pristupni rad_fiskalna_reviewed

30
Filip Mitrović Uticaj ekonomskih i političkih faktora na krizu upravljanja plafonom duga u SAD [Effects of economic and political factors: Causes of Debt Ceiling Crisis] Abstrakt: Rad se kroz analizu većeg broja faktora koji utiču na podizanje javnog duga u SAD, bavi uzrocima neeefikasnih javnih finansija. Posmatra ekonomski i politički aspekt ove diskusije i pokušava da kroz analizu evidentiranih uzroka, ukaže na potencijalna rešenja koja mogu da vode prevazilaženju problema koji ozbiljno preti da uzdrma spori oporavak najveće svetske ekonomije iz jedne od najtežih finansijskih i ekonomskih kriza u modernoj istoriji sveta. Ključne reči: plafon duga, ekonomski i politički faktori, kontrola nad kongresom, Abstract: By analyzing multiple variables, paper focuses on issues concerning debt ceiling debate in US, and tries to identify reasons for public debt raising mismanagement in recent years. Are those reasons of financial or political nature? In an effort to identify causes of the debt ceiling gridlock, paper also makes an effort to point out some of the possible solutions to problems seriously threatening to undermine prolonged recovery of world's largest economy, after one of the most devastating economic crisis in modern history. Key Words: debt ceiling, economic and political factors, republicans, democrats, election reform, and debt ceiling reform

Upload: filip-mitrovic

Post on 12-Jan-2017

125 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Filip Mitrović

Uticaj ekonomskih i političkih faktora

na krizu upravljanja plafonom duga u SAD

[Effects of economic and political factors:

Causes of Debt Ceiling Crisis]

Abstrakt: Rad se kroz analizu većeg broja faktora koji utiču na podizanje javnog duga

u SAD, bavi uzrocima neeefikasnih javnih finansija. Posmatra ekonomski i politički

aspekt ove diskusije i pokušava da kroz analizu evidentiranih uzroka, ukaže na

potencijalna rešenja koja mogu da vode prevazilaženju problema koji ozbiljno preti

da uzdrma spori oporavak najveće svetske ekonomije iz jedne od najtežih finansijskih

i ekonomskih kriza u modernoj istoriji sveta.

Ključne reči: plafon duga, ekonomski i politički faktori, kontrola nad kongresom,

Abstract: By analyzing multiple variables, paper focuses on issues concerning debt

ceiling debate in US, and tries to identify reasons for public debt raising

mismanagement in recent years. Are those reasons of financial or political nature? In

an effort to identify causes of the debt ceiling gridlock, paper also makes an effort to

point out some of the possible solutions to problems seriously threatening to

undermine prolonged recovery of world's largest economy, after one of the most

devastating economic crisis in modern history.

Key Words: debt ceiling, economic and political factors, republicans, democrats,

election reform, and debt ceiling reform

SadržajSadržaj ...............................................................................................................................................................................2

Grafici ................................................................................................................................................................................2

Tabele .................................................................................................................................................................................2

Uvod ...................................................................................................................................................................................3

Politički kontekst ............................................................................................................................................................6

Plafoni se postavljaju da bi se probili ................................................................................................................... 11

Istorija zaduživanja – uspostavljanje plafona .......................................................................................... 13

Novčić od bilion dolara .................................................................................................................................. 14

Postavka modela .......................................................................................................................................................... 15

Prikupljanje i kvalitet podataka .......................................................................................................... 15

Testiranje hipoteza .................................................................................................................................. 15

Determinante plafona duga............................................................................................................................ 19

Moguća alternativna objašnjenja podizanja plafona duga ................................................................... 25

Zaključak ....................................................................................................................................................................... 27

Literatura ........................................................................................................................................................................ 29

Grafici Grafik 1 Podrška uvećanju plafona zaduživanja prema partijskoj pripadnosti u

Kongresu SAD ....................................................................................................... 7

Grafik 2 Kretanje nivoa plafona zaduživanja u posmatranom periodu ...................... 12

Tabele Table 1 Sastav Kongresa i Senata u periodu od 1981. do 2012. ........................................... 9 Table 2 Rezultati testiranja jediničnog korena ........................................................................ 18 Table 3 Ocena Parametara ............................................................................................................. 23 Table 4 Očekivani znakovi primenjenih varijabli u modelu 4....................................... 26

Uvod

Rad pokušava da odgovori na pitanje u koji faktori utiču na donošenje odluka u

upravljanju javnim dugom u SAD. Ponašanje donosioca odluka možda je najbolje

posmatrati kroz dva cilja koji oni žele da postignu: ispunjenje svoje stranačke

ideologije kao prvi i samoodržanje na vlasti kao drugi cilj.

Prvo, kako se sve stranke mogu podeliti po liniji na stranke leve i desne orijentacije,

njihovo ponašanje, pogotovo u dvopartijskim sistemima1 može se vezati za

promovisanje smanjenja nezaposlenosti po cenu povećanja inflacije, što su potezi koje

preferiraju levičarske stranke, odnosno desničarska orijentacija na smanjenje inflacije

žrtvovanjem povećanja stope nezaposlenosti.

Tako da poslednja rasprava o plafonu zaduživanja (debt ceiliing) koja u SAD traje

gotovo već dve godine se može povezati sa borbom ove dve (desničarske i levičarske)

političke ideologije. Iako kriza koja je izazvana problemima u vođenju fiskalne

politike u SAD, daleko prevailazi negativne efekte koji se mogu osetiti lošim

odlukama donetim u bilo kojoj drugoj državi, njen ishod je i dalje neizvestan upravo

usled duboko suprotstavljenih ideologija. Problemi koji su nastali u pregovorima o

podizanju plafona zaduživanja tokom 2010. godine imali su negativne efekte ne samo

na čuveni AAA kreditni rejting SAD, već i na vrednosti berzanskih indeksa, stopu

privrednog rasta SAD i možda i najvažnije, buduće probleme i korake koje će

zakonodavni i izvršni organi vlasti SAD imati prilikom rešavanja ovog pitanja2.

Problem u ovoj dovostranoj analizi ideologija i poteza koje vlade preferiraju, nastaju

kada se na isti način analiziraju višestranački sistemi, poput domaćeg, gde članice

koalicije imaju različite ideologije i ciljeve ka kojima se kreću.

Primera ima mnogo, kao što je u vođenju fiskalne politike, gde Srbija ima dva

usvojena zakona: Zakon o javnom dugu i Zakon o budžetskom sistemu. U članu 27e.

Zakona o budžetskom sistemu stoji odredba da javni dug ne sme preći iznos od 45%

od BDP-a - limita koji je zemlja bez ikakvih poteškoća uspešno preskočila još krajem

2011. godine, bez ikakvih zakonskih posledica po one koje su u takav korak napravili.

Danas stopa zaduženja iznosi po poslednjem pregledu Uprave za javni dug 60,5%3.

Iako je stepen zaduženosti zemlje bila jedna od glavnih tema predizborne kampanje u

2012. godini, nakon završetka izbora, najveći kritičari probijanja granice zaduženja,

nastavili su da sprovode politiku svojih prethodnika, daljeg podizanja stope

zaduženja.

Drugi cilj, održanje na vlasti, deluje kao jednako veliki ili čak i veći motivator za

donosioce odluka. Da bi se održali na vlasti oni moraju pridobiti glasače. Postoje

radovi koji iznose dokaze upravo u korist značaja samoodržanja, tako da u nekim

situacijama političari su spremni da se ponašaju suprotnom svojim političkim

ideologijama kako bi se održali na vlasti.

Ponašanje političara u borbi za vlast, bazira se na njihovoj percepciji ponašanja

glasača. Političke teorije pretpostavljaju različite načine ponašanja glasača: od

lakovernih glasača koji se opredeljuju na osnovu politike koju vlada vodi u kratkom

roku pred izbore (Political Business Cycle Theory), preko racionalnih glasača koji

nisu dovoljno informisani da bi donosili u potpunosti racionalne odluke (Rational

1 Alesina, na str 60 2 Standard & Poor's Ratings Services, dostupno na www.standardandpoors.com 3 Uprava za javni dug, dostupno na http://www.javnidug.gov.rs

Political Business Cycle Theory), do apsolutno racionalnih glasača koji glasaju za

ideološki opredeljene političare (Rational Partisan Theory).

Rad će se baviti pitanjem vođenja fiskalne politike SAD kroz podizanje plafona

zaduživanja. Pokušaće da predstavi uzroke političkog sukoba, koji utiču na pomeranje

ove granice, odnosno da li se ova granica pomera na osnovu ekonomskih parametara

(odnosno da li su se donosioci političkih odluka u ovoj oblasti ponašali isključivo

razmišljajući o stanju javnih finansija), kao što je nivo rasta troškova federalnog

budžeta SAD, nivo rasta BDP-a, kretanja kamatnih stopa, ili je važan deo odluka koje

se donose u interesu poreskih obveznika SAD vezan za političke njihove političke

idologije i interes da kroz sukob sa drugom stranom dođu na vlast.Rad će analizirati i

odnose predstavnika ovih političkih partija u donjem ili gornjem domu Kongresa

(odnosno Senata) i njihovih predstavnika u Beloj Kući.

