstw wybierających konkretny obszar jako swoją lokalizację. Dotyczy to zakładów produkcyjnych, centrów decyzyj-nych, jednostek usług okołobiznesowych i in. [Kresl, Singh 1999; Begg 1999]. Zgodnie z tak sformułowaną istotą konkurencji, zdolność konkurencyjną obszaru miejskiego określają cechy otoczenia, jakie miasto oferuje przedsiębiorstwom oraz wyniki gospo-darcze uzyskiwane przez firmy działające na terenie miasta. Według tego podejścia, bardziej konkurencyjny jest ten obszar, „na którym działają bardziej dynamiczne fir-my, z wysoką sprzedażą i dostępem do rosnących rynków oraz potencjałem do dalszego wzrostu” [Begg 1999, s. 802).

W badaniu przeprowadzonym przez firmę Cushman & Wakefield na potrzeby opra-cowania „European Cities Monitoring 2010”, przedsiębiorcy wskazywali na następujące zjawiska jako kluczowe dla wyboru lokalizacji: łatwy dostęp do rynku, klientów i kon-sumentów (61 %), dostępność wykwalifikowanej siły roboczej (58 %), jakość infrastruk-tury telekomunikacyjnej (55 %), połączenia transportowe z innymi miastami w kraju i za granicą (51 %), cena nieruchomości komercyjnych (36 %), koszty pracy (33 %), dostępność nieruchomości (31 %), klimat dla przedsiębiorczości tworzony przez władze (27 %), język (27 %), łatwość poruszania się po mieście (26 %), jakość życia dla pra-cowników (20 %), jakość środowiska naturalnego (19 %). Inwestorzy są zatem skłonni lokować swoje przedsiębiorstwa głównie na obszarach silnie zurbanizowanych, co może zapewnić im dostęp do dużego rynku. Niemniej, korzyści te powinny być analizowane w powiązaniu z kosztami, jakie niesie taka lokalizacja. Wskazuje się więc także na stra-


tegię lokalizowania przedsiębiorstw w klastrach miast i miasteczek [Dobbs et al. 2011], a nawet obszarów wiejskich, jako zapewniających porównywalny rynek, ale po niższych kosztach.

W tym świetle polskim miastem, które może konkurować z innymi miastami w Eu-ropie, poprzez tworzenie dogodnego otoczenia dla przedsiębiorstw oraz atrakcyjność inwestycyjną, jest Warszawa. Porównanie wcześniejszych danych z odpowiednimi wiel-kościami dla innych miast europejskich wskazujeą, iż Warszawa jest postrzegana przez przedsiębiorców jako miasto z dużym potencjałem i atrakcyjne miejsce do inwestowa-nia. Jednak zestawienie bardziej szczegółowych danych, jak np. odsetek osób z wyższym wykształceniem lub obciążenia pozapłacowe pracy i liczba nowych przedsiębiorstw, prezentują Warszawę jako miasto, które nie wykorzystuje swojego potencjału, o niskim poziomie przedsiębiorczości i niskim wskaźniku zatrudnienia (na tle innych miast euro-pejskich). Subiektywna ocena przedsiębiorców, wynikająca z danych Cushman & Wake-field, nie przekłada się zatem na realne wskaźniki ekonomiczne.

Polskie miasta jako centra innowacyjności. Polityki miejskie, których celem jest podnoszenie konkurencyjności obszarów miejskich przez wspieranie innowacyjności i tworzenie klastrów, często odwołują się do powszechnie znanych przykładów, które przyniosły sukces innym miastom, a gdzie motorem napędowym klastra są przemysły nowych technologii, jak np. Dolina Krzemowa. Tymczasem polityka wspierania konku-rencyjności na poziomie regionalnym w dużej mierze powinna odwoływać się do lokal-nych uwarunkowań ekonomicznych, demograficznych, historycznych i geograficznych. Tworzenie klastrów na bazie przemysłu wykorzystującego nowoczesne technologie wy-maga dużych nakładów finansowych i czasu, jednocześnie nie gwarantuje spektakular-nych sukcesów.

Ponadto strategia taka jest właściwa głównie w regionach, gdzie istotne znaczenie ma relatywnie niewielka liczba dużych przedsiębiorstw, mogących ponieść ryzyko oraz wysokie nakłady. Powielanie takiej strategii prawdopodobnie nie przyniesie sukcesu miastom, w których edukacja jest na niskim poziomie, inwestycje w rozwój zasobów pracy są niewielkie i nie istnieją mechanizmy łączące jednostki badawcze z sektorem prywatnym.

Zupełnie inny model tworzenia klastra sprawdzi się zatem tam, gdzie wzrost bę-dzie oparty na małych i średnich przedsiębiorstwach, jak to występuje w regionie Me-diolanu10. Mimo iż przedsiębiorstwa takie nie mają możliwości finansowania szeroko zakrojonych badań, również mogą stać się podmiotem polityki wspierania konkuren-cyjności. Strategia taka jednak powinna kłaść nacisk na wspieranie tworzenia sieci i mechanizmów połączeń między aktorami lokalnej gospodarki. Działanie takie wy-daje się bardziej zasadne, biorąc pod uwagę polskie uwarunkowania. Jak pokazał obec-ny kryzys ekonomiczny, polska gospodarka jest silna siłą małych i średnich przedsię-biorstw, stąd to one powinny być w centrum polityki wspierania rozwoju obszarów miejskich.


Sukcesy regionów, w których wzrost oparty jest na wiedzy, często kuszą możliwością skorzystania z gotowego scenariusza zapewniającego rozwój regionu lub miasta. Nie-mniej, przeniesienie takich przykładów na grunt własnego miasta jest możliwe jedynie przy zaistnieniu bardzo zbliżonych warunków, głównie ekonomicznych, ale też społecz-nych i geograficznych. Należy zauważyć, iż wzrost oparty na wiedzy dotyczy tych branż, które generują relatywnie niewielki przyrost miejsc pracy, co nie jest spójne z celami gospodarczymi Polski. Trzeba też pamiętać, że nawet w regionach o wysokiej innowa-cyjności, gdzie dominuje przemysł wysokich technologii, większość pracowników nie jest zatrudniona w bezpośrednim kontakcie z nimi. Przenoszenie gotowych „dobrych praktyk” z innych krajów i stosowanie ich w miastach polskich może zatem spowodować zbytnie uproszczenie analizowanych przypadków, a wdrożenie ich w odmiennym oto-czeniu przyczynić się do utraty pożądanych przewag konkurencyjnych. OECD11 zwraca uwagę na ten fakt, analizując zjawisko „technopolii” oraz tworzenie „prawdziwych tech-nopolii” i „quasi technopolii”, które nie utrwalały powiązań sieciowych, a skupiały uwagę i środki jedynie na zapewnieniu infrastruktury fizycznej. Na pułapkę stosowania polityk miejskich wdrożonych w innych krajach zwraca także uwagę I. Sagan12, stwierdzając, że: „nie ma jednej, dobrej dla wszystkich formy prowadzenia tej polityki”.

Przykładem polskiego miasta, opierającego swoją strategię konkurencyjności na innowacyjności i tworzeniu klastrów nowoczesnych technologii jest Kraków. Utworzo-ny tam Krakowski Park Technologiczny (KPT) ma wspierać inicjatywy oparte na sieci współpracy oraz koordynować wymianę praktyk i technologii między przedsiębior-stwami i innymi jednostkami tworzącymi klaster. Dotychczas KPT wsparł utworzenie Małopolskiego Klastra Technologii Informacyjnych oraz Europejskiego Centrum Gier. Planowane jest także utworzenie Krakowskiej Strefy Dizajnu. KPT wykorzystuje instru-menty takie, jak inkubator, fundusz zalążkowy, sieć inwestorów. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż działa na obszarze specjalnej strefy ekonomicznej oraz w otoczeniu i z do-stępem do instytucji badawczych i naukowych, wraz z absolwentami uczelni technicz-nych w Krakowie.

Wyniki analizy przedstawionej w niniejszym artykule wskazują, że Kraków jest mia-stem osiągającym co najmniej średnie europejskie wskaźniki w zakresie zasobów in-nowacyjności (odsetek populacji z wyższym wykształceniem, wzrastająca liczba miesz-kańców, powiększające się zasoby pracy, w tym wysoko wykwalifikowanej). Niemniej, wyniki dotyczące wykorzystania tych zasobów plasują Kraków wśród mniej rozwinię-tych miast – z niskim odsetkiem osób pracujących w branżach zaawansowanych techno-logii i niskim ogólnym wskaźnikiem zatrudnienia (choć jednym z wyższych w Polsce). Stąd wniosek, iż miasto to posiada potencjał, który przy zastosowaniu instrumentów systemowych może zostać przekształcony w realną przewagę konkurencyjną opartą na innowacyjności. Należy także wspomnieć, iż Kraków, w cytowanym badaniu Cushman &Wakefield, znalazł się wśród miast ocenianych przez przedsiębiorców jako ośrodek warty obserwacji i posiadający potencjał rozwojowy w najbliższych latach.


Inne strategie wzrostu konkurencyjności miasta – jakość życia i jej wybrane aspekty. Wysoka jakość życia w mieście jako przewaga konkurencyjna została szcze-gółowo opisana i zbadana w pracach Floridy. Wskazuje on na „trzy T” jako czynniki determinujące konkurencyjność miasta: technologię, talent i tolerancję. Talent utożsa-miany jest z „klasą kreatywną”, czyli wysoko wykwalifikowanymi pracownikami i zgod-nie z badaniami Floridy jest podstawą rozwoju gospodarczego; w odróżnieniu od innych badań nad rozwojem miejskim, których autorzy wskazują raczej na czynniki związa-ne z rozwojem przedsiębiorczości. Zgodnie z podejściem Floridy, dobre warunki życia w mieście tworzą sprzyjające otoczenie i atrakcyjną lokalizację dla „klasy kreatywnej” – ich tworzenie powinno być priorytetem polityki miejskiej. Atrybuty miasta, które jest w stanie przyciągnąć „klasę kreatywną” to m.in.: infrastruktura kulturalna i rekreacyjna, zróżnicowanie kulturowe i etniczne mieszkańców, przestrzeń publiczna umożliwiająca spotkania nieformalne, bezpieczeństwo oraz inne, trudne do zdefiniowania zjawiska, jak np.: autentyczność, tolerancja, „życie ulicy”. Jakkolwiek prace Floridy spotkały się z krytyką, to wskazują one na istotny aspekt kreatywności i talentu we współczesnej gospodarce oraz proponują instrumenty pozwalające na wykorzystanie tych czynników w rozwoju miasta.

Przewaga konkurencyjna miasta może również wyrażać się w jego ponadprzecięt-nych wynikach w dziedzinie kultury i sztuki [Fang Hu 2009, Jones, Wilks-Heeg 2004], co jest jednym z elementów tworzenia wysokiej jakości życia w mieście. Koncepcja ta na gruncie teorii została rozwinięta na początku lat 90. XX w. Debatę zapoczątkowali Bian-chini i Parkinson [Bianchini, Parkinson 1993], którzy dokonali przeglądu polityk kultu-ralnych w miastach zachodniej Europy, jako narzędzia rewitalizacji. Bianchini wskazuje tam także na dylematy, na które odpowiedzieć musi polityka kulturalna miasta. Dylema-ty te koncentrują się wokół zagadnień takich, jak: rozkład przestrzenny (centrum contra peryferia, ryzyko gentryfikacji), rozwój gospodarczy (wspieranie konsumpcji lub pro-dukcji) oraz wydarzenia kulturalne („efemeryczne”, incydentalne wydarzenia, czy stała baza wydarzeń kulturalnych).

Również Komisja Europejska dostrzega potencjał, w postaci „przemysłów kreatyw-nych i kultury” – CCI (Creativity and Cultural Industries), który może zostać wykorzy-stany jako instrument strategii konkurencji przez regiony i miasta [Komisja Europejska 2010]. Obecność przedsiębiorstw CCI, w opinii Komisji, może być jednym z miękkich czynników lokalizacji, dając przewagę regionom, które w ten sposób tworzą klimat sprzyjający innowacyjności i ułatwiają pozyskiwanie wysokiej jakości zasobów ludz-kich.

Zorientowanie strategii miasta na działalność kulturalną może zatem przynieść wzrost jego konkurencyjności, przy czym ponownie uwarunkowane jest to istnieniem odpowiedniej infrastruktury, dostępnością transportową oraz rozmiarem miasta; po-nadto w przypadku kultury jako przewagi konkurencyjnej – również zaangażowaniem społeczności lokalnej. Dużo częstsze są przypadki rewitalizacji obszarów miejskich


przez realizację polityki kulturalnej niż uzyskanie wysokiej pozycji konkurencyjnej przez wykorzystanie potencjału kulturalnego [Garcia 2004]. Niemniej skala przedsię-wzięć podejmowanych przez miasta polskie w związku z wyborem Europejskiej Stolicy Kultury wskazuje, że wiele z nich stara się uzyskać wyróżnik właśnie przez wyjątkową ofertę kulturalną (przy czym potencjalne uzyskanie miana Stolicy Kultury rozpatrywane jest raczej w aspekcie funkcjonalnym, przez korzyści ekonomiczne, jakie wyróżnienie to może przynieść miastu).

Badania empiryczne [Cuadraro-Roura, Rubalcaba-Bermejo 1998; Florida 2003] wskazują, że opieranie przewagi konkurencyjnej miasta na specjalizacji w wystawien-nictwie i targach również może być skuteczną strategią. Należy jednak podkreślić, że Europę charakteryzuje znaczne nasycenie ośrodkami wystawienniczymi, co podnosi poziom konkurencji na tym rynku. Sukces może zatem zapewnić węższa specjalizacja i oparcie się na branżach charakterystycznych dla danego regionu. Analiza specjaliza-cji miast wystawienniczych wskazuje, że miasta europejskie organizują targi w wąskich branżach związanych z gospodarką regionu (odmiennie od miast Ameryki Północnej, gdzie rozwój oparty jest najczęściej na szerokim spektrum branż, tym samym działal-ność wystawiennicza jest bardziej uniwersalna).

Nie bez znaczenia jest powiązanie między konkurencją, specjalizacją i wielkością miasta. Zbyt duża dywersyfikacja działalności wystawienniczej może nie przynieść po-zytywnych rezultatów, jeśli miasto nie dysponuje wystarczającą bazą (infrastruktura, do-stępność transportu) lub jeśli nie posiada odpowiedniego stopnia umiędzynarodowie-nia; również niewłaściwy dobór branży wystawienniczej, w której specjalizuje się miasto, podnosi ryzyko powodzenia tego typu strategii. Zatem, właściwa strategia konkurencji przez wykorzystanie potencjału miasta w dziedzinie targów opiera się na analizie typu koszt–korzyść, mierząc potencjalną zyskowność wybranych branż (analiza taka powin-na uwzględniać także napływ inwestycji, subsydia itp.).

W tym kontekście można stwierdzić, iż przykładem miasta, które opiera swoją przewagę na czynnikach związanych z kulturą, jest Wrocław. Jest on również przy-kładem miasta, które posiada długofalową strategię w tym zakresie i dąży do stwo-rzenia trwałej bazy i infrastruktury kulturalnej, wraz z jej instytucjami. Na podstawie analizy przedstawionej w niniejszym badaniu, w świetle tych uwarunkowań, zarówno Wrocław, jak i inne polskie miasta, nie wyróżniają się na tle europejskim czynnikami związanymi z jakością życia. Mimo strategii przyjętej przez miasto, jej rezultaty nie są widoczne w realnych wskaźnikach i nie wydaje się, iż w kontekście europejskim Wro-cław potrafił wyróżnić się jako miasto przyjazne ludziom, z bogatą ofertą kulturalną i rekreacyjną.

Żadne z miast polskich uczestniczących w badaniu nie ma wyjątkowo dobrych wy-ników w obszarze jakości życia; również obserwacja strategii realizowanych przez pol-skie miasta nie pozwala stwierdzić, aby podnoszenie jakości życia było wykorzystywane jako narzędzie w konkurencji z innymi lokalizacjami.


Zaprezentowane w badaniu wnioski nie mają charakteru rekomendacji dla polityk miejskich opracowywanych dla polskich miast; stanowią raczej przyczynek do dyskusji nad pozycją konkurencyjną miast i ich strategiami konkurencyjnymi. W celu opraco-wania katalogu wytycznych dla polskich miast, badanie to powinno zostać rozszerzone o wątki dotyczące czynników jakościowych i strategicznych (prezentowanych w bada-niach P. Kresla). Wartościowym uzupełnieniem byłoby również stworzenie ogólnego wskaźnika konkurencyjności miast, pozwalającego na uszeregowanie badanych miast w formie rankingu. Dalsze badania pozwoliłyby również na stworzenie modelu, okre-ślającego wpływ poszczególnych czynników na konkurencyjność obszarów miejskich w Europie oraz zależności między tymi czynnikami, rozwijając zapoczątkowane tu badanie statystyczne. W celu uzyskania bardziej pełnego obrazu zdolności konkuren-cyjnej miast w Europie, badanie powinno być również uzupełnione o analizę zmian zachodzących w badanych obszarach, co jednak utrudnione jest przez brak odpowied-nio długich i kompletnych okresów czasowych uwzględnianych mierników (nota bene, samą potrzebę zbierania bardziej szczegółowych danych, na poziomie miast w Pol-sce, można potraktować jako rekomendację). Wątki te zostaną podjęte przez autorkę w dalszych badaniach.

