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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
PROCESSO CUSTOMIZADO DE PRIORIZAÇÃO APLICADO NA SELEÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESTRATÉGICAS
DE GESTÃO ALINHADAS À GESTÃO PARA RESULTADO GOVERNAMENTAL
Marcelo Torres Pinheiro
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Painel 55/212 Escritório de projetos estratégicos: priorização e monitoramento
PROCESSO CUSTOMIZADO DE PRIORIZAÇÃO APLICADO NA
SELEÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESTRATÉGICAS DE GESTÃO ALINHADAS À GESTÃO PARA RESULTADO GOVERNAMENTAL
Marcelo Torres Pinheiro
RESUMO O período de uma gestão de governo é relativamente curto, face às inúmeras demandas. A construção democrática do Plano Plurianual (PPA) suscita inúmeras propostas. Soma-se a estas a visão do gestor, consolidada também perante necessidades recorrentes da sociedade. Filtrar e refinar um conjunto grande de propostas é uma tarefa relativamente complexa. O Governo do Tocantins que aderiu a uma gestão mais gerencialista, buscou a priorização de ações como recurso possível para um melhor modelamento dos fatores de implementação, dada as restrições orçamentárias e necessidades específicas. O Mapa Estratégico do Governo apresenta cinco áreas estratégicas que agrupam os setores econômicos, sociais, meio-ambiente, conhecimento e gestão. Nestas áreas estão 23 objetivos de gestão. O PPA reuniu 1200 proposições, que depois de trabalhadas com o emprego dos métodos Scoring e Analytic Hierarchy Process se reduziram a 42. Estas iniciativas transformadoras concentram os projetos que mais impactam nos objetivos do governo e assim contribuem para os resultados de gestão. O processo de priorização empregado é descrito e analisado em sua aplicabilidade na administração pública.
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INTRODUÇÃO
O atual governo do Estado do Tocantins (2011-2014), ainda no processo
transitório, se imbuiu do propósito de implantar um moderno modelo de gestão. Para
tanto buscou conhecer as inovações implementadas por outros governos estaduais,
com ênfase ao de Minas Gerais. Assim, foram concebidos alguns pontos
referenciais para que este intento se transformasse num divisor de águas, da velha e
“viciada” gestão para uma nova, democrática e transparente forma de formular,
implementar e avaliar as escolhas – políticas públicas – de governo. Este modelo,
dito contemporâneo, parte para um viés conceitualmente mais gerencialista, que
minimiza as descontinuidades e que promova assunção de responsabilidades de
todos os envolvidos: gestores, técnicos e administrativos. Outro importante pilar é o
da entrega de valor público à sociedade, com uso eficiente dos recursos, ao mesmo
tempo em que proporcione reconhecimento do benefício por parte do cidadão.
Outro ponto que se destaca é a transparência. Esta foi uma questão
precípua, desde a construção do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, que se deu
num amplo processo de consultas públicas, contando com a participação direta de
cidadãos e representantes (lideranças comunitárias, políticos, gestores, técnicos,
estudantes, etc.) de mais de 95% dos municípios tocantinenses. O projeto,
denominado Agenda Tocantins, realizado em parceria com uma importante rede de
comunicação, proporcionou um alcance até então não conseguido unicamente pelos
esforços do governo. Deste, foram extraídas 1200 propostas para compor o PPA,
nas diversas áreas de atuação do governo, assim como, demandas recorrentes,
novas ou de ação continuada.
Esta gama de sugestões e propostas conduziu a 481 iniciativas que reúne
o conjunto de demandas da sociedade e abrange amplamente todas as áreas de
atuação do governo. Para a apuração destas iniciativas propostas foram realizadas
reuniões presenciais com os representantes de cada Secretaria do Estado, sendo
que muitas vezes, contou-se com a presença dos próprios gestores. Os técnicos do
governo, especificamente da diretoria de planejamento e gestão de políticas públicas
da Secretaria de Estado do Planejamento e da Modernização da Gestão Pública
(SEPLAN), contou-se também com o apoio da consultoria da empresa Symnetics,
indicada pelo Movimento Brasil Competitivo (MBC), através do Programa:
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Modernizando a Gestão Pública. Uma análise contendo os critérios: impacto na
estratégia do governo, relevância e agregado político foi realizada para qualificar as
iniciativas, excluindo primordialmente as ações de rotina, ou seja, políticas de
atenção, serviço ou que já estão integradas às funções dos órgãos do governo.
Para filtrar as iniciativas que proporcionassem maior impacto nos
objetivos estratégicos da gestão governamental foram utilizados dois métodos
conjugados, primeiramente o Scoring, que visa alinhar o portfólio ao plano
estratégico governamental e, na sequencia, o Analytic Hierarchy Process (AHP) para
priorizar e hierarquizar as iniciativas analisadas através de um conjunto pré-definido
de critérios ponderados. A seleção resultante foi validade por um comitê formado por
secretários de governo, a fim de proferir legalidade ao se ratificar as 42 iniciativas
tidas como as mais transformadoras para a gestão governamental.
