prof. andreas ladner pmp 2011 gestion de lorganisation territoriale 7. conclusion

Prof. Andreas Ladner

pmp 2011

Gestion de l’organisation territoriale

7. Conclusion

| ©IDHEAP - [email protected] | | 11/04/23 |

Three comparative Studies to start with

1. The Quality of Democracy: Bühlmann et al. 2011

2. Verwaltung in Europa: Kuhlmann/Wollmann 2010

3. Patterns of Democracy: Vatter 2009, Lijphart 1999


Verwaltungsprofile und Länder

Kontinaleuropäisch-napoleonische Ländergruppe

Frankreich, Italien, Spanien, Portugal, Griechenland

Kontinaleuropäisch-föderale Ländergruppe

Deutschland, Österreich, Schweiz

Skandinavische Ländergruppe Schweden, Dänemark, Norwegen, Finnland

Angelsächsische Ländergruppe Grossbritannien, Irland, Malta

Osteuropäische Ländergruppe Ungarn, Polen

Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)USA?, China?


A: Origine du pays, formation de l’organisation territoriale, système politique

„Nation building“ (« path dependency »)

Centralisation, décentralisation, organisation fédéraliste,

nombre et taille des unités décentralisées, etc.

Type de gouvernement, taille du secteur étatique


Country Organisation Power Sharing Characeristics Denmark Unitary Consensus Strong municipalitiesFrance Unitary Majority DecentralisationGermany Federalist Consensus integrated model,

"Politikverflechtung", equal living conditions

Great Britain Unitary Majority Devolution, Agencies and Quangos

Netherlands Unitary Consensus Large municpalities, strong nation state

Spain Federalist Majority Federalism à la carte, autonomous regions

Switzerland Federalist Consensus Bottom-up Federalism, diversity and competition

United States Federalist Majority Dualistic model, diversity and

China Unitary ? Dencentralised ?


Country Size Average population per municipality

Mio. First level Second level Third levelDenmark 5.5 98 5 56'200France 64.4 36'683 100 26 1800Germany 82.0 12'312 323 16 6'700Great Britain 61.1 434 35 3 142'000Netherlands 16.5 443 12 37'200Spain 45.8 8'111 50 17 5'700Switzerland 7.7 2'551 26 2'900

United States 311.4 50China 1339.7 22/5/4

Number of subnational units


B: Répartition des tâches

Quel niveau, quelles tâches?

Décisions, financement, mise en œuvre

(Sécurité social, santé, éducation, …… )


Expenditures structure by level of government 2009


Öffentliche Ausgaben in Prozenten des BIP (2006, Kuhlmannn, Wollmann)


Aufgabenprofile der Verwaltung im Vergleich: Sozialpolitik

In skandinavischen Ländern und in Grossbritannien bei

den Gemeinden

In napoleonisch-zentralistischen Ländern beim

Zentralstaat.

In föderal-subsidiären Staaten bei freien oder

konfessionellen TrägernKuhlmann/Wollmann (2010)


Aufgabenprofile der Verwaltung im Vergleich: Gesundheit

Grossbritannien, Italien und Schweden besteht ein

Öffentliches Gesundheitssystem.

In Frankreich bilden die Krankenhäuser einen

eigenständigen Sektor.

In Schweden und Ungarn werden wichtige Aufgaben des

Gesundheitssystems von den Gemeinden übernommen.

Kuhlmann/Wollmann (2010)


Aufgabenprofile der Verwaltung im Vergleich: Erziehung und Bildung

Zentralstaat: Frankreich und Italien

Mittlere Ebene: Deutschland

Kommunen: Schweden, England und Ungarn.

Kuhlmann/Wollmann (2010)


C: Impôts et péréquations financières

Qui décide, qui encaisse quelle sorte d’impôts?

Système de péréquation?


Taxes in the System of National Accounts (SNA): Percentage of GDP: Total tax receipts

National Accounts at a Glance 2010 - ISSN - © OECD 2010


The SNA describes three categories of taxes. Here are the two most important ones:

The first category, taxes on production and imports, historically referred to as

indirect taxes, is broken down into two components in the SNA: taxes on

products, such as VAT, and other taxes on production such as taxes on the

ownership or use of land, buildings or other assets used in production or on

labour employed (payroll tax).

