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Public Private Partnership
Dr. Thomas Gasteyer
Rainer Grell
15. Mai 2007
Einführung
Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften
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Die Themen
1. Überblick über die Veranstaltung2. Zum Begriff der Public Private
Partnership (PPP)3. Geschichte und Zweck der PPP4. Welche Organisationen/ Institutionen
fördern sie?5. Skizze der berührten Rechtsgebiete6. Modelle und strukturelle Gestaltung
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1. Überblick über die Veranstaltung
1.1 Das Programm (Veranstaltungstage und deren Themen)
1.2 Die Referenten
1.3 Bewertungskriterien der Leistungen
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 4
1. Überblick über die Veranstaltung
1.1 Das Programm (Veranstaltungstage und deren Themen)
15.05.2007 Allgemeine Einführung in PPP22.05.2007 Einführung Vergaberecht 31.05.2007 Kolloquium und Referate: Modelle und
Strukturierung der Risikoverteilung05.06.2007 Einführung Haushaltsrecht06.06.2007 Kolloquium und Referate: Verfassungsrecht12.06.2007 Kolloquium und Referate: Vergaberecht 19.06.2007 Einführung steuerrechtliche Probleme26.06.2007 Kolloquium und Referate:
Finanzierung/Leistungsbeziehung/Wirtschaftlichkeit03.07.2007 Fortsetzung:
Finanzierung/Leistungsbeziehung/Wirtschaftlichkeit 10.07.2007 Gemeinschaftliche Erarbeitung: Ablauf eines PPP-
Projekts
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1. Überblick über die Veranstaltung
1.2 Die Referenten
Dr. Rainer GrellTelefon: 0711 76 51 [email protected]
Dr. Thomas GasteyerTelefon: 069 71 [email protected]
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1. Überblick über die Veranstaltung
1.2 Die Referenten
Steffen AmelungTel.: 069 [email protected]
Dr. Joachim SchreyTelefon: 069 [email protected]
Dr. Ferdinand KuchlerTelefon: 089 [email protected]
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 7
1. Überblick über die Veranstaltung
1.2 Die Referenten
Thorsten SauerheringTelefon: 069 [email protected]
Tobias SchultenTelefon: 069 [email protected]
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 8
1. Überblick über die Veranstaltung
1.3 Bewertungskriterien der Leistungen
1.3.1 Mündlicher Vortrag
bitte Slides vorher zur Abstimmung mailen
Ziel max. 30 min pro Person
1.3.2 Schriftliche Ausarbeitung
so lang wie nötig
10 – 20 Seiten?
1.3.3 Teilnahme an der Diskussion
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 9
2. Begriff der PPP
2.1 Bisherige Formen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Privaten und der öffentlichen Hand
• Öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Behörden und Privaten (§§ 54 ff. VwVfG; §§ 11,12 BauGB)
• Zusicherungen der Behörde
• Absprachen unterhalb der förmlichen Vertragsebene
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 10
2. Begriff der PPP
2.2 Privatisierungsformen
2.2.1 Vermögensprivatisierung 2.2.2 Organisationsprivatisierung2.2.3 Aufgabenprivatisierung 2.2.4 Vollzugsprivatisierung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 11
2. Begriff der PPP
2.3 PPP: Terminologische Einordnung
2.3.1 Weiter PPP - Begriff
- schließt unstrukturierte oder ad - hoc Zusammenarbeit ein(z.B. karitative oder vergleichbare gesellschaftliche Zwecke)
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2. Begriff der PPP
2.3.2 Enger PPP - Begriff
• (vertraglich) strukturierte Zusammenarbeit zwischen
–öffentlicher Seite• Gemeinde• Landkreis • Land oder Bund• Anstalt ...
–privatem Unternehmen • nicht nur vorübergehend• zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 13
2. Begriff der PPP2.4 Schaubild zur terminologischen Einordnung
PPP
Eigen-erledigung
Materielle Privatisierung
Teilprivatisierunggesellschaftsrechtliche
Kooperation
InformellePPPs
ZivilrechtlicheKooperationsverträge
FormalePrivatisierung
Outsourcing
HerkömmlicheBeschaffung
Öffentlich-rechtlicheKooperationsverträge
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3. Zweck der PPP
3.1 Erfahrungen in U.K. (Partnerships UK)
PPP .... nur ein weiterer Anglizismus? Rechtstradition: anderes Verständnis zur Abgrenzung
öffentlich/ privat größere Flexibilität bei Handlungsformen längere Erfahrung ....