Este artigo relata o processo de aplicação dos métodos citados e os
ajustamentos que se fizeram necessários para filtrar e conceber as iniciativas que
mais se demonstraram estratégicas, onde complexidade e incertezas foram
analisadas conjuntamente num primeiro momento, e em seguida, uma matriz
ponderada de 10 critérios mais diversificados foi aplicada, com base nas áreas de
resultados do Mapa Estratégico do Governo. A contribuição destes procedimentos
foi o de observar que é possível aplicar critérios consistentes e alinhados às
estratégias de gestão quadrienal de um governo.
Apesar de pouca literatura específica para o setor público, observa-se que
as ferramentas que são empregadas na iniciativa privada, metodológica e
conceitualmente, podem e devem ser aplicadas para compor um portfólio de
iniciativas transformadoras, mesmo quando originalmente advindas da coleta
popular de propostas realizadas nas audiências públicas que corroboraram para a
construção democrática do Plano Plurianual.
OBJETIVOS
O estudo objetiva analisar os elementos que sustentam o processo de
priorização de políticas públicas de gestão a partir da aplicação customizada de
ferramentas de seleção baseadas em critérios pré-definidos.
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Secundariamente, busca verificar a aplicabilidade na administração
pública das técnicas citadas, usualmente empregadas pela iniciativa privada para a
seleção de projetos para compor um portfólio estratégico.
REFERENCIAL TEÓRICO E METODOLOGIA
Quanto à parte metodológica da investigação, esta se classifica como
qualitativa, pois utiliza da técnica da pesquisa-ação. Grundy e Kemmis (1982)
colocam que a pesquisa-ação se caracteriza pela identificação de estratégias
planejadas de ação que são implementadas e submetidas à observação, reflexão e,
posterior mudança, se assim for necessário. Para O’Brian (2001), sinteticamente, a
pesquisa-ação se define como “aprender fazendo”, onde se tem a oportunidade de
integrar uma equipe que participa na identificação e resolução de um problema.
Um projeto de desenvolvimento, que não seja essencialmente finalístico,
ou uma política pública isoladamente, dificilmente possuem a capacidade de
transformar uma realidade, ou seja, de prover efetividade de resultados. Logo, o
processo de seleção de propostas é de relevante importância, dada a existência de
condicionantes que terão que ser consideradas ao longo do ciclo de vida do projeto,
principalmente nas fases de planejamento e execução. O Project Management
Institute (PMI) define cinco fases distintas por que passa um projeto: inicialização,
planejamento, execução, monitoria & avaliação e encerramento.
Rocha e Negreiros (2009) enfatizam que o alcance isolado de sucesso
em projetos esporádicos, quer nos parâmetros escopo, prazo, orçamento e
qualidade, não se traduz em eficácia na estratégia organizacional. A gestão
integrada e sinérgica do portfólio de projetos é que proporcionará o alcance dos
desafios estratégicos, capazes de promover mudanças e conduzir a organização
para os níveis aludidos em sua visão (PMI, 2008).
Sendo na iniciativa privada ou no setor público é importante realizar o
alinhamento de ações propostas com o planejamento estratégico. O primeiro passo
é prover a seleção dos projetos que comporão o portfólio, com clara orientação para
a estratégia organizacional. Esta etapa apontada pelo PMI (2009) é composta por:
identificação, categorização, avaliação e seleção dos componentes; identificação e
análise do risco do portfólio; e, priorização dos componentes.
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O gerenciamento ou gestão de portfólio é uma expressão que se insere
num ciclo contínuo, indo desde a seleção dos projetos que compõe o portfólio,
passando pelo balanceamento e monitoramento do desempenho implementativo dos
projetos, até os procedimentos de reavaliação estratégica devido a possíveis
mudanças na estratégia organizacional. Sabbag (2003) coloca a importância de se
seguir alguns critérios para a gestão do portfólio de projetos, como: identificar
oportunidades; alinhar as oportunidades às estratégias da organização; avaliar
investimentos, recursos e capacidades requeridas; desenvolver e refinar o portfólio;
e a gestão, propriamente dita, do portfólio.
Shtub et al (1994) observam que carteiras de projetos ou portfólio
estratégico se justificam quando vários projetos concorrerem por um mesmo recurso.
Sendo os recursos escassos por natureza, os projetos públicos se ajustam nessa
configuração, onde a questão orçamentária é um item relevante tanto no
planejamento quanto na condição de sua implementação.