Pitanje uticaja poličkih ideologija na javne finansije se duže vreme razmatra. U svom

radu Stasavage4 uzroke uspešne otplate i povećanja javnog duga vidi prvenstveno u

dugogodišnjoj stabilnoj vladavini jedne partije u Velikoj Britaniji. Autor kroz ARCH-

M model pokazuje značajnost političke prevlasti jedne stranke u Britanskom

parlamentu na objašnjavanje loma u trendu koji dug Velike Britanije ima u tom

periodu. Kao i u slučaju Velike Britanije koji istražuje Stasavage i u SAD postoji

"podeljeno društvo" sa pojedincima koji su podeljeni i po ekonomskim i po ne-

ekonomskim pitanjima. U Velikoj Britaniji to su u posmatranom trenutku bili

Torijevci, kao stranka kojom su dominirali zemljoposednici, koji su se protivili

zaduživanju, jer bi to u sledećoj iteraciji moglo da znači podizanje poreza na njihovu

imovinu i sa druge strane Vigovci (Whig Party) koji su predstavljali heterogenu

koaliciju koja se pored otplate duga i razvoj kroz nova zaduživanja, zalagala i za

verske slobode, ustavnu reformu i slične liberalne zahteve.

Podela na konzervativnu republikansku partiju koja ima slične vrednosti i delom

slično glasačko telo, kao britanska Torijevska stranka i demokratsku stranku koja liči

na Vigove i dalje je prisutna u SAD. Razlike u modelima između radova postoje usled

dostupnijeg broja podataka za modernu ekonomiju SAD i razlika u razvoju

ekonomskog i političkog sistema u ove dve zemlje.

Na osnovu dostupnih podataka i radova iz ove oblasti, rad pruža argumente koji

pokazuju da na upravljanje dugom, značajan uticaj imaju političke ideologije, pre

svega članova Kongresa SAD i njihov odnos sa biračima, odnosno motivi

samoodržanja na sadašnjim izabranim funkcijama.

Radovi iz oblasti političkih nauka koji su se bavili problemom podizanja plafona

duga, pokazuju da postoje razlike u ponašanju i glasanju republikanca i demokrata,

odnosno metoda koji oni koriste da bi zadržali poverenje glasača i istovremeno se

zalagali za sprovođenje mera u skladu sa političkim ideologijama levice i desnice koje

zastupaju. Tako Weisberg i Asher5 argumentuju važnost koji za predstavnike u

Konrgesu svake stranke ima partijska pripadnost predsednika SAD. Tako republikanci

glasaju mnogo homogenije uz republikanske predsednike i jednako homogeno protiv

povećanja duga kada su u Beloj Kući predsednici, izabrani kao kandidati demokratske

stranke.

Neke od pomenutih teorija kvalitetnije objašnjavaju odnose izabranih funkcionera sa

glasačima i njihove postupke u donošenju ekonomskih odluka u jednim političkim

sistemima, nake u drugim. U različitim političkim sistemima, političkim ideologije i

njihovo sprovođenje je vidljivije, poput dvopartijskih sistema SAD i Velike Britanije,

4 Stasavage, na str 123-153. 5 Asher, na str. 391-425..

dok je u izrazito višeđartijskim sistemima poput Srbije, gde preko 44 političke stranke

imaju svoje predstavnike u parlamentu, praćenje ovakve podele teže ili nemoguće.

Politički kontekst

Na opštim izborima za Kongres, Senat i na Predsedničkim izborima, održanim tokom

2012. godine, predsednički kandidat demokratske stranke na izborima dobio je

podršku 51,1% građana, u poređenju sa kandidatom republikanske stranke koji je

dobio poverenje oko 47,2% građana6, većina koju je demokratska stranka imala u

Senatu uvećana je sa 51 na 53 Senatora koji pripadaju većini ove stranke7. U

Kongresu većinu su ponovo osvojili pripadnici republikanske partije, doduše izgubili

su par mesta pa je njihov broj u odnosu na 2010. smanjen za 8 mesta. Međutim i

pored toga što je postojalo pet mesta u Kongresu za koja u crvenim izbornim

jedinicama (izbornim jedinicama u kojima glasa pretežno republikansko biračko telo,

nasuprot "plavih" izbornih jedinica gde je biračko telo pretežno demokratsko), glasači

demokratske stranke, sve i da su hteli nisu mogli da u njima daju svoj glas za

kandidate demokratske stranke za Kongres, jer se u njima nijedan demokrata nije ni

kandidovao, ukupan broj glasova koji je dat za kandidate demokratske stranke za

Kongres na poslednjim izborima 2012, veći za preko1,3 miliona glasova od onog koji

je dat za kandidate republikanske stranke.

Tako da iako na prvi pogled deluje da su birači u SAD glasali za podelu odgovornosti

i kompromis između dve najjače političke partije u SAD, podelom većine u

predstavničkim domovima između dve najveće političke partije, detaljnijom analizom

rezultata dolazimo do toga da su oni značajnom većinom glasali za predstavnike

demokratske stranke.8

Razloge takvom trendu možemo tražiti u mnogim činjenicama: boljoj komunikaciji sa

mladim biračima, ženama, manjinama, ali isto tako i pitanjima kao što su ženska

prava, pravo na imigraciju i pitanje rata u Iraku i Avganistanu.

Koje god uzroke uzmemo za relevantne, ostaje činjenica da volja glasača nije

proporcionalno raspoređena u broju mesta u Kongresu koje imaju demokratska i

republikanska stranka. Razlog tome leži prvenstveno u procesima gerrymandering-a i

redistricting-a, nad kojima na osnovu sprovedenog cenzusa ima većina u Kongresu.

Postoji evidentna razlika u ponašanju Kongresmena iz republikanske i demokratske

stranke. Kao što je prikazano na Grafiku 1, republikanci se kroz dugi niz godina

daleko snažnije drže svoje partijske linije i discipline, ne obazirući se na dihotomiju

koju njihovi postupci stvaraju u trenucima kada predstavljaju poziciju, u odnosu na

one kada su opozicija u predsedniku SAD. Njihove aktivnosti su daleko povezanije sa

partijskom politikom, a njihovi glasači ne traže konzistentnost odlučivanja, već

primenu ideologije za koju su dobili podršku.

Tako da menjanjem izbornih jedinica, republikanska manjina uspeva da zadrži većinu,

čuvajući na taj način glasove svoje tvrdokorne stranačke baze, kako ne bi bili izazvani

u primarnim izborima u svojim jedinicama od strane konzervativnijih kandidata, zato

što su pravili kompromise oko stranačke ideologije. Ovaj snažan nagon i inicijativa za

samoodržanjem, koji motiviše republikanske kongresmene, da menjajući sastav svojih

izbornih jedinica komuniciraju samo sa glasačima koji većinski dele njihove

vrednosti, ne prilagođavajući se većini, je kontraproduktivno za potencijalne

kandidate republikanske stranke koji nemaju tu mogućnost izbora svojih izbornih

jedinica, jer se biraju na nivou država članica ili na federalnom nivou.

6 National Archives and Records Administration, dostupno na: www.archives.gov 7 Ericson, dostupno na: http://elections.nytimes.com 8 US House of Representatives: History, Art & Archives, dostupno na: http://history.house.gov

Međutim iako predstavnici republikanske stranke na mnogim nivoima traže način da

sačuvaju svoju većinu iako su u manjku sa glasovima, predstavnici demokratske

većine ne preduzimaju korake u ovoj oblasti. To govori da oni na drugi način

posmatraju svoje birače, ne obraćajući se samo onim demografskim grupama koje ih

tradicionalno podržavaju.

Republikanci su u cilju samoodržanja, još u pre opštih izbora 2012, u preko 30

saveznih država članica, u zakonodavnim telima u kojima su na tom nivou imali

većinu usvojili tzv. "Zakone za borbu protiv prevara na glasanju"9 koji su zahtevali da

se po prvi put svim glasačima koji su upisani u birački spisak pri glasanju traži lična

isprava koja sadrži fotografiju. Pošto u većini slučajeva se ova vrsta identifikacije

izdaje za vozače, siromašni i studenti, inače najčešće glasači demokratske stranke, su

ovakvim novim zakonima najčešće pogođeni i dovedeno je u pitanje njihovo biračko

pravo. Tako da je navodno boreći se sa prevarom u vezi sa glasanjem, za koju se

pretpostavlja da se dešava u manje od deset promila slučajeva, onemogućeno glasanje

stotinama hiljada potencijalnih glasača.

Drugi način na koji su predstavnici republikanske stranke pokušavali da spreče

glasače demokratske stranke da izraze svoju izbornu volju je kroz skraćivanje

vremena na koje su otvorena birališta i skraćivanje mogućnosti ranog glasanja

poštom, koje kao institut u američkom izbornom sistemu postoji dosta dugo, pošto se

izbori održavaju utorkom, koji je radni dan. Takođe u nekim državama pribegli su i

smanjenju broja biračkih mesta, što je stvaralo dodatne neprijatnosti glasačima.10

Pored svih napora, na izborima 2012, izašao je rekordan broj glasača, jednim delom i

revoltirani svim nastojanjima da im se onemogući ovo ustavno pravo i ponovo

izabrali Baraka Obamu, demokratskog predsednika, pored lošeg stanja nacionalne

ekonomije i visoke nezaposlenosti.

