Protesta popular y redes clientelares en Argentina:

El reparto federal del Plan Trabajar (1996-2001)*

Germn Lodola**

*Agradezco los comentarios y sugerencias de Barry Ames, John Markoff, Anbal Prez-Lin y Juan CarlosTorre. Versiones preliminares de este trabajo fueron presentas en el XXIV Congreso LASA, Dallas, Texas,Marzo 2003 y en la V Conferencia LACEA-PEG, Cartagena de Indias, Colombia, Setiembre 2003.**Departamento de Ciencia Poltica, University of Pittsburgh. [4L01 Wesley W. Posvar Hall / Pittsburgh,PA 15260 / USA / E-mail: ].

1.

Introduccin

Durante la ltima dcada, la literatura sobre reformas de mercado en Amrica

Latina examin las condiciones que facilitaron la adopcin de drsticas polticas de ajuste

econmico sin mayor oposicin social (Acua y Smith, 1994; Haggard y Kaufman, 1992;

Nelson, 1990; Przerworski, 1991; Stokes, 2001; Torre, 1998; Weyland, 1998). Una

interpretacin que gan crdito entre un grupo de acadmicos sostiene que buena parte de

estas experiencias reformistas representaron una variante liberal o neopopulista del

tradicional populismo latinoamericano1. Segn esta lectura, la distribucin compensatoria

de beneficios materiales a los perdedores del cambio econmico allan el camino del

neoliberalismo en la regin. Concretamente, se afirma que el lanzamiento de polticas

sociales focalizadas sirvi al doble propsito de galvanizar el apoyo electoral de los

sectores populares y silenciar su oposicin fragmentando a los pobres, impidiendo lazos

horizontales entre los mismos y acentuando el clientelismo poltico.

El caso de Argentina en los aos noventa, sin embargo, ilustra un patrn diferente

del propuesto por la teora neopopulista de las compensaciones. En efecto, aun cuando

aceitadas prcticas clientelares caracterizaron a las redes polticas del partido gobernante

(Auyero, 2001; Levitsky, 2003), la administracin Peronista de Carlos Menem (PJ, 1989-

1999) no reforz la viabilidad poltica del proyecto neoliberal mediante la compensacin

**Departamento de Ciencia Poltica, University of Pittsburgh. [4L01 Wesley W. Posvar Hall / Pittsburgh,PA 15260 / USA / E-mail: ].1 La afinidad entre neoliberalismo y neopopulismo fue originariamente propuesta por Roberts (1995) yWeyland (1996). Algunos trabajos en esta direccin son Conniff (1999), Knight (1998), Leaman (1999),Oxhorn (1998), Roberts y Arce (1998), Weyland (1999, 2002). Desde una posicin terica diferente,versiones de esta tesis tambin se encuentran en Blake (1994), Graham (1994), Haggard y Webb (1994).

2focalizada2. Slo luego de que el proceso de transformacin estructural estuvo bien

avanzado, el gobierno dise un ambicioso programa nacional de empleo conocido como

Plan Trabajar para aliviar los costos del galopante desempleo y contener la creciente

movilizacin social. Adicionalmente, la aplicacin de este programa fue acompaada por

una escalada de la protesta liderada por desempleados, trabajadores informales y pobres

organizados en el movimiento piquetero. En los hechos, pudo entonces comprobarse una

intervencin tarda de la poltica compensatoria que no acall el descontento social ni

condicion la organizacin de los sectores populares.

Este trabajo presenta un anlisis estadstico del rol de la protesta popular y la

poltica partidaria sobre la distribucin de recursos del Plan Trabajar a las provincias en

el periodo 1996-2001. En general, los resultados indican que la creacin del plan

inicialmente obedeci a la decisin de luchar contra el desempleo. La distribucin federal

de recursos pas luego a estar asociada con la frecuencia de la protesta popular y el

desarrollo paralelo de las organizaciones piqueteras. Por su parte, las variables polticas

incluidas en el modelo sugieren que el PJ ejerci mayor influencia sobre la asignacin

federal de fondos que la Unin Cvica Radical (UCR).

Desafortunadamente, los tericos de los movimientos sociales en Amrica Latina

han tendido a investigar procesos tales como la emergencia y evolucin de los

movimientos en el tiempo pero han prestado escasa atencin al estudio de su impacto

2 Esto no significa desconocer que el gobierno compens materialmente a potenciales perdedores del sector

formal como sindicatos y empresarios locales (ver Etchemendy 2001). Mi argumento complementa loanterior al sealar que no se crearon mecanismos compensatorios similares para los estratos popularesexcluidos por las polticas de ajuste. En otras palabras, el gobierno promovi la compensacin de actorespoderosos al tiempo que renunci a compensar actores dbiles.

3sobre la elaboracin e implementacin de polticas3. Este trabajo constituye uno de los

primeros aportes sistemticos sobre el efecto causal de la protesta popular en la regin.

Asimismo, al analizar el papel de ejecutivos, gobernadores y partidos polticos en el

reparto federal de recursos pblicos, el presente estudio pretende contribuir al creciente

debate sobre el funcionamiento de la poltica clientelar en el contexto del federalismo

argentino4.

El resto del trabajo se organiza del siguiente modo. La primera seccin demuestra

que el gobierno del presidente Menem no exhibi un signo compensatorio. Para ello, se

presenta evidencia descriptiva detallada sobre la evolucin del gasto social y las polticas

de empleo en los aos noventa. La segunda elabora un mapa del movimiento piquetero y

traza su relacin con el Plan Trabajar. La tercera desarrolla las hiptesis de anlisis. La

cuarta presenta el modelo estadstico y discute los resultados. La seccin final concluye.

Gasto social focalizado y polticas de empleo en los aos noventa

El profundo proceso de reestructuracin productiva y redefinicin del sistema

laboral que acompa a los programas de liberalizacin econmica comport altos costos

para la clase trabajadora5. Debido a que la reforma de las rgidas instituciones laborales

vigentes en general avanz sobre la flexibilizacin de cuestiones ligadas a las relaciones

individuales de trabajo, los nuevos trabajadores, los informales y desempleados fueron

3 La literatura sobre el impacto poltico de los movimientos sociales en pases desarrollados, en cambio, es

vasta. Para excelentes revisiones de la misma, ver Giugni (1998, 1999).4 Ver, por ejemplo, Gibson (1997), Gibson y Calvo (2000), Remmer y Wibbels (2000), Calvo y Murillo

(2003), Gibson, Calvo y Falleti (2004).5 En Argentina, los salarios reales cayeron un 20% entre 1990 y 1995. La tasa de desempleo creci del

8,6% al 18,4% en el mismo periodo, bajando al 16,4% en 2001. La subocupacin, por su parte, registr uncrecimiento sostenido pasando del 9,3% en 1990 al 14,9% en 2001. Todo esto se tradujo en un aumento del

4especialmente afectados por el cambio en el modelo de desarrollo. Este fue el caso en

Argentina, donde la temprana incorporacin del movimiento obrero a la coalicin de

gobierno permiti a los lderes sindicales retrasar y/o limitar el alcance de la reforma

laboral cuando sta comprometa los intereses de los sindicatos como organizacin y, por

lo tanto, de los trabajadores sindicalizados (Etchemendy 2001; Murillo 1997).

Las respuestas de los gobiernos latinoamericanos al impacto social del ajuste no

fueron uniformes. Algunos entendieron que la transformacin estructural necesariamente

excluira a un segmento importante de la sociedad y disearon redes de contencin bajo

la forma de programas de asistencia social focalizada6. Otros buscaron contrarrestar los

costos distributivos de la transicin econmica mediante la generacin de polticas

activas de empleo7. Sobrestimando la capacidad natural del mercado para generar rpidas

condiciones de adaptacin al nuevo escenario, el gobierno del presidente Menem no

arbitr acciones destinadas a morigerar los efectos negativos del cambio y/o reorientar el

mercado de trabajo en consonancia con el proceso de reconversin econmica.