Um método de priorização de projetos deve considerar: 1) a estratégia
competitiva da organização; 2) a importância de cada projeto selecionado deve ser
explicitada; 3) flexibilidade na priorização, visto que mudanças estratégicas fazem
parte do dinamismo do posicionamento competitivo; 4) o processo de priorização
deve ser de fácil entendimento e célere; 5) deve permitir ao gestor executivo
priorizar seus projetos independentes da avaliação técnica de seus fornecedores
internos e externos; 6) considerar as sinergias positivas ou negativas entre projetos
da carteira. (CARVALHO, 2003)
Caiuby (2011) observa a importância de avaliar o quanto cada ação,
projeto ou programa proposto impacta na estratégia. Sugere o emprego de uma
matriz de correlação que cruze iniciativas estratégicas (transformadoras, como
denominadas no caso em estudo) e os objetivos estratégicos do Mapa Estratégico.
Sendo que na vertical deve se posicionar os objetivos estratégicos das perspectivas
de Processos Internos e Aprendizado e Crescimento e na horizontal as ações,
projetos ou programas. A análise deverá ser feita da vertical para a horizontal.
Ao promover o cruzamento das proposições com os objetivos estratégicos
pré-definidos para a gestão surgem questionamentos. Para Caiuby (2011) é de
suma importância fazer esta análise suplementar e propõe os seguintes
questionamentos: Os projetos propostos cobrem todos os objetivos estratégicos?
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Este portfólio de projetos é suficiente para alcançar as metas estabelecidas? Novos
projetos são necessários? Existem projetos que não causam impacto em algum
objetivo? Existem projetos co-dependentes? É possível agrupar alguns projetos?
Existem objetivos que são cobertos por vários projetos? É necessário proceder a
uma priorização?
Vários autores relacionam critérios diversos para um processo de
priorização de portfólio, considerando itens como: complexidade, orçamento, prazo
de execução, riscos, alinhamento estratégico e satisfação dos stakeholders (MC
FARLAN, 1981; WIT, 1988; HARKEMA, 2003; PADOVANI et al, 2008).
Critérios técnicos e políticos podem harmonizar sem conflitos, visto que
em boa parte são complementares. Caiuby (2011) sugere prioritariamente em
gestões governamentais o arranjo entre relevância estratégica e complexidade de
execução. Outra combinação de priorizações poderá ser: Relevância Estratégica X
Temporização dos Resultados; Relevância Estratégica X Recursos Necessários; ou
Relevância Estratégica X Risco.
Quanto à aplicação de metodologia de priorização, um método
amplamente divulgado é o Scoring ou de Pontuação. Este utiliza critérios
explícitos, claros e objetivos, pois a compreensão do conceito do critério é
imprescindível. Estes podem ser utilizados com ou sem ponderação de pesos.
Após a análise e aplicação das pontuações, os projetos recebem uma
classificação. O PMI (2009) considera que os métodos de pontuação devem
considerar pesos (como: 1, 3 ou 5) ou percepções (baixo, médio ou alto) conforme
a importância relativa do critério na estratégia.
O Analytic Hierarchy Procedure (AHP) utiliza de julgamento subjetivo,
como a percepção dos gestores quanto ao grau de importância dos projetos e
também quantitativos, conforme a disponibilidade de informações. Os projetos
passam por comparações entre si para cada critério avaliativo. O método foi
desenvolvido por Thomas L. Saaty na década de 1970 e, segundo Bhushan e Rai
(2004) apud Vargas (2010), o AHP é atualmente aplicado para a tomada de decisão
em cenários complexos, envolvendo equipes e suas percepções, julgamentos e
possíveis consequências em avaliações de longo prazo.
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À medida que todas as comparações são efetuadas e os pesos relativos
entre os critérios a serem avaliados for estabelecidos, obtém-se um ranqueamento.
Este determina quão significativo é o projeto perante os parâmetros analisados.
Poderão ser calculadas probabilidades conforme a capacidade do projetos em
atingir os objetivos propostos. Normalmente se utiliza de um software específico
para calcular números significantes de projetos e critérios.
Ambos os métodos podem ser empregados isoladamente. Neste estudo
veremos a aplicação dos dois métodos de forma complementar, primeiramente o
Scoring e depois o AHP, que foi customizado para se adequar às análises.
CASO PRÁTICO: O PROCESSO DE PRIORIZAÇÃO DAS INICIATIVAS TRANSFORMADORAS
Partimos inicialmente do Mapa Estratégico do governo estadual, que teve
dois momentos distintos, o da construção e em seguida o da validação.