Najnoviji napori republikanske stranke koji su usmereni umesto prema promeni

političke platforme, prema izmeni zakona država članica, kojima će se elektorski

glasovi za predsedničke predsedniče izbore deliti prema kongresnim izbornim

jedinicama.

9 Ansolabehere, na str 170 10 Campbell, dostupno na: http://www.huffingtonpost.com

11

11 Asher, na str. 391-425

GODINA

R = Republikanci A = Svi (All) D = Demokrate

% K

on

gres

men

a ko

ji p

od

ržav

aju

po

veća

nje

pla

fon

a za

du

živa

nja

Grafik 1 Podrška uvećanju plafona zaduživanja prema partijskoj pripadnosti u Kongresu SAD

Table 1 Sastav Kongresa i Senata u periodu od 1981. do 2012.

Godina Partija

predsednika

SAD

Saziv Kongresa Kongres Senat

Demokratska

Stranka

Republikanska

Stranka

Ostali Demokratska

Stranka

Republikanska

Stranka

Ostali

1981* R (Reagan) 97-mi D-242 R-192 1 R-53 D-46 1

1983 R (Reagan) 98-i D-269 R-166 0 R-54 D-46 0

1985 R (Reagan) 99-i D-253 R-182 0 R-53 D-47 0

1987 R (Reagan) 100-ti D-258 R-177 0 D-55 R-45 0

1989 R (Bush) 101-i D-260 R-175 0 D-55 R-45 0

1991* R (Bush) 102-i D-267 R-167 1 D-56 R-44 0

1993* D (Clinton) 103-i D-258 R-176 1 D-57 R-43 0

1995* D (Clinton) 104-i R-230 D-204 1 R-52 D-48 0

1997** D (Clinton) 105-i R-226 D-207 2 R-55 D-45 0

1999* D (Clinton) 106-i R-223 D-211 1 R-55 D-45 0

2001** R (Bush) 107-i R-221 D-212 2 D-50 R-50 0

2003*** R (Bush) 108-i R-229 D-204 1 R-51 D-48 1

2005 *** R (Bush) 109-i R-232 D-202 1 R-55 D-44 1

2007 **** R (Bush) 110-i D-233 R-202 0 D-49 R-49 2

2009 ***** D (Obama) 111-i D-256 R-178 0 D-55 R-41 2

2011 **** D (Obama) 112-i D-193 R-242 0 D-51 R-47 212 * Jedan nezavisan pripadnik Kongresa

** Dva nezavisna pripadnika Kongresa (Independent i Independent Socialist)

*** Po jedan nezavisna član Kongresa i Senata

**** Dva nezavisna pripadnika Senata

***** Dva nepopunjena mesta u Senatu i dva nezavisna člana

12 U.S. House of Representatives, Office of the Clerk, dostupno na: http://clerk.house.gov/member_info

Odgovor demokrata se pre svega odnosi na direktnu komunikaciju sa glasačima, i

pokretanje građana da vrše organizovan pritisak na svoje izabrane predstavnike u

Kongresu i Senatu, za inicijative koje pokreće prvenstveno predsednik SAD.

Društvo sa tako dugom izbornom tradicijom teško menja tradicionalne zakone, ali su

određene korekcije neophodne.

Granice izbornih jedinica, bi očigledno trebalo da se menjaju na nepristrasan način i

na osnovu pravila koja ne favorizuju ni kongresnu većinu ni manjinu. Druga bitna

promena mora da se odnosi na nepristrasnost pri ostvarivanju prava glasa. Glasanje

mora da bude dostupno svima, bez obzira na ekonomsku situaciju, pripadnost

nacionalnoj zajednici i saveznu državu u kojoj glasač živi.

U suprotnom, trenutna nesposobnost Kongresa, Senata i predsednika da postignu bilo

kakvu vrstu kompromis, čak i oko i najvažnijih pitanja, poput donošenja novog limita

za plafon zaduživanja, gde se rešavanje problema samo kratkoročno odlaže, bez

napora ili mogućnosti da se nađe kompromisno rešenje. Takva situacija u kojoj ne

postoji namera da se problemi reše nego da se oko glavnih tački zateže, dugoročno

pravi probleme prvenstveno na polju javnih finansija.

Ako se nastavi ovim trendom, demokrate će se osloniti na demografske promene, koje

donose i nove mlade glasače koji će u nepromenjenoj situaciji crvene izborne

jedinice, pretvarati u ljubičaste a nakon toga i u plave. Druga mogućnost za promene

pat pozicije u kojoj se politički sistem SAD nalazi odnosi se na sledeći popis

stanovištva, koji je planiran za 2021. godinu, nakon kojeg se ponovo iscrtavaju

kongresne izborne jedinice, pa da u tom slučaju ih demokrate iscrtaju u svoju korist,

odnosno da ravnopravnije predstavljaju većinu američkog izbornog tela.

Plafoni se postavljaju da bi se probili

Plafon duga je iznos zaduženja koji posebnim zakonom postavi Kongres i daje

odrešene ruke Trezoru (koje je pandan ministarstvima finansija u kontinentalnoj

Evropi) da se zadužuje na najpovoljniji mogući način do tog iznosa.

Kao i sa većinom pravnih akata, da bi nacrt (bill) postao zakon (law) on mora da

prođe procedure usvajanja u oba doma parlamenta, Kongresu i Senatu SAD, a mora

da bude na kraju verifikovan i potpisom od strane predsednika države.

Zbog ustavom usvojene podele moći, svaka od ovih grana države ima mogućnost da

blokira bilo koji nacrt zakona i da na taj način utiče na donošenje, odnosno ne

donošenje odluka.

Iako predstavlja oproban metod kontrole i balansiranja zakonodavnog procesa (checks

and balances), ovaj pristup dovodi i do čestih proceduralnih zastoja, čak i kada jedna

od dve većinske partije u SAD (demokratska i republikanska) ima kontrolu nad sve tri

zakonodavne institucije. Češći je slučaj da bar jednu od ovih zakonodavnih institucija

kontroliše suprotna partija, što zbog suprotnih ideologija stvara teškoće pri donošenju

zakona.(Tabela1)

Umesto potrebnih dogovora i kompromisa, dolazilo je i do zatvaranja delova savezne

vlade, kada je zbog nemogućnosti dogovora o nastavku finansiranja federalnih

funkcija tokom 1995. i 1996.

Kada ne postoji dogovor o zakonu kakav je podizanje ili probijanje plafona

zaduženosti onda borba o pitanjima ideologija dobija ozbiljne posledice koje ovakvi

potezi ostavljaju na vođenje fiskalne ekonomije i najvažnije, na realnu ekonomiju.

U sukobu između republikanskog Kongresa i predsednika iz demokratske stranke,

Klintona došlo do delimičnog gašenja nekih federalnih službi i programa. U periodu

od 13. novembra 1995 do 6. januara 1996, gašenje federalne vlade, najduže je u

istoriji SAD. Bez plate u tom periodu ostalo je preko 1.200.000 zaposlenih u javnom

sektoru i nastale su posledice i na život običnih Amerikanaca: Centar za kontrolu

bolesti nije obavljao sve svoje aktivnosti, službe za javnu bezbednost nisu nastavile sa

gonjenjem hiljada krivičnih slučajeva, zatvoreni su nacionalni parkovi i muzeji,

konzularna predstavništva nisu obradila preko 200.000 zahteva za vize u tom periodu,

ratni vojni veterani nisu primali zakonom dodeljene pomoći, a izvođači radova nisu

dobijali isplate po situacijama gde je kašnjenje u isplatama iznosilo preko 20 milijardi

USD.13

Pitanje zaduživanja predstavlja jedno od najvažnijih pitanja u odnosu između

zakonodavnih tela i trenutak donošenja ili odlaganja donošenja ove vrste zakona

donosi najdramatičnije posledice izvan političkih krugova u Vašingtonu (beltway).

Projekcije potrebnog duga i upravljanje dugom je u nadležnosti Trezora, koji obavlja

operacije na tržištu kako bi pod najpovoljnijim uslovima obezbeđivao sredstva do

iznosa dozvoljenog poslednjim odobrenjem plafona zaduživanja. Međutim plafon

zaduživanja, nije određen isključivo faktorima kojima se projektuje trenutak do kojeg

će sredstva za koja se Trezor može zaduživati biti dovoljna da se pokriju troškovi

nastali donošenjem drugih zakona koji su doneti u trouglu Kongres – Senat –

Predsednik.

13Kosar,na str 1-6

14

14 Historical Tables, The White House, dostupno na: http://www.whitehouse.gov/omb/budget

Grafik 2 Kretanje nivoa plafona zaduživanja u posmatranom periodu

Rad će pokazati da se odluka o novom plafonu zaduženja ne donosi isključivo na

osnovu procena kapaciteta države da u narednom periodu otplati preuzete obaveze, u

skladu sa procenjenim rastom planiranih prihoda i kretanjem projektovanih rashoda,

već da su odluke o plafonu zaduživanja, vezane za političke kampanje i obećanja data

tokom kampanja, kao i ideologiju stranke kojom većina u nekom predstavničkom

domu pripada.