Dlatego wyniki przedstawionego wstępnego badania należy traktować jako przyczy-nek do dyskusji nad podejściem polskich miast do problemu konkurencji z miastami innych krajów Unii Europejskiej. Istotną barierą stworzenia uniwersalnych rekomenda-cji jest także znaczenie zjawisk o charakterze jakościowym dla konkurencyjności miasta: dla badaczy są one trudne do zmierzenia, a dla osób odpowiedzialnych za tworzenie polityk – trudne do odtworzenia, jako że odnoszą się często do „atmosfery” miasta (jed-nym z kluczowych czynników konkurencyjności miasta jest według Floridy tolerancja, mierzona m.in. odsetkiem osób wyrażających się w sposób tolerancyjny o mniejszo-ściach oraz tym, w jakim stopniu mieszkańcy opierają się na tradycyjnych wartościach).

Przypisy

1 Por.: Taylor, Hoyler (2000), gdzie autorzy dokonują typologii miast europejskich, dzieląc je na 5 grup, niemniej wskazują też na szereg miast wymykających się tej typologii, ze względu na swoje specyficzne uwa-runkowania.

2 OECD Territorial Reviews: Competitive Cities in the Global Economy, OECD, 2006, s. 58. 3 Termin „klasa metropolitalna”, wprowadzony przez prof. Bohdana Jałowieckiego, obejmuje pracowni-

ków międzynarodowych korporacji i instytucji, menedżerów, specjalistów, przedstawicieli wolnych zawodów, z wyższym i permanentnie podwyższanym wykształceniem, zarobkami powyżej średniej europejskiej, identy-fikujących się ze społecznością globalną lub europejską.


4 Szerzej nt. podziału jednostek terytorialnych w UE do celów statystycznych oraz metodologii zbierania danych [w:] „European Regional and Urban Statistics Reference Guide”, Eurostat, Methodologies and Working Papers, Komisja Europejska, 2009.

5 Badania Urban Audit obejmują następujące tematy: demografia (populacja, narodowości, struktura gospodarstw domowych), sprawy społeczne (mieszkalnictwo, zdrowie, przestępczość), kwestie ekonomiczne (rynek pracy, aktywność ekonomiczna, poziom i rozwarstwienie dochodów, ubóstwo), społeczeństwo oby-watelskie (zaangażowanie społeczne, administracja lokalna), szkolenia (edukacja, kwalifikacje), środowisko naturalne (klimat/geografia, jakość powietrza i poziom hałasu, woda, gospodarka odpadami, zagospodarowa-nie przestrzenne), mobilność i transport, społeczeństwo informacyjne (użytkownicy infrastruktury, lokalny e-samorząd, sektor ICT), kultura (kultura i rekreacja, turystyka).

6 Badanie ankietowe przeprowadzone przez firmę Cushman & Wakefield. 7 Szerzej na temat inicjatyw przewodnich Strategii Europa 2020 w tekście autorki pt. „Co dalej ze Strategią

Lizbońską?” [w:] „Gospodarka Polski w Unii Europejskiej”, red. H. Bąk, G. Wojtkowska-Łodej, Oficyna Wy-dawnicza SGH, Warszawa 2011, publikacja w przygotowaniu.

8 Przegląd projektów realizowanych przez miasta, w ramach polityki spójności 2007–2013 [w:] Komi-sja Europejska (2008) Fostering the urban dimension. Analysis of the Operational Programmes co-financed by the European Regional Development Fund (2007–2013) oraz EUKN Secretariat (2011) Cohesion Policy in Urban Practice, The Hague 2008.

9 Wspieranie rozwoju obszarów miejskich było dotąd różnie traktowane w kolejnych okresach progra-mowania polityki spójności: od lat 1990. przez Urban Pilot Projects, a od 1994 r. przez program URBAN. Aż do okresu programowania 2007–2013 obszary miejskie uzyskiwały środki finansowe z osobnych programów i inicjatyw. W latach 2007–2013 miasta realizowały cele regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia w ra-mach polityki spójności.

10 Polityka wspierania klastrów na obszarze Mediolanu obejmuje działania w ramach łańcucha dostaw, nie branży, i zakłada także utworzenie instytucji koordynującej te działania oraz zachęty finansowe dla wspólnych projektów badawczych i rozwojowych prowadzonych przez firmy i organizacje badawcze.

11 Por. Competitive Cities in the Global Economy, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, 2006. 12 Por.: [Sagan, 2009], s. 73–82.

Bibliografia

Bianchini F., Parkinson M. (red.), 1993, Cultural Policy and Urban Regeneration: the West European Experien-ce, Manchester University PressBegg I., 1999, Cities and Competitiveness, „Urban Studies”, No. 35(5–6), 79–89 Competitive Cities in the Global Economy, 2006, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing Cuadrado-Roura J.R., Rubalcaba-Bermejo L., 1998, Specialization and competition amongst European cities: a new approach through fair and exhibition activities, „Regional Studies”, No. 32 (2), s. 133–148Dobbs R., Smit S., Remes J., Manyika J., Roxburgh Ch., Restrepo A., 2011, Urban World: Mapping the econo-mic powers of cities, McKinsey Global Institute EUKN Secretariat, 2011, Cohesion Policy in Urban Practice, The HagueFang Hu, 2009, Development of Cultural Industries to Promote Urban Economic Development, „International Journal of Business and Management”, No. 4 (10), s. 184–186


Florida R., 2003, The Rise of the Creative Class, Basic Books, New YorkFlorida R., Tinagli I., 2004, Europe in the Creative Age, Carnegie Mellon Software Industry Centre/Demos Garcia B., 2004, Cultural Policy and Urban Regeneration in Western European Cities: Lessons from Experien-ce, Prospects for the Future, „Local Economy”, No. 19 (4), s. 312–326 Jones P., 2004, Wilks-Heeg S., Capitalising Culture: Liverpool 2008, „Local Economy”, No. 19 (4), s. 341–360 Komisja Europejska 2008, Fostering the urban dimension. Analysis of the Operational Programmes co-finan-ced by the European Regional Development Fund (2007–2013), Working Document of the Directorate-Gene-ral for Regional Policy, Brussels, 25.11.2008 Komisja Europejska, 2009, European Regional and Urban Statistics Reference Guide, Eurostat, Methodologies and Working Papers, BrusselsKomisja Europejska, 2009, Perception survey on quality of life in European cities. Analytical report, Flash Eurobarometer 227, BrusselsKomisja Europejska, 2010, Unlocking the potential of cultural and creative industries, Bruksela, COM(2010) 183Kresl P., Singh B., 1999, Competitiveness and the Urban Economy: Twenty-four Large US Metropolitan Areas, „Urban Studies”, No. 36(5–6), s. 1017–1027 Kresl P., Singh B., 2011, Urban Competitiveness and US Metropolitan Centres, „Urban Studies”, No. 49(2), s. 239–254 Lever W.F., 1999, Competitive Cities in Europe, „Urban Studies”, No. 36(5–6), s. 1029–1044 Ni P., Kresl P.K., 2010, The Global Urban Competitiveness Report 2010, Edward Elgar Publishing, Chelten-ham, Northampton Parlament Europejski, Report from plenary sitting 1.6.2011, European Urban Agenda and its Future in Cohe-sion Policy, A7-0218/2011 Sagan I., 2009, Polityka miejskiego współzarządzania, walory koncepcji i ograniczenia praktyki, [w:] Człowiek – Miasto – Region. Związki i interakcje, red. G. Gorzelak, M.S. Szczepański, W. Ślęzak-Tazbir, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa Szczech-Pietkiewicz E., 2011, Competitive advantages of a modern city, [w:] Balog I.M., Graf R., Lumperdean I., Relatia Rural – Urban, Presa Universitara Clujeana, Cluj-Napoca Taylor J.T., Hoyler M., 2000, The spatial order of European cities under conditions of contemporary globalisa-tion, „Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie”, No. 91 (2), s. 176–189 Tripp J.J., 2007, Assessing Quality of Place: a Comparative Analysis of Amsterdam and Rotterdam, „Journal of Urban Affairs”, No. 29(5), s. 501–517 van Winden W., van den Berg L., Pol P., 2007, European Cities in the Knowledge Economy: towards a typology, „Urban Studies”, No. 44 (3), s. 525–549 Wong C., 1998, Determining factors for local economic development: the perception of practitioners in the North West and Eastern Regions of the UK, „Regional Studies”, No. 32 (8), s. 707–720


Competitiveness of the selected Polish cities in the background of the other European Union member states

Summary

The article is an attempt to assess the competitive position of the chosen Polish cit-ies, as opposed to the cities from other European Union member states. In order to do so, a set of criteria is elaborated, based on the current subject literature. Five groups of determinants of the cities’ competitiveness are presented, with quantitative measures assigned to each group.

Using these measures, the chosen cities are compared, based on relations of two criteria, in order to establish how the competitive potential is used in each city. Such evaluation allows presenting competitive position of the Polish cities, which tend to fall behind their foreign counterparts in almost all analysed areas. As shown in the analysis, the position of the Polish cities in the European competition results mainly from the methods of the resources utilisation, and not necessary from the amount of the available resources itself.

Therefore, a set of preliminary recommendation can be created, which focuses on establishing coherent policies, with goals adjusted to both: the resources and trends in economic development. The analysis will be used by the author for further research, aimed at quantifying the phenomena of urban area competitiveness in Poland.

Key words: competitiveness of the cities in the EU, Polish cities in the European back-ground Słowa kluczowe: konkurencyjność miast w UE, polskie miasta na tle Europy

Mateusz PawlakUniwersytet Łódzki

Rola i efektywność Komisji Europejskiej w ramach polityki ds. konkurencji Unii Europejskiej

(studium przypadku firmy Microsoft)

Egzekwowanie polityki ds. konkurencji w Unii Europejskiej

Analizując politykę ds. konkurencji UE, warto zastanowić się nad dwoma zasadni-czymi pytaniami: 1) Czy polityka ta stanowi niezbędną składową unijnego rynku wewnętrznego? 2) Czy powinna ona w całości wchodzić w skład acquis communautaire i podlegać ju-

rysdykcji instytucji unijnych? Argumenty potwierdzające słuszność pierwszego zagadnienia zostały zawarte już

w traktatach założycielskich, czyli najważniejszym (pierwotnym) prawie UE. Zapisy Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957 r.) jasno wskazały, że dla dobra europejskiego rynku zabrania się wszelkich działań, które mogłyby zakłócić stabilność rozwoju, równowagę w wymianie handlowej i uczciwość konkurencji [Bald-win, Wyplosz, 2009, s. 440]. Ponadto wolnorynkowa gospodarka na poziomie unijnym gwarantuje ochronę przed nieuczciwymi praktykami w skali kraju, skutkującymi z re-guły stworzeniem „barier wejścia” dla konkurencji z pozostałych państw członkowskich

[Pelkmans, 2006, s. 242]. W odniesieniu do drugiego pytania, międzynarodowa standaryzacja wprowadza jas-

ne zasady gry dla wszystkich członków Unii. Oznacza to, że ewentualne konflikty, spo-wodowane różnorodnymi systemami prawnymi poszczególnych państw, zostają mocno ograniczone, a w perspektywie czasu (i skutecznego egzekwowania unijnego prawa) wy-kluczone. Dodatkowo, jeśli przyjąć założenie, że poszczególne rządy kierują się w swoim postępowaniu zasadą homo economicus, to ich sposób prowadzenia polityki ds. konku-rencji na poziomie krajowym nie będzie uwzględniał potrzeb pozostałych „unijnych przedsiębiorstw”, a nawet może je marginalizować [Pelkmans, 2006, s. 244–245].

Uniknięcie wymienionych problemów przyniesie korzyści nie tylko pojedynczym konsumentom i przedsiębiorstwom, ale także całej europejskiej gospodarce. Proces kształtowania wspólnych reguł postępowania wymaga jednak efektywnej koordynacji ze strony odpowiednio uprawnionej instytucji. Egzekwowaniem przestrzegania unijnych zasad konkurencji, ujętych w art. 101–109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, 2009 r.), zajmuje się Komisja Europejska (KE), wspomagana przez krajowe orga-

Mateusz Pawlak152

ny ochrony konkurencji. Wewnętrzną jednostką KE, odpowiedzialną za monitorowanie przestrzegania prawa w omawianej dziedzinie, jest Dyrekcja Generalna (DG) ds. Kon-kurencji. Jej główne zadanie (w przeciwieństwie do innych DG) nie polega na opra-cowywaniu inicjatyw ustawodawczych, ale na bezpośrednich działaniach skierowanych przeciwko krajom członkowskim i przedsiębiorstwom, które naruszyły unijne zasady konkurencji. Niemniej jednak, kompetencje DG ds. Konkurencji są ściśle ograniczone, a interwencje muszą być poparte rzetelnymi dowodami. Ponadto, od decyzji Dyrekcji przysługuje prawo odwołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej1. Cztery priorytetowe sektory działań DG ds. Konkurencji to: 1) zapobieganie porozumieniom antykonkurencyjnym i nadużywaniu pozycji domi-

nującej, 2) kontrola pomocy państwa, 3) kontrola połączeń/fuzji, 4) monitorowanie zliberalizowanych rynków.

Schemat uproszczonej procedury postępowania wyjaśniającego przez DG ds. Kon-kurencji przedstawiono na rysunku 1.

RYSUNEK 1. Schemat uproszczonej procedury w razie wszczęcia postępowania wyjaśniające-go przez DG ds. Konkurencji

Źródło: Opracowanie własne na podstawie art. 101–109 TFUE oraz głównej strony internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Kon-kurencji KE, http://ec.europa.eu/competition/index_en.html (dostęp 12.01.2012).

Rola i efektywność Komisji Europejskiej w ramach polityki ds. konkurencji... 153

Cztery filary unijnej polityki ds. konkurencji

Filar 1. Przeciwdziałanie porozumieniom antykonkurencyjnym i nadużywaniu pozycji dominującej

Porozumienia antykonkurencyjne (czyli zmowy lub nieuczciwe praktyki kartelowe) zostały ściśle określone w art. 101 TFUE: „niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zaka-zane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz rynku wewnętrznego”2.

Zmowy można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza – tzw. zmowy niejawne lub do-skonałe (ang. perfect collusion on output) – zakłada, że firmy potajemnie ustalają wspólne (w większości zawyżone) ceny, poziomy produkcji i sprzedaży, podziały rynkowe oraz inne wskaźniki ekonomiczne. Zmowy doskonałe charakteryzują się cechami monopoli-stycznymi, jednakże w historii UE nie istnieje zbyt wiele przykładów ich występowania-[Baldwin, Wyplosz, 2009, s. 429]. Druga kategoria to zmowy jawne lub częściowe (z ang. partial collusion), zwane często kartelami[Pelkmans, 2006, s. 250]. Mimo swojej nazwy, zmowy jawne są trudniejsze do wykrycia i zazwyczaj dotyczą małych i średnich przed-siębiorstw. Jawne umowy antykonkurencyjne możemy z kolei podzielić na horyzontalne (np. cenowe lub podziału rynku) oraz na wertykalne (np. selektywna dystrybucja)3.

Niestety, ze względu na wciąż niedoskonały przepływ informacji na obszarze rynku wewnętrznego UE, udowodnienie przytoczonych praktyk stanowi ogromne wyzwanie. Komisja Europejska musi być szczególnie dokładna i ostrożna w wydawaniu swoich decyzji, aby, zamiast usprawniać, nie stała się hamulcem wolnorynkowej gospodarki. Należy również pamiętać, że zapisy art. 101 TFUE, pod ściśle określonymi warunkami, umożliwiają firmom stosowanie niektórych z wymienionych działań4. Ponadto, Komi-sja wydaje ogólne i sektorowe rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych, dzięki którym określone praktyki przedsiębiorstw (dotyczy to również pomocy publicznej państw członkowskich) mogą być akceptowane. Wyłączeniu najczęściej podlegają takie dziedziny, jak: pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw, pomoc socjalna, pomoc regionalna, pomoc na ochronę środowiska, wsparcie przedsiębiorczości kobiet, pomoc na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną5.

Kolejnym czynnikiem mającym negatywny wpływ na konkurencję w UE jest do-minująca pozycja firm, które prowadzą politykę monopolistyczną. Monopol charakte-ryzuje się nieoptymalną alokacją zasobów i dużymi barierami wejścia, często połączo-nymi z ekonomią skali oraz ochroną praw intelektualnych lub patentowych [Pelkmans, 2006, s. 254]. Prawo unijne w art. 102 TFUE definiuje i reguluje nadużywanie pozycji dominującej: „niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części, w zakresie, w jakim może wpływać na handel między pań-

Mateusz Pawlak154

stwami członkowskimi”6. Podobnie do art. 101 TFUE, w dalszej części art. 102 TFUE doprecyzowano rodzaje zakazanych zachowań (np. stosowanie wobec partnerów han-dlowych nierównych warunków do świadczeń równoważnych czy ograniczanie pro-dukcji, rynków lub rozwoju technicznego ze szkodą dla konsumentów). Polityka an-tymonopolowa KE nie powinna jednak ingerować w sam proces powstawania dużych europejskich korporacji, które w znacznym stopniu mogą przyczynić się do zwięk-szenia konkurencyjności rynku europejskiego na arenie międzynarodowej. Interwen-cja DG ds. Konkurencji powinna zachodzić dopiero w przypadku nadużycia przez te przedsiębiorstwa ich dominującej pozycji.