O Mapa Estratégico, construído com base na metodologia do Balanced
Scorecard, passou pelas fases de entrevistas com gestores, coleta de informações e
dados históricos e a análise do plano de governo apresentado em ocasião da
campanha eleitoral. Ao considerar todo o material recolhido, as principais questões
estruturantes foram discutidas juntamente com um comitê formado por alguns
secretários de governo, especificamente escolhidos pelo governador. Dentre as
deliberações está a de organizá-lo em três perspectivas: de base, composta por
objetivos relacionados à gestão governamental; perspectiva de meio composta pelas
áreas: economia, social, meio ambiente e conhecimento; e perspectiva de
resultados, composto por três macros objetivos desafiadores de gestão.
A Figura 1 ilustra o Mapa Estratégico do Governo do Tocantins, gestão
2011-2014.
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Figura 1_ Ilustração do Mapa Estratégico do Governo do Tocantins, gestão 2011-2014, com as três perspectivas (base, meio e resultados) e a visão de futuro. Fonte: Secretaria do Planejamento e da Modernização da Gestão (Seplan) – Governo do Tocantins.
São cinco as áreas de resultados, distribuídas nas perspectivas de base e
de meio, que agrupam todas as secretarias, fundações e autarquias estaduais. Cada
área de resultado possui um conjunto de objetivos, sendo que cada objetivo, num
total de vinte e três, carrega consigo um ou dois indicadores.
Na área de resultado “Modernizar e Implantar a Gestão para Resultados”,
que está na perspectiva de base, são cinco os objetivos: desconcentrar a
administração pública do estado; melhorar a qualidade dos serviços públicos
prestados ao cidadão; ampliar a capacidade de execução dos programas temáticos
com integração e transversalidade; otimizar o perfil do gasto e da relação custo-
benefício na gestão pública; e melhorar a eficiência da arrecadação fiscal.
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Na área de resultados “Desenvolver Conhecimento”, que se encontra na
perspectiva de meio, são quatro os objetivos: desenvolver o conhecimento científico
e tecnológico e incorporar novas tecnologias ao sistema produtivo local; melhorar a
qualidade da educação básica; ampliar a oferta de ensino profissionalizante e
superior com foco no desenvolvimento produtivo local; e garantir à população o
acesso à cultura e promover a cultura local.
Na área de resultados “Valorizar o Meio Ambiente”, que se encontra na
perspectiva de meio, são três os objetivos: buscar o equilíbrio entre as atividades
produtivas e o meio ambiente; garantir o monitoramento e controle dos recursos
naturais e incorporar novas tecnologias ao sistema de gestão ambiental; e
desenvolver a cultura do uso racional dos recursos naturais.
Na área de resultados “Cuidar das Pessoas”, que se encontra na
perspectiva de meio, são quatro os objetivos: facilitar o acesso ao mercado de
trabalho e promover a geração de renda; reestruturar e modernizar a saúde pública,
garantindo acesso às ações e serviços com qualidade; tornar o estado seguro, com
redução dos acidentes de trânsito, da criminalidade, do tráfico de drogas e da
prostituição; e reduzir o contingente da população em vulnerabilidade social.
Na área de resultados “Desenvolver a Economia”, que também está na
perspectiva de meio, são sete objetivos: incentivar o agronegócios e a agroindústria
à exportação; desconcentrar as ações de desenvolvimento, fomentando cadeias
produtivas regionais; expandir a infraestrutura urbana, logística, energética e hídrica;
atrair investimentos produtivos, que preferencialmente agregam valor aos produtos
locais; fortalecer a agricultura familiar; desenvolver o potencial turístico do estado; e
transformar o estado num polo logístico nacional.
Na perspectiva de resultados estão os seguintes objetivos: aumentar a
participação do Tocantins no Produto Interno Bruto (PIB) nacional, assegurando a
desconcentração regional; promover a inclusão social, cuidando das pessoas,
reduzindo a pobreza e a desigualdade; e garantir o desenvolvimento sustentável.
Tendo como referência o Mapa Estratégico do estado e os 23 objetivos de
base e de meio para se alcançar os 3 objetivos de resultados, partiu-se para o
processo de análise das diversas contribuições e propostas oriundas da elaboração
do Plano Plurianual.
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O resultado das audiências públicas que coletaram propostas para o
Plano Plurianual gerou 1200 ações, que após a análise de teor que separou ações
de rotina de ações com perfil de projetos, foram reduzidas para 481, tidas como
iniciativas capazes de contribuir para os objetivos de resultados do governo. Mas, o
número foi considerado demasiado alto, requerendo uma seleção e priorização.
Discutiu-se com o comitê de secretários sobre quais deveriam ser os critérios iniciais
para se aplicar uma metodologia de refinamento. Os critérios definidos foram:
impacto na estratégia, relevância e agregado político.
