AUDITOR FISCAL DO TRABALHO Professor Gilberto Milani

____________________________________ 9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na

Administração Pública.

Quatro fatores sócio-econômicos contribuíram fortemente para detonar a crise do Estado contemporâneo: Crise 1973, Crise de 1979, Período recessivo da década de 80 Crise Fiscal do modelo de Estado financiador de déficits Ingovernabilidade Globalização ( Modelo ineficiente de regulação macroeconômica do capital ) Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange à Administração Pública isto teve dois efeitos. Primeiro, a redução dos gastos com pessoal era vista como uma saída necessária os discursos das administrações de Thatcher e Reagan representaram o ponto máximo desta tendência. Segundo, era preciso aumentar a eficiência governamental, o que implicava, para boa parte dos reformadores da década de 80, uma modificação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas — leia-se: o modelo weberiano era ineficiente. Por outro lado, o Estado contemporâneo vinha perdendo seu poder de ação, especialmente se levarmos em conta os problemas da “governabilidade”(governos sobrecarregados) e os efeitos da globalização. Portanto,surgia naquele momento não só um Estado com menos recursos; era um Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situação, o aparato governamental precisava ser mais ágil e mais flexível, tanto em sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas. O managerialism substituiria o modelo weberiano,introduzindo a lógica da produtividade existente no setor privado. No entanto, as condições materiais não eram suficientes para sustentar a defesa do managerialism. Havia também um contexto intelectual extremamente favorável às mudanças na Administração Pública. A ascensão do teorias extremamente críticas às burocracias estatais, como o public choice nos Estados Unidos e o ideário neoliberal hayekiano (principalmente na Grã-Bretanha), abriu espaço para o avanço do modelo gerencial como referência ao setor público. Ao sentimento antiburocrático juntava-se a crença, presente em boa parte da opinião pública, de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. A administração das empresas privadas tinha uma ótima reputação, apesar dos vários escândalos ocorridos no final da década de 70 bancarrotas, corrupção. Não por acaso, Margareth Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa. Mas este sentimento difuso contrário à burocracia estatal e favorável aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador político para se impor. A vitória dos conservadores na Grã-Bretanha, em 1979, e dos republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitória dos grupos que contestavam o antigo consenso social pró-Welfare State. Foi neste contexto de escassez de recursos públicos, enfraquecimento do poder estatal e de avanço de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor público. Coube aos conservadores ingleses e aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ângulo meramente economicista (“cortar custos” como fim último) e o desconhecimento da especificidade do setor público.

MODELO INGLES

O modelo gerencial puro Antecedente importante, e que é pouco discutido na literatura, é o das comissões e organismos internacionais que nas décadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os países em desenvolvimento, defendendo a implantação de um modelo menos burocratizado e com instrumentos gerenciais . Todavia, é nos Estados Unidos que a discussão gerencial tem mais tradição. O debate entre o Public Service orientation versus o Public Management orientation existe desde o século passado quando Woodrom Wilson escreveu seu célebre artigo (The study of administration), em 1887, defendendo a separação entre a política e a administração. O modelo gerencial, no entanto, não conseguiu se tornar hegemônico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi sendo edificada, ao longo do século XX, para evitar a interferência das políticas de patronagem que eram comuns no final do século XIX. Por isso, a opção preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a impessoalidade do Estado, características estas que eram centrais no tipo burocrático weberiano. A discussão gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro do debate orçamentário travado ao longo da década de 70. Já nos anos 60 o problema do controle mais racional dos gastos públicos ganhava importância, como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning Programming Budget (PPB) ( Orçamento Publico Programado )em todas as agências do governo federal. Mas foi na década seguinte que a questão se tornou mais premente. Isto porque era um momento em que não só o Estado demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve também o aumento de exemplos de má gestão pública — sobretudo o da bancarrota da prefeitura de Nova York — que apontavam para a necessidade urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanças públicas. E é sob o signo da questão financeira, tanto nos Estados Unidos como na Grã-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism seria utilizado no setor público para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Não por acaso um dos livros fundamentais àquela época chamava-se “Fazendo mais com menos” (Doing more with less) — UKELES, 1982. O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal. Neste caso, o governo britânico foi muito mais bem sucedido do que o americano. O ponto central do modelo gerencial puro é a busca da eficiência. Para tanto, parte do pressuposto de que é preciso modificar as engrenagens do modelo weberiano. Contra essa visão de administração pública, o governo Thatcher propunha: a) definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentro das agências governamentais b) clara definição dos objetivos organizacionais, analisados em sua substância e não enquanto processo administrativo;