... z.B. ob Projekt PPP – fähig ist ... aber nicht 1:1 übertragbar
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 15
3. Zweck der PPP
3.2 Investitionsbedarf in Deutschland
• Stau bei Neuinvestitionen und vor allem bei Ersatz- investition und Modernisierung
• Schätzung aus 2001:
Kommunaler Investitionsbedarf bis 2009: 686,3 Mrd. Euro
zu weniger als einem Drittel abgedeckt
sinkende Investitionsquote• Haushaltssperren und Staatsaufsicht, jdf. Engpässe
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3. Zweck der PPP
3.3 Wozu kann PPP realistisch dienen?
3.3.1 Finanzierung 3.3.2 Effizienzsteigerung 3.3.3 Verwaltungsverschlankung 3.3.4 Auswirkungen auf Haushalte
einschließlich Maastricht - Kriterien
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4. Welche Organisationen/ Institutionen fördern sie?4.1 PPP im politischen/gesellschaftlichen Kontext
Bundeskanzleramt und Initiative "Moderner Staat – Moderne Verwaltung"
Initiative D 21
4.2 Länder (NRW, Rheinland-Pfalz, andere)
4.3 Kompetenzzentren
PPP Task Force und Lenkungsausschuss PPP im öffentlichen Hochbau beim BMVW (Verkehr, Bau- und Wohnungswesen)
NRW; Rheinl-Pfalz; Hessen; Schleswig-Holstein; ??
4.4 Bundestagsfraktionen (CDU, SPD)
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5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.1 Verfassungsrecht
5.1.1 Sich änderndes Staatsverständnis5.1.2 Grundfrage: Welche Tätigkeiten müssen
zwingend durch die öffentliche Hand und/oder hoheitlich ausgeführt werden?
5.1.3 Regelungen im Grundgesetz
• Art 33 Abs. 4 und 5 GG• Art 83 ff. GG• Art 104a ff. GG• Rechts- und Sozialstaatsprinzip
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5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.2 Vergaberecht
5.2.1 Bedeutung europäischer Normen
5.2.2 GWB
5.2.3 VGV
5.2.4 Vergabeverordnung
5.2.5 VOL/A
5.2.6 VOB/A
5.2.7 VOF
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5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
• Verfahrensarten
– Offenes Verfahren– Nicht offenes Verfahren– Verhandlungsverfahren– „Wettbewerbsdialog“
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5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
• Interessenbekundungsverfahren, § 7 Abs.2 S.2 BHO
– Kein Ersatz für Vergabeverfahren
– Ziel der Feststellung
Gibt es einen Markt? Gibt es geeignete Lösungen?
– Nicht: Vermeidung einer entgeltlichen Konzeption
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5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
• Zuschlag/Vertragsabschluss• Kriterien
– Preis– Risikoverteilung– Leistungsqualität– weitere nutzerbezogene Kriterien wie Versorgungsgrad, Abweichungen vom Vertragsvorschlag, …
• Bewertung• Vergleichbarkeit der Zuschlagskriterien• Dokumentation
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 23
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.3 Haushaltsrecht
5.3.1 Bundes- und (uneinheitliches) Landesrecht 5.3.2 Arten der Haushalte
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 24
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.3.3 Wirtschaftlichkeit • (insbes.:) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
Risikoanalyse
–Public Sector Comparator–Vergleich PPP vs. konventionelleBeschaffung–Lebenszyklusansatz–Risikobewertung–Herstellung der Vergleichbarkeit–Steuern
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 25
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.3.4 Sparsamkeit
5.3.5 Aktuelle Bemühungen in Bund und Ländern um Konkretisierungen des Haushaltsrechts für
PPP- Projekte
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 26
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.4 Gesellschaftsrecht
5.4.1 Grundthemen– Kontrolle und Mitwirkung– Haftungsbegrenzung
5.4.2 Rechtsformen– Kapitalgesellschaften (GmbH, AG)– Personengesellschaften (GmbH & Co KG)
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 27
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.5 Arbeits- und Dienstrecht
5.5.1 Überführung von Beamten in privatrechtliche Organisationsformen
5.5.2 § 613a BGB; Interessenausgleich und Sozialplan5.5.3 Rolle von Betriebsrat und Personalvertretung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 28
5. Skizze der berührten Rechtsgebiete
5.6 Finanzierung
5.6.1 Wirtschaftliche Rahmenbedingungen und cash-flow
5.6.2 Beispiele:- Projektfinanzierung- Mautmodelle- Off-balance-sheet financing
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 29
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
6.1 Betreibermodell
• Erfüllung der öffentlichen Aufgabe bleibt bei Hoheitsträger
• Hoheitsträger ist leistungsverpflichtet• Bürger zahlt Nutzungsgebühren (Anschluss-
und Benutzungszwang?)• Privatrechtlicher Vertrag mit privatem
Unternehmen (Errichtung, Betrieb, Übertragung?)