Assim foram construídos os critérios, considerando que:
Impacto na Estratégia representa o grau de impacto nos objetivos do
Mapa Estratégico, com a seguinte pontuação, ou ponderações de
intensidade que receberam pontos (pesos): 5 (cinco) pontos para forte
impacto direto no objetivo estratégico, ou seja, sem esta iniciativa o
objetivo não será atingido; 3 (três) pontos para impacto direto no
objetivo estratégico, sendo que sem esta iniciativa o atingimento do
objetivo pode ser prejudicado; 1(um) ponto para impacto tangencial ou
indireto no objetivo estratégico; e 0 (zero) pontos quanto não houver
impacto significativo no objetivo.
Relevância, que confere grau de importância comparativa de uma
iniciativa perante as demais numa mesma área de resultados. Sendo a
pontuação ponderada: 5 (cinco) pontos quando representa uma das 2
iniciativas mais relevantes do tema relacionado; 3 (três) pontos quando
é uma iniciativa com média importância; e 1(um) ponto, quando a
iniciativa possui importância baixa em relação as demais.
Agregado Político representa a qualidade de inserção prévia na
agenda política (Plano de Governo / Campanha e demanda da
Agenda Colaborativa – Agenda Tocantins), ou ainda, questões de
reconhecida recorrência política, com a seguinte pontuação: 5 (cinco)
pontos para quando a iniciativa aparece no programa de
governo/campanha com destaque, e foi um assunto recorrente na
Agenda Tocantins; 3 (três) pontos caso esta iniciativa tenha sido
citada no programa de governo e apareceu em algumas discussões
do Agenda Tocantins; e 1(um) ponto se é uma iniciativa que não
apareceu com a mesma intensidade das demais.
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Os critérios Relevância e Agregado Político tiveram suas pontuações
somadas e aparecem apresentados a seguir no eixo Y da matriz. O critério Impacto
na Estratégia teve suas pontuações somadas e são apresentados no eixo X da
matriz. O Gráfico 1 apresenta a Matriz de Impacto no PPA.
Gráfico 1_ Representação da distribuição das iniciativas analisadas conforme a pontuação recebida com base nos três critérios iniciais. Fonte: Symnetics, PMGP (2012).
Uma equipe formada por técnicos da área de planejamento e gestão de
políticas públicas juntamente com técnicos das áreas setoriais, sob a supervisão de
dois consultores do Programa Modernizando a Gestão Pública, analisaram as 481
propostas selecionadas. Após um período de tempo e diversas reuniões por área de
resultados, onde se atribuiu pontuações para cada iniciativa proposta, foram
identificadas 143 iniciativas, com tipificação de projeto, alinhadas às estratégias de
gestão e potencialmente impactantes. Contudo, as iniciativas estavam com caráter
pouco transformador, segundo uma análise do comitê de secretários, ressaltou-se:
Que ainda existe uma mistura entre iniciativas e ações, o que dificulta a
análise, assim como o entendimento das principais linhas de atuação
de transformação;
Uma condição ainda de baixa transversalidade, tomando por base os
grandes objetivos a serem alcançados, reforçando a visão setorizada;
Impacto na estratégia do governo
Relevância + Agregado Político
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Uma possível melhora na probabilidade de maior alinhamento interno
de resultados a serem alcançados, necessitando de uma reflexão mais
qualificada de quais seriam as principais iniciativas transformadoras
necessárias.
Optou-se por realizar mais 5 reuniões, uma para cada área de resultados
do Mapa Estratégico, com os secretários e os principais técnicos dos órgãos para
identificar as grandes linhas de transformação do Estado.
Um quadro contendo 10 critérios de análises foi aprovado para submeter
as 143 iniciativas pré-selecionadas. A Matriz de 10 critérios está apresentada
abaixo, trazendo a pontuação (5, 3 ou 1) e as respectivas análises. Os pesos foram
estabelecidos consensualmente pela equipe da diretoria de planejamento e gestão
de políticas públicas:
CRITÉRIOS PESO
1. Abrangência (maior número potencial de beneficiados diretos e indiretos)
5 – Ampla, multirregional;
3 – Intermediária, duas ou mais regiões;
1 – Focal, uma região.
2
2. Relevância no atendimento (Agenda Tocantins e/ou Plano de Governo - PG)
e recorrência política
5 – Relevância ampla e direta (compromisso de campanha, recorrência no Agenda
Tocantins);
3 – Relevância intermediária (citação no PG/campanha, intermitente no Agenda
Tocantins);
1 – Relevância fraca (não aparece no PG e nem no Agenda Tocantins).
3
3. Relação custo/beneficio e custo/efetividade
5 – Ótima relação;
3 – Boa relação;
1 – Relação indefinida (ou incerta).
1
4. Suficiência da iniciativa para promover a transformação
5 – Plenamente suficiente e exequível;
3 – Suficiência boa, mas com condicionantes de recursos e articulações;
1 – Suficiência e exequibilidade duvidosa.
2
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5. Prazo necessário para sua implementação
5 – Prazo até 2,5 anos (julho de 2014);
3 – Prazo até final de 2015;
1 – Prazo superior a 2015.