The second category, current taxes on income, wealth, etc., consists mainly of

taxes levied on the incomes of households and corporations. The category is not

described simply as “current taxes on income and wealth” because it includes

periodic taxes on households that are assessed neither on the income nor the

wealth of the household or its members, for example, poll taxes.


Taxes in the System of National Accounts (SNA): Percentage of GDP: Taxes on production and imports and Current taxes on income, wealth, etc.

National Accounts at a Glance 2010 - ISSN - © OECD 2010


Social contributions

Social contributions are actual or imputed payments to social insurance

schemes to make provision for social insurance benefits. They may be

made by employers on behalf of their employees or by employees, self-

employed or non-employed persons on their own behalf. The

contributions may be compulsory or voluntary and the schemes may be

funded or unfunded. Compulsory social security contributions paid to

general government or to social security funds under the effective control

of government form an important part of government revenue and,

although they are not treated so in the SNA, many analysts (including the

OECD’s Tax Directorate) consider the payments as being analogous to a

tax on income and so part of a country’s overall tax burden.


Value Added Tax (Consumption Tax)

Country Standard Rate Reduced Rate

Denmark 25.0% 0%France 19.6% 5.5% or 2.1%Germany 19.0% 7% or 0%Netherlands 19.0% 6% or 0%Spain 18% (15% Canary Islands) 8% or 4% (2% or 0% Canary Islands)Sweden 25.0% 12% or 6%United Kingdom 20.0% 5% or 0%

United States State Retail Sales Tax: 0%-13% + Local Sales Tax

Switzerland 8.0% 3.8% hotel sector, 2.5% food, books newspapers, medical supplies

Source: http://en.wikipedia.org/wiki/Value_added_tax#European_Union (4.12.2011)


http://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-

glance-2011_gov_glance-2011-en


D: « Subnational Democracies »

Organisation démocratique des entités décentralisées

Représentation des unités inférieures


E: Changements récents et réformes

Enjeux?

Changement et réformes?

« Convergence, déterritorialisation, gouvernance »


Types de réformes

NGP PPP, Outsourcingcollaborations, fusions

Répartitions des tâches Péréquations financières


Interne Verwaltungsreformen (NPM vs. traditionell)

Aufbau und Organisation

Prozesse, Abläufe und Steuerung

Personal und Führung

Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)


Externe Verwaltungsreformen

Vertikale intergouvernementale Verwaltungsreformen:

De-/Rezentralisierung, Funktionalreform, Regionalisierung, Devolution,

Quasi-Föderalisierung

Territoriale Konsolidierung im subnationalen Raum: Fusionen,

Kooperationen

Intersektorale Verwaltungsreformen: Privatisierung, Auslagerung, PPP,

Re-Verstaatlichung

Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)


Results from the country conclusion of the chapters in Goldsmith/Page (2010)

Institutions of territorial governance have changed (due to

globalization, Europeanisation, the emergence of the

meso and changing patterns of regulation) considerably


Verwaltungsreformen im Mehrebenensystem

A. Kompetenzverschiebung zwischen Zentralstaat und Regionen

(Regionalisierung, Devolution und Quasi-Föderalisierung)

B. Aufgabenumverteilung zwischen Staat und kommunaler

Selbstverwaltung (Kommunalisierung, Funktionalreform)

C. Transfer von zentralstaatlichen Aufgaben einschliesslich personeller

und budgetärer Ressourcen auf subnationale staatliche und

halbstaatliche Verwaltungseinheiten (administrative

Dekonzentration)


A. Föderalisierung, Quasi-Föderalisierung, Regionalisierung

Zuständigkeiten werden einer regionalen, intermediären

oder Meso-Ebene übertragen, die zwischen zentraler und

lokaler/kommunaler Ebene angesiedelt ist.

Von einer Föderalisierung wird dann gesprochen, wenn

die mittlere Ebene eigenständige Gesetzgebungs- und

Politikkompetenzen erhält, sonst spricht man von einer

einfachen Regionalisierung.