En efecto, como se ver a continuacin, la administracin menemista no reforz

el componente del gasto social especficamente dirigido a la poblacin pobre ni destin

sumas significativas de recursos al sistema de proteccin y generacin de empleo. Antes

nivel de pobreza: mientras que en 1990 la poblacin pobre e indigente alcanzaba alrededor del 22% y el 3%respectivamente, en 2001 estos porcentajes se elevaron al 28% y al 8% (INDEC y MTSS 2003).6 Los casos emblemticos son el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo (FOCONDES) creado porel gobierno peruano de Alberto Fujimori (1990-2000); el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)y el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) implementados en Mxico durante laspresidencias de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000) respectivamente; elFondo Social de Emergencia (FSE) lanzado por el gobierno de Vctor Paz Estenssoro (1985-1989) enBolivia; y el denominado Mega Proyecto Social diseado por la administracin de Carlos Andrs Prez(1989-1993) en Venezuela.7 El rgimen de Augusto Pinochet (1973-1990), por ejemplo, cre el Programa de Empleo Mnimo y elPrograma Ocupacional para Hogares cuando la crisis econmica de principios de los ochenta dispar unaola de protestas encabezadas por los pobladores (pobres urbanos) en Santiago de Chile. Asimismo, elgobierno aprista de Alan Garca (1985-1990) en Per puso en marcha el Programa de Apoyo al Ingreso

5bien, el gobierno financi parte de la reestructuracin econmica incluyendo trabajadores

en sistemas de retiro voluntario. Si bien el empleo de compensaciones de mercado de

este tipo haba sido un recurso utilizado por la mayora de los pases europeos durante el

ajuste de sus economas en los ochenta (Kohli et. al, 1991), el gobierno argentino ejecut

esta medida sin incentivar la reinsercin laboral de los cesanteados o su reemplazo por

trabajadores ms jvenes y calificados.

Gasto social y polticas focalizadas

La Figura 1 muestra la evolucin del gasto pblico y social (dividido por

categoras) como porcentaje del PBI entre 1983 y 2001. El gasto social promedi 16,2%

durante el gobierno de Ral Alfonsn (UCR, 1983-1989), 20,2% en los aos de Menem y

21,6% bajo la administracin de Fernando de la Ra (Alianza, 1999-2001)8. Esto

represent cerca del 52%, 64% y 62% del gasto pblico respectivamente. El incremento

observado durante la presidencia de Menem parece confirmar la teora neopopulista de

las compensaciones. Evidencia desagregada, no obstante, indica que la porcin del gasto

social destinada a la poblacin marginal fue mnima y no mostr mayores alteraciones.

[INSERTAR FIGURA 1]

Es importante recordar que en Argentina el gasto social correspondiente a la

categora servicios sociales est ms orientado a los pobres que el gasto incluido en la

categora seguridad social, el cual requiere que los receptores tengan o hayan tenido un

trabajo formal en la economa9. En promedio, el gasto en servicios sociales aument del

Temporario y el Programa de Asistencia Directa, los cuales estaban especialmente dirigidos a los pobresurbanos y sirvieron de ejemplo para el diseo del Plan Trabajar. 8 Los aos en los cuales el control del Poder Ejecutivo estuvo dividido (1983, 1989 y 1999) son

considerados como gobernados por el presidente saliente dado que el cambio de gobierno fue en diciembre.9 Gasparini (1999), por ejemplo, calcula que en 1996 alrededor del 30% del gasto en servicios sociales ymenos del 10% del gasto en seguridad social alcanz al quintil ms pobre de los hogares.

67,4% del PBI en 1984-1989 al 8,6% en 1990-1999, mientras que el gasto en seguridad

social creci del 8,8% al 11,6%10. Tal incremento en servicios sociales, sin embargo, no

fue destinado a la recomposicin de programas focalizados, los cuales en promedio

apenas crecieron un 0,2%. Cerca del 85% de los recursos adicionales en servicios

sociales fueron en cambio asignados a educacin y salud pblica, categoras universales

que no benefician a los pobres exclusivamente sino que tambin generan una externalidad

positiva para los sectores medios. Por su parte, tres cuartos del aumento en programas de

seguridad social fue consignado al sistema formal de jubilaciones y pensiones11.

Un segundo indicador del bajo nivel de compromiso asistencialista del gobierno

es el carcter elstico del gasto social y del gasto en servicios sociales12. La Figura 2

grafica los cambios anuales en los logaritmos del gasto pblico y social por categoras

para 1990-1999. Como puede observase, el gasto social siempre decrece cuando el gasto

pblico cae y muestra cambios ms bajos -e incluso negativos- cuando el gasto pblico

aumenta. Asimismo, reducciones del gasto en servicios sociales ocurrieron tanto en aos

de contraccin (1995, 1996 y 1998) como de expansin fiscal (1991, 1992 y 1994). Solo

10 No obstante, el promedio del gasto social destinado a servicios sociales fue algo menor durante elgobierno de Menem que en los aos de Alfonsn: 42,8% y 45,6% respectivamente.11 La diferencia con otras experiencias consideradas neopopulistas no podra ser ms clara. Los montos dePRONASOL y PROGRESA superaron la suma agregada de todos los programas de asistencia socialexistentes por entonces en la regin. El gasto focalizado en Per creci, en trminos reales, un 60% entre1993 y 1994 y cerca de un 90% en 1995. Esto fue adems acompaado por un espectacular aumento delgasto social, el cual pas del 3% del PBI en 1993 al 7,8% en 1995. El gasto social en Venezuela subi del32,1% del gasto pblico en 1989 al 37,1% en 1991, mientras que el Mega Proyecto Social cubri el 9,7%del presupuesto nacional. Los recursos destinados al FSE, por ltimo, superaron el 10% del PBI. 12

Usando un serie de tiempo para el periodo 1980-1997, Ravallion (2002) demuestra que el gasto socialrespondi elsticamente al recorte del gasto pblico mientas que su respuesta a la expansin fiscal no esestadsticamente significante. En la misma direccin, el autor muestra que el gasto no-social fue bienprotegido en aos de contraccin fiscal.

7en 1990 y 1993, el gasto en programas sociales que afectan directamente a los pobres se

comport de manera inelstica tal como predice la tesis de las compensaciones13.

[INSERTAR FIGURA 2]

En suma, la informacin presentada hasta el momento indica que la compensacin

focalizada ocup un lugar residual en la agenda gubernamental (ver tambin Cortes y

Marshall, 1999; Repetto, 2001). Contrariamente al argumento sugerido por los tericos

del neopopulismo, sta no fue entonces una condicin necesaria para el avance del

neoliberalismo en Argentina14. Seguidamente, se ver que hasta el lanzamiento del Plan

Trabajar el sistema de empleo tampoco mostr un signo compensatorio.

Polticas de empleo

A excepcin del Plan Trabajar, las polticas de empleo fueron acotadas en el

tiempo, magras en recursos y sufrieron continuas modificaciones en su diseo e

implementacin. En 1991, el Congreso sancion la Ley Nacional de Empleo mediante la

cual se cre un seguro de desempleo financiado con impuestos laborales15. Estrictos

requisitos legales, sin embargo, condicionaron el alcance de esta poltica y favorecieron

su orientacin hacia los trabajadores formales de clase media. Primero, solo los

trabajadores asalariados registrados en el sistema de seguridad social con un mnimo de

doce contribuciones en los ltimos tres aos pueden percibir el seguro de desempleo.

Segundo, los trabajadores temporarios e informales, los empleados rurales, del servicio

13

Roberts (1995) acu el concepto de populismo de micro-nivel para caracterizar a los gobiernosreformistas que implementaron polticas sociales focalizadas en un ambiente de fuerte ajuste fiscal.14 El caso de Venezuela bajo el gobierno de Carlos Andrs Prez demuestra que sta tampoco fue unacondicin suficiente. En consecuencia, la focalizacin de polticas sociales no debe ser considerada comoun atributo definitorio del neopopulismo. Sobre este punto ver Lodola (2004).

8domstico y la construccin, as como los trabajadores pblicos sujetos al proceso de

racionalizacin del Estado quedan legalmente excluidos del goce de tal beneficio.

Ciertamente, ningn pas Latinoamericano ha desarrollado un sistema universal

de seguro de desempleo. Es importante mencionar, de todas maneras, que el gobierno de

Menem destin menos recursos a esta rea de poltica que los gobiernos de Brasil, Chile

y Uruguay (Marquez, 2000). Los fondos asignados apenas promediaron 0,14% del PBI y

la cobertura fluctu entre el 7% y 8% de los desocupados o cerca del 1,5% de la fuerza de

trabajo (Gobierno de Argentina, 2000)16. Este ndice de cobertura se situ muy por

debajo del ejecutado en otros pases reformistas y no creci con el aumento del

desempleo. Etchemendy (2004) reporta que el 37,8% y el 51,6% de los desocupados

recibieron cobertura en Chile y Espaa respectivamente. En Argentina, el nmero de

desempleados se triplic entre 1990 y 1996 pero el seguro de desempleo creci un 22%.