2
6. Domínio dos fatores transformadores (ações e recursos)
5 – Domínio total (recursos, competências e meios);
3 – Domínio parcial (terão de ser trabalhados e providenciados ao longo da
implementação);
1 – Domínio duvidoso (requererá ampla organização dos fatores de implementação).
3
7. Nível de risco (possibilidades que concorrem para inviabilizar a iniciativa)
5 - Baixo_ ótimo;
3 - Médio_ gerenciável? mitigável?;
1 - Alto_ descartar (condicionante determinística).
1
8. Montante do Investimento
5 – Baixo ou assimilável pelo orçamento / recurso de financiamento externo;
3 – Médio, assimilável pelo orçamento com sacrifícios;
1 – Alto, requererá alavancagem de recursos externos ou grandes cortes
orçamentários.
1
9. Custeio futuro
5 – Baixo, assimilável sem maiores problemas;
3 – Médio, assimilável com remanejamento orçamentário;
1 – Alto, comprometerá outros custeios.
2
10. Existe linhas de financiamento externo para a iniciativa/ação
5 – Sim e são facilmente acessíveis;
3 – Sim e demandarão certo empenho governamental;
1 – Não, ou são dificilmente acessíveis.
2
Quadro 1_ Matriz de 10 Critérios. Fonte: Seplan-TO.
O primeiro critério considerou a abrangência em relação ao alcance da
política pública, quanto ao número potencial de beneficiados diretos e indiretos.
Tendo as amplitudes: multiregionalidade – considerando uma abrangência total ou
quase total no estado; intermediária, se atinge a duas ou mais regiões; ou focal, se
em apenas uma região.
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O segundo critério observou a relevância no atendimento da política
pública, ou seja, se esta se mostrou presente no Agenda Tocantins e/ou no Plano de
Governo (PG), ou ainda, se é uma proposta recorrente. O peso maior reside se a
relevância é ampla e direta, ou seja, se aparece no compromisso de campanha ou
teve reforçada solicitação durante as audiências do Agenda Tocantins. Pode
também aparecer como de relevância intermediária (citação no PG/campanha e
intermitente no Agenda Tocantins) ou então fraca (não aparece no PG e nem no
Agenda Tocantins).
O terceiro critério é quanto à relação custo/beneficio
e custo/efetividade. Apesar de não se ter utilizado de cálculos específicos para
uma avaliação mais consistente, optou-se por utilizá-la a partir de interpretações
subjetivas do grupo de análise. As opções de análise foram: ótima relação; boa
relação; ou relação indefinida (ou incerta).
O quarto critério foi o de suficiência. Onde se analisou a capacidade da
iniciativa (individualmente) de promover a transformação necessária em favor dos
beneficiários diretos e/ou indiretos. As opções analisadas foram: se plenamente
suficiente e exequível; suficiência boa, mas com condicionantes de recursos e
articulações; e suficiência e exequibilidade duvidosa.
O quinto critério se relaciona ao prazo necessário para sua
implementação. Se possível em até 2,5 anos (julho de 2014); com prazo até final do
ano de 2015; ou se superior ao ano de 2015.
O sexto critério diz respeito ao domínio dos fatores transformadores,
ou seja, as ações descritas na proposta e os recursos necessários a ela
relacionados. As opções de análise foram: domínio total dos recursos, competências
e meios; domínio parcial, onde os mesmos terão de ser trabalhados e
providenciados ao longo da implementação; ou domínio duvidoso (requererá ampla
organização dos fatores de implementação).
O sétimo critério buscou analisar o nível de risco, como possibilidades
que podem concorrer para inviabilizar a iniciativa. As opções de análise foram: caso
sejam baixo, é um ótimo sinal; se médio, questionou se o mesmo poderá ser
gerenciável ou mitigável; e se o risco for alto, a opção é a de descartar a proposta,
pois é uma condicionante determinística.
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O oitavo critério é quanto ao montante do investimento. Se baixo ou
assimilável pelo orçamento, ou ainda se provém de recurso de financiamento
externo; se médio, com possibilidade de ser assimilável pelo orçamento, mas com
certos sacrifícios; ou se alto, requerendo alavancagem de recursos externos ou
grandes cortes orçamentários.
O nono critério buscou analisar o custeio futuro. Se de baixo custeio ou
com possibilidades de ser assimilável pelo governo sem maiores problemas; com
custeio médio ou intermediário, ou seja, poderá ser assimilável com remanejamento
orçamentário; ou se encontra na condição de custeio futuro, relativamente alto, com
sérias possibilidades de comprometer outros custeios já existentes.
O décimo e último critério da matriz é se existem linhas de
financiamento externo para a iniciativa/ação. As análises se restringiram a: existe e
são facilmente acessíveis; existem, mas demandarão certo empenho
governamental; e não existem ou são dificilmente acessíveis.