Warto zauważyć, że terminy „pozycja dominująca” i „nadużycie pozycji dominują-cej” nie są synonimami. Podkreśliła to Neelie Kroes7 (Komisarz ds. Konkurencji w latach 2004–2009, w kolegium Jose Manuela Barroso), stwierdzając: „(...) konkurencja i kon-kurenci powinni być chronieni (...) popieram jednak agresywną rywalizację, przez którą cierpią niektórzy konkurenci – włączając tę stosowaną przez firmy dominujące na rynku – tak długo, jak zyskują na tym zwykli konsumenci” [Pelkmans, 2006, s. 256].

Wracając jednak do praktyk niewskazanych, warto wspomnieć o jednym z najbar-dziej znanych przykładów nadużycia dominującej pozycji firmy na unijnym rynku – sprawy Microsoftu. W 2008 r. KE ukarała (pierwszy raz w historii europejskiej polityki ds. konkurencji) firmę Microsoft tzw. okresową karą pieniężną za niezastosowanie się do wcześniejszych zaleceń. Microsoft został zobowiązany do udostępnienia konkuren-cji odpowiedniego zakresu informacji interoperatywnych8, umożliwiających produkcję kompatybilnego oprogramowania do systemu operacyjnego Windows oraz do dezinte-gracji z systemu programu Windows Media Player. Ostatecznie, Microsoft nie wywiązał się z nałożonych zobowiązań i został obciążony karą w wysokości 899 mln euro9, co sta-nowiło prawie 1/3 rocznego przychodu firmy [Baldwin, Wyplosz, 2009, s. 436]. Bardziej szczegółowo sprawa ta zostanie omówiona w dalszej części artykułu.Filar 2. Kontrola pomocy państwa

Traktatowe umocowanie do sprawowania nadzoru przez Komisję nad subwencja-mi rządowymi umożliwia art. 107 TFUE: „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie (z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w traktatach) lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi za-kłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpły-wa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”10.

W celu zrozumienia sensu kontroli KE nad subwencjami krajowymi należy przyjrzeć się bliżej wieloznaczności terminu „pomoc państwowa”. Przeciwnicy kontrolowania rzą-dów poszczególnych krajów członkowskich twierdzą, że pomoc państwowa stymuluje rozwój regionalny i przywraca konkurencyjność strategicznych przedsiębiorstw będących w bardzo trudnej sytuacji finansowej lub strukturalnej [Eekhoff, Moch, 2004, s. 23]. Po-nadto, zgodnie z szeroką definicją pomocy państwowej, można do niej również zaliczyć


wspomnianą wcześniej pomoc społeczną, wsparcie w przypadku katastrof naturalnych czy subwencje dla słabo rozwiniętych regionów [Baldwin, Wyplosz, 2009, s. 445]. Bio-rąc pod uwagę przywołane przykłady, subwencje rządowe (zakładając, że są przemyślane i rozdystrybuowane w efektywny sposób) stają się istotnym instrumentem wzmacniają-cym zarządzanie i gospodarkę. Jednak pomoc taka dyskryminuje przedsiębiorstwa nie-subsydiowane w danym sektorze, przez co podważa zasady wolnorynkowej konkurencji [Eekhoff, Moch, 2004, s. 23]. Jeśli rządowa pomoc będzie procesem długotrwałym i wie-losektorowym, to w rezultacie mogą pojawić się dużo bardziej negatywne jej skutki, jak stagnacja całej gospodarki. Subsydia tworzą sztuczne poczucie bezpieczeństwa firmom je otrzymującym i prowadzą do zmniejszenia nakładów na inwestycje, badania i rozwój tych firm. Zakładając, że rozpatrujemy przypadek gospodarki wolnorynkowej, sztuczne bez-pieczeństwo w dłuższej perspektywie spowoduje brak umiejętności absorbowania zmian rynkowych i pozostawi te firmy daleko za konkurencją [Baldwin, Wyplosz, 2009, s. 438].

Warto nadmienić, iż na skutek kryzysu finansowego, zapoczątkowanego załamaniem się w 2007 r. rynku pożyczek hipotecznych w USA, KE przyjęła specjalny pakiet zwięk-szający możliwość udzielania pomocy państwowej. Przyjęte „tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego11 zawierały dwa podstawowe cele: 1) zachowanie ciągłości dostępu przedsiębiorstw do finansowania (np. przez umożli-

wienie państwom członkowskim udzielenia gwarancji państwowych dla pożyczek po niższych stawkach lub przyznania dopłat do oprocentowania pożyczek);

2) udzielenie dotacji (w wysokości do 500 tys. euro na przedsiębiorstwo) oraz zachęce-nie firm do inwestowania w stabilną przyszłość (np. przez dopłaty do oprocentowa-nia pożyczek na rozwój produktów ekologicznych)”12. Na implementacji tymczasowych ram prawnych najbardziej skorzystały sektory ban-

kowy i ubezpieczeniowy, w dalszej kolejności przemysł motoryzacyjny oraz rolnictwo. Według szacunków KE, łączna kwota pomocy państwowej udzielonej w 2009 r. wzrosła z ok. 0,5 do 2,2 % PKB UE (tj. do 279,6 mld euro), z czego 1,7 % PKB zostało przekazane instytucjom finansowym dotkniętym skutkami kryzysu gospodarczego13. Przytoczone dane i działania KE nie stanowią jednak sygnału odejścia od neoliberalnej doktryny eko-nomicznej. Po pierwsze, dotyczą one sytuacji wyjątkowej i z założenia tymczasowej. Po drugie, daleko idąca interwencja państwa w gospodarkę wciąż postrzegana jest przez unijnych technokratów (oraz wielu ekonomistów) jako środek ostateczny.

Reasumując argumenty za i przeciw: pomoc państwowa w ściśle określonych sytu-acjach może pomóc w redukcji ekonomicznych i regionalnych dysproporcji w UE, jak również może zostać wykorzystana jako narzędzie do walki z kryzysem gospodarczym. Niemniej jednak, znaczna część rządowych subsydiów niweluje niewidzialną rękę rynku i negatywnie wpływa na gospodarkę. Podkreśliła to Komisja Europejska, która w swoim ra-porcie nt. konkurencyjności w UE (jeszcze w latach 80. XX w.) stwierdziła, że pomoc pań-stwowa stanowi narzędzie „niekompatybilne z jednolitym rynkiem wewnętrznym UE”14.

Mateusz Pawlak156

Filar 3. Kontrola połączeń (fuzji) przedsiębiorstwPodobnie do pomocy państwowej, łączenie przedsiębiorstw stanowi sporną kategorię

mechanizmów oddziałujących na rynek, a ich negatywny wpływ na gospodarkę UE długo nie był brany pod uwagę. Początkowe nieuwzględnianie w traktatach unijnych zapisów do-tyczących kontroli fuzji przedsiębiorstw było spowodowane powszechnie panującym prze-świadczeniem (w środowisku politycznym i biznesowym), że koncentracja ekonomicznego potencjału ma jedynie pozytywne skutki. Podkreślano m.in. pożądane i opłacalne efekty skali oraz skuteczną restrukturyzację słabo funkcjonujących przedsiębiorstw [Cini, McGo-wan, 1998, s. 117]. Łączenie przedsiębiorstw, jak stwierdza Jacques Pelkmans – analityki think tanku Centrum Studiów nad Polityką Europejską (Centre for European Policy Studies) – stanowi „naturalne zjawisko rynkowe” napędzające restrukturyzację, konsolidację, pene-trację rynku i innowacje [Pelkmans, 2006, s. 258]. Zagrożenie pojawia się jednak w chwili, gdy stają się one niekonkurencyjne i przyjmują cechy strukturalne podobne kartelom czy zmowom, jednocześnie nie podlegając praktycznie żadnej kontroli. Duża liczba fuzji charak-teryzuje głównie firmy dominujące na rynku i prowadzi do ich centralizacji, co z kolei może negatywnie wpływać na wspólną gospodarkę UE. W związku z tym, niezbędne okazało się wypracowanie skutecznych mechanizmów prewencyjnych, które kontrolowałyby wpływ fuzji na rynek UE. Zostały one ujęte w rozporządzeniu Rady Unii Europejskiej z 1989 r. (wówczas jeszcze Rady Wspólnot Europejskich), zmienionym rozporządzeniem z 2004 r., którego art. 2 stwierdza, że „koncentrację, która przeszkadzałaby znacząco skutecznej kon-kurencji na wspólnym rynku lub znacznej jego części, w szczególności w wyniku stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej, uznaje się za niezgodną ze wspólnym rynkiem”15.

Jak można zauważyć, fuzje firm nie są jednoznacznie definiowane jako czynniki negatywnie wpływające na rynek wewnętrzny UE. Cech pejoratywnych nabierają do-piero w momencie pojawienia się zagrożenia nadużycia pozycji dominującej (powstałej w wyniku fuzji). W przypadku koncentracji przedsiębiorstw zakłócających konkuren-cję, głównym zadaniem Komisji jest jej zablokowanie do czasu opracowania przez nowo powstałą firmę odpowiednich środków zaradczych rozwiązujących problem konkuren-cyjności. Zgodnie z unijnym ustawodawstwem, większość transakcji transgranicznych musi zostać zgłoszona Komisji przed ich finalizacją16.Filar 4. Monitorowanie zliberalizowanych rynków

Warto wspomnieć jeszcze o monitorowaniu przez KE zliberalizowanych rynków państw członkowskich. Mimo iż wymieniony instrument zalicza się do filarów polityki ds. konkurencji UE, jego rola jest często pomijana ze względu na trudno mierzalną skuteczność oraz brak konkretnych działań prewencyjnych. Daleko idąca liberalizacja gospodarek krajów członkowskich UE17 objęła również sektory, w których wcześniej swoje usługi świadczyli wyłącznie państwowi monopoliści (m.in. są to: transport, te-lekomunikacja, usługi pocztowe, energia)18. Konkurencja umożliwiła konsumentom większy wybór, niższe ceny i nowe usługi. Jednak w wielu państwach liberalizacja nie-których segmentów zakończyła się na duopolu lub oligopolu, które wciąż charaktery-


zują się bardzo dużymi barierami wejścia na rynek (w Polsce są to np. telekomunika-cja lub transport kolejowy). Zadaniem Komisji jest monitorowanie opisanych rynków i nakłanianie poszczególnych rządów do promowania przejrzystych zasad konkurencji.

Pozytywny wpływ polityki ds. konkurencji na gospodarkę UE

Przedstawiona analiza poszczególnych filarów wyraźnie wskazuje na potrzebę funk-cjonowania mechanizmów, które byłyby w stanie regulować zasady przejrzystej kon-kurencji. Jasne reguły rywalizacji na unijnym rynku, zagwarantowane i monitorowane przez niezależną instytucję (KE), zmniejszają niepewność i przeszkody przedsiębiorstw w międzynarodowym rozwoju oraz inwestycjach zagranicznych/ekspansji na rynkach pozostałych państw członkowskich. Wśród najważniejszych efektów polityki ds. konku-rencji, które pozytywnie wpływają na gospodarkę UE, można wymienić: 1) zagwarantowanie funkcjonowania różnorodnym konkurentom i zapobieganie ich

dyskryminacji – w rezultacie konsumenci otrzymują albo dobra i usługi coraz wyż-szej jakości, albo o coraz niższej cenie;

2) optymalne wykorzystanie dostępnych zasobów w celu uzyskania jak największego przychodu – jest to możliwe tylko w przypadku braku rządowych prób kontroli pro-dukcji oraz przy wykluczeniu działań określonych grup interesu;

3) brak protekcjonizmu nad poszczególnymi firmami – efektywność gospodarki wzra-sta wraz z gwarancją uczciwej konkurencji;

4) nacisk na kraje członkowskie mający na celu zagwarantowanie i monitorowanie przestrzegania zasad wolnorynkowej konkurencji. Na koniec warto przytoczyć słowa Joaquina Almunii (Komisarza ds. Konkurencji

w latach 2010–2014, w kolegium Jose Manuela Barroso), który podkreślił znaczącą rolę polityki ds. konkurencji również w przezwyciężaniu kryzysu finansowego: „Najważniej-szym zadaniem jest odbudowanie i zwiększenie zaufania inwestorów (...). Nie ma jed-nego złotego rozwiązania. W celu odwrócenia niekorzystnego trendu, będziemy musieli zmobilizować wszystkie nasze zasoby i użyć w kompleksowy sposób wszystkich dostęp-nych polityk, jednakże z poczuciem wspólnego celu zarówno na poziomie narodowym, jak i europejskim. Spośród dostępnych rozwiązań, efektywna polityka ds. konkurencji wydaje się pierwszoplanowym zadaniem dla Europy (...)” [Almunia, 2011].

Microsoft kontra Unia Europejska

Uzupełniając przedstawiony zarys teoretyczny, dotyczący unijnej polityki ds. kon-kurencji i jej wpływu na gospodarkę UE, warto przyjrzeć się również wymiarowi prak-tycznemu. W tym celu do analizy została wybrana firma Microsoft, która w okresie od

Mateusz Pawlak158

stycznia 2000 r. do stycznia 2012 r. aż dziesięć razy została poddana przez KE weryfikacji w sprawie nieprzestrzegania unijnych zasad konkurencji. W podanym okresie Microsoft sześć razy składał wyjaśnienia w sprawie porozumień antykonkurencyjnych i nadużycia pozycji dominującej oraz cztery razy stanowił główny podmiot w procedurze badają-cej wpływ planowanych przejęć/fuzji na rynek europejski. W tabeli 1 zawarto wykaz wszystkich spraw będących przedmiotem postępowań KE. Dokładnej analizie zostaną poddane dwie wybrane sprawy – jedna związana z nadużyciem pozycji dominującej oraz druga – dotycząca przejęć.1. Sprawa nr COMP/C-3/37.792 dotycząca nadużycia przez firmę Microsoft pozycji

dominującej (ujawnienie zainteresowanym przedsiębiorstwom określonych in-formacji dotyczących interoperacyjności systemu Windows)Dnia 10 lutego 2000 r., na podstawie zgłoszeń od użytkowników, przedstawicieli

sektora małych i średnich przedsiębiorstw działających w branży IT (ang. information technology) oraz innych konkurentów firmy Microsoft, DG ds. Konkurencji wystoso-wała formalną prośbę do amerykańskiego giganta o dostarczenie informacji technicz-nych na temat systemu operacyjnego Windows 2000. Głównym zarzutem podmiotów skarżących był sposób zaprojektowania Windows 2000, który umożliwiał Microsoftowi wykorzystanie pozycji dominującej na rynku komputerowych systemów operacyjnych w przejęciu rynków systemów serwerowych oraz handlu w sieci (ang. e-commerce). Pod-stawę prawną wszczęcia ewentualnego postępowania oskarżającego stanowić miało Roz-porządzenie (EWG) nr 17/62 w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji usta-nowionych w art. 81 i 82 Traktatu19 (zmienione później Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r.). Komisja Europejska rozróżniła również przedmiot swojego ewentualnego postępowania oskarżającego (wykorzystanie pozycji dominującej na jednym rynku w celu przeniesienia jej na inne) od przedmiotu podobnego śledztwa prowadzonego w USA (nadużycie pozycji dominującej Microsoftu na rynku systemów operacyjnych)20. Po weryfikacji sprawy, KE dnia 3 sierpnia 2000 r. oficjalnie wszczęła postępowanie oskarżające. Pod koniec tego samego miesiąca, Komisja rozszerzyła zakres oskarżenia o dołączanie do systemu Windows programu odtwarzającego muzykę i pliki video – Windows Media Player, co w znaczący sposób ograniczało możliwość konsu-mentów w wyborze innego programu odtwarzającego21. Ostateczne stanowisko z listą zweryfikowanych zarzutów Microsoft otrzymał w 2003 r. W tym samym roku, Komisja po raz ostatni wezwała firmę do dostarczenia ewentualnych wyjaśnień przed podjęciem werdyktu.

W marcu 2004 r., po pięciu latach śledztwa, KE zdecydowała, że firma Microsoft wykorzystuje swoją pozycję dominującą na rynku komputerowych systemów operacyj-nych w przejęciu rynków systemów serwerowych oraz handlu w sieci, jak również rynku związanego z programami odtwarzającymi muzykę i pliki video. W związku z tym, iż do dnia podjęcia decyzji Microsoft nie zaprzestał rozpatrywanych praktyk, Komisja zobo-wiązała przedsiębiorstwo do:


1) wyposażenia w ciągu 120 dni zainteresowanych konkurentów w informacje umożliwiające produkcję kompatybilnego oprogramowania do systemu Win-dows,

2) przedstawienia w ciągu 90 dni nowej wersji systemu Windows, zgodnej z zalece-niami i bez automatycznie zainstalowanego programu Windows Media Player,

3) zapłacenia kary finansowej w kwocie 497 mln euro za nadużycie pozycji dominu-jącej22. Warto wspomnieć, że decyzja została poprzedzona szczegółowymi raportami, wy-

jaśnieniami (również ze strony Microsoftu, który otrzymał możliwość dostępu do akt KE) oraz spotkaniami. Przykładowo, w marcu 2004 r. swoją opinię na temat działań amerykańskiego przedsiębiorstwa wyraził specjalny komitet doradczy w sprawie prak-tyk ograniczających i pozycji dominujących, który zgodził się z projektem decyzji Komi-sji. Zorganizowano również spotkanie wyjaśniające, w którym oprócz Microsoftu udział wzięli skarżący oraz osiem zainteresowanych stron trzecich – „zarówno skarżący, jak i zainteresowane strony trzecie miały na przedstawienie uwag między 30 minut a dwie godziny”23.