La administracin nacional tambin consign mdicos recursos a la generacin de

polticas activas de empleo. A pesar de que entre 1993 y 1996 el Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social (MTSS) lanz un conjunto de programas de empleo pblico temporario,

capacitacin laboral y subsidio al sector privado, esta batera de polticas tuvo poca

envergadura y ninguna orientacin compensatoria. La medida ms relevante fue el

Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el cual empleaba desocupados de bajos ingresos en

proyectos comunitarios. En el ao de mayor cobertura, el PIT solo cubri al 2,2% de los

desempleados (Marshall, 1997). Los programas de capacitacin laboral apenas ocuparon

a un promedio mensual de entre 2.000 y 12.000 trabajadores, mientras que los de

15

En 1984, el gobierno de Alfonsn implement un seguro de desempleo que otorgaba el 70% del salariomnimo o un apoyo salarial durante cuatro meses a un muy limitado nmero de desempleados.

9subsidio al sector privado promediaron 25.000 beneficiarios (MTSS 1997, 1998).

Tomados en conjunto, estos programas tuvieron poca significacin alcanzando el 0,1%

del PBI para cubrir al 9% de los desempleados urbanos (Gobierno de Argentina, 2000).

En relacin con otros pases de la regin, el gobierno argentino destin menos recursos a

la creacin de empleo que sus pares de Mxico, Brasil, Uruguay, Per y Costa Rica

(Marquez, 2000).

En 1996, inmediatamente despus de que violentas protestas populares estallaron

en algunas ciudades del interior, el gobierno cre el Plan Trabajar. Diseado por el MTSS

y economistas del Banco Mundial (organismo que cofinanci el programa desde 1997), el

plan funcion hasta 2001 concentrando un promedio de 130 millones de pesos por ao

para cubrir al 20% de los desempleados. El plan ocupaba desocupados sin cobertura

social mediante la entrega de un salario mensual de 200 pesos por un plazo de seis meses

(con posibilidades limitadas de renovacin) a cambio de la realizacin de tareas

comunitarias. El Estado cargaba con los costos de contratacin del personal no calificado,

mientras que los municipios u ONGs a cargo de los proyectos de infraestructura provean

los materiales y contrataban a los trabajadores calificados.

La cadena de distribucin de fondos estaba compuesta de tres fases. Primero, el

Poder Ejecutivo transfera los recursos a las provincias. Luego, los gobernadores decidan

los municipios a los cuales los fondos eran girados. Finalmente, los intendentes dirigan

la seleccin de beneficiarios y determinaban las pautas de ejecucin. En este marco, las

organizaciones de desocupados (sobre todo aquellas con una tradicin organizativa

previa) entablaron relaciones directas con los municipios, confeccionaron sus propias

16

El periodo de cobertura (entre cuatro y doce meses) y el ndice de reemplazo (60% de los ltimos seis

10

listas de beneficiarios a travs del empadronamiento previo de desocupados y adoptaron

la tctica del corte de rutas para reclamar su incorporacin al Plan Trabajar. Esta

estrategia result en un aumento del volumen de recursos organizacionales e impuls la

afluencia de nuevos miembros, incluidos actores asociados a la red punteril del PJ17.

Cuando Fernando de la Ra asumi la presidencia, el gobierno de la Alianza

introdujo cambios en las reglas de distribucin que paradjicamente fortalecieron a las

grandes organizaciones piqueteras y facilitaron el crecimiento de las ms pequeas. A fin

de reducir el control clientelar de los fondos ejercido por el PJ, se dispuso que los planes

deban ser gestionados por ONGs autorizadas mediante la presentacin de proyectos

sujetos a la aprobacin del MTSS. Los piqueteros reaccionaron a esta iniciativa formando

sus propias ONGs y formalizando su acceso a la cadena distributiva. A fines de 2000, el

gobierno cre un sistema de instituciones locales (o Consejos de Emergencia) para

monitorear el proceso de distribucin y prevenir el estallido de nuevas protestas

sociales18. Lejos de cumplir con este objetivo, los consejos devolvieron poder a los

municipios peronistas en la asignacin de planes de empleo e institucionalizaron la

presencia de los piqueteros en las arenas de negociacin de recursos.

Numerosas evaluaciones sobre el funcionamiento del Plan Trabajar reconocen la

importancia de prcticas clientelares en las instancias distributivas mencionadas (Banco

Mundial, 2000; Jalan y Ravallion, 2003; Ravallion, 2002; Ronconi, 2002; SIEMPRO,

1997, 1998). Ninguno de estos estudios, sin embargo, analiza sistemticamente la

salarios) se mantuvo cerca del promedio observado para la regin.17

Me refiero a las llamadas manzaneras, mujeres encargadas de relevar informacin para la distribucinde ayuda alimentaria del Plan Vida en la provincia de Buenos Aires.

11

potencial influencia de factores polticos sobre los patrones de distribucin. Este trabajo

constituye el primer aporte en esta direccin al explorar el rol de la poltica en el reparto

federal de planes de empleo. Antes de encarar el anlisis cuantitativo, la siguiente seccin

presenta un mapa del movimiento piquetero y describe su relacin con el Plan Trabajar.

Un mapa del movimiento piquetero

A diferencia de otros pases como Bolivia y Venezuela, donde la adopcin de

polticas neoliberales gener masivas protestas populares, en Argentina las reformas de

mercado fueron implementadas en un ambiente de relativa calma social. Por un lado, la

anuencia del movimiento obrero produjo una drstica disminucin de la conflictividad

laboral y confin la militancia sindical a los gremios del sector pblico afectados por la

racionalizacin/descentralizacin de los servicios del Estado. Por otro lado, las protestas

populares fueron inicialmente espordicas y restringidas a algunas provincias perifricas.

A medida que el aumento del desempleo erosion el vnculo entre los desocupados y los

sindicatos, la conflictividad social creci hasta que los cortes de rutas reemplazaron a las

huelgas como modalidad central de protesta (ver Figura 3).

[INSERTAR FIGURA 3]

El movimiento piquetero tiene dos afluentes principales (Svampa y Pereyra,

2003)19. En primer lugar, las puebladas que durante 1996-1997 sacudieron a enclaves

petroleros (Cutral-C y Plaza Huincul en la provincia de Neuqun; Tartagal y General

18

Usualmente, gobernadores, intendentes, punteros polticos y representantes de las organizacionespiqueteras ms contemporizadoras (junto con miembros de ONGs) participaron de estos consejos. Sobre elfuncionamiento de los mismos, ver Smulovitz (2003).

12

Mosconi en Salta) y azucareros (Libertador San Martn en Jujuy) castigados por la

privatizacin de la empresa petrolera estatal YPF y agudos procesos de reconversin

industrial20. En segundo lugar, la accin territorial gestada en el Oeste y Sur del Gran

Buenos Aires por organizaciones de base surgidas a mediados de los ochenta en torno a

la ocupacin ilegal de tierras. Paralelamente a las puebladas del interior, estos grupos

realizaron diferentes acciones en reclamo de alimentos, trabajo y otros bienes de primera

necesidad instalando el problema del desempleo y la pobreza en la agenda pblica.

Siguiendo el pulso de estos eventos fundacionales, tres tipos diferentes de fuerzas

polticas se disputarn el control poltico de los desocupados perfilando un cambiante y

heterogneo universo de organizaciones piqueteras.

Primero, las corrientes y centrales sindicales que haban liderado la oposicin a

las reformas econmicas integraron a los desocupados mediante la formacin de alianzas

con algunas organizaciones territoriales de base. Segundo, un nmero importante de

partidos de izquierda fortaleci su presencia en los barrios y cre sus propios brazos

piqueteros. Tercero, una mirada de grupos radicales que reivindicaban un estilo poltico

basado en la militancia local se movilizaron por fuera de estructuras partidarias y

sindicales. Para simplificar, las organizaciones piqueteras pueden agruparse en tres

sectores: la lnea sindical, la lnea partidaria y la lnea independiente. El Cuadro 1

19

Esta seccin cubre la evolucin del movimiento piquetero hasta el colapso del gobierno de la Alianza afines de 2001. Desde entonces, el movimiento ha estado continuamente sumergido en un profundo procesode redefinicin identitaria y organizacional.20 En sus orgenes, la protesta social articulaba demandas de diversos sectores de la comunidad local (de allel rtulo de puebladas) y no slo los intereses de los sin trabajo (ver Auyero, 2002; Delamata, 2003Giarraca, 2001; Lodola, 2002). La contribucin de estos episodios para el desarrollo del movimientopiquetero fue, entonces, la difusin del corte de rutas como recurso poltico entre los sectores populares.