A1) Beispiele für eine (Quasi-)Föderalisierung

Spanien (communidades autónomas, 1978)

Belgien (Regionen und Sprachgemeinschaften, 1993)

Italien (Verfasssungsreform 1999, 2001)

Grossbritannien (Ende 1990er Jahre, Scotland, Wales,

Nordirland)


A2) Beispiele für eine Regionalisierung

Frankreich (1982, 26 régions)

Schweden (Kreise -> Regionen)

Polen (Dualstruktur: dezentrale Zentralverwaltung,

überlokale Selbstverwaltung )

Ungarn (statistische Planungsregionen)


B. Dezentralisierung und Kommunalisierung

Kompetenzabschichtung (Übertragung) an die überlokale

Selbstverwaltungsebene (Kreise) oder an die lokale

Selbstverwaltungsebene).

Im letzten Fall spricht man von einer echten oder unechten

Kommunalisierung. (Da es zu einer Integration von ehemals

zentralstaatlichen Aufgaben in die multifunktional ausgelegt lokale

Selbstverwaltung kommt, läuft das Ganze, anders als bei der

administrativen Dekonzentration, auf eine Stärkung der

Gebietsorganisation (multi purpose model) hinaus.


B. Modelle der Dezentralisierung

In einem monistischen Aufgabenmodell sind alle Aufgaben, die den

Gemeinden zustehen, echte kommunale

Selbstverwaltungsaufgaben, für die die gewählte

Kommunalvertretung zuständig ist (politische Kommunalisierung).

In einem dualistischen Modell haben die Gemeinden zwei Typen

von Aufgaben. Echte Kommunalaufgaben und übertragene

Aufgaben. Werden übertragene Aufgaben verlagert, spricht man

von einer administrativen, unechten

Kommunalisierung/Dezentralisierung.


B. Beispiele der Dezentralisierung und Kommunalisierung in Europa

A) Schweden: Spitzenreiter der politischen Dezentralisierung,

bemerkenswert reine Ausprägung des monistischen Modells,

„Freie Kommunen Experiment“

B) Frankreich: Acte I (1982) und Acte II (2003). Teilweise Festhalten

am dualistischen Modell (Baugenehmigungen im ungeplanten

Bereich), aber insgesamt eher echte Dezentralisierung

(technische Bedienstete von collèges, Nationalstrassen,

sozialer Wohnungsbau, Kultur, Sport)


c) Italien (devolution), Verfassungsänderung 2000 sieht eine umfassende

Verwaltungszuständigkeit der Gemeinden vor, die Umsetzung ist aber

bescheiden. Dualistisches Modell überwiegt. Nur 13 Prozent der

Staatsangestellten sind auf lokaler Ebene tätig.

d) Deutschland: Anknüpfend an die dualistische Tradition ist es vor allem zu

einer unechten respektive administrativen

Dezentralisierung/Kommunalisierung gekommen

e) Grossbritannien: Monistische Tradition. Entsprechend handelte es sich

bei der Dezentralisierung um eine echte Dezentralisierung, die in den

1980er Jahren durch ein dichtes Netz von Direktiven ausgehöhlt wurde.

Dazu kommt eine starke administrative Dekonzentration.


C. Dekonzentration

Aufgaben von zentralstaatlichen Institutionen werden auf lokal

angesiedelte (dekonzentrierte) staatliche oder halbstaatliche

Verwaltungseinheiten transferiert.

Die dekonzentrierten Verwaltungseinheiten bleiben unter der

Kontrolle des Zentralstaates

Diese Reformen laufen auf eine Stärkung des Single purpose

model hinaus


C. Beispiele der Dekonzentration

Deutschland: Regionale Agenturen der Bundesagentur für Arbeit

Frankreich: 95% der Bediensteten des Zentralstaates arbeiten ausserhalb von

Paris

Italien: Starke Persistenz zentralstaatlicher Verwaltung auf der Ebene der

Provinzen und Kommunen

Grossbritannien: Hier läuft die Dekonzentration in jüngerer Zeit vor allem über

Agencies und Quangos (quasi (autonomous) non-governmental

organizations)


Reformen A-C: Konvergenz oder Divergenz?