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 30
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
6.2 Konzessionsmodell
• Privatrechtliches Unternehmen mit unmittelbaren Leistungsbeziehungen zu Bürgern auf Grund Konzession
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 31
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
6.3 Betriebsführungsmodell
• Öffentliche Seite bleibt Betreiber
• Privates Unternehmen übernimmt langfristig Betriebsführung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 32
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
6.4 Kooperationsmodell
Hoheitsträger und Privater gründen Gemeinschaftsunternehmen in privater Rechtsform, das öffentliche Aufgabe erfüllt
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 33
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• Kooperationsmodell – gesellschaftsrechtliche Beteiligung der öffentlichen Hand:- Rechtsform
Aktiengesellschaft (AG) Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) Personenhandelsgesellschaft (oHG, KG)
in der Regel: Kapitalgesellschaft (AG, GmbH)selten: PersonenhandelsgesellschaftGründe: Haushaltsrecht/Gemeindewirtschaftsrecht
Stichwort: Beschränkung von Haftung/Nachschlusspflicht; Kontrolle
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 34
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
6.5 (andere)
• PPP-Erwerbermodell:Schlüsselfertige Neuerrichtung Umfassendes Facility-ManagementBetriebsphase 20-30 JahreEigentumsübergang beim ExitAlternative: ErbbaurechtslösungenAuch für Sanierungen
Quelle für diese Modelle:Gutachten „PPP im öffentlichen Hochbau“Beratergruppe:PwC, Freshfields, VBD, Uni Weimar, CreativeConcept
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 35
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• PPP-FMLeasingmodell:
Schlüsselfertige Neuerrichtung (auch für Sanierungen)Umfassendes Facility-ManagementBetriebsphase 20-30 JahreKaufoption (kalkulierter Restwert) oder Mietverlängerungsoption
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 36
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• PPP-Vermietungsmodell:
Schlüsselfertig errichtetes Gebäude(auch für Sanierungen)Umfassendes Facility-ManagementBetriebsphase 20-30 JahreKaufoption (Verkehrswert) oder
Mietverlängerungsoption
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 37
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• PPP-Inhabermodell:
Schlüsselfertig errichtetes GebäudeUmfassendes Facility-ManagementBetriebsphase 20-30 JahreEigentumsübergang bei Errichtung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 38
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• PPP-Contractingmodell:
Einbau und Optimierung von AnlagenUmfassendes Facility-ManagementBetriebsphase 5-15 Jahre
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 39
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• Kriterien für die Wahl des Modells
– Mitbestimmungsrechte als Gesellschafter versus vertragliche Ansprüche
– Risikoverteilung – Möglichkeiten der Qualitätskontrolle – Know-how-Erfordernisse – Datenschutzrechtliche Bestimmungen– Arbeitsrechtliche Kriterien – Gesellschafterwechsel/Aufnahme weiterer Gesellschafter
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 40
6. Modelle und strukturelle Gestaltung
• (noch) Kriterien für die Wahl des Modells
– Auskunfts- und Einsichtsrechte – Besetzung von Organ-Mitgliedern Prüfungsvorbehalte zu
Gunsten der Rechnungsprüfungsbehörden – aufsichtsrechtliche Aspekte – Vertragsdauer – Verwertung bei Vertragsende– weitere
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 41
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 42
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 43
7. Steuerliche Fragen
7.1 Umsatzsteuer
7.1.1 Leistungsgegenstand / - umfang 7.1.2 Leistungszeitpunkt7.1.3 Gegenleistung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 44
7. Steuerliche Fragen
7.2 Ertragsbesteuerung
7.2.1 Realisation7.2.2 Ertragsglättung durch Rückstellung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 45
8. Vergabe der Referate
8.1 Allgemeine Vorgaben zu den Referaten
8.2 Darstellung der Referatsthemen
8.3 Vergabe an Hörer
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Anhang
zu 2. Praxisbeispiele
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 47
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
2.1 Beispiele aus der Praxis
Städtebau / Stadtentwicklung
• Konversionsprojekte mit Beteiligung von Kommunen, dem Bund (teilweise) und privaten Projektentwicklern in den meisten Bundesländern.