13

distingue estos grupos respecto de cinco dimensiones de anlisis: a) orgenes; b) lazos

polticos; c) estructura organizativa; d) alcance poltico; y e) modalidad de accin21.

[INSERTAR CUADRO 1]

El primer grupo es el ms importante en nmero de miembros, acceso a los

centros de toma de decisiones y concentracin de planes de empleo otorgados por el

gobierno. Este comprende la Federacin de Tierra, Vivienda y Hbitat (FTV) y la rama

de trabajadores desocupados de la Corriente Clasista y Combativa (CCC). El origen de

estas organizaciones se remonta a las nombradas luchas por la propiedad de la tierra en el

distrito Bonaerense de La Matanza. Especficamente, el legado organizativo de la FTV

surge en 1986 con el asentamiento barrial El Tambo loderado por Luis DEla mientras

que la CCC-desocupados (CCC-D) tiene su antecedente en los agrupamientos vecinales

de los barrios Mara Elena y Villa Unin conducidos por Juan Carlos Alderete en la

misma poca.

Hasta mediados de los noventa, estas cooperativas barriales se concentraron en la

realizacin de tareas comunitarias y la auto-provisin de servicios. Entre 1995 y 1998, la

FTV estableci redes con otras juntas vecinales. As, accedi a la distribucin diferencial

de planes sociales administrados por la provincia y gan cierta autonoma del PJ22. Luego

de encarar una serie de protestas conjuntas, la FTV y los barrios conducidos por Alderete

21

Algunas de estas dimensiones son sugeridas por Epstein (2003: 19).22

Estas redes recibieron el nombre de Red Alimentaria, Red Barrios y finalmente FTV. Formalmente, laFTV rene una amalgama de organizaciones de primer grado como comunidades indgenas, campesinos sintierra, movimientos de inquilinos y asentamientos barriales entre otros. A pesar de contar con regionales yuna Mesa Nacional, la federacin est bsicamente dominada por el ncleo de la Matanza.

14

dieron un importante salto organizacional cuando en 1998 formalizaron alianzas con la

Confederacin de Trabajadores Argentinos (CTA) y la CCC respectivamente23.

Si bien estas alianzas expandieron el alcance de ambas organizaciones a nivel

nacional, la dbil estructura federal de la CTA y la CCC impide que los lderes sindicales

ejerzan influencia sobre los desempleados con independencia del liderazgo piquetero. En

efecto, la FTV y la CCC-D son organizaciones verticales y personalistas asentadas sobre

un modelo de representacin que reconoce la figura del delegado de base (o referente

barrial) y la participacin de los vecinos en asambleas donde la autoridad del lder no es

desafiada24. Las estrategias polticas y electorales han sido, as, determinadas por los

lineamientos impuestos por DEla y Alderete. Polticamente, la FTV y la CCC-D

adoptaron una modalidad de accin flexible que combina la disrupcin (va cortes

masivos de ruta) con la negociacin pragmtica. En trminos electorales, sin embargo, la

FTV adhiri a fuerzas polticas de centro-izquierda mientras que la CCC-D sostuvo una

lnea abstencionista ms ligada a una concepcin revolucionaria del cambio social25.

23

La CTA fue fundada en 1992 por un grupo de sindicatos docentes y de la administracin pblica que sesepararon de la CGT. Como organizacin de tercer grado, la CTA congrega sindicatos sectoriales (uorganizaciones de segundo grado) los que a su vez incorporan organizaciones de primer grado o de basecomo la FTV. La CCC fue creada en 1994 por sindicatos municipales de la provincia de Jujuy, los cualesparticiparon activamente en las protestas que forzaron la renuncia de los gobernadores peronistas RicardoDe Aparici (1990), Roberto Domnguez (1993) y Carlos Ficoseco (1994). La CCC no es una centralsindical sino una corriente que agrupa organizaciones de base y comisiones internas en fbricas.Polticamente vinculada al Partido Comunista Revolucionario y asentada sobre los principios delsindicalismo clasista y basista de los aos 60-70, la CCC cuenta con tres afluentes: trabajadores ocupados,jubilados y trabajadores desocupados.24 Esto no significa ausencia de fracturas internas. Por ejemplo, en 2001 la organizacin territorial Barriosde Pie (ligada al partido nacionalista de izquierda Patria Libre) y el Movimiento Territorial de Liberacin(vinculado al Partido Comunista) abandonaron la FTV cuando en ocasin de la I Asamblea NacionalPiquetera intentaron sin xito imponer acuerdos surgidos en sus partidos de origen. En el mismo ao, elMovimiento Independiente de Jubilados y Pensionados (afluente de la CCC conducido por Ral Castells)se separ de sta tras cuestionar los mecanismos de eleccin de delegados para la nombrada asamblea.25

En 1997-1999 DEla fue concejal en la Matanza por el Frente Pas Solidario y en 1999-2003 diputadonacional del Frente para el Cambio. A pesar de su carcter antielectoral, la CCC-D particip del efmero

15

El segundo grupo piquetero rene organizaciones vinculadas con partidos de

izquierda trotskistas como el Polo Obrero (Partido Obrero), el Movimiento sin Trabajo

Teresa Vive (Movimiento Socialista de los Trabajadores), la Federacin de Trabajadores

Combativos (Movimiento al Socialismo) y la Coordinadora de Unidad Barrial (Partido

Revolucionario de la Liberacin). A diferencia de la FTV/CCC-D, estas agrupaciones no

tienen una historia asociada al trabajo territorial en los barrios sino que su creacin fue

tardamente impulsada por la dirigencia de partidos nacionales que tomaron los planes de

empleo como un insumo para el crecimiento de sus estructuras partidarias26. Ms all de

ciertas implantaciones territoriales, estos grupos estn organizados a escala nacional de

forma dispersa (antes que concentrada en bastiones) entre las provincias. Al igual que la

FTV/CCC-D, tienen una estructura organizativa piramidal con un liderazgo personalista

que en este caso responde a las consignas polticas del partido27. En general, comparten la

lectura de que la crisis argentina representa una situacin prerevolucionaria y desarrollan

una estrategia poltica dual que combina una lnea rgida o insurreccional centrada en la

confrontacin directa con la participacin regular en elecciones.

Finalmente, el tercer sector est compuesto por grupos radicales autnomos que

no participan de manera orgnica en ninguno de los dos alineamientos mencionados

aunque usualmente coordinan acciones con las organizaciones piqueteras de izquierda.

Frente Nacional contra la Pobreza (formado en 2001 por la FTV-CTA y otros grupos de centro-izquierda)el cual realiz una consulta popular para la creacin de un seguro universal de desempleo.26 La FTV/CCC-D y los partidos de izquierda adoptaron una posicin diferente respecto del Plan Trabajar.Mientras que las primeras tempranamente aceptaron los planes de empleo como parte de su orientacinestratgica, los segundos rechazaron la poltica asistencialista del gobierno y reclamaron un subsidio paratodos los desocupados y el reparto de las horas de trabajo sin afectar el salario. Recin a fines de 2000 estaposicin fue abandonada en favor de una valoracin menos ideolgica y ms estratgica del plan. Sobre losavatares fundacionales de las organizaciones piqueteras de izquierda, ver Oviedo (2001).

16

Aqu se ubican el Movimiento Teresa Rodrguez (MTR), y las Coordinadoras de

Trabajadores Desocupados (CTDs) y los Movimientos de Trabajadores Desocupados

(MTDs) agrupados en la Coordinadora Anbal Vern28. Si bien estas organizaciones se

distancian respecto del proyecto poltico que persiguen y recurren a diferentes lgicas de

intervencin territorial, comparten una serie de rasgos comunes: autonoma poltica,

organizacin horizontal, alcance local y/o regional, y modalidad de accin disruptiva que

rechaza todo involucramiento en la contienda electoral.