Ao lançar num gráfico é possível visualizar o comportamento adquirido
pelas iniciativas. A análise sobre estes critérios gerou “Impacto Político e Social”
que na matriz formou o eixo Y e no eixo X, impacto da iniciativa transformadora nos
“Objetivos Estratégicos”. O Gráfico 2 apresenta a concentração observada.
Gráfico 2_ Representação da distribuição das iniciativas analisadas conforme a pontuação recebida com a aplicação da Matriz de 10 critérios. Fonte: Symnetics, PMGP (2012).
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Este diagnóstico apresentou por resultante a seleção de 77 iniciativas
transformadoras, distribuídas da seguinte maneira nas áreas de resultado do Mapa
Estratégico:
Modernizar e implantar a gestão para resultados:
5 Objetivos Estratégicos – 12 Iniciativas Transformadoras;
Desenvolver Conhecimento
4 Objetivos Estratégicos – 11 Iniciativas Transformadoras;
Valorizar o Meio Ambiente
3 Objetivos Estratégicos – 10 Iniciativas Transformadoras;
Cuidar das Pessoas
4 Objetivos Estratégicos –18 Iniciativas Transformadoras;
Desenvolver a Economia
7 Objetivos Estratégicos – 26 Iniciativas Transformadoras;
Por quadrante do gráfico (2), ficou assim distribuído:
Quadrante A: 13 Iniciativas
Quadrante B: 11 iniciativas
Quadrante C: 30 iniciativas
Quadrante D: 23 iniciativas
Considerou os quadrantes A, B e C, e inicialmente descartou-se o
quadrante D. Neste ponto, foi solicitada uma ressalva de que não deveria nenhum
órgão de governo ficar sem pelo menos uma iniciativa. Logo, chegou-se ao número
de 54 + 3 (57 iniciativas transformadoras - sendo as três que foram somadas,
oriundas do quadrante D). Aplicou-se então o método AHP, comparando dentro de
uma mesma área de resultados as iniciativas duas a duas, em relação a
determinado objetivo de resultado.
Uma reunião específica com o comitê de secretários juntamente com
técnicos da Seplan e da consultoria do PMGP/MBC. Esta dinâmica resultou na
seleção de 36 iniciativas, com a participação e defesa direta do gestor do órgão
envolvido ou dos gestores envolvidos, quando a iniciativa possuía caráter
transversal. Ao final, algumas sofreram uma divisão, com desdobramento, o que
resultou na seleção de 42 Iniciativas Transformadoras.
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Em ordem de ranqueamento de pontos, estão listadas abaixo as 42 Iniciativas Transformadoras:
Área de Resultados: Desenvolver a Economia
Fortalecer a cadeia produtiva do agronegócio;
Implementar políticas de incentivo à exportação;
Promover a regularização fundiária;
Promover a regularização ambiental da propriedade rural com a
execução do Cadastro Ambiental Rural - CAR, nos 139 municípios;
Incentivar o aumento da produção agropecuária;
Fortalecer os serviços de ATER (Assistência Técnica e Extensão
Rural);
Fortalecer as cadeias produtivas do agronegócio, de acordo com a
PNATER, com foco na produção leiteira e hortifrutigranjeira;
Criar o marco regulatório da Política Estadual de Irrigação;
Implementar o Plano Estadual de Recursos Hídricos;
Estruturar os produtos turísticos do Estado;
Fortalecer o Trade Turístico (gastronomia e hospedagem);
Implantar e revitalizar os distritos empresariais;
Implementar programas de certificação dos produtos locais (ambiental,
sanitária, metrológica, qualidade, adequação da conformidade etc.);
Implantar o sistema de comunicação de alta capacidade em todo o
Estado;
Elaborar e implantar o Plano Estadual de Logística alinhado com o
Plano Federal;
Incentivar à implantação de empreendimentos estratégicos;
Implantar infraestrutura de transporte;
Área de Resultados: Cuidar das Pessoas
Fortalecer as ações de políticas públicas de segurança alimentar e
nutricional;
Incentivar o empreendedorismo;
Articular e alinhar as ações para formação e capacitação das pessoas
(fortalecer, ampliar, fomentar e integrar);
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Fortalecer e modernizar as ações e os serviços das vigilâncias em
saúde;
Ampliar o acesso dos usuários às ações e serviços de saúde da
atenção primária, priorizando-se a promoção da saúde e a redução da
mortalidade infantil;
Fortalecer, modernizar e ampliar as ações e serviços da média e alta
complexidade de atenção à saúde;
Enfrentar o consumo do álcool e outras drogas;
Fomentar as ações para trânsito seguro (educação, municipalização e
fiscalização);
Atuar na prevenção à criminalidade de forma geral (fortalecimento da
segurança pública e proteção social);
Reduzir o déficit habitacional.
