¿QUIEN SE BENEFICIA DEL GASTO SOCIAL?. MARCO INSTITUCIONAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Misión para la reducción de la pobreza y la desigualdad

Magnitud e incidencia del gasto social

Los principales subsidios asignados durante el año 2003 (educación, salud, pensiones, atención al menor, alimentación al menor, subsidio familiar, capacitación y vivienda, servicios públicos…) totalizan anualmente 24.2 billones de pesos, equivalentes al 10.5% del PIB y al 14% de los ingresos totales de los hogares.

MAGNITUD DE LOS

SUBSIDIOS NETOS

Son 24.2 Billones de

pesos anuales de 2003

Sectores % PIB %Ing Hog %Tot Sub

Educación 3.42 4.57 32.01Primaria 1.46 1.96 13.70Secundaria 1.13 1.51 10.61Superior 0.82 1.10 7.70

Salud Subs. + Oferta 1.94 2.59 18.16Reg Subsidiado 0.92 1.23 8.63Subsidios de oferta 1.02 1.36 9.53

Salud Reg Contributivo 0.24 0.32 2.21

Pensiones 3.47 4.63 32.43

Servicios Públicos 0.53 0.71 5.01Acueducto- saneam. básico 0.17 0.23 1.61Energía 0.24 0.32 2.25Gas 0.01 0.01 0.10Telefonía fija 0.11 0.15 1.04

Atención menor 7 años 0.40 0.54 3.79ICBF 0.16 0.22 1.53Otros oficiales 0.24 0.32 2.26

Alimentación escolar 0.28 0.37 2.62

Sub Familiar (CCF) 0.20 0.26 1.85

Capacitación 0.19 0.26 1.81

Vivienda 0.01 0.02 0.12

Total 10.45 13.96 100.00

FOCALIZACIÓN DE LOS

SUBSIDIOS NETOS

POR QUINTILES DE INGRESO

PRIMARIO PER CÁPITA

Sectores 1 2 3 4 5Educación 24.2 22.8 19.8 18.8 14.4Primaria 36.5 28.0 19.0 12.4 4.1Secundaria 23.9 26.8 22.9 18.6 7.8Superior 2.5 8.2 17.0 30.6 41.6

Salud Subs. + Oferta 34.1 28.9 19.3 12.3 5.5Reg Subsidiado 40.9 31.5 16.2 8.3 3.1Subsidios de oferta 27.8 26.5 22.1 15.9 7.7

Salud Reg Contributivo 18.0 50.3 90.6 121.0 -179.9

Pensiones 0.3 2.0 4.8 13.2 79.8

Servicios Públicos 14.5 20.7 28.5 33.9 2.5Acueducto- saneam. básico 14.8 23.7 33.0 41.4 -12.8Energía 16.2 20.4 24.6 27.1 11.7Gas 14.9 26.3 37.5 33.3 -11.9Telefonía fija 10.2 16.2 29.0 36.9 7.6

Atención menor 7 años 32.7 28.8 21.1 13.7 3.7ICBF 35.8 27.9 18.4 14.9 3.0Otros oficiales 30.7 29.4 22.8 12.8 4.3

Alimentación escolar 36.8 28.6 19.4 12.2 3.0

Sub Familiar (CCF) 1.2 13.9 19.0 30.7 35.2

Capacitación 8.9 9.9 16.9 33.6 30.7

Vivienda 15.7 17.3 16.5 26.9 23.7

Total 17.5 17.6 16.8 19.0 29.1

Sectores % % Ingr.PIB Hogar 1 2 3 4 5

Salud Reg Contributivo 0.24 0.32 18.0 50.3 90.6 121.0 -179.9 (+) Beneficios 2.11 2.82 3.2 9.0 18.7 31.8 37.2 (-) Costos 1.88 2.51 1.4 3.9 9.6 20.6 64.6 Total Serv Públicos 0.53 0.71 14.5 20.7 28.5 33.9 2.5 (+) Beneficios 0.73 0.98 10.7 15.2 21.2 25.7 27.1 (-) Costos 0.20 0.26 0.4 0.2 1.4 3.5 94.5Acued. - saneam. básico 0.17 0.23 14.8 23.7 33.0 41.4 -12.8 (+) Beneficios 0.29 0.39 8.9 14.0 20.2 25.9 30.9 (-) Costos 0.12 0.16 0.5 0.2 2.0 3.7 93.7Energía 0.24 0.32 16.2 20.4 24.6 27.1 11.7 (+) Beneficios 0.27 0.36 14.4 18.1 21.7 24.3 21.5 (-) Costos 0.03 0.04 0.3 0.4 0.5 3.0 95.8Gas 0.01 0.01 14.9 26.3 37.5 33.3 -11.9 (+) Beneficios 0.01 0.02 10.9 19.3 27.5 25.3 17.0 (-) Costos 0.00 0.01 0.0 0.1 0.2 3.3 96.4Telefonía fija 0.11 0.15 10.2 16.2 29.0 36.9 7.6 (+) Beneficios 0.15 0.20 7.6 12.0 21.5 28.0 30.9 (-) Costos 0.04 0.05 0.3 0.4 0.6 3.3 95.4