Reformen im Mehrebenensystem stehen europaweit auf der

verwaltungspolitischen Agenda

Dezentralisierung/Regionalisierung dominiert (Transfer von Kompetenzen

nach unten)

Vormals unitaristische Länder der napoleonischen Ländergruppe konvergieren

Richtung föderalistische Lösungen (Italien, Spanien, Belgien). Ebenso

Grossbritannien. Die Lösungen sind teilweise sehr asymmetrisch.

Multifunktionale, politisch verantwortliche und institutionell abgesicherte

Kommunalverwaltungen, der nordmitteleuropäischen Ländergruppe

(Schweden, Grossbritannien, Deutschland) sind im Trend

Konve

rgen

z!


Allerdings mit Ausnahmen (Divergenz)

In Grossbritannien kommt es eher zu einer Entmachtung der

Kommunen.

In Frankreich findet eine einfache Regionalisierung und keine

eigentlich Föderalisierung statt.

In Schweden und Dänemark kommt es zu einer Aufwertung der

Regionen.

Konvergenz innerhalb der Ländergruppen oder zwischen den Ländergruppen?


Erklärungsfaktoren für die Reformen A-C

Aus Sicht des soziologischen Institutionalismus können Nachahmung (mimetic

isomorphism), die Unerwünschbarkeit oder Unangebrachtheit einer Zentralisierung

(normative isomorphism) oder die auf die Regionen ausgerichtet Strukturförderung

(coercive isomorphism) als Erklärungsfaktoren für die Konvergenz angefügt werden.

Im Sinne des ökonomischen Institutionalismus könnte argumentiert werden, dass die

Länder auf ähnlich Herausforderungen ähnlich reagieren. Insbesondere versuchen

sie der EU-Zentralisierung auf der supranationalen Ebene mit einer

Dezentralisierung/Regionalisierung und Dekonzentration auf der

nationalen/subnationalen Ebene zu kompensieren.

Dort wo es zu grossen paradigmatischen Wechseln gekommen ist, muss auf den

akteurzentrierten Institutionalismus zurückgegriffen werden (Sozialisten in Frankreich

1982, Cumul des mandats)


Erklärungsfaktoren für die Reformen A-C (2)

Bei den persistenten und divergenten Entwicklungen kommt

dann der historische Institutionalismus zum Zuge:

Beispielsweise das Festhalten Schwedens am monistischen

Aufgabenmodell oder die anhaltende Bedeutung des dualen

Modells in der preussisch begründeten deutsch-österreichischen

Verwaltungsgeschichte. Welches auch für Frankreich, Italien

und Ungarn gilt.


D. Territorialreformen: Ausgangspunkt

Nordeuropäische Länder (UK, Schweden, Deutschland) haben nach dem

2. Weltkrieg darauf gedrängt, die administrative Leistungsfähigkeit der

Gemeinden durch Fusionen zu erhöhen.

In den südeuropäischen Ländern (Frankreich, Italien), sind die kleinen

Gemeinden beibehalten worden. Dafür wurde die Zusammenarbeit

intensiviert.

In den ost- und mitteleuropäischen Ländern wurde nach dem

Zusammenbruch dem Aufbau demokratischer und leistungsfähiger

Strukturen eine relativ grosse Bedeutung beigemessen.


D: Reformmuster in den nordeuropäischen Ländern

Grossbritannien setzt schon früh (1888, 1894) die Grundlagen für ein

monistisches System. 1974 grosse Zusammenlegung von

districts/borough councils. Voraussetzung war, dass das Parlament die

Territorialeinteilung vornehmen konnte.

Schweden setzt ebenfalls sehr früh (1952/1974) auf Fusionen. Auch

hier kann das Parlament ohne Zustimmung der Betroffenen Fusionen

verfügen.

Dänemark fusionierte 1970 und 2007 (1386 -> 271 -> 98)

Griechenland, Bulgarien und Litauen gelten als Ausnahmen, die

ebenfalls diesem Reformmuster folgen.