Istorija zaduživanja – uspostavljanje plafona Do ulaska u Prvi svetski rat, Kongres koji po Ustavu SAD jedini ima pravo da

odobrava zaduživanje savezne države, odobravajući svaku pojedinačnu odluku o

zaduživanju, odnosno kreditu. U međuvremenu, zbog novonastalnih ratnih okolonosti

u kojima je trošenje sredstava postalo dinamičnije, pojavila se potreba za većom

fleksibilnošću upravljanja dugom, kako bi se finansirali ratni napori. Zato je 1917.

godine usvojen First Liberty Loan Act (Prvi zakon o zaduživanju za slobodu) kojim je

omogućeno da se organi države zadužuju na način koji je u tom trenutku najpovoljniji

na tržištu, uz obavezu da iznos zaduženja, u skladu sa tada prvi put usvojenim

plafonom zaduživanja, ne pređe 9,5 milijardi USD.

Ovi iznosi odobrenog plafona su se povećavali godinama, tako da su nakon velike

ekonomske krize 30-ih, 1938. iznosili dozvoljenih 45 milijardi USD, nakon čega

usled priprema za još jedan svetski sukob se izmenio još jednom način donošenja

plafona duga, pred početak novog ciklusa ratne privrede.

Do kraja Drugog svetskog rata, iznosi zaduženja donošeni su na osnovu novog zakona

– Public Debt Act (Zakon o javnom dugu) kojim je plafon ukupnog duga bio određen

na 300 milijardi USD, ali je dodata još jedna bitna izmena - Trezor je postao jedini

državni organ sa odborenjem da obavlja poslove na tržištu u cilju prikupljanja

dodatnih sredstava. Tako da se današnja procedura probijanja ili podizanja plafona

zaduživanja primenjuje od kraja Drugog svetskog rata i ista je u poslednjih skoro 60

godina (Grafik 2).

Kao što je napomenuto, pored jasnih projekcija koje nadležne službe savezne države

pripremaju, pitanje duga u nekim situacijama postaje političko pitanje.

Opisana situacija gašenja dela federalne vlasti, iz 1995. pretila je da se ponovi tokom

2011. godine. Kongres je kontrolisala, kao i pre 15 godina, republikanska većina, dok

su Senatom i Belom Kućom upravljale demokrate.

Međutim, ekonomija SAD je bila u daleko težem stanju i insistiranje republikanaca da

se pre izglasavanja povećanja plafona zaduživanja napravi dogovor o štednji u

programima pre svega zdravstvene i socijalne zaštite (Social Security, Medicare,

MedicAid) ozbiljno je otvaralo mogućnost da se zemlja koja se nalazila u procesu

sporog oporavka, nakon jedne od najjačih finansijskih kriza, u trenutku dok se kriza u

EU i dalje razvijala, vrati u još jednu recesiju. Tada je postignut dogovor o

sekverstaciji, koja stupa na snagu 1. januara 2013, ako se prethodno ne postigne

dogovor o uštedama i porezima savezne države.

Pošto dogovor nije bio postignut, kraj 2012. i početak 2013. godine doneo je još jednu

brigu porodicama koje pripadaju srednjoj i nižoj klasi, ali i preduzećima u realnom i

finansijskom sektoru u SAD. Početkom nove 2013. godine, pošto u ranijim

pregovorima koji su vođeni o poreskoj reformi tokom 2011 i povećanju poreskog

plafona nije postignut napredak, planiran, kao potez koji primorava obe strane na

dogovor, ovo automatsko smanjenje rashoda za iznos od 1,2 biliona USD, kao i

isticanje roka za koji su bile propisane poreske olakšice za veliki deo stanovništva

(Bush tax cuts) dovelo bi do nove recesije za privredu zemlje. Zato se često ova

nemogućnost dogovora označavala kao fiskalna provalija(fiscal cliff). 15

Dogovor, po navici, polovičan, postignut je tek 2. Januara 2013, kada je republikanska

stranka posle nekoliko meseci manevrisanja podlegla pod pritiskom privrede i

javnosti i usvojila predloge koje je predsednik Barak H. Obama izneo pred Kongres.

Odustali su od namere da se kroz polemiku o fiskalnoj provaliji bore za uštede u

programima za čije se umanjenje kao stranka dugo zalažu. Međutim za još jednu

debatu o plafonu zaduživanja čuvaju upravo ovakve zahteve. Po procenama Trezora

naredno povećanje plafona zaduživanja biće potrebno tokom februara meseca 2013.

Već sada od strane republikanske većine u Kongresu postoje najave da će podići nivo

plafona, tako da se debata koju žele da povedu odloži za još tri meseca, do maja 2013. 16

Novčić od bilion dolara Tokom poslednje 2 godine, politička retorika u Vašingtonu se drastično pooštrila. Iako

političari sa obe strane političkog spektra poseduju značajna znanja u oblasti fiskalne

ekonomije, a tema plafona duga retko je pre ovog perioda postajala teren za političke

poene i manevre, ovaj trend se tokom ovih godina menja ka politizaciji i ovog važnog

pitanja.

Zbog nemogućnosti dogovora između strana u zakonodavnom procesu, prvo se tiho

pominjao, a onda je u jednom trenutku postao jedno od zastupljenih rešenja u debati o

plafonu zaduživanja - novčić od bilion dolara. Čak je i nobelovac Pol Krugman17

pozivao predsednika SAD da iskoristi pravne praznine Zakona o denominacijama (31

USC § 5112 - Denominations, specifications, and design of coins) kako bi iskoristio

mogućnost da iskuje platinimski metalni novčić, bilo koje denominacije. Po

Krugmanu i drugim zagovornicima ovog pristupa, predsednik bi trebalo da naloži

sekretaru Trezora, da iskuje novčić od 1 biliona USD (1 trillion dollar coin), položi ga

u Trezor i na taj način omogući dodatna sredstva, koja posle omogućavaju dodatno

štampanje novca i izbegne turbulencije na tržištima. Prvesntveno ovakav hiopotetički

potez bi izbio argument u debati republikanskoj većini u Kongresu, koja je tokom te

iste rasprave pokazivala spremnost da ne odobri dalje probijanje plafona, po cenu

neotplaćivanja dugova suverena.

Konačno su početkom 2013 godine predstavnici Bele Kuće i Trezora izdali zvanično

saopštenje da neće tražiti bilo koje drugo rešenje za povećanje plafona zaduživanja,

do procedure donošenja zakona u oba tela parlamenta i na osnovu potpisanog zakona

od strane predsednika SAD. Tako je ideja o najvrednijem platinumskom novčiću

ostala samo na papiru.

Dešavanja koja možda spadaju u deo novog političkog folkora u unutrašnjoj politici

SAD, čini se imaju bar kroz anegdotalne dokaze jak uticaj na proces vođenja fiskalne

politike.

Kako bi se pokazao uticaj različitih faktora, kako onih koji bi u skladu sa

ekonomskom logikom trebalo da imaju značajan uticaj na visinu duga, (odnosno u

slučaju SAD, dozvoljeni plafon duga) tako i uticaj i značajnost političkih faktora na

efikasno upravljanje dugom i vođenje javnih finansija, postavljen je model koji

posmatra političke i ekonomske promenjive, kako bi utvrdio uzroke za donošenje

različitih nivoa plafona zaduživanja.

15Scott, dostupno na: http://www.natlawreview.com 16Lawder, dostupno na: http://www.reuters.com 17Krugman, dostupno na: http://www.nytimes.com

Postavka modela

Prikupljanje i kvalitet podataka

Podaci su preuzeti od Kancelarije za upravljanje budžetom (Office for Budget

Management) koja je osnovana kao deo administracije Bele Kuće. Istorijski podaci za

fiskalne godine sumirani su na osnovu finansijskih izveštaja institucija savezne vlade,

podnošenih od strane Trezora SAD.

Podaci su konzistentni sa podacima koje na mesečnom nivou objavljuje Služba za

finansijsko upravljanje (Financial Management Service) pri Trezoru u okviru

Mesečnih izveštaja Trezora (Monthly Treasury Statement). Eventualne razlike koje

nastaju između ovih godišnjih i pomenutih mesečnih podataka, uzrokovane su malim

brojem klasifikacijskih i izveštajnih razlika koje su uzrokovane kontinuelnim

mesečnim usklađivanjem metodologije Trezora.

Istorijski podaci su usklađeni sa klasifikacijama i strukturom poslednjeg usvojenog

fiskalnog budžeta, kako bi se uskladili i sa organizacionom strukturom i izmenama

koje vremenom sprovodi administracija.

Deo podataka koje su korišćeni u pripremi rada pripada bazama podataka Svetska

banke (World Bank). Podaci prikupljeni od strane Svetske banke, mogu imati

određene nekonzistentnosti, zbog korišćenja podataka iz različitih izvora. Podaci su

prikupljeni iz publikacija World Development Indicators i Global Development

Finance koje sadrže podatke iz zvaničnih izvora, koji su donekle izmenjeni, kako bi

se uskladile fiskalne i kalendarske godine. Podaci za nacionalne račune dolaze iz dva

izvora: aktuelnih izveštaja koje pripremaju kancelarije Svetske banke, po zemljama

članicama i iz zvaničnih izvora pojedinačnih zemalja.