c) aumento da consciência a respeito do “valor dos recursos” (value money) públicos, procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produção de políticas, ou seja, incorporando o valor da eficiência na lógica de funcionamento da burocracia. Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior atenção aos instrumentos de racionalização orçamentária, que deveriam possibilitar a incorporação de uma maior “consciência dos custos” (cost consciousness) no serviço público. As técnicas de avaliação de desempenho e controle orçamentário foram usadas para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial Management Iniciative (FMI). Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de gestão, qualidade dos serviços e prioridade às demandas do consumidor (consumerism) As críticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na Grã- Bretanha buscavam não a volta ao modelo burocrático weberiano, mas sim a correção do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A ênfase na flexibilidade da gestão foi uma das mudanças introduzidas. A estratégia da eficiência, se levada às últimas conseqüências, pode petrificar a ação do gerente público, tal como mostramos no item anterior. O caso do Orçamento público é paradigmático. O estrito enfoque no controle orçamentário dificulta a adaptação a alterações que impliquem um redirecionamento do gasto público. No limite, a ótica da eficiência acredita que há uma solução racional única para os problemas orçamentários. No caminho da flexibilização da gestão pública, também podemos citar a passagem da lógica do planejamento para a lógica da estratégia. Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido. Já na lógica de estratégia, são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais. A busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da década de 80, o governo britânico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliação de resultados das agências e dos programas. De fato, a administração pública inglesa vem implementando uma estratégia direcionada cada vez mais às demandas dos consumidores. Um importante organismo do governo britânico, o Local Government Training Board, definiu qualidade como aquilo que dá a satisfação ao consumidor. Além disso, esse mesmo órgão fez uma lista dos passos necessários para garantir a qualidade do serviço público, na qual o conhecimento das necessidades dos consumidores estava no topo .Mas o programa do governo inglês mais importante no sentido de priorizar o consumidor é, sem dúvida, o Citizen’s Charter. Baseado no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades definidas pelo público diretamente afetado o Citizen’s Charter consiste na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. A importância do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das referências da atual gestão do primeiro-ministro John Major, que, na defesa do Citizen’s Charter, disse que os “serviços públicos têm o dever especial de responder às necessidades dos seus consumidores e clientes” .A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentralização. Como já afirmei anteriormente, na Grã-Bretanha ocorre uma descentralização administrativa (desconcentração) e não uma verdadeira descentralização política. Não obstante, tem ocorrido uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será. Neste sentido, o governo britânico tem procurado incrementar a competição entre as organizações do setor público. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha. O Citizen’s Charter enfatiza muito este aspecto,