D: Reformmuster in den südeuropäischen Ländern

Frankreich (Loi Chevènement: 16 communautés de grandes villes, 174

communautés d‘agglomération, 2406 communautés de communes -> Comité

Balladur)

Italien: 1990 und 2000 kommt es zu versuchen, die interkommunale

Zusammenarbeit zu stärken

Spanien: Mono- und plurifunktionale Verbände von Gemeinden

Transformationsländer Ungarn (hier profitieren die Gemeinde von der neu

erworbenen Autonomie und machen die unter dem kommunistischen Regime

verfügten Fusionen wieder rückgängig) und Tschechien (auch hier entstehen

kleinen Gemeinden, die zusammenarbeiten müssen)


D: Reformhybrid Deutschland

Nordeuropäische Variante in sozial-demokratisch regierten

Bundesländern (Nordrhein-Westfalen/Hessen).

Südeuropäische Variante in Rheinland-Pfalz, Schleswig-

Holstein. Interkommunale Verbände und

Verbandsgemeinde („Doppeldecker-Gemeinde“)

Ostdeutschland: Zuerst südeuropäisch mit IKZ und nun

einsetzenden Fusionen (Brandenburg)


Gouvernance


Défis de gouvernance

Confédération

Canton

Commune

Org. privée

Autres pays


Aspects théorétiques

Reform theory

Rational Choice

Nouveau régionalism (Governance)

-> KUBLER Daniel, La métropole et le citoyen. Les

agglomérations urbaines en Suisse vues par leurs habitants.

Lausanne: Presses polytechniques et universitaires romandes,

2005 -> Meystre, Gilles, Mémoire IDHEAP, 2011.


Les réformateurs

Pour surmonter la fragmentation institutionnelle des agglomérations,

une première école a vu le jour dans les années 60, postulant que la

nouvelle échelle des problèmes publics nécessitait la création de

nouvelles institutions politiques. Se basant sur une approche

traditionnelle ‐ weberienne ‐ de l'Etat, marquée par une vision territoriale

des institutions publiques, cette école visait à adapter les territoires

institutionnels aux territoires fonctionnels et à former des

gouvernements métropolitains, soit par la fusion de la ville‐centre et de

sa périphérie, soit par la création de nouveaux échelons.


La théorie des choix publics

Ce second courant, remontant lui aussi au début des années 60, s'inscrit en total contrepoint du précédent. Si les réformateurs considéraient la fragmentation institutionnelle comme une dysfonction du système, les tenants des choix publics l'estiment au contraire comme une chance. L'existence d'une multiplicité de communes permettrait en effet d'une part aux citoyens de choisirleur lieu de résidence sur la base de critères propres (la qualité des services publics, le poids de la fiscalité, etc.), et, d'autre part, aux autorités d'améliorer les services offerts pour rester concurrentielles vis‐à‐vis de leurs voisines. En outre, sur le plan démocratique, cette théorie postule que la petitesse des structures communales est un gage de proximité entre élus et citoyens et l'assurance d'une meilleure prise en compte des attentes de la population.


Le nouveau régionalisme

Afin de dépasser l'opposition entre ces deux théories, un troisième

courant propose une nouvelle approche de la question de la gestion des

agglomérations. Contrairement aux réformateurs et aux tenants des choix

publics, le nouveau régionalisme ne prétend pas qu'il n'existe qu'une

seule voie pour que naisse une nouvelle échelle de gestion régionale

dans les agglomérations. Avant tout pragmatiques, ses partisans "pensent

que plusieurs chemins mènent vers le niveau régional. Ils n'expriment

ainsi pas de préférence, a priori, pour la fusion de communes, pour la

création de nouvelles institutions à l'échelle de l'agglomération, pour la

coopération intergouvernementale volontaire, pour les réseaux public‐

privé régionaux ou encore pour la compétition entre localités autonomes.