Testiranje hipoteza

Povezani uticaj političkih i ekonomskih faktora, najvidljiviji je kroz posmatranje

različith modela koji su u radu predstavljeni, koji govore o uspešnosti objašnjavanja

uzroka za pomeranje plafona zaduživanja. Možemo pretpostaviti, da kada bi se

fiskalna politika vodila samo na osnovu ekonomskih parametara, političari, kao

edukovani donosioci odluka ponašali bi se ekonomski racionalno. Međutim, kako

kroz empirijske tako i anegdotalne dokaze, jasno je da oni nisu u potpunosti usvojili

ovu vrstu ponašanja.

Postavlja se u tom slučaju pitanje, da li bi uopšte bilo potrebno u toj situaciji birati

nove donosioce odluka na izborima, ili izbore uopšte održavati.

Racionalno ponašanje u odabiru poreskih rešenja za prikupljanje javnih prihoda

podrazumeva izbor onih koja ostavljaju najmanje negativnih efekata na poreske

obveznike, dok istovremeno postavlja najefikasniju alokaciju rashoda, ali

podrazumevaju i sprovođenje alokacije u skladu sa principom pravičnosti kako bi

omogućila maksimizaciju pozitivnih efekata na društvo. Mnoge ekstremne opcije

alokacije, koje iako daju veliku efikasnost se ne implementiraju u modernim

demokratijama, jer ne zadovoljavaju princip pravičnosti.

Političke ideologije koje dovode do sve žešće debate između demokrata i

republikanaca u političkom sistemu SAD, postavljaju pravac donošenja odluka

vezanih za javne finansije zemlje. Predstavnici ovih političkih stranaka oslanjaju se na

svoje ideološke preferencije, jer smatraju da je to najbolji način za održanje poverenja

sopstvenih glasača (pogotovo, kako je prethodno u radu objašnjeno, predstavnici

republikanske stranke) i nisu spremne da usled problema i izazova menjaju svoj

pristup fiskalnoj politici i upravljanju dugom.

Osnovno pitanje koje se postavlja kroz analiziranje ovog model je: koji faktori

najbolje opisuju proces postavljenja plafona zaduživanja u SAD – ekonomski, u

smislu preferencija željenog ekonomskog stanja zasnovanog na političkim

ideologijama?

Početna (nulta) hipoteza je da je vođenje javnih finansija, racionalno, zavisi od uticaja

prvenstveno relevantnih makroekonomskih indikatora (kao što su stopa rasta BDP-a,

kamatne stope, suficit i deficit budžeta, stopa inflacije i kretanje javnih rashoda).Da bi

se ona odbacila, potrebno je pokazati da politički faktori, koji često vode javni diskurs

u politici SAD, značajno utiču na stepen podizanja duga. U političke faktore ubrajaju

se ekonomski trendovi koji su aktuelni za vreme izbora, oni koji utiču na donošenje

odluka u postizbornom periodu (Lame Duck Session) i vladajuće većine u

predstavničkim domovima.

Kako bi se utvrdio uticaj političkih faktora na vođenje fiskalne politike, testiran je

model18 uticaja ekonomskih i političkih parametara na donošenje odluka o probijanju

fiskalnog plafona.

Kao zavisna varijabla uzeta je visina dozvoljenog plafona duga u periodu od 1982. do

2011(Dceiling – Debt Ceiling) dok su objašnjavajuće varijable posmatrane u istom

periodu, ekonomskog i političkog karaktera:

1. Ekonomske varijable su: Indeks potrošačkih cena (CPI – Chained Price

Index), ukupni rashodi savezne države u SAD (ETotal - Total Federal

Government Expenditure), rashodi savezne vlade za odbranu (EDef -

Expenditure Defense), rashodi savezne vlade za zdravstvo i socijalnu zaštitu

(EHealth - Expenditure for Health Programs), bruto domaći proizvod (GDP –

Gross Domestic Product), bruto domaći proizvod u periodu dve godine pre

posmatranog (GDP(t-2)), budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim

BDP-om (SD – Surplus or Deficit as a % of GDP), budžetski deficit ili suficit

u odnosu sa ostvarenim BDP-om u periodu dve godine pre posmatranog (SD(t-

2)), ukupni godišnji broj odobrenih probijanja plafona zaduživanja tokom

godine (DNoI – Number of Times Debt Ceiling Lifted), realna kamatna stopa19

(Irir – Real Interest Rate);

2. U političke objašnjavajuće promenjive spadaju: partija kojoj pripada aktuelni

predsednik (POTUS – President of United States Party Affiliation), partija

kojoj pripada aktuelni predsednik u periodu godinu dana pre posmatranog

(POTUSld – Lame Duck President of United States Party Affiliation), partijska

kontrola nad Senatom (USS – United States Senate Party Affiliation) i

partijska kontrola Kongresa (HoR – House of Representatives Party

Affiliation). Političke promenjive su uvedene kao veštačke (dummy) kako bi se

dodatno objasnili politički uticaj na vođenje fiskalne politike. Kako bi se

održala uniformnost predstavljanja podataka, u godini kada su bilo koji od

izabranih organa kontrolisali predstavnici demokratske stranke (Democratic

Party), ona je u vremenskoj seriji dobijala vrednost 1, dok je u vreme kontrole

republikanske stranke (Republican Party, GOP), oznaka za kontrolu bila 0. U

radu ne postoje druge vremenske serije koje su veštačke promenjive.

18 Koristeći redukovani model vremenske serije

19Kamatna stopa korigovana za godišnju inflaciju – prema Country. "Real interest rate (%), dostupno na:

http://data.worldbank.org/

Za varijablu Irir, koristila se WDI baza podataka Svetske Banke, dok je većina

podataka, preuzeta je sa zvaničnih prezentacija Bele Kuće20. Podaci za veštačke

promenjive o većini u oba doma parlamenta, Kongersu i Senatu, preuzeti su od strane

arhive Elektorskog koledža, koji dodeljuje tzv. "elekotrske glasove" kandidatima za

predsednika SAD, po svakoj pojedinačnoj saveznoj državi21.

Za svaku promenjivu postoje podaci za ceo period od 1982. do 2011. godine, na

godišnjem nivou, ovaj period je uzet, kako bi se dobio veliki uzorak (n>30).

Pre nego što je primenjena regresija na vremenske serije, kako bi se proučio uticaj

političkih faktora na upravljanje dugom i fiskalnom politikom u SAD, proverena je

integracija individualnih serija, pošto je metodologija validna i model stabilan samo u

sličaju stacionarnih varijabli.

Tabela 2 predstavlja rezultate testa nulte hipoteze da je posmatrana vremenska serija

stacionarna. Pažljivo ispitivanje serija za koje je KPSS22 odbacuje nultu hipotezu

stacionarnosti ukazuje na prisustvo strukturnih lomova.

Da bi se kontrolisali strukturni lomovi, primenjen je Zivot i Andrews-ov test, a

rezultati pokazuju stacionarnost svih serija.

20Historical Tables | The White House, dostupno na: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/ 21National Archives and Records Administration, dostupno na:http://www.archives.gov/ 22Kwiatkowski, str: 159-178

Table 2 Rezultati testiranja jediničnog korena

Parametar/Test KPSS Zivot-Andrews

CPI 0.069059 0.027932***

EDef 0.154934

GDP 0.175484

EHealth 0.105249

Dceiling 0.161046

Irir 0.094502

SD 0.172377 0.052048***

ETotal 0.158821

* značajan na nivou od 10% ** značajan na nivou od 5% *** značajan na nivou od 1%

Pri KPSS testu, stacionarna nulta hipoteza je testirana naspram alternative jediničnog korena

Zivot-Andrews t(α) test: H0:I(I)bez lomova, H1:I(0) sa jednim endogenim lomom

Determinante plafona duga U Tabeli 3 predstavljeni su glavni rezultati. Posmatrana su četiri modela, za koje su

date osnovne statistike, kako bi se ispitala autokorelacija, heteroskedastičnost i

normalnost rasporeda.

U zaključcima rada objašnjavaju se rezultati na osnovu Modela 4, u kojem su

ispitivane pretpostavke koje u najvećoj meri uzimaju u obzir značajaj uticaja

političkih faktora, posmatranih kroz objašnjene političke varijable na donošenje

odluka o probijanju plafona zaduživanja.

Različiti znaci i vrednosti koeficijenata, pokazuju smer i intenzitet koje promenjive

imaju na promene plafona zaduživanja. U Modelu 4 većina promenjivih je značajna i

imaju očekivane znakove u skladu sa postojećom empirijskom i političkom

literaturom i ekonomskom i političkom logikom.

Jednačina koja pokazuje odnos između promenjivih u modelu je:

𝑦𝑡 = 𝛽1𝐶𝑃𝐼+𝛽2𝐷𝑁𝑜𝐼+𝛽3𝐺𝐷𝑃(𝑡−2)+𝛽4𝐸𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙+𝛽5𝐸𝐷𝑒𝑓𝑅

+𝛽6𝐸𝐻𝑒𝑎𝑙𝑡ℎ+𝛽7𝐸𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙+𝛽8𝐸(𝑡−2)+𝛽9𝐼𝑟𝑖𝑟+𝛽10𝑃𝑂𝑇𝑈𝑆𝑙𝑑+𝛽11𝑈𝑆𝑆+𝛽12𝐻𝑜

Svaki od uključenih parametara ima logičko objašnjenje značajnosti i razlog za

učešće u modelu (Tabela 4):

CPI (Indeks potrošačkih cena) na više načina utiče na dug. Pored činjenice da

predstavlja meru kretanja cena potrošačkih dobara i usluga, koja se u SAD

objavljuje još od 1919. godine, ujedno je i najpopularnija mera inflacije. Pored

uticaja na cenu duga, inflacija merena putem CPI, ima još jedno mesto u

podizanju plafona duga. Naime, CPI je pominjan i u pregovorima oko

prevazilaženja fiskalne provalije. Jedan od zahteva u pripremi paketa mera, za

prevazilaženje problema u javnim finansijama SAD, bio je i uvođenje CPI

uvezanog sa mesečnim promenama ne samo u indeksu nego i korpi dobara na

osnovu koje se indeks meri. Pretpostavka je da bi se na taj način smanjio rast

CPI, i da bi se smanjili troškovi države za transfere za zdravstvo i socijalnu

zaštitu, čije uvećanje prati CPI.