W celu zapewnienia właściwej implementacji decyzji z marca 2004 r., Komisja po-wołała specjalnego pełnomocnika ds. monitorowania (ang. Monitoring Trustee)24, nota-bene wybranego spośród czterech ekspertów figurujących na liście przedłożonej przez firmę Microsoft25. Raporty pełnomocnika oraz wciąż napływające ze strony konkuren-cji skargi, po raz kolejny uruchomiły procedurę intensywnych spotkań i koresponden-cji wyjaśniającej między KE a Microsoftem. Proces konsultacji nie przyniósł jednak żadnych efektów i w 2006 r. Komisja zdecydowała się nałożyć drugą karę finansową (za niezastosowanie się Microsoftu do decyzji z 2004 r. ) w wysokości 280,5 mln euro26. Podobnie do decyzji z 2004 r., ostateczna treść oskarżenia została wcześniej skonsulto-wana z komitetem doradczym oraz urzędnikiem przeprowadzającym spotkania wyja-śniające.

Analogiczna sytuacja powtórzyła się w 2008 r., kiedy KE nałożyła trzecią już karę pieniężną (za okres od dnia 21 czerwca 2006 r. do dnia 21 października 2007 r.) w wyso-kości 899 mln euro27. Bezprecedensowość omawianej sprawy podkreśliła wówczas Ko-misarz Neelie Kroes, która wydała następujące oświadczenie: „Microsoft jest pierwszą firmą w pięćdziesięcioletniej historii polityki ds. konkurencji UE, która została ukarana za niezastosowanie się do wcześniejszej decyzji w sprawie nadużycia pozycji dominują-cej. Mam nadzieję, iż dzisiejsza decyzja (z 2008 r., [przyp. aut.]) zamyka ciemny rozdział w działalności Microsoftu w odniesieniu do niewypełnienia zobowiązań nałożonych przez Komisję w marcu 2004 r., jak również spowoduje ona, że zdefiniowane kryteria, których słuszność została potwierdzona wyrokiem Sądu Pierwszej Instancji we wrze-śniu 2007 r., zostaną przez Microsoft należycie spełnione”28.

Należy jednak zaznaczyć, iż mimo nakładanych kar, amerykański koncern w okresie marzec 2004–grudzień 2011 wypełnił znaczną część nałożonych zobowiązań. Fakt ten

Mateusz Pawlak160

odnotowała także KE, która w 2009 r. wstrzymała prace stałego pełnomocnika ds. mo-nitorowania na rzecz ewentualnych badań weryfikacyjnych przeprowadzanych ad hoc. Microsoft stara się również (stan na styczeń 2012 r.) o zniesienie lub znaczne zmniej-szenie kary nałożonej w 2008 r. Od ostatecznego wyroku w sprawie Microsoftu mogą zależeć także inne sprawy. Przykładowo podtrzymanie decyzji może mieć analogiczne skutki dla firmy Intel, która w 2009 r. została ukarana grzywną w wysokości 1,6 mld euro. Z wyegzekwowania 899 mln euro od Microsoftu usatysfakcjonowani będą z kolei inni kluczowi konkurenci, np. IBM czy Oracle.2. Sprawa nr COMP/M.6281 dotycząca przejęcia firmy Skype przez firmę Microsoft

Dnia 2 września 2011 r., zgodnie z art. 4 Rozporządzenia Rady w sprawie kontro-li koncentracji przedsiębiorstw (Rozporządzenie), KE otrzymała notyfikację w sprawie przejęcia firmy Skype przez firmę Microsoft w wyniku zakupu stuprocentowego udziału w akcjach. Strony podpisały w tym celu wstępne porozumienie cztery miesiące wcze-śniej. Na podstawie art. 3 Rozporządzenia29 Komisja stwierdziła, iż koncentracja posiada wymiar wspólnotowy. W szczególności zwróciła uwagę na:

• wysokość światowego zagregowanego obrotu stron, który łącznie przekraczał 2 500 mln euro;

• wysokość zagregowanego obrotu stron w przynajmniej trzech krajach członkow-skich (w tym wypadku Niemiec, Włoch i Wielkiej Brytanii), który łącznie przekra-czał 100 mln euro, a jednocześnie obroty każdej ze stron w każdym z tych państw wyniosły więcej niż 25 mln euro;

• łączny obrót przypadający na UE każdej ze stron, który wyniósł więcej niż 100 mln euro, a ani Microsoft, ani Skype nie uzyskały więcej niż dwie trzecie swoich łącz-nych obrotów przypadających na UE w jednym i tym samym państwie członkow-skim30. Upraszczając wymienione kryteria, planowane przejęcie spełniło wszystkie zapisy

art. 1 ustęp 3 Rozporządzenia, w związku z czym KE wszczęła postępowanie w sprawie ewentualnych negatywnych efektów koncentracji na unijnym rynku. Procedura weryfi-kacyjna została przeprowadzona rzetelnie, uwzględniając charakterystykę stron, sytu-ację na rynku, na którym funkcjonują obydwa przedsiębiorstwa, oraz ocenę efektyw-ności konkurencji. Argumenty ostatecznej decyzji Komisji zostały sformułowane w 223 punktach, w których ujęto również specjalistyczne grafy i tabele statystyczne.

W tekście nie umieszczono kwestii objętych tajemnicą handlową, jednakże w miarę możliwości zastąpiono je ogólnymi charakterystykami. W podsumowaniu z dnia 7 paź-dziernika 2011 r., KE zadecydowała, iż przejęcie Skype’a przez Microsoft nie stanowi za-grożenia zakłócenia konkurencji i jest zgodne zarówno z zasadami rynku wewnętrznego UE, jak i Układu o Utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego31.

Rola i efektywność Komisji Europejskiej w ramach polityki ds. konkurencji... 161TA

BELA

1.

Wyk

az sp

raw

firm

y M

icro

soft

będą

cych

prz

edm

iote

m p

ostę

pow

ań K

omis

ji Eu

rope

jski

ej w

ram

ach

polit

yki d

s. ko

n-ku

renc

ji U

E (s

tycz

eń 2

000–

styc

zeń

2012

)

Zakr

es p

olity

ki

ds. k

onku

renc

ji U

E

Dat

a os

tatn

iej

decy

zji

Tytu

ł sp

raw

yK

rótk

ie p

odsu

mow

anie

I. Po

rozu

mie

nia

anty

- ko

nkur

ency

jne

i nad

- uż

ywan

ie p

ozyc

ji do

min

ując

ej

18.0

4.01

PO/M

icro

soft

+ U

PC

Spra

wa

doty

czył

a w

ywie

rani

a pr

zez M

icro

soft

wpł

ywu

na k

ontr

ahen

tów

pod

czas

wyb

oru

tech

nolo

gii d

o ur

ządz

eń S

TB (a

ng. s

et-to

p bo

x). P

ostę

pow

anie

zost

ało

umor

zone

po

zlik

wid

owan

iu je

dnej

i gr

unto

wne

j res

truk

tury

zacj

i dru

giej

tzw.

„Ra

dy d

s. Te

chno

logi

i”, p

rzez

kt

óre

Mic

roso

ft m

iał m

ożliw

ość w

ywie

rani

a w

pływ

u na

par

tner

ów. „

RdT”

zost

ały

pow

ołan

e z i

nicj

atyw

y M

icro

softu

pod

czas

wsp

ółpr

acy

z UPC

i N

TL

II.

Poro

zum

ieni

a an

ty-

konk

uren

cyjn

e i n

ad-

używ

anie

poz

ycji

dom

inuj

ącej

18.0

4.01

PO/M

icro

soft

+ N

TL

jw.

III.

Połą

czen

ia/fu

zje

09.0

3.05

Mic

roso

ft/Ti

me

War

ner/

Con

tent

- -G

uard

JV

(406

4)

KE

zaw

iesił

a w

eryfi

kacj

ę prz

ejęc

ia p

rzez

Mic

roso

ft or

az T

ime

War

ner k

ontr

oli n

ad

spół

ką C

onte

ntG

uard

, dos

taw

cą ro

zwią

zań

DRM

(zar

ządz

anie

pra

wam

i dos

tępu

do

treś

ci

cyfr

owyc

h). P

owod

em za

wie

szen

ia b

yło

poja

wie

nie

się tr

zeci

ego

udzi

ałow

ca –

firm

y Th

omso

n –

i zm

niej

szen

ie w

ten

spos

ób g

roźb

y ew

entu

alne

go za

kłóc

enia

eur

opej

skie

j ko

nkur

encj

i

IV. P

oroz

umie

nia

anty

konk

uren

cyjn

e i n

aduż

ywan

ie

pozy

cji d

omin

ując

ej

14.0

1.08

Mic

roso

ft (E

CIS

com

- pl

aint

)

KE

uruc

hom

iła d

ocho

dzen

ie n

a po

dsta

wie

skar

gi E

CIS

(ang

. Eur

opea

n C

omm

ittee

for

Inte

rope

rabl

e Sy

stem

s) w

s. og

rani

czan

ia p

rzez

Mic

roso

ft in

tero

pera

tyw

nośc

i sw

oich

pr

oduk

tów.

Spr

awa

była

kon

tynu

owan

a po

d in

nym

num

erem

V.

Poro

zum

ieni

a an

tyko

nkur

en-

cyjn

e i n

aduż

ywa-

ni

e po

zycj

i do

min

ując

ej

04.0

3.09

Mic

roso

ft M

icro

soft

zost

ał zo

bow

iąza

ny p

rzez

KE

do u

dost

ępni

enia

kon

kure

ncji

odpo

wie

dnie

go

zakr

esu

info

rmac

ji in

tero

pera

tyw

nych

um

ożliw

iają

cych

pro

dukc

ję k

ompa

tybi

lneg

o op

rogr

amow

ania

do

syst

emu

oper

acyj

nego

Win

dow

s ora

z do

dezi

nteg

racj

i z sy

stem

u pr

ogra

mu

Win

dow

s Med

ia P

laye

r. O

stat

eczn

ie, M

icro

soft

nie

wyw

iąza

ł się

z na

łożo

nych

zo

bow

iąza

ń i z

osta

ł obc

iążo

ny h

istor

yczn

ą ok

reso

wą

karą

pie

nięż

ną w

wys

okoś

ci 8

99 m

ln

euro

Mateusz Pawlak162

Zakr

es p

olity

ki

ds. k

onku

renc

ji U

E

Dat

a os

tatn

iej

decy

zji

Tytu

ł sp

raw

yK

rótk

ie p

odsu

mow

anie

VI.

Poro

zum

ieni

a an

tyko

nkur

en-

cyjn

e

i nad

używ

anie

po

zycj

i do

min

ując

ej

02.0

3.10

Mic

roso

ft (T

ying

) K

E ur

ucho

miła

doc

hodz

enie

na

pods

taw

ie d

wóc

h sk

arg

– (1

) EC

IS w

s. og

rani

czan

ia p

rzez

M

icro

soft

inte

rope

raty

wno

ści s

woi

ch p

rodu

któw

ora

z (2)

Ope

ry (i

nter

alia

) ws.

wią

zani

a ze

sobą

prz

ez M

icro

soft

oddz

ieln

ych

opro

gram

owań

(m.in

. doł

ącza

nie

Inte

rnet

Exp

lore

r ja

ko d

omyś

lnej

prz

eglą

dark

i sys

tem

u W

indo

ws)

. Fin

alni

e, M

icro

soft

zgod

ził s

ię n

a: (1

) zw

ięks

zeni

e in

tero

pera

tyw

nośc

i sw

oich

pro

dukt

ów, c

o op

ublik

ował

na

swoj

ej st

roni

e za

po

moc

ą pu

blic

znyc

h zo

bow

iąza

ń; (2

) udo

stęp

nien

ie m

ożliw

ości

wyb

oru,

któ

rą p

rzeg

ląda

rkę

zain

stal

ować

jako

dom

yśln

ą; o

raz (

3) n

a op

cję w

yłąc

zani

a i w

łącz

ania

prz

eglą

dark

i Int

erne

t Ex

plor

er

VII

. Po

łącz

enia

/fu

zje

18.0

2.10

Mic

roso

ft/

Yaho

o!

Sear

ch

Busin

ess

KE

zaak

cept

ował

a po

rozu

mie

nie

Mic

roso

ft i Y

ahoo

dot

yczą

ce w

zaje

mne

j wsp

ółpr

acy

na ry

nku

wys

zuki

war

ek, u

znaj

ąc je

za n

ieza

graż

ając

e za

sado

m e

urop

ejsk

iej k

onku

renc

ji.

W g

rudn

iu 2

011

r. M

icro

soft

w p

oroz

umie

niu

z kilk

oma

inny

mi fi

rmam

i prz

ygot

owyw

ał

ofer

tę p

rzej

ęcia

pak

ietu

mni

ejsz

ości

oweg

o w

Yah

oo, a

le za

rząd

firm

y in

form

ował

rów

nież

o

alte

rnat

ywny

ch p

ropo

zycj

ach

VII

I. Po

rozu

mie

nia

anty

konk

uren

cyjn

e i n

aduż

ywan

ie

pozy

cji

dom

inuj

ącej

01.1

2.10

Om

nis/

M

icro

soft

KE

odrz

uciła

wni

osek

Gru

py O

mni

s ws.

dom

niem

aneg

o ła

man

ia p

rzez

Mic

roso

ft za

sad

konk

uren

cji n

a ry

nku

ERP

i EA

S (a

ng. E

nter

prise

Res

ourc

e Pl

anni

ng –

Pla

now

anie

Zas

obów

Pr

zeds

iębi

orst

wa

oraz

ang

. Ent

erpr

ise A

pplic

atio

n So

ftwar

e –

Zint

egro

wan

e Ap

likac

je

Bizn

esow

e). G

rupa

Om

nis s

kład

ała

(bez

skut

eczn

ie) k

ilka

wni

oskó

w, w

tym

rów

nież

pro

śbę

o um

ożliw

ieni

e be

zpoś

redn

iego

prz

esłu

chan

ia p

rzed

KE

IX.

Połą

czen

ia/fu

zje

07.1

0.11

Mic

roso

ft/

Skyp

e K

E za

akce

ptow

ała

prze

jęci

e pr

zez M

icro

soft

inte

rnet

oweg

o do

staw

cy p

ołąc

zeń

głos

owyc

h i v

ideo

firm

ę Sky

pe, u

znaj

ąc je

za n

ieza

graż

ając

e za

sado

m e

urop

ejsk

iej k

onku

renc

ji

Źród

ło: O

prac

owan

ie w

łasn

e na

pod

staw

ie w

ykaz

u D

yrek

cji G

ener

alne

j ds.

Konk

uren

cji K

E, d

ostę

pneg

o na

stro

nie

inte

rnet

owej

: http

://ec

.eur

opa.

eu/c

ompe

titio

n/el

ojad

e/ise

f/ind

ex.cf

m?c

lear

=1&

polic

y_ar

ea_i

d=1

(dos

tęp

12.0

1.20

12).

cd. t

abel

i 1


Podsumowanie studium przypadku firmy Microsoft

Microsoft w okresie od stycznia 2000 r. do stycznia 2012 r. aż dziesięciokrotnie był podmiotem w sprawach związanych z nieprzestrzeganiem unijnych zasad konku-rencji. Jednak tylko w czterech przypadkach KE podjęła decyzje egzekwujące zmia-ny w realizowanych działaniach amerykańskiego giganta. Biorąc pod uwagę poziom dochodów Microsoftu i jego pozycję na rynku, nałożone przez Komisję zobowiąza-nia i kary być może nie wydają się wygórowane. Niemniej ich rola, która nie pole-ga na znacznym osłabieniu pozycji przedsiębiorstwa, tylko na umożliwieniu innym graczom dostępu do rynku i stworzeniu uczciwych warunków gry, została spełniona. Warto jeszcze raz podkreślić rzetelność Komisji, która przed podjęciem sankcji kon-sultowała projekty (kikudziesięciostronicowych) decyzji z komitetami doradczymi, umożliwiała spotkania wyjaśniające oraz powołała specjalistycznych pełnomocników monitorujących. Jeśli nie istniałaby wspólnotowa polityka ds. konkurencji i instytucja, która monitoruje sytuację we wszystkich państwach członkowskich, Microsoft mógł-by regularnie nadużywać swojej dominującej pozycji, przez co negatywnie wpływałby na cały unijny rynek.

Argument, iż Unia może stracić zainteresowanie wielkich firm, jeśli będzie prowa-dzić zbyt restrykcyjną politykę ds. konkurencji, również wydaje się bezpodstawny. Po pierwsze, zyski z tytułu działalności przedsiębiorstwa na wspólnotowym rynku znacznie przekraczają koszty implementacji zmian i kar nałożonych przez Komisję. Po drugie, koncerny typu Microsoft często podlegają podobnej weryfikacji w kraju macierzystym oraz innych regionach świata, zatem polityka ds. konkurencji nie wydaje się „czynni-kiem odstraszającym” inwestycje. Przykładowo, Departament Sprawiedliwości USA prowadził równoczesne postępowanie w sprawie związanej z nadużyciem przez Micro-soft pozycji dominującej na rynku amerykańskim, w związku z brakiem interoperatyw-ności systemu Windows 2000.