Magnitud del Subsidio FocalizaciónQuintiles de ingreso

Los subsidios contributivos solidarios

% subsidio asignado a hogares no pobres

Sectoresbill año

% no pobres Sectores bill año

% no pobres

PENSIONES 7,8 93,5% VINCULADOS 2,3 29,5%

SUPERIOR 1,9 76,2% GAS 0,0 25,8%

SUB FLIAR 0,4 69,9% PRIMARIA 3,3 24,2%

CAPACITACION 0,4 67,7% NO ICBF 0,5 23,5%

VIVIENDA 0,0 61,5% ALIM ESCOLAR 0,6 21,9%

TELEFONIA 0,3 49,3% ICBF 0,4 21,3%

ENERGIA 0,5 44,6% SUBSIDIAD0 2,1 15,7%

SANEAM. BASICO 0,4 32,8% CONTRIBUTIVO 0,5 -42,6%

SECUNDARIA 2,6 32,3%TOTAL SUBSIDIOS 24,2 52,3%

Fuente: MERPD

POBREZA FUTURA CON MEJOR FOCALIZACIÓN

Ingresos primarios p.c. 2% real 2003-2019

2003 2019

1. Antes de subsidios (vieja definición) 54,6% 40,1%

2. Después de subsidios (monto actual; actual focalización)

43,3% 30,2%

3. Se suprimen las filtraciones y se focaliza óptimamente (subsidio en dinero = a la brecha y se empieza por los más pobres)

a. Filtraciones (salvo subsids pensionales) Pobl pobre % después de asignar subsid

5,3 billones36,7%

8,1 billones15,3%

b. Filtraciones tot (con subsidios pensionales) Pobl pobre

12,6 billones4,0%

15,6 billones0%

Fuente: MERPD

Marco Institucional de la Protección Social, descentralización y participación

Objetivos del Sistema de Protección Social:• Proteger a toda la población de los riesgos económicos,

sean éstos covariantes o idiosincrásicos => aseguramiento.

• Asistir a la población más pobre para superar su situación en el corto y largo plazo => asistencia social.

• Holzmann y Jorgensen (2000) => ayudar a los hogares a prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos.

Sistema de Protección Social

Asistencia Social Seguridad Social

¿Qué es la Protección Social?

Aseguramiento:• Mecanismo para proteger a la población contra riesgos

futuros.• En Colombia existen mecanismos de aseguramiento como

pensiones o aseguramiento en salud.

Asistencia Social:• Mecanismo redistributivo del Estado que asiste a los

hogares cuyas dotaciones iniciales (capital humano, físico o social) son muy bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (laboral, financiero, etc).

• Inversión pública hacia los más pobres y vulnerables para garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios, y así romper el ciclo perverso de la pobreza.

• Estrategia de crecimiento sostenible y de crecimiento con equidad (la pobreza reduce productividad y capacidad de compra).

Protección a la niñez(Asistencia social)

Asistencia social(condicionada al trabajo)

Adulto mayor(Asist social)

Seguridad social en función actividad económica

(enfermedad, maternidad, desempleo, muerte, discapacidad)

Hijos trabajadores

Trabajadores y sus familias

ex-trabajadores

0-14: 31% pobl 15-59: 62% pobl

60+: 7% pobl

¿Qué es la Protección Social?

La pobreza no es un concepto estático: los hogares no-pobres de hoy pueden ser los pobres de mañana.

Está aumentando evidencia que la prevalencia de la pobreza transitoria es significativamente mayor que el de pobreza crónica en muchas partes del mundo en vías de desarrollo. Por ejemplo, Baulch y McCulloch (1998) usando un panel quinquenal para Pakistán rural encontraron que, mientras la mitad había sido pobre en al menos un período, sólo 3% de los hogares había sido pobre en todos los cinco años.

Gaiha y Deolaiker (1993) encontraron para los hogares rurales en la India del Sur que, mientras casi 90% había sido pobre en por lo menos uno de nueve años, el 22% estuvo bajo la línea de pobreza en cada uno de nueve años consecutivos

La pobreza no es un concepto estático: los hogares no-pobres de hoy pueden ser los pobres de mañana.

¿Cómo focalizar las políticas?