ETotal (ukupni rashodi savezne države) predstavljaju ukupne izdatke savezne

države po svim osnovama (uključujući i rad agencija koje je savezna

administracija, tokom godina osnivala). U skladu sa Modelom 4, njihov rast

negativno utiče na rast zaduživanja, što iz perspektive ekonomske logike može

biti i kontrainuitivno, ali uzimajući u obzir političku logiku kojoj je povećanje

potrošnja automatski alarm za štednju, negativni predznak ima svoju

opravdanost.

EDef (rashodi savezne vlade za odbranu) predstavljaju jednu od najznačajnijih

stavki u godišnjim troškovima SAD i preko 40% svetskih troškova u oblasti

odbrane23. Međutim, koeficijent ispred ove promenjive je pozitivan, a

značajnost ispod kritičnih vrednosti verovatnoće. Može se zaključiti da ovi

pokazatelji imaju smisla, samo ako se posmatraju kroz političku prizmu,

napora republikanaca u oba doma parlamenta, da svoj stav o spoljnoj politici,

poznatoj kao vojni sokolovi (Defense Hawks) iskazuju neopadajućom

podrškom za vojne rashode. Drugi deo objašnjenja leži u jakoj odbrambenoj

23 SIPRI, dostupno na: http://www.sipri.org

industriji, čiji je najveći kupac savezna vlada SAD, čija postrojenja znače

radna mesta za glasače u ruralnim izbornim jedinicama iz kojih se mnogi

republikanski kongresmeni biraju. Primer je i pokušaj nabavke novih borbenih

aviona, koji su prvenstveno pravljeni za potencijalni sukob sa SSSR-om

vredan 2 milijarde USD24. Iako je očigledno da ova oprema nije potrebna za

modernizaciju vojnih snaga, izabrani funkcioneri su pokušavali da uvrste

nabavku ovih aviona kako bi pomogli očuvanju radnih mesta u svojim

izbornim jedinicama.

EHealth (rashodi savezne vlade za zdravstvo i socijalnu zaštitu) su među

najvišim stavkama u saveznom budžetu. Programi koji spadaju u ovu

kategoriju su tzv. entitlements programi (Medicare, Medicaid i Social

Security), koji omogućavaju osnovno penziono i zdravstveno osiguranje. SAD

imaju najviše troškove zdravstvenog osiguranja u svetu i jedan od načina na

koji pokušavaju da se izbore sa ovim problemom je i donošenje kontraverznog

zakona o dostupnoj zdravstvenoj nezi (Affordable Care Act), koji daje veća

prava korisnicima. I dalje traje debata o dobrim i lošim efektima ovog zakona.

Model 4 pokazuje da troškovi zdravstvene zaštite istorijski nemaju uticaj na

donošenje odluka o probijanju plafona zaduživanja, iako su u pomenutim

slučajevima iz 2011. i 2013, upravo ovi rashodi navođeni kao "rak rana"

američke fiskalne politike. 25Povećanje ovih troškova je jedan od razloga koje

su republikanci navodili kao uzrok njihove odluke da se dozvoli i sekvestracija

i smanjenje kreditnog rejtinga 2011.

GDP (bruto domaći proizvod), odnosno GDP(t-2) (bruto domaći proizvod u

periodu dve godine pre posmatranog) je uzet kao bolja objašnjavajuća

promenjiva, zbog načina na koji se biraju članovi Kongresa. Pretpostavka je

da se kandidati za Kongres ponašaju u skladu sa obećanjima koja su dali

tokom predizborne kampanje (koja se odigravala dve godine pre posmatrane),

a koja su zasnovana na stanju ekonomije u tom periodu. Naime izbori za

članove Kongresa, održavaju se na svake 2 godine. Predsednik se bira na

svakih četiri, dok se članovi Senata biraju na svakih šest. Glasači u SAD,

prvenstveno odlučuju o svojim predstavnicima na osnovu ekonomskih i

društvenih stavova. To posebno važi za predstavnike Kongresa, koji se biraju u

svojim manjim izbornim jedinicama, za razliku predstavnika u Senatu, za koje

glasaju na nivou država članica, dok predsednika biraju sve države kroz

elektorski koledž. Izborne jedinice za predstavnike Kongresa, na osnovu broja

ljudi u svakoj državi članici, dele upravo članovi Kongresa koji čine vladajuću

većinu, kroz proces redistriktinga (redistricting). Tako imaju mogućnost da u

svojoj izbornoj jedinici, na osnovu rezultata prethodnih glasanja, sebi ostave

većinu glasača koji naginju njihovoj stranci i tako u velikoj meri predodrede

rezultate generalnih izbora (gerrymandering). Kongresmeni u najvećoj meri

brinu o izborima unutar svoje stranke (primary elections). Glasači koji

pripadaju bazi republikanske stranke, su konzervativni, veruju u smanjivanje

državne administracije i državnih programa, pa su samim tim protiv povećanja

poreza. Pošto na izbore izlaze dve godine pre posmatranog perioda, članovi

Kongresa daju predizborna obećanja biračima, prvenstveno u

unutrastranačkim izborima, na osnovu stanja ekonomije u tom trenutku (čije je

merilo u ovom modelu stopa BDP-a). U slučaju bivšeg predsednika Džordža

24Drew, dostupno na: http://www.nytimes.com 25Ryan, dostupno na: http://budget.house.gov

Buša strarijeg, koji je tokom kampanje rekao čuvenu rečenicu: „Čitajte mi sa

usana – nema novih poreza“26 a posle je usled recesije bio primoran da kroz

povećanje poreza, umanji budžetski deficit što je bilo dovoljno da izgubi

izbore nakon prvog mandata. Mnogi Kongresmeni upravo vođeni potrebom da

se dodvore svojim tvrdokornim glasačima, koji ih mogu izbaciti iz trke još

tokom primarnih, unutarstranačkih izbora, ne odustaju od svojih obećanja,

napravljenih u toku izbrone kampanje, bez obzira na recesije i deficite, koji

mogu da pogode javne finansije tokom njihovog dvogodišnjeg mandata.

SD (budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim BDP-om) zbir

istorijskih javnih deficita u vremenu t i indikator pravca u kojem država treba

da preduzima mere, kako bi reagovala na pojavljivanje strukturnih deficita,

prvenstveno. Uzrok deficita je različit u vremenima ekonomskog rasta i

izražene ekonomske krize. U vremenima ekonomske krize država najčešće

pravi napore da se povećanjem deficita pokrene potrošnja. Deficit je tokom

poslednjih nekoliko decenija, postao ključno pitanje za fiskalne konzervativce

i pitanje na osnovu kojeg okupljaju svoju političku bazu u zahtevima za

smanjenjem troškova države prvenstveno u oblastima socijalne i zdravstvene

zaštite.

SD(t-2) (budžetski deficit ili suficit u odnosu sa ostvarenim BDP-om u periodu

dve godine pre posmatranog) kao i sa GDP(t-2) SD se uzima sa periodom t-2,

kao objašnjavajuća varijabla u Modelu 4, kako bi se ispratio izborni ciklus za

Kongresmene i dodatno objasnio otpor ili zalaganje za povećanje plafona

zaduživanja u SAD.

DNoI (ukupni broj odobrenih probijanja plafona zaduživanja tokom godine)

pokazuje broj odobrenih probijanja plafona tokom određene godine

Irir (realna kamatna stopa) je pokazatelj cene duga i na osnovu toga, spremnosti

da se određeni novi limit duga usvoji.

POTUS (Predsednik SAD) je veštačka promenjiva gde 1 predstavlja godinu u

kojoj je demokrata na čelu Bele Kuće, dok je 0 godina u kojoj je kancelariju

predsednika SAD vodio predstavnik republikanske stranke.

POTUSld (Predsednik SAD Lame Duck) izbori u SAD se održavaju na svake

dve godine, kada se bira deo Senatora i svi Kongresmeni. Izborni dan je uvek

drugi utorak u novembru, svake parne godine. Pošto se izabrani novi

predstavnici zaklinju i postaju Kongresmeni/Senatori tek početkom januara

naredne godine, u periodu od ta dva meseca, u novembru i decembru i dalje

zasedaju stari sazivi oba doma parlamenta. Taj period zasedanja popularno se

naziva lame duck session. Tokom njega u Kongresu ili Senatu većinu može

imati jedna politička stranka koja zna da će u roku od nekoliko nedelja izgubiti

kontrolu nad tim domom. Ako stranka koja gubi većinu u jednom od

predstavničkih tela, pripada istoj političkoj partiji kao i predsednik, oni u tom

periodu imaju motiv da realizuju značajne zakonodavne poduhvate. Poslednji

primer ovakvog ponašanja je iz 2010, kada je usvojen veliki broj zakona.