Formados entre mediados y fines de los noventa por militantes de agrupaciones

nacionalistas revolucionarias y miembros de comunidades eclesiales de base, el MTR, las

CTDs y los MTDs poseen una estructura organizacional asentada sobre tres principios

fundamentales: autonoma frente a toda instancia poltica externa al trabajo territorial en

los barrios29, horizontalidad o mandatos rotativos/revocables, y mecanismos de

democracia directa basados en asambleas colectivas de los vecinos. La fuerte impronta

territorial de estos grupos limita su alcance poltico a una escala local o, cuanto ms,

regional30. De esta manera, mientras que las corrientes sindicales y partidarias pretenden

aumentar el nmero de miembros a fin de consolidarse en la escena poltica nacional,

27 Internamente, estas agrupaciones estn organizadas en unidades barriales (comedores en el caso del PoloObrero) donde funcionan las asambleas y reuniones de responsables de cuadrillas. Las asambleas eligendelegados a la direccin distrital quienes confluyen con los delegados del sector obrero ocupado.28

Teresa Rodrguez fue una docente muerta en 1997 durante el segundo corte de rutas en Cutral-C. AnbalVern fue un manifestante muerto en 2000 durante una protesta en General Mosconi. La CoordinadoraAnbal Vern se form en 2001 y se disolvi un ao despus tras los asesinatos de dos jvenes piqueterosde la agrupacin en la localidad de Avellaneda, provincia de Buenos Aires.29

Las CTDs estn vinculadas al grupo nacionalista de izquierda Quebracho (nacido en 1993 a partir de ladisolucin del Partido Intransigente) el cual provee dirigentes y militantes que desarrollan un rol socialen los barrios.30

El MTR nace en Florencio Varela y Mar del Plata para extenderse luego a Capital Federal, La Plata, elOeste y Sur del Conurbano Bonaerense y las provincias de Crdoba y Chaco. Las CTDs nacen en La Platay el Sur de la provincia de Buenos Aires y se expanden a las provincias de Crdoba, San Juan, Neuqun yTucumn. Los MTDs, por su parte, tienen una importante presencia en el Sur del Conurbano Bonaerense,Capital Federal y algunas ciudades de la provincia de Ro Negro (Svampa y Pereyra, 2003).

17

estas agrupaciones avanzan una propuesta de ndole comunitaria cuyo objetivo es la toma

revolucionaria del poder y el control colectivo de la economa por parte de asambleas

populares. El ltimo punto en comn se refiere a la accin disruptiva como mtodo

exclusivo de protesta. A diferencia de las otras lneas piqueteras, la metodologa utilizada

por las organizaciones autnomas remite a la lucha callejera insurreccional y niega la

integracin al sistema poltico mediante la va electoral.

Los analistas unnimemente reconocen que el Plan Trabajar represent una

condicin de posibilidad para el desarrollo de todas las organizaciones de desocupados.

Por un lado, estas utilizaron los planes de empleo como recurso organizacional para

profundizar su intervencin en los barrios en torno a cuadrillas de trabajo que

autogestionaron diferentes emprendimientos como consultorios mdicos, granjas

comunitarias, comedores y salas de apoyo escolar. Por otro lado, el plan funcion como

incentivo selectivo para la incorporacin de nuevos miembros y el refuerzo de lazos entre

militantes. A pesar de que la amplia variedad de trabajos descriptivos sobre estos y otros

aspectos indudablemente contribuy a una mejor comprensin del fenmeno, aun no se

ha demostrado empricamente si la protesta piquetera afect la distribucin del Plan

Trabajar. A los fines de testear empricamente los determinantes distributivos del plan, la

siguiente seccin presenta las hiptesis de anlisis.

Hiptesis de anlisis

Cules fueron los determinantes de la distribucin federal de recursos del Plan

Trabajar? Esta seccin presenta un conjunto de hiptesis que investigan el rol de tres

factores: necesidades materiales, conflictividad social, y poltica partidaria.

18

Un primer argumento, ampliamente compartido por funcionarios del Banco

Mundial e implcito en la teora de las compensaciones, sugiere que el sistema de

transferencias sigui una lgica de poltica pblica compensando a las provincias ms

necesitadas de acuerdo con algn criterio social. En palabras de la primera hiptesis:

Hiptesis 1: Cuanto mayor es la necesidad material en la provincia i, mayor es laprobabilidad de que dicha provincia reciba ms recursos del Plan Trabajar.

Un segundo argumento tiene su gnesis en los clsicos trabajos de Piven y

Cloward (1977, 1992, 1993) sobre el efecto de la protesta para la expansin del estado de

bienestar en Estados Unidos durante 1930 y 1970. Sobre la base de una serie de anlisis

de caso, los autores avanzaron la influyente tesis de que la disrupcin (antes que la

organizacin) es el recurso ms poderoso de los movimientos de pobres para alcanzar sus

objetivos. Desde entonces, los estudiosos de estallidos urbanos y movimientos sociales en

pases desarrollados han investigado si la disrupcin o el empleo de tcticas polticas

moderadas es funcional al xito de la protesta social. La evidencia emprica no es

concluyente: mientras que algunos reconocen la efectividad de la disrupcin e incluso la

violencia (Jennings, 1979; McAdam, 1983; Gamson, 1990; Tarrow, 1994), otros indican

que sta es efectiva solo bajo determinadas condiciones (Schumaker, 1978; Koopmans,

1993).

Si las protestas lideradas por el movimiento piquetero afectaron la distribucin

federal de recursos del Plan Trabajar, entonces las provincias ms expuestas al conflicto

social debieron recibir proporcionalmente ms fondos que aquellas menos afectadas. En

consecuencia, la segunda hiptesis predice:

19

Hiptesis 2: Cuanto mayor es la frecuencia (nmero) de protestas en la provincia i,mayor es la probabilidad de que dicha provincia reciba ms recursos del PlanTrabajar.

Por ltimo, un tercer argumento se concentra en el rol de la poltica partidaria. El

supuesto aqu es que el gobierno orientar la distribucin a favor de las provincias donde

el partido del presidente es dominante (medido en trminos de control poltico de los

municipios y pertenencia poltica del gobernador) y en contra de aquellas donde no lo es.

As, la tercera y cuarta hiptesis predicen:

Hiptesis 3: Cuanto mayor es el porcentaje de municipios controlados por el partidodel presidente (PJ o UCR/Alianza) en la provincia i, mayor es la probabilidad de quedicha provincia reciba ms recursos del Plan Trabajar. Contrariamente, cuantomayor es el porcentaje de municipios controlados por la oposicin (PJ oUCR/Alianza), menor es tal probabilidad.

Hiptesis 4: Las provincias gobernadas por el partido del presidente (PJ oUCR/Alianza) reciben ms recursos del Plan Trabajar. Contrariamente, lasprovincias gobernadas por la oposicin (PJ o UCR/Alianza) reciben menos recursos.

Desde el retorno a la democracia en 1983, el PJ goz de una considerable ventaja

electoral sobre los dems partidos polticos. En efecto, el peronismo control el Senado

(incluso cuando perdi las elecciones presidenciales) y las dos Cmaras legislativas

cuando fue gobierno (1989-1999). La UCR, en cambio, nunca control el Senado y solo

cont con mayora en la Cmara Baja durante 1983-1987 y 1999-2001. En el periodo

analizado, el PJ gobern 14 (1995-1999) y 15 (1999-2001) provincias, y cerca del 40% y

50% de los municipios. Este dominio electoral, sumado a la organizacin descentralizada

del PJ, resulta en poderosas estructuras de poder provincial cuya cooperacin es crucial

para gobernar efectivamente (Levitsky 2003). Como Calvo y Murillo (2003) sealan, es

de esperar que las provincias donde el peronismo es polticamente dominante reciban un

20

trato diferencial por parte del gobierno nacional aun cuando la presidencia no es ocupada

por el PJ. Este razonamiento conduce a la quinta hiptesis:

Hiptesis 5: Las provincias donde el peronismo es polticamente dominante recibenms recursos del Plan Trabajar aun cuando el PJ no es el partido del presidente.