estabelecendo uma relação lógica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos serviços públicos . Outra medida é a adoção de um novo modelo contratual para o serviços públicos. Esse modelo possui três dimensões . a) Extensão das relações contratuais no fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo modelo de monopólio estatal; b) Extensão das relações contratuais para dentro do setor público, envolvendo descentralização, delegação e mecanismos de quasi market; c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores de serviço e os consumidores/clientes. A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como conseqüência do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos problemas de curtíssimo prazo e não à construção de uma nova cultura organizacional e de novos arranjos institucionais. Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população. A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. Como aponta Pollitt, é mais complexa a relação do prestador de serviço público com o consumidor, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O modelo da competição pode levar àquilo que a Ciência Política denomina de jogo de soma-zero. Isto é, o equipamento social vencedor (aprovado pela população) no começo do jogo, “leva tudo” (takes all), ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. Já a unidade de serviço público que obtiver as piores “notas” dos consumidores, “perde tudo”, o que resultará indiretamente na aplicação de incentivos para que este equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor é o princípio da eqüidade na prestação dos serviços públicos, transformando alguns consumidores em mais cidadãos do que os outros. Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqüidade na prestação de serviços públicos, alguns autores criaram o Public Service Orientation (PSO), tendência que resumo rapidamente a seguir. Public Service Oriented (PSO): a construção da esfera pública Uma outra observação é necessária. O Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da década de 80, não propõe a volta a um modelo pré-gerencial, burocrático weberiano. A PSO procura encontrar novos caminhos abertos pela discussão gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas. Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política eqüidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. É interessante notar, contudo, que o “objeto” que gerou a

corrente do PSO foi “criado” pelo modelo gerencial. Trata-se da problemática da descentralização, a partir da qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO. A visão da descentralização destes autores, no entanto, é extremamente crítica quanto ao modelo implementado pelo governo britânico. Já no consumerism, o processo de descentralização era saudável na medida em que ele aproximava o centro de decisões dos serviços públicos dos consumidores, pensados como indivíduos que têm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública. Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de participação dos cidadãos, o Public Service Orientation (PSO) rebate os argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por participação política sempre foram equiparadas às formas neocorporativas de atuação que vigoravam no final da década de 70. Os teóricos do PSO resgatam os ideais de participação política dentro de um conceito mais amplo, o de esfera pública, que se utiliza da transparência como proteção contra novas formas particularistas de intervenção na arena estatal, como o são o clientelismo e o corporativismo. Portanto, é a partir do conceito de esfera pública (public domain) que é estruturado o conjunto de idéias do Public Service Orientation (PSO). Esfera pública vista como local de aprendizagem social.

Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para reinventar o

governo, listados a seguir: 1 — Competição entre os prestadores de serviço; 2 — Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 3 — Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 4 — Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; 5 — Redefinir os usuários como clientes; 6 — Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 7 — Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 8 — Descentralização da autoridade; 9 — Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 10 — Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário. Como contraponto, apresenta decálogodefinidor do que deve ser uma administração pública democrática. 1 — Através de seus representantes eleitos, os cidadãos, e não os empresários, devem estar a cargo do governo; 2 — A função de governo é servir o interesse público, não criar reservas de mercado ou alimentar “egos empresariais”; 3 — O governo tem que operar sob as regras da Constituição e das leis, e não a partir de missões comandadas por particulares; 4 — O governo pode entrar em associações com entidades privadas, sempre e quando for o sócio principal; 5 — O governo deve ser flexível e inovador, porém também deve ser suscetível à prestação de contas ao público; 6 — O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles que vão desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionários públicos; 7 — No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal de igualdade de oportunidades; 8 — É importante simplificar regras, contanto que se respeite a integridade dos processos legais; 9 — A flexibilização orçamentária é aceitável, mas não a redução de controles destinados a proteger os recursos públicos; 10 — Os problemas políticos devem ser solucionados com criatividade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar

das mudanças

10. Gestão Pública empreendedora.

A formação de uma nova mentalidade empreendedora no Governo é um dos elementos essenciais para o desenvolvimento de uma administração pública eficiente, com foco em resultados e orientada para a prestação de serviços de qualidade que atendam as demandas da sociedade contemporânea. E o que a sociedade deseja é simples: governos que façam mais, melhor e custem menos. A prática de boa governança pública tem sido, inclusive, um tema atual nos debates sobre a reforma administrativa e gerencial do Governo Federal nos últimos anos. Os efeitos da globalização contribuem para uma certa pressão pela modernização da gestão pública. Por outro lado, o uso cada vez mais intensivo da tecnologia da informação nos processos, aliado a crescente descentralização administrativa, são claramente alguns dos elementos básicos para um governo do futuro. Entretanto, a construção desse novo paradigma de gestão pública empreendedora e voltada para resultados depende, fundamentalmente, da qualificação profissional das carreiras de estado e da formação de gestores e lideranças capazes de mobilizar os quadros de servidores em torno de objetivos comuns, favorecendo uma visão compartilhada da necessidade de mudança e alavancando, assim, a modernização da máquina pública.