Área de Resultados: Valorizar o Meio Ambiente
Garantir a integralidade dos serviços públicos de saneamento;
Prover o desenvolvimento de organização e método no sistema
ambiental do Estado (OEMA) e implantar um sistema transparente via
web para a agilização do licenciamento ambiental e do monitoramento
efetivo das atividades licenciadas;
Elaborar e executar um mecanismo para a comercialização de
commodities ambientais, valorando os ativos ambientais e incluindo-os
no patrimônio do Estado para aumentar a capacidade de
endividamento do Tocantins;
Área de Resultados: Desenvolver Conhecimento
Criar programas de formação com foco nas demandas locais;
Modernizar e promover a educação profissional no sistema estadual,
visando à inserção dos educandos nas cadeias produtivas do Estado;
Promover a gestão e difusão do conhecimento científico e tecnológico
por meio da oferta de cursos de graduação e pós-graduação de forma
presencial e à distância;
Implantar a educação integral na rede estadual de ensino;
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Implantar o programa de disseminação do conhecimento, novas
tecnologias e informação;
Implantar espaços multifuncionais;
Implementar atividades de geração, validação e difusão tecnológica;
Implantar o Programa de Incubadoras e Parque Tecnológico de
Inovação.
Área de Resultados: Modernizar e Implantar a Gestão para Resultados
Implementar a Gestão para Resultados;
Modernizar os serviços de controle das operações;
Implementar o Sistema de Custos; e
Implantar as Regiões Administrativas.
CONCLUSÃO
Inúmeras são as demandas públicas em todas as áreas de gestão, o
que caracteriza uma grande complexidade. Estas demandas possuem níveis
diferentes de complexidade, algumas são mais simples e envolve poucas variáveis
com resultados previamente esperados, outras reúnem diversas variáveis de níveis
diferentes de incertezas (técnicas, políticas, econômicas, etc.), acarretando
decisões em vários níveis e certa insegurança quanto ao impacto e efetividade de
seus resultados.
O Governo do Tocantins, com baixos recursos orçamentários, se
apresenta como um estado em formação, que carece de consolidação em vários
níveis, tanto institucionais, quanto de infraestrutura.
A opção de adesão ao modelo de orientação para resultados
proporcionou no primeiro momento, ajustes no formato da formulação de suas
políticas públicas, assim como um nivelamento das instituições que compõem o
governo. Neste sentido, observou a composição de arenas que ao reunir os órgãos
com ações correlatas e complementares, facilitou a compreensão da necessária
transversalidade, condição que favorece o atingimento dos objetivos de resultados
em uma mesma área de gestão. As cinco áreas de resultados do Mapa Estratégico
do Governo proporcionou tal agrupamento e enriqueceu as discussões de como
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abordar certos problemas relacionados à formulação e implementação das políticas
públicas, visto que um dos maiores entendimentos que se consolidou foi a
compreensão de que os resultados almejadas são de governo e não de determinada
pasta em separado.
O processo de priorização conseguiu reduzir de 481 proposições
(programas ou projetos) para 42 iniciativas transformadoras, através de sistemática
aplicação de modelos técnicos, que não deixou de considerar os aspectos políticos e
de viabilidade institucional para o período da gestão. Estas iniciativas selecionadas,
uma vez implementadas, proporcionarão o atingimento dos objetivos intermediários
de gestão, o que impactará positivamente nos objetivos de resultados do governo.
O aprendizado de expor e negociar as propostas num fórum democrático
com gestores e técnicos facilitou a compreensão da dimensão que estava implícita
em cada alternativa, suas possibilidades de êxito e o direcionamento e contribuição
dos resultados intermediários aos objetivos pré-determinados do Governo.
O portfólio de iniciativas estratégicas oriundo deste processo demonstrou
que é possível, justificável e sustentável aplicar metodologias de priorização que
consideram os aspectos situacionais mais relevantes. A validação pelo comitê de
secretários, além de endossar a legitimidade do processo, proporcionou consolidar
um comprometimento conjunto para com as iniciativas transformadoras
selecionadas, que terão suas ações como objeto de contratualização de resultados
(Compromisso de Resultados – Lei 2.663 de 13 de dezembro de 2012) entre o
governo central e os órgãos setoriais.
O processo de priorização proporcionou ajustar as muitas demandas da
sociedade e traduzir as proposições em programas ou projetos que impactem os
objetivos do Mapa Estratégico e assim viabilizar com mais assertividade os
resultados pretendidos pelo governo.
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REFERÊNCIAS
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AUTORIA
Marcelo Torres Pinheiro – Secretaria de Estado do Planejamento e da Modernização da Gestão Pública do Governo do Tocantins / Faculdade Serra do Carmo
Endereço eletrônico: [email protected] / [email protected]