Finalmente, la ltima hiptesis se refiere a la influencia ejercida por las provincias

a travs de sus legisladores en el Congreso31. Al analizar el papel del Congreso en la

elaboracin del presupuesto nacional, Jones (2000) demuestra que cuanto mayor es la

contribucin proporcional de una provincia al bloque legislativo del presidente, mayores

son los fondos que esa provincia recibe. En otras palabras, el presidente puede beneficiar

a ciertas provincias por intermedio de sus legisladores con la expectativa de que estos

apoyen luego sus polticas. Siguiendo esta lgica, la sexta hiptesis predice:

Hiptesis 6: Cuanto mayor es la contribucin proporcional de la provincia i a lacoalicin del presidente en el Congreso, mayor es la probabilidad de que dichaprovincia reciba mas recursos del Plan Trabajar.

En sntesis, a diferencia de los estudios cuantitativos existentes que solo analizan

la eficiencia del Plan Trabajar en alcanzar a la poblacin necesitada (Jalan y Ravallion,

2003; Ravallion, 2002), estas hiptesis tambin permiten identificar el peso relativo de

factores y prcticas polticas sobre los patrones de distribucin. Con estas expectativas en

mente, la siguiente seccin operacionaliza las variables de inters, describe las tcnicas

estadsticas empleadas y analiza los resultados.

Especificacin del modelo y anlisis de los resultados

31

Esta hiptesis tambin se refiere al poder indirecto de los gobernadores sobre la transferencia derecursos federales. Como Jones et al. (2002) y otros han indicado, los legisladores argentinos son agentes

21

Para testear las hiptesis presentadas en la seccin anterior, conduje regresiones

separadas para cada ao del periodo 1996-2001. Todas las estimaciones son OLS con

errores standard robustos para corregir por problemas de heteroskedasticidad. La unidad

de anlisis son las 24 provincias argentinas32. La variable dependiente es el monto anual

(en millones de pesos de 1991) del Plan Trabajar girado a cada una de las provincias33.

Esta informacin fue suministrada por la Secretara de Relaciones Laborales del MTSS.

La primera variable independiente es el ndice de desempleo provincial segn

datos del INDEC. Los modelos fueron tambin estimados utilizando el ndice de

necesidades bsicas insatisfechas (NBI) segn los censos de 1991 y 2003, y la proporcin

de desempleados pobres por provincia (DESPOBRES) como indicadores de necesidades

materiales. La segunda variable independiente, protestas populares, es operacionalizada

como la frecuencia (nmero) de cortes de ruta en la provincia i. Esta informacin es del

Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora, institucin que computa los cortes de

ruta con datos de Gendarmera Nacional y peridicos nacionales34. La tercera variable

independiente, mide el poder del partido del presidente y la oposicin en la provincia i

como el porcentaje de municipios gobernados por el PJ y la UCR/Alianza

de sus jefes polticos provinciales (gobernadores) en el Congreso debido a que estos ltimos controlan lasnominaciones en el partido condicionando as la fortuna de sus carreras polticas.32

Si bien Capital Federal y Tierra del Fuego tienen reglas diferentes que regulan la distribucin de recursosfederales, estas reglas no se aplicaban al Plan Trabajar.33

Como el plan estaba especficamente dirigido a los trabajadores desocupados, la variable dependiente esmedida en montos totales en lugar de en montos per cpita.34

La informacin disponible comienza en 1997. Para 1996, es elaboracin propia a partir de datos de losdiarios La Nacin y Clarn. La informacin existente no incluye detalles sobre nmero de participantes,arrestos y lesionados lo cual impide construir un ndice de intensidad de las protestas. Los anlisis sobre elrol de la protesta social en naciones desarrolladas, sin embargo, usualmente encuentran que la frecuencia eintensidad de las mismas tienden a correlacionar positivamente.

22

respectivamente35. Esta informacin fue obtenida de Cao (1999). Siguiendo a Jones

(2000), la cuarta variable independiente es la suma del porcentaje de legisladores que la

provincia i aporta a la coalicin del presidente en ambas cmaras dividido por dos. La

informacin es del Programa de Estudios Ejecutivos y Legislativos (PEEL-UTDT).

Finalmente, los modelos controlan por el logaritmo de poblacin y asumen un efecto

contemporneo de todas las variables independientes.

Las Tablas 1 y 2 reportan los resultados con las variables correspondientes a los

municipios gobernados por el PJ y la UCR/Alianza respectivamente. En primer lugar, tal

como predice la Hiptesis 1, la variable desempleo tiene signo positivo aunque los

coeficientes son solo estadsticamente significativos en 1996-1999. A partir de entonces,

y en consonancia con la Hiptesis 2, la asignacin federal de fondos pasa a estar asociada

con la frecuencia de la protesta popular: los coeficientes de esta variable tienen signo en

la direccin correcta desde 1999 y son significativos al 90% en 2000 y al 99% en 2001.

[INSERTAR TABLAS 1 Y 2]

Esto sugiere que, controlando por otros factores, inicialmente la distribucin del

Plan Trabajar sigui una lgica de poltica pblica compensndose a las provincias con

mayor nivel de desempleo. Por ejemplo, en 1997 (Tabla 1) el coeficiente 96.04 indica

que un incremento del 1% en la tasa de desempleo de la provincia i est, ceteris paribus,

asociado con 960.040 ms pesos. Desde el ao 2000, no obstante, el manejo del sistema

35

Debido a que las variables de poder municipal correlacionan negativamente, decid estimar modelosseparados con el porcentaje de municipios gobernados por el PJ y la UCR/Alianza respectivamente. As,aunque idealmente el modelo debera incluir ambas variables, prefer evitar problemas de multicolinearidadque especialmente afectan estimaciones con un bajo nmero de observaciones (Diaz-Cayeros et. al, 2002).

23

de transferencias est asociado a la dinmica del conflicto social36. Concretamente, los

coeficientes sugieren que cada protesta represent 63.000 y 40.000 pesos ms para la

provincia i en 2000 y 2001 respectivamente. En trminos sustantivos, estos valores son

importantes si se recuerda que el costo salarial de un plan de empleo ascenda a 200 pesos

mensuales. Si bien, entonces, las puebladas de 1996-1997 indudablemente influyeron en

la decisin de crear el Plan Trabajar y aun cuando los cortes de ruta siempre estuvieron

ligados al reclamo de planes de empleo, el efecto causal de la protesta piquetera recin se

observa durante los aos de la Alianza en el poder.

Lejos de sorprender, este resultado es consistente con el ciclo de la movilizacin

popular y el desarrollo paralelo experimentado por el movimiento piquetero. Como ya se

mencion, en 1996-1998 la protesta fue un fenmeno episdico circunscrito a algunas

ciudades del interior que consolid un nuevo repertorio de accin asociado a la demanda

por trabajo. Gradualmente, los cortes de ruta se expandieron al resto del pas contagiando

a la incipiente entente piquetera de la provincia de Buenos Aires. En 2000, las distintas

vertientes de desocupados ganaron una vertiginosa proyeccin nacional de la mano de

masivos y exitosos cortes de ruta en La Matanza y el sur del Conurbano Bonaerense. Este

36

Los resultados de las regresiones no cambian sustancialmente cuando los modelos son estimados conNBI (o la compensacin por pobreza). La variable protesta popular se mantiene sin cambios mientras queNBI solo es estadsticamente significativa en 1996-1997. En una crtica a una versin preliminar de estetrabajo, Weitz (2003) utiliza DESPOBRES (segn estimaciones del Banco Mundial) para controlar porpobreza. Al estimar mis modelos con esta variable, el efecto de la protesta popular es robusto al 99% en2000-2001 mientras que DESPOBRES es estadsticamente significativa a lo largo de todo el periodoanalizado. Por otra parte, el R_ de los modelos con DESPOBRES es suficientemente alto y mayor al de mismodelos en 1999-2001 pero menor en 1996-1998. Esto sugiere que debemos ser cuidadosos a la hora deconcluir que el reparto de fondos durante el gobierno de la Alianza no estuvo asociado a criterios depoltica pblica. Como resalta Weitz (ver tambin Ravallion, 2002), la intervencin del Banco Mundialdesde fines de 1997 parece haber inducido la distribucin del Plan Trabajar de acuerdo a su componenteanti-pobreza. De cualquier modo, el efecto de la protesta popular es robusto en los aos mencionadosindependientemente del indicador utilizado para medir necesidades materiales.

24

ciclo de movilizacin ascendente alcanz su punto culminante en las dos Asambleas

Nacionales Piqueteras de julio y septiembre de 2001, las cuales no encolumnaron al

movimiento detrs de un liderazgo unificado pero motorizaron una secuencia de acciones

coordinadas o jornadas nacionales de cortes de ruta37.