Isso implica a intervenção do Estado no desenvolvimento de estratégias para a seleção e formação de gestores, bem como na criação de um ambiente propício e favorável à mudança, baseado menos na hierarquia e mais na liderança, engajamento e meritocracia. Sob pena de se tornar cada vez menos atrativo em relação ao setor privado, o Estado precisa incentivar de forma sistemática a qualificação profissional, através de programas regulares de educação continuada, seminários para troca de experiências, programas de especialização e atualização profissional em áreas de gestão publica, planejamento governamental, gestão da tecnologia de informação e, mesmo, em programas de MBA, que podem oferecer uma formação de gestão mais abrangente e difundir uma abordagem de “mercado”, conceitos de “business” e instrumentos de gestão inovadores para executivos de alto nível da administração publica. Este assunto vem ganhando importância crescente em diversos paises, que têm adotado estratégias variadas para o desenvolvimento de lideranças e formação de gestores públicos como agentes de mudança. E essa reforma interessa não apenas aos Governos, mas a toda sociedade civil e ao setor empresarial, já que a melhoria da eficiência e o aperfeiçoamento da capacidade de gestão do aparelho estatal é um fator crucial na promoção e condução do desenvolvimento econômico, único caminho para a redução da desigualdade social. Afinal, a redução do déficit público e a produção de superávit pelos Governos depende da disciplina fiscal, que por sua vez pressupõe boa gestão,eliminação de despesas desnecessárias e aumento da produtividade dos servidores. Um exemplo importante da crescente preocupação e interesse do setor privado na modernização da capacidade de gestão estatal é o novo programa de bolsas de estudos da Fundação Estudar uma entidade sem fins lucrativos, cujo objetivo é conceder bolsas de estudos a jovens brasileiros que tenham claro potencial de liderança e de multiplicação de suas ações na sociedade. O programa lançado este ano é exclusivo para funcionários públicos concursados, que tenham sido aprovados em cursos de pós graduação em administração pública, em escolas de primeira linha no exterior. O objetivo é ajudar a formar gestores de alto nível, que são ou serão responsáveis pelo planejamento e pela execução das políticas públicas do País. Iniciativas como essa representam um avanço importante em relação à percepção do setor empresarial sobre a necessidade de uma gestão pública eficiente, em linha com os desejos da sociedade. Programas como o da Fundação Estudar precisam ainda serem complementados pela ação do Estado e, não menos importante, encontrar profissionais altamente motivados e imbuídos de um vigoroso espírito de serviço público, igualmente dispostos a investir na sua carreira. Se o Governo do Estado for capaz de adotar essa idéia e cumprir seu papel na elaboração de uma política estratégica de formação de executivos de alto nível e com visão empreendedora para a Administração Pública Estadual, estará viabilizando a modernização da capacidade de ação e gestão do Estado gaúcho e das finanças públicas.