Među njima su i pomenute poreske olakšice, kao jedna od osnovnih odlika

američkog poreskog zakonodavstva još od početka mandata Džordža Buša

Mlađeg. Tokom te 2010, demokratska stranka je na izborima na polovini

mandata predsednika Baraka Obame, izgubila većinu u Kongresu i donela

26Darman, na str 37

odluku da tokom novembra i decembra 2010, završi započete zakonske

reforme27.

USS (Senat SAD) je veštačka varijabla koja pokazuje godine u kojima je

kontrolu nad gornjim domom parlamenta imala demokratska stranka i tim

godinama je dodeljena jedinica, dok su kao i u slučaju POTUS varijable

vrednosti nula dodeljene onim godinama u kojima je većinu u Senatu imala

republikanska stranka. Iako kontrola nad Senatom ne pokazuje značajnost pri

donošenju odluka o povećanju duga i visini plafona zaduživanja, Senat ima

značajnu ulogu u zakonodavnom procesu, jer u slučaju da jedna od stranka

nema većinu od 60/100 senatora (supermajority) svaki senator može da

blokira bilo koji akt koji je na dnevnom redu, kroz pravo veta (fillibuster) tako

da senatori kao pojedinci mogu značajno da utiču na blokiranje određenih

zakona, pravo čije se korišćenje u poslednjoj deceniji izuzetno učestalo.

HoR (partijska kontrola Kongresa) je najznačajnija uvedena politička varijabla

u model, pošto Kongres u skladu sa Ustavom SAD jedini ima pravo da dozvoli

štampanje novca i donosi odluke o zaduživanju. U pitanju je veštačka

varijabla koja pokazuje godine u kojima je kontrolu nad Kongresom imala

demokratska stranka i tim godinama je dodeljena jedinica, dok su kao i u

ostalim slučajevima, varijable vrednosti nula dodeljene onim godinama u

kojima je većinu u senatu imala republikanska stranka. Rezultati dobijeni kroz

Model 4 pokazuju da kontrola nad Kongresom na nivou značajnosti od 5%

utiče na donošenje odluka o probijanju plafona zaduživanju i visini tog

probijanja.

27Corn, na str: 113

Table 3 Ocena Parametara

Parametar/Test Model 1 Model 2 Model 3 Model 4 Zavisna Varijabla:

Dceiling Objašnjavajuće varijable

Konstanta 0,050 (3,710)

-0,060 (-0,466)

CPI 1,613 (1,077)

2,102 (1,556)

-0,340 (-0,512)

ETotal -0,270 (-0,529)

0,139 (0,407)

-0,576 (-3,046)

EDef 0,352 (1,929)

-0,066 (-0,316)

0,105 (0,860)

EHealth -1,196 (-0,537)

0,323 (0,144)

2,054 (3,530)

GDP -0,482 (-0,367)

-0,075 (-0,086)

GDP(t-2) -1,001 (-1,940)

SD -1,211 (-2,904)

0,619 (1,064)

SD(t-2) 0,792 (2,485)

DNoI 0,041 (9,974)

0,133 (6,036)

0,046 (11,944)

Irir 0,396 (0,317)

-0,548 (-0,595)

0,178 (0,325)

POTUS 0,018 (0,512)

POTUSld -0,038 (-2,599)

-0,032 (-1,497)

USS -0,009 (-0,604)

-0,063 (-1,255)

-0,040 (-1,240)

HoR -0,008 (-0,462)

0,097 (1,917)

0,077 (2,464)

Period posmatranja 1982 -2011

BG(3) 5,108 (0,026)

3,723 (0.079)

9,674 (0,022)

4,414 (0,220)

JB 47,379 (0,000)

3,344 (0,081)

17,693 (0,000)

4,767 (0,092)

White 3,490 (0,012)

0,850 (0,506)

12,403 (0,334)

-.04

-.02

.00

.02

.04

.06

-.1

.0

.1

.2

.3

4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30

Residual Actual Fitted

Grafik 3 Prikaz Reziduala u Modelu 4

Očigledno je da sve varijable pokazuju veću značajnost kada se upodobe sa

pretpostavkom da politički faktori imaju značajan uticaj na koje imamo o ponašanju

Kongresmena. Oni su ključna karika u lancu donošenja odluka o plafonu zaduživanja.

Ni jedan aktuelni predsednik neće dozvoliti kao predstavnik izvršne vlasti, zatvaranje

kompletne ili samo delova savezne administracije.

Ako je smanjenje troškova deo političke agende aktuelnog predsednika SAD, on će

takve ciljeve ostvarivati kroz dugogodišnje uštede ili izmene poreske politike, ne kroz

otezanja sa donošenjem odluke o plaćanju javnih računa koje su kroz svoje odluke,

sva zakonodavna tela u SAD već izglasala i potvrdila.

Objašnjavajuće promenjive postavljene su tako da simuliraju u što većoj meri uslove

u kojima su donošene političke, pored ekonomskih odluka. Iako su kroz zakonodavni

sistem usvojeni jasni kriterijumi na osnovu kojih se može odlučiti o potrebnom

uvećanju plafona zaduživanja, jasan plan otplate deficita na desetogodišnjem nivou,

očigledno je da politička logika ima značajan udeo u odlukama koje su donete u

posmatranim serijama (Grafik 3).

Moguća alternativna objašnjenja podizanja plafona duga Alternativna objašnjenja za granice duga mogu da budu prikazana kroz ostale

predstavljene modele, pored Modela 4.

Jedno od alternativnih objašnjenja je da je za povećanje duga potrebno posmatrati

samo ekonomske parametara. Prikaz ovakvog pristupa dat je kroz postavku Modela 1.

Međutim, kao što je prikazano u podacima o ovom modelu, ovi parametri izdvojeni,

slabo objašnjavaju pomeranje plafona duga (stepen objašnjenosti, je nizak).

U modelu 2 prikazano je delovanje samo političkih faktora, na povećanje plafona

duga. Usled velikog broja veštačkih varijabli, dobija se lažni privid bolje

objašnjenosti modela, ali nedovoljno da bi objašnjenje bilo prihvatljivo.

Još jedna mogućnost prikazana je u Modelu 3, gde su dati podaci koji nemaju

vremensko zaostajanje (lagged series), koji predstavljaju kombinovani uticaj

političkih i ekonomskih faktora. Iako ovaj model bolje objašnjava odnos između

zavisne i objašnjavajućih varijabli, očigledno je da je Model 4 daje optimalan prikaz

posmatranih odnosa.

Table 4 Očekivani znaci primenjenih varijabli u modelu 4

Varijabla Model 4 Očekivani znak Opis

Dceiling

Konstanta

CPI (-) (-) Rast inflacije trebalo bi da utiče na smanjenje javne potrošnje, samim tim i

zaduživanja usled većih kamatnih stopa

ETotal (-) (-) Ukupan porast troškova budžeta je upozorenje za smanjenje daljeg rasta i

kroz smanjenje zaduženja

EDef (+) (+) Povećanje plafona zaduženja, trebalo bi da predstavlja veće rashode u ovoj

oblasti koja ima posebnu političku težinu za predstavnike demokratske

stranke

EHealth (+) (+) Povećanje plafona zaduženja, trebalo bi da predstavlja veće rashode u ovoj

oblasti koja ima posebnu političku težinu za predstavnike republikanske

stranke

GDP(t-2) (-) (-) Povećanje BDP-a trebalo bi da utiče na smanjenje potrebe za zaduživanjem,

jer se obaveze države mogu finansirati iz klasičnih fiskalnih prihoda

SD(t-2) (+) (-) Povećanje deficita trebalo bi da utiče negativno na rast plafona zaduživanja,

kao alarm za promenu kursa fiskalne politike

DNoI (+) (+) Veći broj uvećanja tokom godine, indicira viši plafon duga

Irir (+) (-) Rast kamatnih stopa trebao bi negativno da utiče na dalji rast zaduženja