Pasando al anlisis del rol de la poltica partidaria, existe evidencia parcial de que

las provincias con una mayor proporcin de municipios gobernados por el partido del

presidente son premiadas con ms recursos. Por un lado, tal como predice la Hiptesis 3,

el signo de la variable municipios PJ es positivo durante la presidencia de Menem (1996-

1999) pero las estimaciones son solo estadsticamente significativas en 1996-199738. En

lnea con lo expresado ms arriba, esto sugiere que el carcter local de la protesta

originariamente impuls el reparto de fondos a favor de los intendentes peronistas con el

propsito de recomponer sus estructuras militantes y evitar nuevos estallidos sociales. Por

otro lado, los coeficientes del trmino municipios UCR/Alianza son estadsticamente

insignificantes (y con el signo contrario al esperado) durante la administracin delaruista

(2000-2001). Es decir, el gobierno de la Alianza no benefici a las provincias donde su

propio partido (coalicin) controlaba proporcionalmente ms municipios. Una posible

explicacin es que, con el peronismo en la oposicin, el gobierno prioriz contener la

escalada piquetera antes que hacer un uso estrictamente partidario de los recursos con la

esperanza de que el conflicto social no afectara la gobernabilidad.

37

La I Asamblea Piquetera resolvi lanzar un plan de lucha que combinaba cortes progresivos y bloqueosde 48 y 72 horas en las principales 50 rutas del pas. La II Asamblea resolvi profundizar esta estrategiaagregando el bloqueo a plantas industriales y un paro nacional con movilizacin de los gremios estatales.38

Estos resultados prueban ser robustos (aunque los coeficientes son algo menores) en las estimaciones conNBI y DESPOBRES.

25

La Hiptesis 3 tambin predice que el Ejecutivo castigar con menos fondos a las

provincias con una mayor proporcin de intendentes del principal partido de la oposicin.

Los resultados no dan crdito a esta prediccin para el caso del PJ. En realidad, el signo

positivo de la variable municipios PJ en 2000-2001 es un indicio de que las transferencias

beneficiaron a los municipios peronistas pero las estimaciones no son estadsticamente

significativas. Los resultados reportados en la Tabla 2, en cambio, indican que el

gobierno del Menem mostr una tendencia explcita a castigar aquellas provincias que

proporcionalmente eligieron ms gobiernos municipales de la UCR. Por ejemplo, en

1998 el coeficiente 12.69 indica que una provincia con 1% ms de municipios

gobernados por la UCR recibi 120.690 menos pesos39.

Cul fue el impacto de los gobernadores? A los fines de testear la Hiptesis 4,

estim modelos separados con una variable dicotmica codificada 1 si los gobernadores

son del PJ y 0 si son de la UCR para 1996-1999, y 1 si son de la UCR/Alianza y 0 si son

del PJ para 2000-200140. Los resultados, no reportados por una cuestin de espacio, no

apoyan esta hiptesis. Primero, la variable gobernadores PJ tiene signo positivo pero los

coeficientes no son estadsticamente significativos. Segundo, las estimaciones de la

variable gobernadores UCR/Alianza son significativas al 90% y 95% pero tienen signo

negativo. Este ltimo resultado indica que el gobierno de Fernando de la Ra distribuy

menos fondos a las provincias gobernadas por la UCR/Alianza que a sus contrapartes

peronistas.

39

Los resultados cambian ligeramente en los modelos estimados con NBI y DESPOBRES. Si bien lavariable municipios UCR/Alianza mantiene el signo negativo, los coeficientes son solo estadsticamentesignificativos en 1998-1999 con NBI y en 1996-1997 con DESPOBRES.40

Los resultados se mantienen cuando estas variables son codificadas 0 para gobernadores no peronistas(sean o no de la UCR) y 0 para no Aliancistas (sean o no del PJ) respectivamente.

26

Esto significa que los gobernadores peronistas fueron premiados con ms

recursos cuando el PJ no ocup la presidencia? Para responder esta pregunta, estim los

mismos modelos para el periodo 2000-2001 con la variable gobernadores PJ. En sintona

con la Hiptesis 5 y la idea avanzada por Calvo y Murillo (2003), los coeficientes tienen

signo positivo y son estadsticamente significativos al 95% en 2001. Al menos en ese

ao, el gobierno de la Alianza premi a los gobernadores peronistas girando un mayor

volumen de fondos a sus provincias. Este resultado puede estar indicando el esfuerzo del

gobierno por obtener el apoyo de los gobernadores del PJ para la implementacin de un

paquete de ajuste fiscal en las provincias (la llamada poltica de Dficit Cero). En

numerosas ocasiones, estos haban expresado que una reduccin de las cuentas fiscales

resultara en violentas reacciones populares en sus distritos. Segn esta interpretacin,

entonces, el Plan Trabajar pudo haber sido un factor de intercambio para la firma de un

nuevo pacto fiscal demandado por los organismos internacionales de crdito.

Finalmente, cul es la influencia ejercida por los legisladores en el Congreso?

Debe recordarse que la Hiptesis 6 sirve para testear el peso poltico de la provincia i

sobre la coalicin legislativa del presidente y el efecto indirecto de los gobernadores a

quienes los legisladores responden polticamente. Los resultados arrojan evidencia

parcial. La variable coalicin del presidente es solo estadsticamente significativa en la

direccin predicha en 1998 y 1999 aunque el valor de los coeficientes indica que en esos

aos es el determinante ms importante del sistema de distribucin. Esto sugiere un

cambio en las prioridades polticas del gobierno respecto de los factores que inicialmente

orientaron la asignacin federal de fondos. Es decir, la administracin menemista dej de

premiar diferencialmente a los polticos locales del PJ para definir la distribucin a travs

27

del Congreso41. Al menos dos razones pudieron haber alentado este cambio. Primero, la

necesidad de avanzar sobre reformas estructurales inconclusas como la reforma laboral e

impositiva que requeran la formacin de mayoras legislativas. Segundo, la urgencia por

sumar gobernadores del PJ al intento re-eleccionista del propio Menem. En cualquier

caso, a diferencia de su par peronista, el gobierno de la Alianza no utiliz los recursos del

Plan Trabajar para beneficiar a sus propios legisladores y gobernadores. Esto puede en

parte deberse a la cooperacin que demostr el PJ en la aprobacin de leyes vitales para

el gobierno y a la ausencia de conflicto con los ejecutivos provinciales aliancistas quienes

apoyaban (y dependan de) la continuidad de la coalicin para sobrevivir polticamente.

Consideraciones finales

Este trabajo constituye el primer aporte sistemtico sobre el rol de la protesta

popular y la poltica partidaria en la distribucin federal de recursos sociales en

Argentina. Por un lado, los resultados estadsticos demuestran que el efecto de la protesta

piquetera es evidente durante los dos aos de la Alianza. Esto se condice con el ciclo de

movilizacin ascendente y la evolucin del movimiento piquetero que recin en 2000 se

transform en un actor poltico con proyeccin nacional Asimismo, el anlisis de las

variables polticas sugiere que el PJ hizo un mayor uso partidario de los fondos que la

41

En un interesante trabajo, Gibson y Calvo (2000) demuestran que el xito de las reformas econmicas enla era Menem fundamentalmente descans en el apoyo legislativo de las provincias perifricas las cuales,dadas las caractersticas del federalismo argentino, estn sobre-representadas en el Congreso. En la mismalnea, Gibson, Calvo y Falleti (2004) demuestran que la sobre-representacin en la Cmara Baja promueveuna reasignacin de fondos federales y gastos discrecionales a favor de las provincias pequeas. Paratestear el efecto del federalismo (sobre-representacin) en la distribucin del Plan Trabajar, estim losmodelos con una variable dicotmica codificada 0 para las provincias metropolitanas (Ciudad de BuenosAires, Buenos Aires, Crdoba, Santa F y, alternativamente, Mendoza) y 1 para las perifricas. En ningnao los resultados apoyan la hiptesis de que las provincias sobre-representadas recibieron ms recursos.