11. Ciclo de Gestão do Governo Federal.

Breve histórico do planejamento no Brasil No Brasil, desde a década de 1940, o planejamento foi utilizado como alavanca para o desenvolvimento nacional em diversos períodos. Nos parágrafos seguintes são descritas algumas das principais iniciativas que influenciaram o planejamento público no Brasil desde então. 1947 – Plano SALTE É considerado o primeiro ensaio de planejamento econômico no Brasil. A partir da agregação de sugestões de diversos ministérios, estabeleceu-se como prioridade quatro áreas, de acordo com a origem de sua denominação: saúde, alimentação, transportes e energia. Os recursos para sua execução seriam provenientes da Receita Federal e de empréstimos externos. 1951 – Criação da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos Vinculada ao plano norte-americano de ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico aos países subdesenvolvidos, possibilitou a identificação dos problemas econômicos nacionais. Suas conclusões fundamentaram a criação do BNDE (1952) e do Conselho de

Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira (1956). 1952 – Criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE Foi criado com o intuito de fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira nas esferas pública e privada. Surgiu como órgão técnico para executar reaparelhamento econômico elaborado pela Comissão Mista Brasil – Estados Unidos. 1956 – Plano de Metas Elaborado com base no relatório da Comissão Mista Brasil – Estados Unidos, teve origem nos estudos do grupo CEPAL – BNDE e representou a primeira tentativa de se submeter o desenvolvimento do País à supervisão sistemática do poder público. Estabeleceu como prioritários os setores de transportes, a indústria intermediária (siderúrgica, de cimento e de papel), indústrias produtoras de equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a construção da nova capital, Brasília. 1967 – Decreto-Lei nº 200 Organizou a orçamentação pública e instituiu a delegação de autoridade, a coordenação e o controle na Administração Pública. Também promoveu a descentralização administrativa e a expansão da administração indireta (sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações e autarquias), favorecendo ao desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada coexistente com o núcleo tradicional da administração direta. 1972 – I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1972-1974) Marcou o início do ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, uma fase conhecida como o “milagre econômico brasileiro”, caracterizada por crescimento econômico acentuado, grande afluxo de capitais externos e movimento de substituição das importações. Os grandes projetos de integração nacional e a expansão das fronteiras de desenvolvimento foram as principais marcas do I PND. 1975 – II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975-1979) Enfatizou o investimento em indústrias de base e a busca da autonomia em insumos básicos. A preocupação com o problema energético era evidente, com estímulo à pesquisa do petróleo, ao programa nuclear, ao programa do álcool e à construção de hidrelétricas, a exemplo de Itaipu. Em 1979, em função do segundo choque do petróleo, houve um declínio no desempenho econômico. A partir de então, teve início um período de inflação exacerbada e houve um esvaziamento do planejamento governamental, o que tornou o III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República documentos meramente formais. 1988 – Reforma Constitucional A Constituição federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. O PPA deve estabelecer “de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O primeiro PPA, elaborado para o período de 1991-1995 teve como principal objetivo o cumprimento de exigência constitucional. 1996 – Plano Plurianual 1996-1999 A recuperação da estabilidade econômica a partir de 1994 viabilizou a retomada do planejamento governamental no Brasil. Com isso, o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no planejamento federal: os eixos nacionais de integração e desenvolvimento, como referência espacial e geográfica; os projetos estruturantes, voltados para a promoção de transformações no ambiente econômico e social; e a agregação ao Plano do gerenciamento de empreendimentos estratégicos. 2000 – Plano Plurianual 2000-2003 Introduziu na administração pública federal a gestão por resultados. Inovou ao introduzir o conceito de programa como unidade de gestão, promover a integração entre plano, orçamento e gestão, fortalecer o conteúdo estratégico por meio do estudo dos eixos e promover o gerenciamento e avaliação de desempenho em todos os programas do governo federal. 2004 – Plano Plurianual 2004-2007