POTUSld (-) nejasno

USS (-) nejasno

HoR (+) nejasno

Zaključak

Rezultati posmatranog modela pokazuju snažnu vezu između političkih faktora i kretanja dozvoljenog plafona javnog duga u SAD. Takav trend je argument u korist tvrdnje da donosioci odluka i kroz oblast javnih finansija ispunjavaju sopstvene (opisane) ciljeve: ispunjenje političkih ideologija koje zastupaju i održanje na vlasti. Predlozi koji dolaze od zakonodavaca u SAD (prvenstveno od predstavnika republikanske stranke u Kongresu) vezanih za javne finansije, poput agresivnog smanjenja rashoda za socijalno osiguranje, ili povećavanje starosne granice za odlazak u penziju nemaju za cilj smanjenje potrebe za zaduženjem, odnosno smanjenje javnih deficita. To su neka od mogućih rešenja za smanjenje deficita i nivoa zaduženja savezne vlade SAD, ali uobičajeno je da administracija predsednika predstavi desetogodišnji plan sa uštedama i planiranim dodatnim troškovima obaveza na osnovu novih zakona koje ona uvodi u državni pravni sistem, čiji proračun priprema nezavisno, nestranačko telo. Iako imaju mogućnost da koriste usluge iste službe, republikanski Kongresmeni uz svoje predloge uglavnom ne prilažu ovakve proračune. Na osnovu radova Alesine (1989) iz ove oblasti koje potrđuju rezultati posmatranog modela, može se zaključiti da je cilj rasprave u oblasti javnih finansija njihovo pretvaranje u još jedan poligon za demonstriranje političkih ideologija i stvaranje poverenja kod birača. Prosečan član Kongresa provede u njemu 10,1 godinu. Za to vreme on prođe kroz izborni ciklus 5 puta u tom periodu, pa je od svih izabranih predstavnika na federalnom nivou najčešće u kontaktu (i na proveri) kod svojih glasača. Usled ove učestalosti izbornog ciklusa, može se objasniti i značaj stavova Kongresmena u vreme predizborne kampanje na pomeranje granice duga iskazanog u modelu. Njihova obećanja, zbog kratkog trajanja perioda između dva izborna ciklusa glasači najteže zaboravljaju, pa oni samim tim imaju najveći pritisak da ne odstupe od stavova i vrednosti iznetih biračima u predizbornoj kampanji. Međutim, način na koji republikanski Kongresmeni ostvaruju svoj cilj samoodržanja na izabranim pozicijama je štetan i za republikanske kandidate za Senatore i za njihove potencijalne predsedničke kandidate. Oni, da bi imali šanse za uspeh na izborima ne mogu da se oslone na većine koje republikanci imaju u kongresnim izbornim jedinicama, već moraju da poboljšaju svoj položaj kod svih demografskih grupa kod kojih su predstavnici demokratske stranke u izuzetnoj prednosti (što bi bili svi osim grupe muškaraca bele rase). Zbog veličine izbornog tela kojima se oni obraćaju (koje podrazumeva nivo savezne države, odnosno država članica) moraju se prilagoditi demografskim trendovima i približiti svoje političke ideologije "političkom centru". Samo tako mogu postati prihvatljivi većini nacionalnog biračkog tela, pa su metodi koje i dalje koriste republikanski Kongresmeni kontraproduktivni. Sukob koji trenutno izbija oko reforme imigracionih zakona u okviru republikanske stranke to i pokazuje. Problem sa nedemokratskim metodom izmene granica izbornih jedinica, kako bi se ostvario povoljniji izborni rezultat, mora se razrešiti jer on pored iskrivljene slike koju daje o željama glasača u predstavničkim telima na duži rok može ozbiljno da ugrozi kako zakonodavni proces, tako i stabilnost donošenja odluka u

predstavničkim i izvršnim telima savezne države, nevezano za stranačku pripadnost onih koji se takvim metodima služe. Iznuđene ideje, poput platinumskih novčića od trilion dolara, samo su panični predlozi, dok dugoročno rešenje za situaciju u kojoj pokušava da se izbegne fiskalna provalija, još duži vremenski period neće biti moguće. Čak i ako bi se poseglo za tako dramatičnim koracima, kao što je kovanje novčića neverovatne denominacije, ona mogu da se iskoriste jednom, drugi put opozicija će naći način da ovaj mehanizam blokira. Način na koji se sada ostvaruju ciljevi donosilaca odluka i po pitanju sprovođenja političkih ideologije levice i desnice, ali i ostanka na vlasti, ugrožava vođenje javnih finansija. Ako oblast upravljanja javnim sredstvima trajno postane arena za političke okršaje, oni će svojom dugotrajnošću i isključivošću narušiti efikasnot i pravičnost u odnosu prema poreskim obveznicima.

Literatura

Alesina, Alberto, James Mirrlees, and Manfred J. M. Neumann. "Politics and

Business Cycles in Industrial Democracies." Economic Policy 4.8 (1989): 55-

98. http://www.jstor.org. Web. 18 Apr. 2013.

Ansolabehere, Stephen and Persily, Nathaniel, Vote Fraud in the Eye of the

Beholder: The Role of Public Opinion in the Challenge to Voter Identification

Requirements (February 21, 2008). Columbia Public Law Research Paper No.

08-170. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1099056 or

http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1099056

Asher, Herbert B., and Herbert F. Weisberg. "Voting Change in Congress:

Some Dynamic Perspectives on an Evolutionary Process." American Journal

of Political Science Vol. 22.No. 2 (1978): 391-425. Print.

Campbell, Janie, and Joey Francilus. "10 Florida Republicans Who Helped

Make Voting More Difficult." Breaking News and Opinion on The Huffington

Post. N.p., n.d. Web. 29 Jan. 2013.

<http://www.huffingtonpost.com/2012/11/09/florida-voting-

republicans_n_2101802.html>.

Corn, David. "3." Showdown the inside story of how Obama fought back

against Boehner, Cantor, and the Tea Party. New York: William Morrow, 2012.

113. Štampano

Darman, Richard. Who's in Control: Polar Politics and the Sensible Center..

Reprint. ed. Collingdale: Diane Publishing Company, 1999. Štampano..

David Stasavage (2007). Partisan politics and public debt: The importance of

the ‘Whig Supremacy’ for Britain's financial revolution. European Review of

Economic History, 11, pp 123-153. doi:10.1017/S1361491606001900.

Drew, Christopher. "Senate Votes to Eliminate Money for Additional F-22

Fighter Jets - NYTimes.com." The New York Times - Breaking News, World

News & Multimedia. N.p., 21 July 2009. Web. 27 Jan. 2013.

<http://www.nytimes.com/2009/07/22/business/22defense.html?ref=f22airplan

e&_r=0>.

Ericson, Matthew, Jacob Harris, Alan Mclean, Kevin Quealy, Jennifer

Steinhauer, Jeremy White, Derek Willis, And Jeff Zeleny. "Senate Ratings -

Election 2012 - NYTimes.com." President Map - Election 2012 -

NYTimes.com. N.p., n.d. Web. 29 Jan. 2013.

<http://elections.nytimes.com/2012/ratings/senate>.

Historical Tables | The White House - The White House. N.p., n.d. Web. 26

Jan. 2013. <http://www.whitehouse.gov/omb/budget/

Kosar, Kevin R.. "Shutdown of the Federal Government: Causes, Effects, and

Process." CRS Report for Congress 1 (2004): 1-6. Štampano.

Krugman, Paul. "Coins Against Crazies - NYTimes.com." The New York

Times - Breaking News, World News & Multimedia. NYTimes, 10 Jan. 2013.

Web. 23 Jan. 2013. <http://www.nytimes.com/2013/01/11/opinion/krugman-

coins-against-crazies.html?ref=paulkrugman>.

Kwiatkowski, Denis, Peter Phillips, Peter Schmidt, and Yongcheol Shin.

"Testing the null hypothesis of stationarity against the alternative of a unit root

: How sure are we that economic time series have a unit root?." Journal of

Econometrics 54.1-3 (1992): 159-178. Štampano.

Lawder, David. "House Republicans seek vote to extend debt limit to May 19|

Reuters." Business & Financial News, Breaking US & International News |

Reuters.com. N.p., n.d. Web. 23 Jan. 2013.

<http://www.reuters.com/article/2013/01/22/us-usa-fiscal-debtlimit-

idUSBRE90K0NO20130122>.

Party Divisions | US House of Representatives: History, Art & Archives. - US

House of Representatives: History, Art & Archives. N.p., n.d. Web. 29 Jan.

2013. <http://history.house.gov/Institution/Party-Divisions/Party-Divisions/>.

Real interest rate (%) | Data | Table. - Data | The World Bank. N.p., n.d. Web.

26 Jan. 2013. <http://data.worldbank.org/indicator/FR.INR.RI

Ryan, Rep. Paul, and James T. Bates. "Budget Conference - No Entitlement

Reform." Republican Caucus - The Committee On The Budget. N.p., n.d.

Web. 27 Jan. 2013. <budget.house.gov/uploadedfiles/no_entit

Scott, Jeremy R.. "Fiscal Cliff, Taxmageddon, Sequestration – What Does It

All Mean? | The National Law Review." National Law Review: business law

articles and legal analysis for legal research. N.p., 12 Nov. 2012. Web. 23 Jan.

2013. http://www.natlawreview.com/article/fiscal-cliff-taxmageddon-

sequestration-what-does-it-all-mean

The 15 countries with the highest military expenditure in 2011 (table) —

www.sipri.org. - Welcome to SIPRI — www.sipri.org. N.p., n.d. Web. 27 Jan.

2013.

<http://www.sipri.org/research/armaments/milex/resultoutput/milex_15/the-

15-countries-with-the-highest-military-expenditure-in-2011-table/view>.

U. S. Electoral College. - National Archives and Records Administration. N.p.,

n.d. Web. 29 Jan. 2013. <http://www.archives.gov/federal-register/electoral-

college/2012/popular-vote.html>.

U. S. Electoral College: Historical Election Results. - National Archives and

Records Administration. N.p., n.d. Web. 26 Jan. 2013.

<http://www.archives.gov/federal-register/electoral-college/historical.html>.

United States of America Long-Term Rating Lowered To 'AA+', Outlook

Negative. - Standard & Poor's Ratings Services. N.p., 11 Aug. 2011. Web. 22

Jan. 2013.

<www.standardandpoors.com/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&asse

tID=1245316815902>.