Historia dziesięciu spraw amerykańskiego giganta, z których szczegółowiej prze-analizowano dwa postępowania, świadczy o skuteczności KE (w danym przypadku). Skuteczność unijnej instytucji nie polega tylko na nałożeniu kary czy zmuszeniu dane-go przedsiębiorstwa (w tym wypadku Microsoftu) do przyjęcia zmian w swojej poli-tyce, o które wnioskują inne firmy, ale również na rzetelności i obiektywnej ocenie, tj. braku niepotrzebnej interwencji w wolny rynek. Potwierdzają to statystyki ujęte przez KE już w całościowym „Sprawozdaniu dotyczącym polityki konkurencji za rok 2010”, które mimo dużej liczby wniosków o wszczęcie postępowania wskazują na stosunko-wo małą liczbę bezpośrednich ingerencji unijnego organu. Łączna liczba decyzji wy-konawczych w zakresie przepisów antymonopolowych i karteli w latach 2005–2010 wyniosła 76 (decyzji), przy czym zastosowanie przez KE definitywnego zakazu do-tyczyło 38 karteli i 10 praktyk monopolistycznych. W tym samym okresie, doszło do 128 interwencji na 1901 wszczętych postępowań w sprawie łączenia przedsiębiorstw.

Mateusz Pawlak164

W odniesieniu do pomocy państwowej, w żadnym roku w latach 2004–2007 łączne wsparcie finansowe krajów unijnych nie przekroczyło 1 % PKB UE, co w dużej mierze spowodowane było aktywnymi działaniami Komisji w danej dziedzinie. Sytuacja zmie-niła się w latach 2008–2009, kiedy wysokość pomocy państw członkowskich wzrosła kolejno do 2,5 i 3,6 % PKB UE. Jednakże, jeśli odejmie się od zaprezentowanych wyni-ków pomoc udzieloną w wyniku kryzysu gospodarczego, to sumy w obu przypadkach nie przekraczają 0,7 % PKB UE32.

Na koniec, w celu uzupełnienia analizy europejskiej polityki ds. konkurencji, warto również wskazać jej podstawowe mankamenty. Szczegółowe postępowania prowadzone przez KE wymagają od przedsiębiorstw dodatkowego zaangażowania czasowego (spra-wy często trwają kilka lat), jak również skutkują konkretnymi stratami finansowymi (koszty przygotowania odpowiednich raportów i badań wyjaśniających oraz stracone przychody z wstrzymanych inwestycji). Dodatkowo, w przypadku pomocy państwa, wymagana zgoda Komisji przedłuża harmonogram programu ratunkowego dla kluczo-wych sektorów czy przedsiębiorstw, co może prowadzić do znacznego pogorszenia się ich trudnej sytuacji ekonomicznej lub strukturalnej, w szczególności podczas kryzysu gospodarczego. Z drugiej strony, sytuacje kryzysowe charakteryzują się większym mar-ginesem przyzwolenia społecznego i politycznego dla interwencjonizmu państwowego, zatem obecność neutralnego podmiotu (KE), posiadającego odpowiednie środki do kompleksowej oceny sytuacji i w razie potrzeby do wyegzekwowania swoich zaleceń, stanowi gwarancję racjonalnego podejmowania decyzji.

Mimo powyższych (negatywnych) argumentów, przedstawiony bilans spraw na linii Microsoft – Komisja Europejska oraz wyszczególnione w podsumowaniu części teore-tycznej efekty polityki ds. konkurencji, pozwalają autorowi podtrzymać przyjętą tezę o istotnej roli KE w ramach omawianej dziedziny, jak również podkreślić pozytywny wpływ polityki ds. konkurencji na gospodarkę Unii.

Przypisy

1 Polityka konkurencji Unii Europejskiej, „Fact Sheet” Komisji Europejskiej, 3/2/2011 (PL), dostępne na: http://ec.europa.eu/dgs/competition/factsheet_general_pl.pdf (dostęp 03.01.2012).

2 Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Belgia, 2010, art. 101 TFUE.

3 Nie wszystkie preferencyjne umowy horyzontalne lub wertykalne muszą wskazywać na działalność kartelu.4 Wersje Skonsolidowane Traktatu.


5 Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2010, Komisja Europejska, KOM (2011) 328. wersja ostateczna, Bruksela, 10.06.2011.

6 Wersje Skonsolidowane Traktatu, art. 102 TFUE.7 Neelie Kroes w kolegium Jose Manuela Barroso w latach 2010–2014 została Komisarzem ds. Agendy

Cyfrowej, portfolio ds. konkurencji przejął Hiszpan Joaquín Almunia.8 Interoperatywne informacje umożliwiają różnym producentom wytwarzanie substytucyjnego oprogra-

mowania kompatybilnego z już istniejącym oprogramowaniem z innej dziedziny, np. w systemie operacyjnym Windows można używać programu przeglądarki internetowej Internet Explorer, ale również powinna istnieć możliwość instalacji Mozilla Firefox czy Google Chrome.

9 Wpływy finansowe z nałożonych kar z tytułu nieprzestrzegania zasad konkurencji zasilają unijny budżet, jednakże nie poprzez jego zwiększenie, ale redukcję składek państw członkowskich.

10 Wersje Skonsolidowane Traktatu, art. 107 TFUE.11 Początkowo miały obowiązywać do 31 grudnia 2010 r., niemniej data wygaśnięcia obowiązywania tym-

czasowych norm prawnych jest regularnie przedłużana (stan na styczeń 2012 r.). 12 Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2009, Komisja Europejska, Urząd Publikacji Unii

Europejskiej, Luksemburg i Bruksela, 2010, s. 19.13 Ibidem, s. 22.14 Commission – Tenth Report on Competition Policy, Office for Official Publications of the European

Communities, Bruksela i Luksemburg, 1981, s. 111.15 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji

przedsiębiorstw, art. 2 ust. 3, dostępne na: www.uokik.gov.pl/download.php?id=475 (dostęp 05.01.2012).16 Polityka konkurencji Unii Europejskiej..., op.cit .17 Liberalizacja rynku według tzw. kryteriów kopenhaskich jest jednym z warunków przystąpienia do UE.18 Polityka konkurencji Unii Europejskiej..., op.cit .19 Artykuły nr 81 i 82 zostały zmienione w TFUE na artykuły nr 101 i 102.20 Commission examines the impact of Windows 2000 on competition, European Commission Press re-

lease, IP/00/141, 10.02.2000.21 Commission initiates additional proceedings against Microsoft, European Commission Press release,

IP/01/1232, 30.08.2001. 22 Commission concludes on Microsoft investigation, imposes conduct remedies and a fine, European

Commission Press release, IP/04/382, Bruksela, 24.03.2004.23 Sprawozdanie końcowe urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające w sprawie COM-

P/C-3/37.792 – Microsoft, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 26, Luksemburg i Bruksela, 06.02.2007.24 Został nim naukowiec specjalizujący się w informatyce i komputerach – profesor Neil Barret.25 Competition: Commission appoints Trustee to advise on Microsoft’s compliance with 2004 Decision,

European Commission Press release, IP/05/1215, Bruksela, 05.10.2005.26 Competition: Commission imposes penalty payment of €280.5 million on Microsoft for continued non-

compliance with March 2004 Decision, European Commission Press release, IP/06/979, Bruksela, 12.07.2006.27 Decyzja Komisji z dnia 27 lutego 2008 r. określająca ostateczną kwotę okresowej kary pieniężnej nałożo-

nej na Microsoft Corporation decyzją C(2005) 4420 wersja ostateczna, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 166, Luksemburg i Bruksela, 18.07.2009.

28 Antitrust: Commission imposes € 899 million penalty on Microsoft for non-compliance with March 2004 Decision, European Commission Press release, IP/08/318, Bruksela, 27.02.2008.

Mateusz Pawlak166

29 Zgodnie z art. 3 Rozporządzenia, koncentracja posiada wymiar wspólnotowy, jeśli łączny obrót jednej lub wszystkich stron przekracza określone (w artykule) kwoty. W zależności od punktów artykułu, progi kwot odnoszą się do obrotu w UE lub do obrotu na rynku światowym. Więcej informacji: Rozporządzenie Rady (WE) NR 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dziennik Urzę-dowy Unii Europejskiej, L 24, Luksemburg i Bruksela, 29.01.2004, art. 3.

30 Case No COMP/M.6281 – MICROSOFT/SKYPE, Office for Publications of the European Union, C(2011) 7279, Luksemburg i Bruksela, 07.10.2011, s. 2.

31 Ibidem, s. 37.32 Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2010..., op.cit., s. 19–21.

Bibliografia

Baldwin R., Wyplosz Ch., 2009, The Economics of the European Integration, McGraw-Hill Education, 3. edy-cja, LondynCini M., McGowan L., 1998, Competition Policy in the European Union, Macmillan, LondynEekhoff J., Moch Ch., 2004, Competition – the Core of Market Economy, [w:] Competition Policy in Europe, red. Eekhoff J., Springer, Nowy JorkPelkmans J., 2006, European Integration: Methods and Economic Analysis, Financial Times /Prentice Hall, 3. edycja, HarlowKomisja Europejska, 2005, Polityka konkurencji UE a konsument, „Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich”, KD-56-03-433-PL-C, LuksemburgMicrosoft odwołał się do trybunału UE ws. grzywny, Forbes.pl, 24.05.2011, http://www.forbes.pl/artyku-ly/sekcje/wydarzenia/microsoft-odwolal-sie-do-trybunalu-ue-ws--grzywny,15174,1 (dostęp 18.12.2011)Polityka konkurencji Unii Europejskiej, „Fact Sheet” Komisji Europejskiej, 3/2/2011 (PL), http://ec.europa.eu/dgs/competition/factsheet_general_pl.pdf (dostęp 03.01.2012)Przejęcie Skype’a: UE rozpatruje skargi na Microsoft, EurActiv.pl, 28.09.2011, http://www.euractiv.pl/gospo-darka/artykul/przejcie-skypea-ue-rozpatruje-skargi-na-microsoft-002965 (dostęp 20.12.2011)Materiały źródłoweAlmunia Joaquin, Unleashing Europe’s potential for growth: The role of competition policy, przemowa na „Competition Summit 2011”, Bruksela, 01.12.2011Antitrust: Commission imposes € 899 million penalty on Microsoft for non-compliance with March 2004 Decision, European Commission Press release, IP/08/318, Bruksela, 27.02.2008Antitrust: Commission initiates formal investigations against Microsoft in two cases of suspected abuse of do-minant market position, European Commission Press release, MEMO/08/19, Bruksela, 14.01.2008Antitrust: Commission welcomes Microsoft’s roll-out of web browser choice, European Commission Press release, IP/10/216, Bruksela, 02.03.2010Case No COMP/M.6281 – MICROSOFT/SKYPE, Office for Publications of the European Union, C (2011) 7279, Luksemburg i Bruksela, 07.10.2011Commission concludes on Microsoft investigation, imposes conduct remedies and a fine, European Commis-sion Press release, IP/04/382, Bruksela, 24.03.2004Commission examines the impact of Windows 2000 on competition, European Commission Press release, IP/00/141, Bruksela, 10.02.2000


Commission initiates additional proceedings against Microsoft, European Commission Press release, IP/01/1232, Bruksela, 30.08.2001 Commission – Tenth Report on Competition Policy, Office for Official Publications of the European Commu-nities, Luksemburg i Bruksela, 1981Competition: Commission appoints Trustee to advise on Microsoft’s compliance with 2004 Decision, Europe-an Commission Press release, IP/05/1215, Bruksela, 05.10.2005Competition: Commission imposes penalty payment of €280.5 million on Microsoft for continued non-com-pliance with March 2004 Decision, European Commission Press release, IP/06/979, Bruksela, 12.07.2006Decyzja Komisji z dnia 27 lutego 2008 r. określająca ostateczną kwotę okresowej kary pieniężnej nałożonej na Microsoft Corporation decyzją C(2005) 4420. wersja ostateczna, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 166, Luksemburg i Bruksela, 18.07.2009Mergers: Commission approves acquisition of Skype by Microsoft, European Commission Press release, IP/11/1164, Bruksela, 07.10.2011Mergers: Microsoft and Time Warner abandon acquisition of control in ContentGuard as Thomson purchases a one third stake, European Commission Press release, IP/05/295, Bruksela, 15.03.2005Microsoft agrees not to influence technology decisions of European digital cable operators, European Com-mission Press release, IP/01/569, Bruksela, 18.04.2001Non-opposition to a notified concentration (Case COMP/M.6281 – Microsoft/Skype), Official Journal of the European Union, C 341/2, Luksemburg i Bruksela, 22.11.2011Rozporządzenie Rady (WE) NR 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsię-biorstw, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 24, Luksemburg i Bruksela, 29.01.2004Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2009, Komisja Europejska, Urząd Publikacji Unii Euro-pejskiej, Bruksela i Luksemburg, 2010Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2010, Komisja Europejska, KOM (2011) 328. wersja osta-teczna, Bruksela, 10.06.2011Sprawozdanie końcowe urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające w sprawie COMP/C-3/37.792 – Microsoft, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 26, Luksemburg i Bruksela, 06.02.2007Streszczenie decyzji Komisji z dnia 16 grudnia 2009 r. dotyczącej postępowania przewidzianego w art. 102 Trak-tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 54 Porozumienia EOG, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 2010/C 36/06, Luksemburg, 13.02.2010Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, dostępny na portalu EUR-Lex: http://eur-lex.eu-ropa.eu/pl/treaties/index.htm#founding (dostęp 03.01.2012)Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, ISBN 978-92-824-2586-2, Luksemburg i Bruksela, 2010

Mateusz Pawlak168

The role and effectiveness of the European Commission within the framework of the European Union competition policy

(the case study of Microsoft)

Summary

The objective of the paper is illustration, based on both theoretical assumptions, as well as the practical examples, of the mechanisms functioning within the European Union competition policy. The Author attempts to prove the thesis that adequate and effective actions of the European Commission within the framework of competition policy have a positive impact on the EU economy.

The first part of the article presents the main pillars of the EU competition policy and their treaty provisions. The second part provides the reader with the case of Microsoft Corporation, against which over the period between January 2000 and January 2012, the European Commission initiated ten legislative proceedings due to the company’s non-compliance with the EU competition principles. The Author carries out the assessment of particular pillars of the competition policy, as well as analysis on the results of the agreements between the European Commission and Microsoft.

Key words: the EU competition policy, the Microsoft case studySłowa kluczowe: polityka EU ds. konkurencji, przypadek Microsoft

Tymon Słoczyński1

Katedra Ekonomii I SGH

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej

Wprowadzenie

Celem niniejszego artykułu jest opis oraz częściowe wyjaśnienie zróżnicowania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w Polsce oraz w wybranych europejskich i pozaeuro-pejskich krajach. Do wyjaśnienia tzw. międzypłciowej luki płacowej w poszczególnych krajach wykorzystano dekompozycję Oaxaki–Blindera [Blinder 1973; Oaxaca 1973], tj. standardową metodę ekonometryczną, stworzoną z myślą o badaniach nad dyskry-minacją płacową. Źródłem wykorzystywanych danych jest międzynarodowe badanie sondażowe ISSP (International Social Survey Programme), którego zaletą jest daleko idąca porównywalność danych w wymiarze zarówno międzynarodowym, jak i między-okresowym, co wynika z wykorzystywania tego samego kwestionariusza we wszystkich krajach uczestniczących w programie. Dane ISSP były już wykorzystywane w analizach zróżnicowania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn [zob. m.in. Blau i Kahn 1992, 1996, 2003; Zweimüller, Winter-Ebmer i Weichselbaumer 2008].

Próby wyjaśnienia zróżnicowania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w Polsce były ostatnio podejmowane coraz częściej zarówno w krajowej, jak i w zagranicznej literatu-rze naukowej. Wśród ważnych prac należy wymienić artykuły Brainerd (2000), Pailhé (2000), Newella i Reilly’ego (2001), Adamchik i Bediego (2003), Grajka (2003), Łatu-szyńskiego i Woźnego (2008), Magdy i Szydłowskiego (2008), Matysiak, Słoczyńskiego i Baranowskiej (2010) oraz Rokickiej i Ruzik (2010). Ważny nurt badań w literaturze zagranicznej stanowią także analizy porównawcze. Blau i Kahn (1992, 1996) przeana-lizowali paradoks polegający na tym, że międzypłciowa luka płacowa w USA jest rela-tywnie wysoka, mimo wielu dekad ustawodawstwa równościowego i długoletniej walki z dyskryminacją kobiet na rynku pracy. Autorzy wykazali, że znaczne rozmiary mię-dzypłciowej luki płacowej w USA wynikają z wyjątkowo dużej nierówności rozkładu dochodów w tym kraju. W większości krajów kobiety znajdują się, przeciętnie, na niż-szych pozycjach w rozkładzie dochodów aniżeli mężczyźni. Jeżeli nierówność rozkła-du dochodów jest duża, to „koszt” zajmowania niższej pozycji w rozkładzie dochodów jest większy, a więc międzypłciowa luka płacowa wzrasta. Zgodnie z obliczeniami Blau i Kahna (1992, 1996), gdyby nierówność rozkładu dochodów w USA była równie niska jak np. w Skandynawii, to również międzypłciowa luka płacowa w tym kraju spadłaby

Tymon Słoczyński170

do niskiego poziomu, charakterystycznego dla krajów skandynawskich. W innej ana-lizie Blau i Kahn (2003) zbadali związek między wielkością międzypłciowej luki pła-cowej a wybranymi zmiennymi makroekonomicznymi, wskazując na istotną zależność międzypłciowej luki płacowej od podaży pracy kobiet i objęcia pracowników umowami zbiorowymi. Im większa jest podaż pracy kobiet, tym bardziej są zróżnicowane – według Blau i Kahna (2003) – przeciętne wynagrodzenia kobiet i mężczyzn. Podobnie, im więcej pracowników zostaje objętych umowami zbiorowymi, tym mniejsza jest międzypłciowa luka płacowa. W innej analizie porównawczej Zweimüller, Winter-Ebmer i Weichsel-baumer (2008) wykazali ponadto ujemny związek między wolnością gospodarczą (na podstawie pomiarów Fraser Institute) a międzypłciową luką płacową, co jest zgodne z przewidywaniami teorii dyskryminacji Beckera (1971).