Ampliou a participação social ao promover intensas discussões com os governos das 27 unidades da Federação, como prefeitos e associações municipalistas, além da inédita participação da sociedade civil organizada nos debates das diretrizes e prioridades do PPA. Houve o aperfeiçoamento do Modelo de Gestão do PPA buscando-se fortalecer o vínculo entre a estrutura hierárquica formal dos órgãos setoriais e a estrutura de gestão dos Programas e Ações integrantes do PPA. 2. Visão geral dos instrumentos de Planejamento e Orçamento A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, as atividades de planejamento e orçamento passaram por uma aproximação, fato que estabeleceu uma relação mais direta entre os seus instrumentos. Confirmando esta percepção, o artigo 165 institui conjuntamente os instrumentos de planejamento e orçamento. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Adicionalmente, o mesmo artigo trouxe a definição das matérias atribuídas a cada um dos três instrumentos mencionados, conforme se segue: § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. [...] § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A vigência de um Plano Plurianual - PPA vai do início do segundo ano de mandato presidencial até o final do primeiro ano de mandato do governo subseqüente. Com isso, o novo governo adquire tempo suficiente para realizar o reconhecimento do aparelho estatal e promover as adequações necessárias à implementação de seu programa de governo. Outro aspecto positivo é a possibilidade conclusão de ações iniciadas no governo anterior durante o primeiro ano do governo subseqüente, cuja descontinuidade ou não conclusão poderiam acarretar prejuízos à sociedade. A respeito da integração entre planejamento e orçamento, o artigo 166 da Constituição Federal estabelece relações de compromisso entre a Lei do PPA e a Lei Orçamentária Anual – LOA. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do egimento comum. [...] § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; [...] § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Com o objetivo de realizar uma integração efetiva entre o Plano Plurianual e os orçamentos anuais, o Poder Executivo Federal editou o Decreto nº 2.829 de 1998 para estabelecer normas para a elaboração e execução do PPA 200-2003 e das LOAs a partir do exercício de 2000, que trouxe as seguintes inovações: · aperfeiçoamento da classificação funcional-programática por meio do estímulo a adoção, em todas as esferas do governo, do gerenciamento por Programas e do estabelecimento de Programas em atos próprios de cada ente governamental; · reorganização das ações do governo voltando-as para a oferta de produtos (bens ou serviços) oferecidos diretamente à sociedade; · organização das ações de governo em programas voltados para a solução de um problema ou para o atendimento de uma demanda da sociedade; · reconhecimento do programa como unidade de gestão sob responsabilidade de um gerente; · busca pela maior transparência na programação constante dos instrumentos de planejamento e orçamento previstos no texto constitucional (PPA, LDO e LOA). Desta forma, a partir do exercício financeiro de 2000, orçamento e plano plurianual passaram a apresentar a mesma estrutura, possibilitando a existência de uma correlação precisa entre as metas plurianuais previstas no PPA e a alocação anual de recursos definida na LOA. 3. Lei Complementar nº 101 de 2000 – “Lei de Responsabilidade Fiscal” Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal foram ratificados os dispositivos constitucionais que buscam integrar planejamento e orçamento, reforçando alguns de seus pressupostos, conforme destacado a seguir: Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: [...] Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 4. O Plano Plurianual O Plano Plurianual – PPA é a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo em um período de quatro anos. De forma regionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, representando o instrumento que torna explícita a visão de governo quanto ao desenvolvimento do país. Representa, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação concreta dos recursos orçamentários nas funções, áreas e órgãos públicos. Constituem objetivos do PPA: · organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela administração pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos os órgãos da administração pública; · tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de governo possibilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se refere à aplicação dos

recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da sociedade no processo alocativo; · estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas; · dotar os administradores públicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a administração pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados; · criar condições para a avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas. O PPA constitui-se basicamente de dois grandes módulos, a Base Estratégica e os Programas. · A Base Estratégica compreende: o a análise da situação econômica e social; o diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Executivo; o previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e programas; o diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientação estratégica do Chefe do Poder Executivo. · Os Programas compreendem: o a definição dos problemas que se busca solucionar; o o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos. 5. Lei Orçamentária Anual A Lei Orçamentária Anual é formada pelos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais. Os princípios básicos a serem seguidos na elaboração e para o controle do Orçamento estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, na Lei do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos relativos à transparência orçamentária: Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. Princípio da Unidade Cada Esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma política orçamentária única e estruturado uniformemente, ou seja, o orçamento da União, de cada Estado da Federação e de cada Município. Princípio de Universalidade A Lei Orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento. Princípio da Anualidade Estabelece um período limitado de tempo para a validade da estimativa de receitas e fixação de despesa, circunscrevendo o orçamento ao período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal. Além dos princípios definidos na Lei nº 4.320/64, na elaboração e execução dos Orçamentos Anuais, dentre outros, são considerados os seguintes princípios: Princípio do Orçamento Bruto Todas as parcelas da receita e despesa devem ser retratadas no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Princípio da Não-afetação de Receitas Nenhuma parcela da receita será reservada ou comprometida para atender a gastos certos e determinados. Princípio da Discriminação ou Especialização As receitas e despesa devem ser apresentadas no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que permita saber detalhadamente a origem dos recursos, assim como a sua aplicação. Princípio da Exclusividade

A lei orçamentária deverá conter matéria financeira, sendo vedado qualquer dispositivo estranho à estimativa de receita e à fixação de despesa referentes ao próximo exercício. Princípio do Equilíbrio O equilíbrio nas contas e nos gastos públicos é algo primordial. O orçamento deve ser um fator de equilíbrio da economia e não o inverso. Princípio da Simplificação O planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil compreensão. De acordo com o manual técnico que orientou a proposta orçamentária da União para o exercício de 2000, tal simplificação está bem refletida na adoção do problema como origem para a criação de Programas e Ações. Princípio da Descentralização É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com isso, a cobrança de resultados deve ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que executa. Princípio da Responsabilização Os Gerentes devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um Programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema. 6. O Ciclo de Gestão do Gasto A integração experimentada pelos instrumentos de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), aliada à transformação da estrutura programática em instrumento de gestão, exigiu mudanças estruturais na administração pública para empreender uma revolução silenciosa. Figura 1: Ciclo de gestão do gasto Os processos inerentes ao planejamento, orçamento, finanças e controle passaram a coexistir sob uma agenda única, uma vez que, na estrutura atual são interdependentes. Ciclo de Gestão do Gasto

7. O conceito básico de Programa e a sua importância Programa é um conjunto articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e ações não orçamentárias) estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Este objetivo é concretizado num resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do governo. O ordenamento das ações do governo sob a forma de programas tem por objetivo dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo transparência e objetividade à aplicação dos recursos públicos. As ações que compõem um Programa resultam em produtos (bens ou serviços) e são quantificadas no tempo por metas. Os Programas integrantes do PPA são elemento de integração entre o planejamento, o orçamento e a gestão. Para a elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não satisfeitas ou carências identificadas que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar sua agenda de compromissos. Convém ressaltar que, definido um problema, são suas causas objeto de ações para saná-las, combatê-las ou reduzi-las. É importante não confundir causa (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa que ataca efeitos em lugar de causas não alcança a efetividade e certamente não representa uma solução real para o problema.

Um programa é implementado pela execução de ações (orçamentárias e não orçamentárias) que o compõem e devem contribuir e ser suficientes para o alcance do objetivo do programa. As ações que não demandam recursos orçamentários, mas geram bens ou serviços voltados para uma parcela ou a totalidade do público-alvo do programa, são denominadas ações não orçamentárias. Em resumo, os seguintes requisitos são necessários à formulação de um programa do Plano Plurianual no âmbito do Governo Federal: · ter como objetivo dar solução a problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de ações orçamentárias e não orçamentárias, que expresse uma relação consistente entre causa e efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa; · ter como objetivo explicitado de modo a permitir a mensuração dos resultados sobre um público-alvo definido; · possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz – não deve ser tão amplo que torne difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de ser inviável em função de seus custos de implantação, manutenção e gerenciamento; · ter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas de Governo e da Orientação Estratégica do Ministério; · estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.