U. a. die Praxisbeispiele entstammen demProzessleitfaden Public Private PartnershipHerausgeber: Bertelsmann Stiftung
Clifford ChanceInitiative D21(www.initiatived21.de)
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 48
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Städtebau / Stadtentwicklung
• „AEG-Kanis“ in Essen – Kooperationsmodell
Entwicklung eines neuen Stadtquartiers auf den Flächen des ehemaligen Betriebsgeländes der Firma „AEG-Kanis“. Beteiligte: Landesentwicklungsgesellschaft Nordrhein- Westfalen - LEG - als privatwirtschaftlicher Developer, die gemischtwirtschaftlich organisierte Essener Wirtschaftsförderungsgesellschaft - EWG - (Stadt Essen einerseits sowie Kammern, Verbände, große und mittelständische Unternehmen andererseits halten jeweils 50 % des Stammkapitals) sowie die Stella Musical AG.
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 49
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Wirtschaftsförderung
• Gesellschaft für Wirtschaftsförderung - GFW Duisburg
Eine der ersten Wirtschaftsförderungsgesellschaften in PPP-Struktur, gegründet 1988. Gesellschafter sind je zur Hälfte die Stadt Duisburg und zahlreiche Wirtschaftsunternehmen der Stadt Duisburg.
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 50
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Wirtschaftsförderung
• Cartec - Technologie- und Entwicklungszentrum Lippstadt
Unterstützung von technologieorientierten innovativen Unternehmensgründungen im Bereich der
Automobilzuliefererindustrie.Gesellschafter: Kreis Soest, Stadt Lippstadt, örtliche
Kreditinstitute und mehrere private Wirtschafts-unternehmen.
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 51
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Abfallentsorgung
• Kompostieranlage Heinsberg (NRW) - Betreibermodell
• Haus- und Siedlungsmüllentsorgung Greifswald - Betreiber / Kooperationsmodell
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 52
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Wasserversorgung - Abwasserbeseitigung
• Kanalisation Stadt Schwerte - Kooperationsmodell
• Wasserver- u. Abwasserentsorgung Rostock - Betreibermodell
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 53
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Öffentlicher Personennahverkehr
• Biberacher Nahverkehrsverbund – Betreibermodell
Zusammenschluss zahlreicher privater Verkehrsunternehmen des Landkreises, der Stadtwerke Biberach GmbH, der DB ZugBus Regionalverkehr Alb-Bodensee GmbH sowie des Landkreises Biberach
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 54
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Öffentliche Infrastruktur
• Betrieb von Parkhäusern in Konstanz - Betreibermodell
Beteiligung der Stadt an drei von privaten Betreibergesellschaften bewirtschafteten Parkhäusern mit einem verbindlichen Betreiberkonzept
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 55
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Informationstechnologie
• Digitales Ruhrgebiet - Betreibermodell
Ziel: Aufbau einer Internetplattform für die Interaktion zwischen öffentlicher Hand, Bürgern und Wirtschaft
Beteiligte: Land NRW, Kommunen, IT-Wirtschaft (Cap Gemini, Cosinex)
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 56
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Informationstechnologie
• „hamburg.de“ - Betreibermodell
Internetplattform für Hamburg und Umland mit kommerziellen Inhalten und Dienstleistungen - Erweiterung des früher rein staatlichen Angebotes
Gesellschafter: S-Online Schleswig-Holstein GmbH, Hamburgische Landesbank, Hamburger Sparkasse, Kreissparkasse Harburg sowie die Freie und Hansestadt Hamburg
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 57
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Informationstechnik der Stadtverwaltung Wiesbaden
Beabsichtigte Zusammenarbeit zwischen Privatwirtschaft und Landeshauptstadt Wiesbaden bei der informations-technischen Unterstützung der Stadtverwaltung – Geschäftsmodell mit gemeinsamer unternehmerischer Verantwortung (gemeinschaftliches Unternehmen mit max. 51 % Geschäftsanteile in privater Hand)
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 58
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Bereitstellung/Unterhaltung von Schulen
• Sanierung und Erweiterung einer Schule in Gera - Mietkaufmodell mit PPP-Elementen • Sanierung und Bewirtschaftung von 13 Schulen in der
Stadt Monheim• Sanierung, Unterhaltung und Bewirtschaftung der Schulen in der Schulträgerschaft des Kreises Offenbach - Nutzungsüberlassungsmodell• Errichtung und Betrieb einer Sonderschule im Erftkreis - Nutzungsüberlassungsmodell
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 59
zu 2. Begriffe der PPP (Praxisbeispiele)
Teilprivatisierung im Strafvollzug
• Bau von Gefängnissen durch Private
• Erfüllung von Hoheitsaufgaben durch öffentliche Bedienstete
• Erbringung von Serviceleistungen durch Private mit staatlicher Letztverantwortung
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Public Private Partnership · 15. Mai 2007 60
zu 2. Begriff der PPP (Praxisbeispiele)
Neubau von Bundesfernstraßen und –autobahnen
• durch private Beauftragte (sog. A-Modell)• durch beliehene Privatpersonen (sog. F-Modell)
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