Dotychczas analizy porównawcze tego typu były niespotykane w krajowej literaturze naukowej, a w literaturze zagranicznej nie pojawiały się takie, które dotyczyłyby przede wszystkim polskiego rynku pracy. Głównym celem niniejszego artykułu będzie zatem uzupełnienie tej luki. W dalszej części tekstu przedstawiam najpierw dekompozycję Oaxaki–Blindera, tj. metodę analiz (wykorzystywaną na potrzeby tego artykułu), a na-stępnie dane ISSP, aby ostatecznie dokonać dekompozycji międzypłciowej luki płacowej w Polsce i siedemnastu wybranych krajach – Australii, Austrii, Belgii, Chile, Cyprze, Czechach, Filipinach, Finlandii, Francji, Irlandii, Niemczech, Norwegii, Nowej Zelandii, Rosji, Szwajcarii, Szwecji i Urugwaju – oraz syntezy uzyskanych wyników.

Metoda analiz

Załóżmy, że celem pewnej analizy jest określenie przyczyn zróżnicowania wynagro-dzeń kobiet i mężczyzn na danym rynku pracy. Szczególnie łatwą do obliczenia statysty-ką jest wówczas tzw. międzypłciowa luka płacowa (ang. gender wage gap), którą standar-dowo definiuje się jako procentową różnicę między przeciętnymi wynagrodzeniami obu płci, czyli – w przybliżeniu – różnicę między przeciętnymi wartościami logarytmu natu-ralnego wynagrodzenia w populacji mężczyzn i kobiet. Jeżeli logarytm wynagrodzenia osoby i oznaczymy jako Yi oraz zmienną binarną określającą płeć osoby i oznaczymy jako Mi (Mi = 1, gdy i jest mężczyzną; Mi = 0, gdy i jest kobietą), to międzypłciową lukę płacową będziemy mogli zapisać jako E[Yi|Mi = 1] – E[Yi|Mi = 0]. Bardzo często można spotkać się z opiniami, np. w wysokonakładowych mediach, że dodatnia wartość tak rozumianej międzypłciowej luki płacowej oznacza dyskryminację płacową kobiet, czyli niespełnienie postulatu równej płacy za tę samą pracę. Są to jednak opinie błędne, po-nieważ międzypłciowa luka płacowa może wynikać zarówno z dyskryminacji płacowej kobiet (lub – teoretycznie – mężczyzn), jak i z faktu, że kobiety i mężczyźni są „różni” i wykonują „różną” pracę. Aby oddzielić od siebie te dwa czynniki, trzeba zastosować odpowiednie procedury statystyczne. Teoretycznie dopuszczalne byłoby zastosowanie

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej 171

zwykłej regresji liniowej, w której wśród zmiennych objaśniających logarytm wynagro-dzenia znalazłaby się zarówno płeć, jak i wszystkie zmienne skorelowane jednocześnie z płcią i wynagrodzeniem; w praktyce stosuje się jednak zazwyczaj tzw. dekompozycję Oaxaki–Blindera, tj. metodę ekonometryczną, którą można rozumieć jako uogólnienie zwykłej regresji liniowej, pozwalające na uniknięcie pewnych wad tej pierwszej metody.

Dekompozycja Oaxaki–Blindera wymaga oszacowania odrębnych regresji linio-wych logarytmu wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn ze względu na wektor zmiennych objaśniających, co można zapisać w następujący sposób:

przy czym . Następnie proste przekształcenia algebraiczne pozwa-lają na przedstawienie międzypłciowej luki płacowej jako sumy dwóch składników:

Pierwsze przedstawione wyrażenie, E[Xi|Mi = 1](b1 – b0), jest zazwyczaj nazywa-ne składnikiem niewyjaśnionym (z ang. unexplained component) i bywa utożsamiane z dyskryminacją płacową kobiet, co często jest krytykowane w literaturze przedmiotu [zob. m.in. Weichselbaumer i Winter-Ebmer 2006]. Warto zauważyć, że wyrażenie to jest równe odległości między regresjami liniowymi logarytmu wynagrodzenia dla obu płci, przy czym ta odległość jest mierzona w punkcie wyznaczonym przez przeciętne warto-ści determinant wynagrodzenia w populacji kobiet. Wobec tego, składnik niewyjaśniony pozwala zmierzyć, o ile więcej zarabiałby mężczyzna o cechach odpowiadających hipote-tycznej, „przeciętnej” kobiecie od kobiety o takich właśnie cechach. O ile może się (dość słusznie) wydawać, że jest to właściwy sposób pomiaru przeciętnego natężenia dyskry-minacji płacowej kobiet na danym rynku pracy, o tyle należy pamiętać, że każdy taki po-miar jest zrelatywizowany do wykorzystywanego w danej analizie wektora determinant wynagrodzenia. Przykładowo, jeżeli pewna analiza uzależnia wynagrodzenia wyłącznie od wieku i poziomu wykształcenia osób, to składnik niewyjaśniony dekompozycji Oaxa-ki–Blindera jest sensowną miarą dyskryminacji płacowej kobiet wtedy i tylko wtedy, gdy wiek i poziom wykształcenia są jedynymi zmiennymi skorelowanymi jednocześnie z płcią i wynagrodzeniem osób. Niewielu badaczy dysponuje zbiorami danych, które zawierałyby informacje o wszystkich zmiennych, o których wiadomo, że bywają skorelowane zarówno z płcią, jak i z wynagrodzeniem (takich, jak np. kierunek studiów w analizach Machina i Puhaniego (2003) oraz Frölicha (2007); niektóre postawy i cechy osobowości w analizie Fortin (2008); awersja do ryzyka w analizie Le, Millera, Slutske i Martina (2011)). Wobec tego, jednoznaczna interpretacja składnika niewyjaśnionego dekompozycji Oaxaki–Blin-dera jako efektu dyskryminacji płacowej kobiet jest zdecydowanie przedwczesna.


Drugie wyrażenie, , jest nazywane składnikiem wyja-śnionym (ang. explained component) i odpowiada tej części zróżnicowania przeciętnych wynagrodzeń obu płci, która wynika z faktu, iż kobiety i mężczyźni są „różni” i wykonu-ją „różną” pracę (ale wyłącznie w wymiarach uwzględnionych w wektorze determinant wynagrodzenia). Co więcej, możliwe i często stosowane jest dalsze zdekomponowanie składnika wyjaśnionego międzypłciowej luki płacowej na szereg mniejszych wyrażeń, z których każde odpowiada pewnej determinancie lub grupie determinant wysokości wynagrodzenia. Innymi słowy, możliwe staje się wskazanie, przykładowo, w jakim stop-niu zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń obu płci wynika z faktu, iż mężczyźni po-siadają, przeciętnie, większe doświadczenie zawodowe niż kobiety (jeżeli jest to prawda) lub tygodniowy czas pracy kobiet jest, przeciętnie, krótszy niż tygodniowy czas pracy mężczyzn (jeżeli jest to prawda).

Należy podkreślić, że przedstawiona wersja dekompozycji Oaxaki–Blindera nie jest jedyną możliwą wersją tej metody. W szczególności, nic nie stoi na przeszkodzie, aby składnik niewyjaśniony zastąpić innym, , a zatem również składnik wyjaśniony zapisać jako . Wówczas natężenie „dyskrymi-nacji płacowej” będzie mierzone dla hipotetycznej jednostki odpowiadającej „przecięt-nemu” mężczyźnie, co pozwoli stwierdzić, o ile płaca „typowego” mężczyzny jest wyższa od płacy możliwie najbardziej podobnej do niego (pod względem wymiarów wziętych pod uwagę w analizie) kobiety. W literaturze przedmiotu występują ponadto inne, bar-dziej skomplikowane wersje dekompozycji Oaxaki–Blindera [zob. m.in. Reimers 1983; Cotton 1988; Neumark 1988; Oaxaca i Ransom 1994; Fortin 2008]. W niniejszym ar-tykule konsekwentnie będę jednak stosował podstawową wersję dekompozycji Oaxa-ki–Blindera, ponieważ jestem przekonany, że najciekawsze pytanie badawcze związane z dekompozycją międzypłciowej luki płacowej dotyczy tego, o ile wynagrodzenia kobiet są niższe od wynagrodzeń podobnych do nich mężczyzn.

Dane

Analizy empiryczne zostały oparte na danych z międzynarodowego badania son-dażowego ISSP, przeprowadzonego w 2007 r. Badanie takie (ISSP) przeprowadza się corocznie równolegle w ponad 30 krajach przy wykorzystaniu tego samego kwestio-nariusza, co zapewnia szczególnie daleko idącą porównywalność danych w wymiarze zarówno międzynarodowym, jak i międzyokresowym. Głównym kryterium wybo-ru źródła danych wykorzystywanych w analizie było zapewnienie porównywalności uzyskanych wyników z wcześniejszymi analizami porównawczymi zróżnicowania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn [Blau i Kahn 1992, 1996, 2003; Zweimüller, Win-ter-Ebmer i Weichselbaumer 2008], które zostały oparte na wcześniejszych edycjach badania ISSP.

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej 173TA

BELA

1. P

rzec

iętn

e w

arto

ści p

odst

awow

ych

zmie

nnyc

h w

wyb

rany

ch k

raja

ch w

200

7 r.

Kra

jLi

czba

ob

serw

acji

Wyn

agro

dzen

ie

mie

sięcz

neD

9/D

1Ko

biet

aC

zas p

racy

Wyk

szta

łcen

ieW

iek

Przy

nale

żnoś

ć zw

iązk

owa

Aust

ralia

1315

55

624

,58

(3

1771

,35)

6,86

0,

50

(0,5

0)

40,8

5

(13,

88)

14

,28

(3

,56)

44

,26

(1

1,52

)

0,26

(0

,44)

Aust

ria46

0

1 43

0,76

(7

29,2

0)3,

07

0,52

(0

,50)

37

,91

(1

0,57

)

11,6

2

(2,4

4)

39,4

8

(10,

88)

0,

35

(0,4

8)

Belg

ia59

1

1 75

8,67

(7

98,8

0)2,

52

0,45

(0

,50)

39

,12

(1

2,62

)

13,7

8

(2,8

0)

41,2

0

(10,

62)

0,

50

(0,5

0)

Chi

le59

8

259

260,

03

(291

059

,09)

8,09

0,

46

(0,5

0)

44,6

9

(15,

42)

11

,19

(4

,01)

40

,36

(1

1,64

)

0,11

(0

,32)

Cyp

r69

2

336,

94

(146

,96)

3,00

0,

47

(0,5

0)

39,3

3

(6,0

4)

12,4

3

(3,3

8)

39,7

7

(11,

27)

0,

40

(0,4

9)

Cze

chy

343

14

960

,64

(6

420

,62)

2,56

0,

50

(0,5

0)

42,9

2

(8,4

6)

12,5

9

(2,1

0)

41,4

6

(11,

43)

0,

16

(0,3

7)

Filip

iny

514

5

335,

05

(5 9

63,8

2)10

,00

0,

35

(0,4

8)

47,0

2

(19,

51)

9,

48

(3,3

3)

38,1

1

(10,

78)

0,

02

(0,1

3)

Finl

andi

a56

6

3 03

9,28

(4

054

,04)

3,33

0,

54

(0,5

0)

37,6

8

(9,9

9)

13,4

6

(3,9

4)

43,3

3

(11,

09)

0,

75

(0,4

3)

Fran

cja

942

1

849,

97

(1 5

19,9

0)5,

62

0,56

(0

,50)

37

,81

(1

0,22

)

15,0

0

(3,7

3)

41,3

4

(10,

02)

0,

15

(0,3

6)

Irla

ndia

69

0

29 8

80,8

0

(21

300,

18)

4,47

0,

54

(0,5

0)

37,2

7

(12,

80)

13

,82

(3

,20)

40

,51

(1

2,05

)

0,31

(0

,46)

Nie

mcy

678

1 58

7,50

(1 0

29,8

7)5,

750,

45(0

,50)

38,9

7(1

3,46

)11

,77

(3,3

5)42

,45

(11,

54)

0,14

(0,3

5)

Nor

weg

ia80

838

7 40

5,94

(1 0

65 9

05,0

0)4,

620,

54(0

,50)

37,8

2(1

2,75

)14

,24

(3,1

4)42

,97

(12,

06)

0,56

(0,5

0)


Kra

jLi

czba

ob

serw

acji

Wyn

agro

dzen

ie

mie

sięcz

neD

9/D

1Ko

biet

aC

zas p

racy

Wyk

szta

łcen

ieW

iek

Przy

nale

żnoś

ć zw

iązk

owa

Now

a Ze

land

ia50

842

750

,98

(31

128,

49)

6,80

0,49

(0,5

0)39

,75

(12,

70)

14,2

5(2

,83)

44,1

9(1

2,05

)0,

20(0

,40)

Polsk

a46

71

685,

37(1

250

,96)

4,29

0,47

(0,5

0)44

,21

(12,

14)

12,3

2(2

,86)

41,5

7(1

0,44

)0,

15(0

,36)

Rosja

816

10 3

60,9

4(9

499

,66)

6,67

0,60

(0,4

9)41

,03

(12,

84)

13,0

0(2

,41)

39,6

6(1

1,73

)0,

31(0

,46)

Szw

ajca

ria48

04

884,

33(2

817

,14)

5,33

0,53

(0,5

0)37

,23

(15,

03)

11,9

6(3

,73)

42,2

4(1

1,25

)0,

17(0

,37)

Szw

ecja

764

24 5

34,0

3(1

3 97

8,08

)2,

570,

51(0

,50)

38,5

2(8

,76)

13,0

4(3

,34)

42,6

2(1

2,34

)0,

72(0

,45)

Uru

gwaj

701

9 63

6,38

(11

308,

25)

9,50

0,54

(0,5

0)44

,65

(18,

35)

10,4

2(4

,25)

40,5

7(1

1,85

)0,

14(0

,35)

Źród

ło: O

blic

zeni

a w

łasn

e na

pod

staw

ie d

anyc

h IS

SP. U

wag

i: O

dchy

leni

a st

anda

rdow

e pr

zeds

taw

iono

w n

awia

sach

. Bel

gijsk

a ed

ycja

bad

ania

zos

tała

prz

epro

wad

zona

wy-

łącz

nie

we

Flan

drii.

Zm

ienn

a „W

ynag

rodz

enie

mie

sięcz

ne”

jest

mie

rzon

a w

wal

ucie

dan

ego

kraj

u. D

9/D

1 oz

nacz

a w

spół

czyn

nik

zróż

nico

wan

ia d

ecyl

oweg

o w

ynag

rodz

eń

mie

sięcz

nych

. Zm

ienn

a „K

obie

ta”

przy

jmuj

e w

arto

ść 1

, gdy

jedn

ostk

a je

st k

obie

tą; w

arto

ść 0

, gdy

jest

męż

czyz

ną. Z

mie

nna

„Cza

s pra

cy”

jest

stan

dard

owym

tygo

dnio

wym

cz

asem

pra

cy je

dnos

tki (

w g

odzi

nach

). Zm

ienn

a „W

yksz

tałc

enie”

jest

licz

bą la

t nau

ki o

soby

. Zm

ienn

a „W

iek”

jest

mie

rzon

a w

lata

ch. Z

mie

nna

„Prz

ynal

eżno

ść z

wią

zkow

a”

przy

jmuj

e w

arto

ść 1

, gdy

oso

ba n

ależ

y do

zwią

zku

zaw

odow

ego;

war

tość

0 –

gdy

nie

nal

eży.

cd. t

abel

i 1


Na potrzeby niniejszego artykułu wybrałem osiemnaście krajów spośród dostęp-nych w badaniu (w tym Polskę), dla których przedstawię opis oraz częściowe wyjaś-nienie zróżnicowania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn. Głównym kryterium wyboru krajów była dostępność wystarczającej liczby danych do analizy, tj. przede wszystkim wystarczającej liczby obserwacji, dla których w żadnym z interesujących wymiarów (zmiennych) nie stwierdziłem braku danych. Jakość danych o wynagrodzeniach dla krajów wybranych do analizy można uznać za umiarkowanie wysoką. Dostępność da-nych o wynagrodzeniu miesięcznym wynosi przeciętnie 74 % całkowitej liczby respon-dentów w danym kraju. W przypadku niektórych krajów dostępna jest jedynie infor-macja o przedziale dochodu, w którym mieści się wynagrodzenie miesięczne danego respondenta; w takiej sytuacji dane zostały przekodowane i każdemu respondentowi przypisałem środek przedziału, w którym znalazło się jego wynagrodzenie. Responden-tom o dochodach znajdujących się w najwyższym przedziale przypisałem 1,2-krotność dolnej granicy tego przedziału.