28

UCR/Alianza. En efecto, inicialmente el gobierno de Menem localiz la distribucin

beneficiando a los intendentes peronistas y castigando a los radicales para luego

privilegiar diferencialmente a los gobernadores del PJ a travs de sus legisladores en el

Congreso. El gobierno de Fernando de la Ra, en cambio, nunca premi a los intendentes

y/o gobernadores de la coalicin, jams castig a los municipios peronistas, e incluso

benefici a los gobernadores del PJ por intermedio de sus agentes legislativos.

En un momento en el que abundan los anlisis sobre el movimiento piquetero, es

lamentable la ausencia de estudios sistemticos sobre su impacto en la elaboracin de

polticas pblicas. Aunque los trabajos existentes indudablemente contribuyeron a una

mejor comprensin del fenmeno, los resultados presentados indican que es necesario

superar la discusin sobre el origen/evolucin del movimiento e investigar el alcance

poltico de sus acciones. Esta es la forma adecuada de entender cul es su alcance real y

lmites a los que est expuesto. Al mismo tiempo, la evidencia sobre los determinantes

polticos de la distribucin sugiere que el mero anlisis de la eficacia del Plan Trabajar

para aliviar o neutralizar los costos distributivos de la transformacin econmica es

insuficiente. Claramente, esta no fue la nica preocupacin que alent su puesta en

prctica sino que tambin existieron otras razones como contener el conflicto social y

construir redes clientelares a nivel subnacional. En sntesis, las autoridades hicieron

poltica antes que comportarse como simples tcnicos o planificadores sociales.

El anlisis presentado tambin desprende algunas cuestiones metodolgicas que

merecen atencin. La primera es la dificultad de conducir estimaciones estadsticas con

un bajo nmero de observaciones ya que los modelos son susceptibles a problemas de

especificacin si una variable crucial es excluida o si existe multicolinearidad. La forma

29

ms obvia y eficiente de resolver este problema es con informacin municipal, lo cual

aumentara el N y permitira estimar el destino final de los recursos. Un problema ms

sustantivo se refiere a la direccin causal entre protestas y distribucin de recursos.

Mientras que se demostr el impacto de la protesta sobre la asignacin de fondos, futuras

investigaciones deben probar si tambin existe alguna relacin en el sentido contrario. De

reforzarse mutuamente, planes como el Trabajar podran alentar antes que contener el

conflicto incentivando (al menos) la accin colectiva de los grupos ms desfavorecidos

en el reparto de recursos. Por ltimo, y como preocupacin ms general, los observadores

debern atender al impacto del diseo institucional, los alineamientos poltico-partidarios

y la independencia econmica de gobernadores e intendentes sobre la conformacin de

redes clientelares en sistemas federales como el argentino.

30

Figura 1. Evolucin del gasto pblico y social por categoras, 1983-2001 (% PBI)

0 .005 .00

1 0 .001 5 .002 0 .00

2 5 .003 0 .00

3 5 .004 0 .00

Ao

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

G ast o Pbl ico

G ast o Social

Segur idad Soci al

Ser vici os Sociales

U niver sal

Focal izado

Fuente: Gobierno de Argentina (2000, 2003).Nota: Seguridad Social comprende gasto en previsin social, obras sociales, asignaciones familiares yseguro de desempleo. Servicios Sociales comprende gasto en educacin, salud, agua potable yalcantarillado, vivienda y desarrollo urbano, asistencia social, y programas de empleo. Gasto Universalcomprende las primeras tres categoras de gasto en Servicios Sociales. Gasto Focalizado comprende lasltimas tres categoras de gasto en Servicios Sociales.

Figura 2. Cambio en los logaritmos del gasto pblico y social por categoras, 1990-1999-0. 1

-0. 050

0. 050. 1

0. 150. 2

0. 25

0. 3

Ao

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

G asto Pblico

G asto Social

S egurid ad Social

S ervi cios Soci ales

Fuente: Elaboracin propia en base a Gobierno de Argentina (2000, 2003).Nota: base log. 1989 = 0.

31

Figura 3. Evolucin de huelgas y cortes de ruta, 1990-20010

200400

600800

100012001400

1600

Ao

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Huel gas

Cort es de ruta

Fuente: Secretara de Trabajo del MTSS, Centro de Estadios Unin para la Nueva Mayora y elaboracinpropia a partir de datos de diarios Clarn y La Nacin.

32

Cuadro 1. Mapa del Movimiento Piquetero (circa 2001)

Orgenes Lazos Polticos Organizacin Alcance Modalidad

Territorial

FTV

CCC-D

Sindical

CTA

CCC

Verticalista;liderazgo

personalista;delegacin

Nacional yconcentrado

Poltica: flexible

Electoral: FTV: alianzacon centro izquierda;CCC-D: abstencionismo

Partidaria

Polo Obrero

MSTV

FTC

CUBA

MTL

Partidos izquierda

Partido Obrero

MST

MAS

PRL

PC

Verticalista;liderazgo

personalista;delegacin

Nacional ydisperso

Poltica: rgida einsurreccional

Electoral: participacinregular en elecciones

Territorial

MTR

CoordinadoraAnbal Vern

Independiente

AutnomoHorizontal;

liderazgo rotativo;democracia directa

Local y/oregional

Poltica: rgida einsurreccional

Electoral: abstencionismo

Nota: FTV (Federacin de Tierra, Vivienda y Hbitat); CTA (Central de Trabajadores Argentinos); CCC-D (Corriente Clasistay Combativa-Desocupados); MSTV (Movimiento sin Trabajo Teresa Vive); MST (Movimiento Socialista de los Trabajadores);FTC (Federacin de Trabajadores Combativos); MAS (Movimiento al Socialismo); CUBA (Coordinadora de Unidad Barrial);PRL (Partido Revolucionario de la Liberacin); MTL (Movimiento Territorial de Liberacin); PC (Partido Comunista); MTR(Movimiento Teresa Rodrguez).

33

Tabla 1. Determinantes de la distribucin del Plan Trabajar, 1996-2001 (Municipios PJ)

VariablesIndependientes

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Constante-21.29**

(6.94)-75.52**(22.66)

-68.29***(17.97)

-26.52**(11.80)

-21.27**(8.51)

-12.23*(6.77)

Desempleo 34.68**(10.73)

96.04**(38.09)

94.10**(42.17)

56.56*(32.91)

-.047(12.68)

6.09(6.39)

Protestas -.401(.311)

-.193(.107)

-.379(.415)

.045(.094)

.063*(.032)

.040***(.010)

Municipios PJ 2.44*(1.27)

9.38**(4.58)

6.03(5.12)

5.28(3.68)

2.40(2.55)

2.80(1.88)

Coalicin delPresidente

-15.94(9.56)

-54.01(37.53)

158.02**(47.84)

198.95**(59.03)

29.75(22.20)

-7.52(19.92)

Poblacin1.47**(.577)

5.34**(1.78)

4.42**(1.51)

1.13(1.27)

1.53**(.640)

.771(.507)

R_ .71 .64 .83 .85 .75 .85

Nota: Errores standard robustos en parntesis. Variable dependiente: Monto anual del Plan Trabajar (millones depesos de 1991). N = 24. *p .1; **p .05; *** p .001

34

Tabla 2. Determinantes de la distribucin del Plan Trabajar, 1996-2001 (Municipios UCR /Alianza)

Nota: Errores standard robustos en parntesis. Variable dependiente: Monto anual del Plan Trabajar (millones depesos de 1991). N = 24*p .1; **p .05; *** p .001

VariablesIndependientes

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Constante-23.69***

(5.33)-76.52**(17.04)

-65.97***(15.48)

-26.75**(10.50)

-16.49**(7.79)

-7.88(6.56)

Desempleo29.94**(10.15)

69.97**(32.76)

66.89*(33.29)

42.16*(22.02)

.912(10.89)

5.89(6.01)

Protestas-.544(.318)

-.156(.107)

-.362(.273)

.046(.063)

.047*(.024)

.033***(.007)

MunicipiosUCR/Alianza

-3.60*(1.81)

-12.39**(5.48)

-12.69**(5.74)

-11.05**(4.69)

-7.14(4.55)

-5.15(3.32)

Coalicin delPresidente

-14.02(9.90)

-52.51(37.58)

184.18***(37.65)

216.10***(43.60)

38.55(30.71)

33.26(20.64)

Poblacin1.86***(.394)

6.26***(1.27)

4.88***(1.11)

1.65*(.960)

1.34**(.615)

.614(.489)

R_ .73 .66 .87 .90 .80 .87

35

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