Prevención

Mitigación

Superación

Fuente: Nuñez y Espinosa, 2004 (clasificación de Suryahadi y Sumarto (2001); metodología de Chaudhuri, Jalan y Suryahadi (2002)

Consumo actual (c)

c < lp c ≥ lp

Vu

lne

rab

ilida

d (v

)

v ≥ 0.521.1% 17.9% E[c] < lp C

on

su

mo

es

pe

rad

o E

[c]

0.0% 0.0%

E[c] ≥ lpv < 0.5 14.7% 46.2%

En caso de choque:

1. Los hogares de los quintiles más altos adoptan estrategias, tales como gastar sus ahorros y vender sus bienes.

2. En ausencia de activos y ahorros, los hogares de los quintiles más bajos tienen menos instrumentos para enfrentar los choques y tienden a adoptar estrategias perjudiciales: incrementar la oferta laboral de miembros secundarios del hogar (lo que afecta la asistencia escolar de niños y jóvenes) tienden a disminuir el gasto en alimentos en mayor proporción que los hogares de los quintiles más altos.

•Los choques fuertes pueden llevar a que dentro del hogar se dé una disminución severa del consumo de alimentos. En un 16% de los hogares del quintil más bajo uno de los miembros no consumió ninguna comida por falta de dinero, mientras que este fue el caso para sólo 3.5% de los hogares en el quintil más alto de gasto. •En lo tocante con desacumulación de capital humano (rezago educativo de los niños y jóvenes) los choque que más afectan esta variable son: La exposición al riesgo de discapacidad; el desplazamiento; sufrir una pérdida económica importante.

Sería deseable que toda la población estuviera cubierta por la Seguridad

Social, PERO:

1. Bajo acceso en el sector informal

2. Baja cobertura en aseguramiento

3. Problemas de los mecanismos de aseguramiento actuales

Afiliado No afiliado Es pensionado Total

Formal 68.1% 30.9% 1.0% 100.0%

Informal 8.1% 90.9% 0.9% 100.0%

Pobre Afiliado No afiliado Es pensionado Total

Formal 51.0% 49.0% 0.1% 100.0%

Informal 2.9% 96.9% 0.2% 100.0%

No pobre Afiliado No afiliado Es pensionado Total

Formal 72.0% 26.8% 1.3% 100.0%

Informal 12.3% 86.1% 1.5% 100.0%

Afiliación a pensiones

1. Bajo acceso a aseguramiento en el sector informal

• Gran parte de los mecanismos de aseguramiento se enfocan en el sector formal (pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, subsidio familiar, riesgos profesionales, etc)

Sector informal

Afiliación a Riesgos Profesionales

Total Afiliado No afiliado No sabe Total

Formal 69.0% 28.5% 2.6% 100.0%

Informal 14.0% 84.8% 1.1% 100.0%

Pobre Afiliado No afiliado No sabe Total

Formal 54.0% 42.5% 3.5% 100.0%

Informal 6.5% 92.6% 0.9% 100.0%

No pobre Afiliado No afiliado No sabe Total

Formal 72.6% 25.1% 2.4% 100.0%

Informal 20.3% 78.4% 1.3% 100.0%

2. Baja cobertura en aseguramiento (desprotección)

Escolaridad1997 2003

Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido Total

0-5 años 21.1% 78.9% 100% 63.7% 36.3% 100%

6-10 años 43.6% 56.4% 100% 66.6% 33.4% 100%

11 años 65.3% 34.7% 100% 72.8% 27.2% 100%

12-15 años 84.1% 15.9% 100% 74.9% 25.1% 100%

16+ años 94.5% 5.5% 100% 87.0% 13.0% 100%

• Protegido = cubierto por salud y pensiones• Desprotegido = no cubierto por salud y pensiones

Ingreso 1997 2003

Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido Total

<1 SM 25.2% 74.8% 100% 63.5% 36.5% 100%

1-2 SM 60.0% 40.0% 100% 84.9% 15.1% 100%2-3 SM 83.5% 16.5% 100% 94.0% 6.0% 100%

3-4 SM 91.1% 8.9% 100% 96.8% 3.2% 100%

4+ SM 96.1% 3.9% 100% 99.0% 1.0% 100%

Baja cobertura

Rama de 1997 2003

Actividad Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido Total

Agricultura 54.7% 45.3% 100% 65.2% 34.8% 100%

Minas 83.3% 16.7% 100% 67.2% 32.8% 100%

Industria 77.8% 22.2% 100% 77.0% 23.0% 100%

Electr, gas y agua 96.0% 4.0% 100% 88.2% 11.8% 100%

Construcción 59.9% 40.1% 100% 66.8% 33.2% 100%

Comercio 69.8% 30.2% 100% 70.5% 29.5% 100%

Transporte 54.3% 45.7% 100% 77.7% 22.3% 100%

Servicios Finan. 97.2% 2.8% 100% 92.3% 7.7% 100%

Servicios 80.0% 20.0% 100% 77.3% 22.7% 100%

Fuente: ECV 1997 y 2003

3. Problemas Aseguramiento:• Pensiones => pasivo pensional generó un déficit en las

cuentas fiscales que, en valor presente, es aproximadamente el 170% del PIB.