W tabeli 1 podano podstawowe statystyki opisowe (średnią i odchylenie standardo-we) dla wszystkich krajów i wybranych zmiennych wykorzystywanych w analizie. Pre-zentacja ogranicza się do osób w wieku 15–64 lata, dla których nie stwierdziłem braku danych w żadnym z następujących wymiarów (zmiennych): wynagrodzenie, płeć, czas pracy, wykształcenie, wiek, przynależność do związku zawodowego, sektor zatrudnienia (publiczny lub prywatny), samozatrudnienie oraz wykonywany zawód. Z analizy wyklu-czyłem osoby zatrudnione w siłach zbrojnych (bardzo mała liczba obserwacji).

W tabeli 1 zawarto informacje, co szczególnie ważne, o liczbie obserwacji wyko-rzystywanych w analizie. Można uznać, że liczba obserwacji jest umiarkowanie duża; wynosi ona średnio ok. 660, przy czym nie więcej niż 1315 (w Australii) i nie mniej niż 343 (w Czechach). Zróżnicowanie wynagrodzeń miesięcznych – mierzone współ-czynnikiem zróżnicowania decylowego – jest szczególnie duże na Filipinach (10,00), w Urugwaju (9,50) i w Chile (8,09) oraz szczególnie małe w Belgii (2,52), w Czechach (2,56) i w Szwecji (2,57). Co więcej, odsetek kobiet w próbie oscyluje wokół 50 %, przy czym kobiety stanowią szczególnie małą część próby na Filipinach (35 %) i szczegól-nie dużą część próby w Rosji (60 %) oraz we Francji (56 %).

Przeciętny tygodniowy czas pracy wynosi w większości krajów ok. 40 godzin, przy czym znacznie przekracza tę wartość na Filipinach (47,02 godz.). W sześciu krajach o najniższym przeciętnym tygodniowym czasie pracy (Austrii, Finlandii, Francji, Ir-landii, Norwegii i Szwajcarii) wielkość ta zawiera się w przedziale 37–38 godzin. Fi-lipiny wyróżniają się także szczególnie niską przeciętną liczbą lat nauki (9,48); jest to jedyny z analizowanych krajów, w którym wielkość ta przyjmuje wartość mniejszą niż 10 lat. Szczególnie długo kształcą się natomiast Francuzi (średnio 15,00 lat), Australij-czycy (14,28), Nowozelandczycy (14,25) i Norwegowie (14,24). Przeciętny wiek osób uwzględnionych w analizie nieznacznie przekracza 40 lat, przy czym jest szczególnie wysoki w przypadku Australii i Nowej Zelandii (ponad 44 lata) i szczególnie niski


w przypadku Filipin (38,11). Wyjątkowo duży jest rozrzut danych dotyczących przy-należności związkowej w poszczególnych krajach. Do związku zawodowego należy aż 75 % analizowanych Finów i 72 % analizowanych Szwedów, lecz jednocześnie zaled-wie 2 % Filipińczyków.

Wyniki analiz

W tabeli 2 podano wyniki dekompozycji międzypłciowej luki płacowej w osiemna-stu krajach europejskich i pozaeuropejskich, w tym w Polsce, w 2007 roku. Obliczenia wykonałem przy wykorzystaniu opisanych wcześniej danych z badania ISSP, podstawo-wej wersji dekompozycji Oaxaki–Blindera, a także programu statystycznego Stata i spe-cjalnej „nakładki” na ten program, przygotowanej przez Janna (2008) i umożliwiającej sprawne zastosowanie różnych metod dekompozycyjnych.

Szczególnie ważne wydają się wyniki dekompozycji międzypłciowej luki płacowej uzyskane dla Polski. Według tabeli 2 w Polsce w 2007 r. mężczyźni otrzymywali mie-sięczne wynagrodzenia wyższe przeciętnie o ok. 28,46 % niż kobiety. Gdyby przyjąć bardzo restrykcyjne założenie, iż wynagrodzenia miesięczne w Polsce zależały wów-czas wyłącznie od czasu pracy, wykształcenia, wieku, przynależności związkowej, sektora zatrudnienia, samozatrudnienia oraz wykonywanego zawodu, to należałoby uznać, że dyskryminacja płacowa kobiet odpowiada za ok. 24,48 p.p. tej różnicy. Po-zostałą część tego zróżnicowania, tj. ok. 3,98 p.p., można przypisać temu, iż kobiety i mężczyźni są „różni” (warto jednak podkreślić, że ta wielkość nie jest statystycz-nie istotnie różna od zera); to mężczyźni byli wówczas w Polsce, przeciętnie, bardziej „atrakcyjnymi” pracownikami niż kobiety. Przede wszystkim, przeciętny tygodniowy czas pracy mężczyzn (46,80 godz.) był znacznie dłuższy od przeciętnego tygodnio-wego czasu pracy kobiet (41,26 godz.); oczywiście dłuższy czas pracy jednoznacznie przekłada się na wyższe wynagrodzenia miesięczne – zróżnicowanie przeciętnego ty-godniowego czasu pracy obu płci pozwala wyjaśnić aż ok. 9,02 p.p. międzypłciowej luki płacowej w Polsce w 2007 r.

Innymi słowy, gdyby kobiety pracowały równie długo jak mężczyźni, to międzypłcio-wa luka płacowa spadłaby, ceteris paribus, o ok. 9,02 p.p. Poza tym jedynym statystycznie istotnym elementem składnika wyjaśnionego międzypłciowej luki płacowej w Polsce jest element związany ze zróżnicowaniem przeciętnego poziomu wykształcenia obu płci; ko-biety w Polsce są, przeciętnie, lepiej wykształcone od mężczyzn (średnia liczba lat nauki wyniosła 12,99 dla kobiet i 11,73 dla mężczyzn), a większa liczba lat nauki przekłada się na wyższe oczekiwane wynagrodzenie. Dzięki lepszemu wykształceniu kobiet między-płciowa luka płacowa w Polsce jest niższa, ceteris paribus, o ok. 4,78 p.p. w porównaniu do hipotetycznej sytuacji, w której przeciętne wykształcenie kobiet i mężczyzn by się zrównało.

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej 177TA

BELA

2. D

eter

min

anty

zró

żnic

owan

ia p

rzec

iętn

ych

wyn

agro

dzeń

mie

sięc

znyc

h ko

biet

i m

ężcz

yzn

w w

ybra

nych

kra

jach

w

200

7 r.

Wys

zcze

góln

ieni

e Au

stra

liaAu

stria

Belg

iaC

hile

Cyp

rC

zech

y

Mię

dzyp

łcio

wa

luka

pła

cow

a

0,38

54**

*

(0,0

344)

0,42

59**

*(0

,048

9)0,

3431

***

(0,0

359)

0,33

15**

*(0

,066

4)0,

3166

***

(0,0

312)

0,36

10**

*(0

,043

2)

Skła

dnik

nie

wyj

aśni

ony

0,

3307

***

(0

,032

7)

0,22

96**

*(0

,050

5)0,

2338

***

(0,0

404)

0,41

01**

*(0

,060

9)0,

2290

***

(0,0

300)

0,30

39**

*(0

,048

1)

Skła

dnik

wyj

aśni

ony,

w ty

m:

0,

0547

*

(0,0

280)

0,19

63**

*(0

,045

2)0,

1094

***

(0,0

305)

–0,0

786

(0,0

576)

0,08

77**

*(0

,021

6)0,

0572

*(0

,033

4)

czas

pra

cy

0,10

20**

*

(0,0

181)

0,13

90**

*(0

,036

4)0,

0866

***

(0,0

248)

0,07

82**

*(0

,027

0)0,

0259

***

(0,0

091)

0,02

25**

(0,0

098)

wyk

szta

łcen

ie

–0,0

094

*

(0,0

056)

0,01

07(0

,009

6)–0

,009

1(0

,007

2)–0

,096

6***

(0,0

268)

–0,0

068

(0,0

047)

0,00

26(0

,005

8)

wie

k

0,00

77

(0,0

064)

–0,0

029

(0,0

089)

0,02

63**

*(0

,008

8)0,

0146

(0,0

112)

0,01

83**

(0,0

074)

–0,0

027

(0,0

044)

przy

nale

żnoś

ć zw

iązk

owa

–0

,001

2

(0,0

027)

0,00

66(0

,005

5)–0

,001

7(0

,003

0)0,

0042

(0,0

067)

0,00

21(0

,002

3)0,

0008

(0,0

037)

sekt

or za

trud

nien

ia

–0,0

106

(0

,009

0)

0,00

09(0

,002

3)0,

0047

(0,0

074)

–0,0

114

*(0

,006

6)–0

,006

9(0

,004

6)–0

,007

5(0

,010

9)

sam

ozat

rudn

ieni

e

–0,0

056

(0

,005

8)

0,00

41(0

,005

5)0,

0050

(0,0

051)

–0,0

013

(0,0

061)

0,03

15**

*(0

,008

0)0,

0391

***

(0,0

142)

zaw

ód

–0,0

282

(0

,020

2)

0,03

80(0

,023

4)–0

,002

5(0

,017

9)–0

,066

3(0

,041

6)0,

0236

(0,0

160)

0,00

24(0

,023

9)

Tymon Słoczyński178cd

. tab

eli 2

Wys

zcze

góln

ieni

eFi

lipin

yFi

nlan

dia

Fran

cja

Irla

ndia

Nie

mcy

Nor

weg

ia

Mię

dzyp

łcio

wa

luka

pła

cow

a0,

3218

***

(0,0

937)

0,37

16**

*(0

,053

9)0,

3933

***

(0,0

396)

0,34

31**

*(0

,054

3)0,

3907

***

(0,0

535)

0,47

18**

*(0

,046

2)

Skła

dnik

nie

wyj

aśni

ony

0,46

12**

*(0

,092

7)0,

2059

***

(0,0

595)

0,17

83**

*(0

,037

7)0,

2767

***

(0,0

636)

0,29

10**

*(0

,058

2)0,

2462

***

(0,0

586)

Skła

dnik

wyj

aśni

ony,

w ty

m:

–0,1

394*

*(0

,059

6)0,

1657

***

(0,0

524)

0,21

49**

*(0

,038

3)0,

0664

(0,0

554)

0,09

97*

(0,0

524)

0,22

56**

*(0

,050

5)

czas

pra

cy0,

0081

(0,0

197)

0,04

90**

*(0

,018

0)0,

1296

***

(0,0

294)

0,14

55**

*(0

,039

9)0,

1324

***

(0,0

393)

0,11

73**

*(0

,034

5)

wyk

szta

łcen

ie–0

,045

0*(0

,025

4)0,

0020

(0,0

042)

0,00

30(0

,005

0)–0

,048

4***

(0,0

165)

0,00

01(0

,001

5)–0

,006

1(0

,006

2)

wie

k–0

,002

1(0

,004

2)0,

0011

(0,0

041)

0,03

21**

(0,0

131)

0,00

80(0

,006

7)–0

,000

8(0

,014

4)0,

0125

(0,0

082)

przy

nale

żnoś

ć zw

iązk

owa

0,00

76(0

,006

5)–0

,011

1(0

,008

5)0,

0036

(0,0

033)

–0,0

113

(0,0

111)

0,00

71(0

,005

3)–0

,005

5(0

,004

7)

sekt

or za

trud

nien

ia0,

0031

(0,0

059)

–0,0

044

(0,0

185)

0,00

49(0

,005

9)0,

0179

(0,0

134)

–0,0

207*

*(0

,009

9)0,

0570

**(0

,024

0)

sam

ozat

rudn

ieni

e0,

0015

(0,0

038)

–0,0

010

(0,0

049)

–0,0

017

(0,0

034)

0,03

94**

(0,0

185)

–0,0

094

(0,0

094)

0,00

73(0

,010

2)

zaw

ód–0

,112

6**

(0,0

461)

0,13

01**

*(0

,046

8)0,

0435

**(0

,022

2)–0

,084

7**

(0,0

405)

–0,0

091

(0,0

371)

0,04

30(0

,038

2)

Wokół międzynarodowego zróżnicowania międzypłciowej luki płacowej 179 W

yszc

zegó

lnie

nie

Now

a Ze

land

iaPo

lska

Rosja

Szw

ajca

riaSz

wec

jaU

rugw

aj

Mię

dzyp

łcio

wa

luka

pła

cow

a0,

1581

**(0

,076

0)0,

2846

***

(0,0

563)

0,44

85**

*(0

,052

7)0,

5786

***

(0,0

592)

0,21

52 **

*(0

,031

9)0,

4157

***

(0,0

674)

Skła

dnik

nie

wyj

aśni

ony

0,05

42(0

,109

6)0,

2448

***

(0,0

554)

0,41

96**

*(0

,062

1)0,

3971

***

(0,0

975)

0,12

99**

*(0

,031

4)0,

4356

***

(0,0

591)

Skła

dnik

wyj

aśni

ony,

w ty

m:

0,

1039

(0,0

749)

0,03

98(0

,052

9)0,

0290

(0,0

449)

0,18

15**

(0,0

826)

0,08

53**

*(0

,028

3)–0

,019

8(0

,056

8)

czas

pra

cy0,

0501

(0,0

506)

0,09

02 **

*(0

,026

6)–0

,008

5(0

,012

0)0,

1529

*(0

,078

4)0,

0596

***

(0,0

152)

0,04

55**

(0,0

181)

wyk

szta

łcen

ie–0

,017

6(0

,013

5)–0

,047

8 *

(0,0

260)

–0,0

270*

*(0

,013

3)0,

0011

(0,0

027)

–0,0

120

(0,0

077)

–0,1

129*

**(0

,030

4)

wie

k0,

0004

(0,0

023)

0,00

15(0

,003

7)0,

0014

(0,0

041)

0,00

45(0

,007

5)0,

0032

(0,0

085)

–0,0

091

(0,0

112)

przy

nale

żnoś

ć zw

iązk

owa

0,00

15(0

,005

1)–0

,012

5(0

,008

8)0,

0161

(0,0

106)

0,00

36(0

,005

4)0,

0020

(0,0

036)

0,00

30(0

,008

2)

sekt

or za

trud

nien

ia–0

,000

8(0

,007

8)–0

,004

3(0

,009

6)0,

0451

***

(0,0

164)

–0,0

100

(0,0

172)

0,01

45(0

,009

2)–0

,008

2(0

,008

4)

sam

ozat

rudn

ieni

e0,

0118

(0,0

138)

0,00

25(0

,006

0)–0

,008

0(0

,006

9)–0

,009

1(0

,008

6)–0

,015

0**

(0,0

066)

0,00

60(0

,006

8)

zaw

ód 0,

0585

(0,0

545)

0,01

02(0

,044

6)0,

0100

(0,0

375)

0,03

85(0

,037

0)0,

0329

*(0

,017

7)0,

0559

(0,0

428)

Źród

ło: O

blic

zeni

a w

łasn

e na

pod

staw

ie d

anyc

h IS

SP. U

wag

i: **

*, **

i *

ozna

czaj

ą, o

dpow

iedn

io, p

ozio

m is

totn

ości

0,0

1; 0

,05

i 0,1

0. O

dpor

ne b

łędy

stan

dard

owe

prze

dsta

-w

iono

w n

awia

sach

. Bel

gijsk

a ed

ycja

bad

ania

zos

tała

prz

epro

wad

zona

wył

ączn

ie w

e Fl

andr

ii. Z

mie

nną

obja

śnia

ną w

mod

elac

h st

anow

iący

ch p

odst

awę

wsz

ystk

ich

prze

d-st

awio

nych

dek

ompo

zycj

i jes

t log

aryt

m m

iesię

czne

go w

ynag

rodz

enia

; w p

rzyp

adku

Aus

tral

ii, Ir

land

ii, N

orw

egii

oraz

Now

ej Z

elan

dii –

loga

rytm

rocz

nego

wyn

agro

dzen

ia.

Opi

s zm

ienn

ych

obja

śnia

jący

ch je

st ta

ki sa

m, j

ak w

tabe

li 1.

Ele

men

t „za

wód

” gru

puje

łącz

ny w

pływ

zest

awu

zmie

nnyc

h ze

roje

dynk

owyc

h ok

reśla

jący

ch w

ykon

ywan

y za

wód

. O

blic

zeni

a w

ykon

ano

przy

wyk

orzy

stan

iu d

ekom

pozy

cji O

axak

i–Bl

inde

ra.