Art. 50 (18 avril 1999)


1. CTA


56

Entstehungsgeschichte

erste Annäherung zwischen SSV (Städteverband) und KdK (Konferenz der Kantonsregierungen) in der zweiten Hälfte der 1990er Jahren

Gründung der Kommission Städte der KdK 1995

Gründung der Arbeitsgemeinschaft Kantone – Städte – Agglomerationen (AG KSA) 1998

Schlussbericht der AG KSA von 1999

Politische Aussprache Bundesrat – KdK – SSV von 2000

Gründung der TAK am 20. Februar 2001


60

Verbesserung der gegenseitigen Information Stärkung der Zusammenarbeit in Agglomerationen Beitrag zur Lösung der Agglomerationsprobleme

Bezeichnung und Priorisierung der Themen Entwicklung einer gemeinsamen Problemsicht Anstoss politischer Prozesse durch Empfehlungen partnerschaftlicher Ansatz schafft Vertrauen

Ziele und Stärken der TAK

© Tomas Minder


61

institutionelle Stärkung der Agglomerationen

Ausländer- und Integrationspolitik

ganzheitliche Agglomerationspolitik

Stadt – Land – Beziehungen

internationale Wettbewerbsfähigkeit

weitere Themen (z.B. Umsetzung Art. 50 BV, Sozialpolitik, Asylpolitik, Raumkonzept Schweiz, Jugend und Gewalt etc.)

Arbeitsschwerpunkte der TAK

© Tomas Minder


62

bestehende horizontale und vertikale Verflechtungen sind komplex und intransparent

traditionelle staatliche Strukturen erweisen sich zusehends als ungenügend

bestehende Zusammenarbeit: informell und Einzelfallbezogen

Handlungsbereitschaft- Verbal: bis hin zur Gebietsreform- Tatbeweis. Bis hin zum Status quo

Die wichtigsten analytischen Befunde

© Tomas Minder


63

Inhaltlich: nachhaltige Entwicklung in der Agglomeration sicherstellen

Formaldemokratische Strukturen

Transparenz (einfache Verfahren, klare Zuständigkeiten) demokratische Mitbestimmung und Kontrolle Subsidiarität

effiziente Strukturen rasche Verfahren verbindliche Entscheide koordinierte Entscheide

Ziele und Kriterien der Zusammenarbeit

© Tomas Minder


2. Regionalkonferenz Bern


70

Kanton Bern


71

Die Perimeter der 6 Regionalkonferenzen


72

Die Organe der Regionalkonferenzen


73

Verkehrsentwicklung Siedlungsentwicklung

Regionales Gesamtverkehrs- und

Siedlungskonzept (RGSK)Regionaler Richtplan

Regionalpolitik

Die Zuständigkeiten der RK


74

Wirtschaftsförderung (freiwillig)

KulturförderungRegionale

Überbauungsordnungen (in Ausnahmefällen)

Sozialarbeit (freiwillig) Sportstätten (freiwillig)

Die Zuständigkeiten der RK (2)


Kantonale Volksabstimmung über SARZ

Abstimmungsergebnisse vom 17. Juni 2007

Änderungen der Kantonsverfassung und des Gemeindegesetzes

Schaffung der Rechtsgrundlagen zur Bildung von Regionalkonferenzen

rund 80 Prozent der Stimmberechtigten stimmen der Vorlage zu


3. Metropolitankonferenz Zürich


77

Metropolitanraum Zürich umfasst gemäss BFS:11 Agglomerationen221 Gemeinden aus7 Kantonen (AG, TG, SH, SZ, SG, ZG und ZH)

z.B. hohes Bedürfnis an Mobilität: 300‘000 Personen

täglich am HB Zürich

Metropolitanraum Zürich


Metropolitanraum Zürich

Zürich

Kernbereich (ca. 2 Mio. EW)

Ausstrahlungsbereich

Metropolitanraum Zürich:

Projekt MetropolitankonferenzMai 2007:1. Konferenz in Rapperswil-JonaNov. 2007:2. Konferenz in ZugMai 2008:3. Konferenz in ZürichNov. 2008:4. Konferenz in Schaffhausen

Verein Metropolitanraum Zürich 3. Juli 2009: Gründung


Organisationsstruktur

Der Verein bildet die Trägerschaft der Metropolitankonferenz:

116 stimmberechtigte Vollmitglieder, davon 8 Kantone, 18 Städte, 90 Gemeinden und Bezirke

11assoziierte Mitglieder ohne Stimmrecht

Stand 1. Januar 2011

prof. andreas ladner pmp 2011 gestion de lorganisation territoriale 7. conclusion

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