• Baja cobertura => 84% en el Gobierno, pero 46% para obreros y empleados de empresas particulares del sector formal, y 6% para el resto de trabajadores.

• Inequitativo => coberturas de 45% para SISBEN 6 pero sólo 2% para SISBEN 1 y 2.

• Existencia de dos sistemas (Prima Media y Fondos Privados) => la salida masiva a los fondos privados desfinanció más rápidamente al ISS. => Por ejemplo, en Uruguay se eliminó el equivalente al régimen de prima media cuando se crearon los fondos privados.

• Salud => El cambio de subsidios de demanda a subsidios de oferta no se produjo

• Sin embargo, dado que para EPS-ARS no es rentable instalarse en regiones apartadas o en municipios pequeños, los subsidios a la demanda no necesariamente funcionan en estas regiones.

Sistema de Protección Social

Asistencia Social Seguridad Social

Programas Activos

Empleo Público

Capacitaciones

Subsidio al Salario

Informalidad

Crédito

Asistencia Técnica

Programas para mantener ingresos

Pensiones asistenciales

Subsidio al desempleo

Programas Activos

Actualizaciones laborales

Informalidad

Esquemas voluntarios de aseguramiento

Programas para mantener ingresos

Pensiones contributivas

Seguro de desempleo

CesantíasFuente: Núñez, Espinosa y Sánchez, 2005

SPS integrado a las políticas del mercado laboral

Consideraciones generales

• Necesidades a cubrir• Recursos disponibles y faltantes

– ¿Cuánto es el gasto actual?– ¿Cuáles son los mecanismos de financiación? ¿Es la

financiación procíclica o anticíclica?– ¿Existen mecanismos de cofinanciación con las

Entidades Territoriales?– ¿Cuánto se necesita para atender a toda la población

objetivo? • Instituciones existentes

– Falta de coordinación entre las instituciones del nivel central y entre las del nivel central con las del nivel local.

– Propuesta => sistema integrado pero descentralizado, transparente y en capacidad de cubrir las necesidades básicas de la población pobre y vulnerable.

Consideraciones específicas• Condiciones de elegibilidad (población objetivo)

– ¿A quién se debe dirigir la atención? ¿Pobres? ¿Indigentes? ¿SISBEN 1 y 2?

• Cobertura– ¿Cuántas personas se quiere atender? Con los recursos actuales, ¿a

cuántas personas se puede atender?• Focalización

– ¿Cómo focalizar el gasto? ¿SISBEN?• Tiene baja cobertura; hay desacuerdo en los puntos de corte;

excluye a personas que no tienen vivienda; fue diseñado para identificar pobreza crónica (niveles bajos de consumo) y no vulnerabilidad (volatilidad en el consumo).

– ¿Cuándo usar focalización geográfica o mecanismos de auto-focalización? (e.g. para atacar pobreza transitoria)

• Descentralización• ¿Nivel de participación de entidades territoriales?• Beneficios

– ¿Qué tipo de beneficios entregar? ¿Monetario vs Especie? ¿Monto del subsidio? ¿Duración del subsidio?

Ejemplo: Propuesta Asistencia Social

CNAS

¿Conpes?

CDAS

CLAS

Prestadores

MPS• Aprueba la política

• Decreta normas

• Establece reglas de habilitación de proveedores

• $

• Ejerce control

• Apoya a municipios

• $

• Decisión final sobre los proveedores

• Decisión final sobre el funcionamiento del programa

• $

• Unidad técnica de desarrollo de programas

• Establece parámetros flexibles sobre: monto, clase de subsidio, focalización, reglas de entrada y de salida, etc.

• Presenta propuestas de programas al CNPS

$ => Reasignación

• CCF -> Transf. condicionadas

• FONEDE -> Transf. condicionadas

• Solidaridad FSP -> Discapacidad

• Solidaridad en Riesgos Prof.

• Que el gobierno cumpla

• De SGP -> Asistencia Social

→Ley 715 vs. Doc. Conpes

$ => Beneficencias

$ => SGP / Recursos propios

Superintendencia de Asistencia Social

• Regulador

FNASFuente: Nuñez y

Espinosa, 2004