Porównując międzypłciową lukę płacową w analizowanych krajach, łatwo zauwa-żyć, że wielkość ta jest w Polsce relatywnie niska. Relatywnie wyższe wynagrodze-nia kobiety otrzymywały wyłącznie w Nowej Zelandii (międzypłciowa luka płacowa wyniosła tam ok. 15,81 %) i w Szwecji (ok. 21,52 %). W pozostałych piętnastu kra-jach zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń miesięcznych kobiet i mężczyzn było większe niż w Polsce, przy czym szczególnie duże wartości osiągnęło w Szwajcarii (ok. 57,86 %), Norwegii (ok. 47,18 %), Rosji (ok. 44,85 %), Austrii (ok. 42,59 %) i Uru-gwaju (ok. 41,57 %). O ile zatem zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn było w Polsce relatywnie niskie, o tyle składnik niewyjaśniony międzypł-ciowej luki płacowej – interpretowany niekiedy jako efekt dyskryminacji płacowej ko-biet – osiągnął w Polsce przeciętne rozmiary. Tak rozumiana dyskryminacja płacowa była w Polsce nie tylko większa niż w Nowej Zelandii i w Szwecji, lecz także większa niż w Austrii, Belgii, na Cyprze, w Finlandii oraz we Francji. Warto zauważyć, że Nowa Zelandia jest jedynym z analizowanych krajów, gdzie wartość składnika niewyjaśnio-nego międzypłciowej luki płacowej nie jest statystycznie istotnie różna od zera; ozna-cza to, że gdyby przyjąć założenie, iż wynagrodzenia miesięczne w 2007 r. zależały wyłącznie od zmiennych uwzględnionych w tej analizie, to nie można byłoby odrzucić hipotezy zerowej o braku dyskryminacji płacowej kobiet w Nowej Zelandii. Wartość składnika niewyjaśnionego międzypłciowej luki płacowej była szczególnie duża na Fi-lipinach (ok. 46,12 p.p.), w Urugwaju (ok. 43,56 p.p.), w Rosji (ok. 41,96 p.p.) oraz w Chile (ok. 41,01 p.p.). Filipiny były jedynym krajem, w którym wartość składnika wyjaśnionego międzypłciowej luki płacowej była statystycznie istotnie mniejsza od zera; oznacza to, że gdyby wynagrodzenia miesięczne na Filipinach zależały wyłącznie od zmiennych uwzględnionych w analizie, to w warunkach braku dyskryminacji pła-cowej kobiet przeciętne wynagrodzenie kobiet powinno być w tym kraju wyższe niż przeciętne wynagrodzenie mężczyzn.

Wśród uwzględnionych w analizie czynników wpływających na zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń obu płci szczególne miejsce zajmuje tygodniowy czas pra-cy. Jak już wspomniano, dłuższy przeciętny czas pracy mężczyzn pozwala wyjaśnić ok. 9,02 p.p. zróżnicowania przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w Polsce. Okazuje się, że podobny (statystycznie istotny) efekt występuje w piętnastu z osiem-nastu analizowanych krajów, przy czym efekt ten jest szczególnie duży w Szwajcarii (ok. 15,29 p.p.), w Irlandii (ok. 14,55 p.p.), w Austrii (ok. 13,90 p.p.) oraz w Niemczech (ok. 13,24 p.p.). Nie jest jednak jasne, czy siła tego efektu wynika z tego, iż w krajach tych kobiety pracują przeciętnie szczególnie krótko w porównaniu do mężczyzn, czy raczej z faktu, że dłuższy czas pracy tamże ma szczególnie silny wpływ na wynagro-dzenia. Warto nadmienić, że jedynymi krajami, w których zróżnicowanie przeciętnego tygodniowego czasu pracy obu płci nie wpływało statystycznie istotnie na zróżnicowa-nie przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn, były Filipiny, Nowa Zelandia i Rosja. Może to wynikać zarówno ze szczególnie niewielkiego zróżnicowania przeciętnego ty-


godniowego czasu pracy obu płci (co wydaje się prawdziwe wyłącznie w odniesieniu do Filipin), jak i ze szczególnie słabego wpływu tygodniowego czasu pracy na oczekiwaną wysokość miesięcznego wynagrodzenia. Tak czy inaczej, przeprowadzone analizy po-zwalają stwierdzić, że jednym z najważniejszych czynników wyjaśniających zróżnico-wanie przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w skali międzynarodowej – obok bardzo prawdopodobnej, choć niemożliwej do udowodnienia, dyskryminacji płacowej kobiet – jest dłuższy przeciętny czas pracy mężczyzn.

Pozostałe uwzględnione w analizie czynniki wpływają statystycznie istotnie na zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w mniej niż połowie analizowanych krajów. Lepsze, przeciętnie, wykształcenie kobiet zmniejsza międzypł-ciową lukę płacową w siedmiu krajach: Australii, Chile, na Filipinach, w Irlandii, Pol-sce, Rosji i Urugwaju. Szczególnie silny efekt tego typu można zaobserwować w Uru-gwaju (zmniejszenie międzypłciowej luki płacowej, ceteris paribus, o 11,29 p.p.) oraz w Chile (9,66 p.p.). W żadnym kraju wykształcenie mężczyzn nie jest na tyle lepsze, przeciętnie, od wykształcenia kobiet, aby wyjaśnić statystycznie istotną część między-płciowej luki płacowej.

Co więcej, w trzech krajach (Belgii, na Cyprze i we Francji) mężczyźni i kobiety uwzględnieni w analizie różnią się na tyle istotnie swoim średnim wiekiem, aby to zróż-nicowanie mogło wyjaśnić część międzypłciowej luki płacowej; w każdym z tych krajów mężczyźni są, przeciętnie, starsi od kobiet, podczas gdy osoby starsze mogą generalnie spodziewać się wyższych wynagrodzeń od osób młodszych. Takie zróżnicowanie wyjaś-nia w tych krajach tylko 1,83–3,21 p.p. międzypłciowej luki płacowej, a więc nie jest to efekt szczególnie znaczący.

W żadnym z analizowanych krajów zróżnicowanie przynależności związkowej ko-biet i mężczyzn nie jest na tyle duże lub wpływ członkostwa w związkach zawodowych na wynagrodzenia nie jest na tyle silny, aby różnice w przynależności związkowej obu płci mogły wyjaśnić statystycznie istotną część międzypłciowej luki płacowej. Prze-ciwnie, zróżnicowanie rozkładu obu płci między sektory publiczny i prywatny wpły-wa na wielkość międzypłciowej luki płacowej w czterech krajach: Chile, Niemczech, Norwegii i Rosji. Kierunek tego efektu jest jednak zróżnicowany. O ile we wszystkich czterech krajach w sektorze publicznym zatrudnienie znajduje większy odsetek kobiet niż mężczyzn, o tyle odmienny jest wpływ zatrudnienia w sektorze publicznym na wynagrodzenia osób. W Chile i w Niemczech zatrudnienie w sektorze publicznym wpływa, ceteris paribus, na wzrost oczekiwanego wynagrodzenia, a więc zróżnicowa-nie rozkładu obu płci między sektory publiczny i prywatny wpływa na zmniejszenie międzypłciowej luki płacowej (o ok. 1,14 p.p. w Chile i o ok. 2,07 p.p. w Niemczech). Natomiast w Norwegii i w Rosji wpływ zatrudnienia w sektorze publicznym na ocze-kiwane wynagrodzenie jest ujemny; wobec tego, zróżnicowanie rozkładu obu płci po-między sektory publiczny i prywatny przyczynia się do wzrostu zróżnicowania prze-ciętnych wynagrodzeń obu płci (o ok. 5,70 p.p. w Norwegii i o ok. 4,51 p.p. w Rosji).


Podobnie w czterech krajach (na Cyprze, w Czechach, Irlandii i w Szwecji) moż-na stwierdzić istotny statystycznie wpływ zróżnicowania samozatrudnienia obu płci na zróżnicowanie wynagrodzeń miesięcznych. We wszystkich czterech krajach odsetek sa-mozatrudnionych mężczyzn jest większy od odsetka samozatrudnionych kobiet. O ile jednak na Cyprze, w Czechach i w Irlandii samozatrudnienie pozwala na uzyskanie, ceteris paribus, wyższego wynagrodzenia, o tyle w Szwecji występuje efekt odwrotny. Gdyby odsetki samozatrudnionych kobiet i mężczyzn w tych krajach wyrównały się, to należałoby oczekiwać spadku międzypłciowej luki płacowej o ok. 3,15 p.p. na Cyprze, o ok. 3,91 p.p. w Czechach oraz o ok. 3,94 p.p. w Irlandii, a także wzrostu międzypłciowej luki płacowej w Szwecji o ok. 1,50 p.p.

Ostatnim z czynników uwzględnionych w niniejszej analizie jest wykonywany za-wód. Wbrew intuicji nie zawsze jest prawdą, iż kobiety wykonują zawody, które determi-nują otrzymywanie niższych wynagrodzeń w porównaniu z mężczyznami. Stwierdzono to wyłącznie w Finlandii, we Francji i w Szwecji. Gdyby rozkład kobiet i mężczyzn mię-dzy poszczególne zawody wyrównał się w tych krajach, to międzypłciowa luka płacowa spadłaby aż o ok. 13,01 p.p. w Finlandii, o ok. 4,35 p.p. we Francji oraz o ok. 3,29 p.p. w Szwecji. Natomiast w dwóch innych krajach, na Filipinach i w Irlandii, sytuacja jest przeciwna; gdyby rozkład obu płci między poszczególne zawody zrównał się, to mię-dzypłciowa luka płacowa wzrosłaby (o ok. 11,26 p.p. na Filipinach oraz o ok. 8,47 p.p. w Irlandii), ponieważ obecnie rozkład obu płci między poszczególne zawody jest – para-doksalnie – korzystny dla kobiet i ich relatywnych wynagrodzeń.

Podsumowanie

W niniejszym artykule opisałem oraz częściowo wyjaśniłem zróżnicowanie wyna-grodzeń kobiet i mężczyzn w osiemnastu krajach europejskich i pozaeuropejskich, w tym w Polsce. Źródłem danych było międzynarodowe badanie sondażowe ISSP z 2007 r., na-tomiast metodą analiz była podstawowa wersja dekompozycji Oaxaki–Blindera, tj. stan-dardowa metoda ekonometryczna stosowana w badaniach nad dyskryminacją płacową.

Przeprowadzone analizy umożliwiły sformułowanie wielu ważnych wniosków. Po pierwsze, o ile międzypłciowa luka płacowa jest w Polsce relatywnie niewielka, o tyle jej niewyjaśniona część – pod pewnymi warunkami utożsamiana z efektem dyskryminacji płacowej kobiet – przyjmuje wartość bliską przeciętnej. Po drugie, „dyskryminacja pła-cowa” kobiet jest najważniejszym czynnikiem wyjaśniającym zróżnicowanie przeciętnych wynagrodzeń kobiet i mężczyzn w większości analizowanych krajów. Po trzecie, szcze-gólnie ważnym czynnikiem jest również zróżnicowanie przeciętnego tygodniowego czasu pracy obu płci; mężczyźni pracują, przeciętnie, więcej, co skutkuje uzyskiwaniem przez nich wyższych wynagrodzeń. Po czwarte, w nieomal połowie analizowanych krajów ko-biety są, przeciętnie, lepiej wykształcone od mężczyzn, co wpływa na zmniejszenie zróżni-


cowania przeciętnych wynagrodzeń obu płci. Po piąte, pozostałe czynniki – zróżnicowanie wieku, przynależności związkowej, rozkładu między sektory publiczny i prywatny, odset-ka samozatrudnionych pracowników oraz rozkładu między wykonywane zawody – mają silnie zróżnicowany międzynarodowo wpływ na międzypłciową lukę płacową, co nie po-zwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków odnośnie do charakteru tego wpływu.

Analizy zawarte w tym artykule są ponadto zgodne z większością omówionych we wprowadzeniu wcześniejszych analiz porównawczych [Blau i Kahn 1992, 1996, 2003; Zweimüller, Winter-Ebmer i Weichselbaumer 2008]. Korelacja przekrojowa między współczynnikiem zróżnicowania decylowego wynagrodzeń miesięcznych a międzypł-ciową luką płacową i składnikiem niewyjaśnionym tej luki ma wartość dodatnią, przy czym jest szczególnie silna dla składnika niewyjaśnionego. Podobnie, korelacja prze-krojowa między stopą członkostwa w związkach zawodowych a międzypłciową luką płacową i jej składnikiem niewyjaśnionym ma wartość ujemną. Jedyny niezgodny z do-tychczasowymi analizami wynik dotyczy korelacji przekrojowej między wskaźnikiem zatrudnienia kobiet a zróżnicowaniem wynagrodzeń kobiet i mężczyzn: zatrudnienie kobiet jest silnie ujemnie skorelowane ze składnikiem niewyjaśnionym międzypłciowej luki płacowej i zaledwie słabo dodatnio skorelowane z luką płacową. Tego typu wyniki należy jednak traktować z dużą ostrożnością, ponieważ analizy porównawcze powinny być wykonywane z uwzględnieniem potencjalnie silnego nieobserwowalnego zróżnico-wania analizowanych krajów, co wymaga – na przykład – zastosowania narzędzi eko-nometrii panelowej. Taka analiza wykracza jednak poza ramy tego artykułu i zostanie przeprowadzona w przyszłości.

Przypisy

1Autor jest stypendystą projektu „Weź stypendium – dla rozwoju” realizowanego przez SGH na rzecz doktorantek i doktorantów oraz współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

Bibliografia

Adamchik V.A., Bedi A.S., 2003, Gender pay differentials during the transition in Poland, „Economics of Transition”, 11, s. 697–726Becker G.S., 1971, The Economics of Discrimination. Second Edition, Chicago–London, The University of Chicago Press.


Blau F.D., Kahn L.M., 1992, The gender earnings gap: Learning from international comparisons, „American Economic Review: Papers and Proceedings”, 82, s. 533–538Blau F.D., Kahn L.M., 1996, Wage structure and gender earnings differentials: An international comparison, „Economica”, 63, s. 29–62Blau F.D., Kahn L.M., 2003, Understanding international differences in the gender pay gap, „Journal of Labor Economics”, 21, s. 106–144Blinder A.S., 1973, Wage discrimination: Reduced form and structural estimates, „Journal of Human Resour-ces”, 8, s. 436–455Brainerd E., 2000, Women in transition: Changes in gender wage differentials in Eastern Europe and the for-mer Soviet Union, „Industrial and Labor Relations Review”, 54, s. 138–162Cotton J., 1988, On the decomposition of wage differentials, „Review of Economics and Statistics”, 70, s. 236–243Fortin N.M., 2008, The gender wage gap among young adults in the United States: The importance of money versus people, „Journal of Human Resources”, 43, s. 884–918Frölich M., 2007, Propensity score matching without conditional independence assumption – with an applica-tion to the gender wage gap in the United Kingdom, „Econometrics Journal”, 10, s. 359–407Grajek M., 2003, Gender pay gap in Poland, „Economics of Planning”, 36, s. 23–44Jann B., 2008, The Blinder-Oaxaca decomposition for linear regression models, „Stata Journal”, 8, s. 453–479Le A.T., Miller P.W., Slutske W.S., Martin N.G., 2011, Attitudes towards economic risk and the gender pay gap, „Labour Economics”, 18, s. 555–561Łatuszyński K., Woźny Ł.P., 2008, Zróżnicowanie wynagrodzeń kobiet i mężczyzn na polskim rynku pracy w 2004 roku, [w:] Wzrost gospodarczy a bezrobocie i nierówności w podziale dochodu, red. W. Pacho, M. Gar-bicz, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa Machin S., Puhani P.A., 2003, Subject of degree and the gender wage differential: Evidence from the UK and Germany, „Economics Letters”, 79, s. 393–400Magda I., Szydłowski A., 2008, Płace w makro i mikroperspektywie, [w:] Zatrudnienie w Polsce 2007 – Bezpieczeństwo na elastycznym rynku pracy, red. M. Bukowski, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa Matysiak A., Słoczyński T., Baranowska A., 2010, Kobiety i mężczyźni na rynku pracy, [w:] Zatrudnienie w Polsce 2008 – Praca w cyklu życia, red. M. Bukowski, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Warszawa Neumark D., 1988, Employers’ discriminatory behavior and the estimation of wage discrimination, „Journal of Human Resources”, 23, s. 279–295Newell A., Reilly B., 2001, The gender pay gap in the transition from communism: Some empirical evidence, „Economic Systems”, 25, s. 287–304Oaxaca R., 1973, Male-female wage differentials in urban labor markets, „International Economic Review”, 14, s. 693–709Oaxaca R.L., Ransom M.R., 1994, On discrimination and the decomposition of wage differentials, „Journal of Econometrics”, 61: 5–21Pailhé A., 2000, Gender discrimination in Central Europe during the systemic transition, „Economics of Transition”, 8, s. 505–535.Reimers C.W., 1983, Labor market discrimination against Hispanic and black men, „Review of Economics and Statistics”, 65, s. 570–579Rokicka M., Ruzik A., 2010, The gender pay gap in informal employment in Poland, „CASE Network Studies & Analyses”, nr 406


Weichselbaumer D., Winter-Ebmer R., 2006, Rhetoric in economic research: The case of gender wage differen-tials, „Industrial Relations”, 45, s. 416–436Zweimüller M., Winter-Ebmer R., Weichselbaumer D., 2008, Market orientation and gender wage gaps: An in-ternational study, „Kyklos”, 61, s. 615–635

On the international differences in the gender wage gap

Summary

The author presents and explains the differences in the gap between the average male and female earnings in Poland and seventeen European and non-European countries. The author concludes that in most countries a significant part of the gender wage gap remains unexplained which suggests that gender wage discrimination might play an im-portant role. Moreover, weekly hours worked are typically much longer for men than for women which leads to an increase in the relative male earnings. On the other hand, in many countries women are much better educated on average than men which decre-ases the gender wage gap.

Key words: gender wage gap, gender wage discrimination, determinants of the gender wage gap

Słowa kluczowe: międzypłciowa luka płacowa, dyskryminacja płacowa kobiet, determi-nanty międzypłciowej luki płacowej

rada naukowa przewodnicząca - ssl-kolegia.sgh.waw.pl · państwa. rola polityki spójności ue we...

Documents