MÓDULO DE CAPACITACiÓN:

,

PREVENCION DEDESASTRES V,

GESTION LOCALDE RIESGO

Rodrigo Barreto Vaquero

Programa PANA 2000 Ec.Centro de Investigaciones CIUDAD

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¿Qué busca este módulo?

Incorporar conceptos, categorías,instrumentos y metodologías delenfoque de gestión del riesgo en:

• investigación• formulación de políticas• preparación de proyectos• implementación de acciones

en el desarrollo localAspectos a desarrollar en este módulo:

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IntroducciónNuestro punto de vistaConceptos básicosEl ciclo, la gestión y los momentosdel desastreLa gestión de riesgoHacia una visión sistémica

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• INTRODUCCIOH:

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Desastres de los últimos añosy meses en Ecuador:

.:. El fenómeno El Niño

.:. Sismo de marzo de 1987

.:. La reactivación volcánica delPichincha, Tungurahua,Reventador

.:. La explosión del "polvorín" de laBrigada Galápagos en la ciudadde Riobamba

.:. Los efectos de la implementacióndel Plan Colombia en la salud delas poblaciones fronterizas

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Lectura de los desastres

Considerando:

.:. Localización

.:. Magnitud (grandes, pequeños)

.:. Recurrencia (excepcionales,regulares, cotidianos)

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u. NUESTRO PUNTODE VISTA DE LOSDESASTRES:

Desastres comoproducto y proceso

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.:. Las condiciones concretas deexistencia de una sociedaddeterminan - condicionan en granmedida el nivel de destrucción o deinterrupción de las 'funciones de lasociedad, frente a la ocurrencia deun evento natural.

•:. Un desastre no es más que el puntoculminante de procesos continuosde desajuste entre la actividadhumana en su relación con lanaturaleza.

•:. Los desastres son momentosconcretos de lo normal, de la vidacotidiana.

•:. Las causas y consecuencias de losdesastres son productos deprocesos que se desarrollan alinterior de la sociedad.

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.:. Las condiciones de vulnerabilidad deuna sociedad (o condicionesobjetivas), la hacen propensa a sufrirlos impactos de un evento.

•:. La ocurrencia o no de un desastredepende esencialmente de laafectación que un evento natural oantrópico tenga en una comunidadde seres vivos, pero esencialmente aun asentamiento humano

.:. Un desastre es el resultado de laocurrencia de un evento en uncontexto social vulnerable el cual noestá en capacidad material uorganizacional de superar, absorber,amortiguar o evitar sus efectos

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Desastres relacionadoscon eventos naturales:

Combinación de elementosfísicos naturales yvulnerabilidad construidapor la sociedad

Relacionados con laformación natural del planetay la historia de la sociedad

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Los desastres hansido vistos como

"ventanas deoportunidad" para

identificarproblemas,

políticas y acciones• •a seguir con miras

a la innovación

o cambio.

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l/l. CONCEPTOS,

BAS/COS

• Eventos

• Amenazas• Vulnerabilidad

• Riesgos• Mitigación

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a) Eventos:

a.1. Eventos naturales:

Resultado de:- la historia natural y la

coyuntura de laformación de la tierra

- la dinámica geológica,geomorfológica,hidrometereológica.

8.2. Eventos antrópicos:

Producidos o acentuados por laintervención humana sobre lanaturaleza

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b)Amenaza:

Momento de transición entre la

posibilidad teórica de que un

fenómeno o evento de origen

natural o antrópico se produzca

en determinado tiempo y en un

determinado territorio, cuya

población, institucionalidad,

infraestructura, equipamiento y

servicios no esté preparado

para enfrentar este fenómeno

o evento

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b.1. Tipos de amenazas

Allan Lavell' propone cinco

categorías de amenazas:

••••••••••••••••••••

naturales

socio naturales

antrópico - contaminantes

antrópico tecnológicas

amenazas complejas oconcatenadas

1 LAVELL, ALLAN. DEGRADACiÓN AMBIENTAL,

RIESGO V DESASTRE URBANO. PROBLEMAS V

CONCEPTOS: Hacia la definición de una Agendade Investigación. : La Red,1996.

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i. Amenazas naturales:

No hay intervención humana directa osignificativamente posible.

ii. Amenazas socio naturales:

Se confunden con eventos propiamentenaturales.

Ej: Sobreexplotación de latierra, destrucción demanglares, deforestación,destrucción de cuencas,desestabilización dependientes, minería, arrojo dedesechos industriales ydomésticos a los caucesfluviales, etc.

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iii. Amenazas antrópico-contaminantes:

.:. Construidas sobre elementos de lanaturaleza, que toman la forma deelementos naturales "transformados"(aire, agua y tierra que sufrenprocesos de contaminación)

.:. Resultado de la falta de controlsobre los procesos económicos deproducción, distribución y consumo

iv. Amenazas antrópicotecnológicas:

.:. Relacionadas con la producción ydistribución industrial modernas(procesos de transformacióntecnológica) en donde la falta decontroles adecuados y laimprevisión de la ciencia y latecnología, aún cuando afecta aextensiones territoriales limitadas,puede generar grandes impactos.

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.:. Los denominados "accidentes"(plantas nucleares, plantasquímicas, plantaciones de flores,lugares de almacenamiento dearmas, derivados de petróleo,oleoductos, etc.).

v. Amenazas complejas oconcatenadas

.:. Aspecto que ha sido captado enla idea de impactos primarios,secundarios o concatenados dedeterminadas amenazas.

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e) Vulnerabilidad

.:. La vulnerabilidad es un elementoparticular de cada comunidad, decarácter variable y condicionadopor modelos locales, nacionalesy/o globales de desarrollo(sistemas socio-poi íticos yeconómicos) .

•:. La vulnerabilidad es un sistemadinámico que surge comoconsecuencia de la interacciónde factores y características(internas y externas) queconvergen en una comunidaddándole cualidades deinseguridad.

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c.t. Vulnerabilidad Natural:

.:. Son los fenómenos propios delmedio ambiente; se hallanintrínsecos en los seres vivos ycondicionados por los límitesambientales dentro de los cuales esposible la vida satisfaciendo todaslas exigencias orgánicas.

c.2. Vulnerabilidad Física:

.:. En relación a la localización de losasentamientos humanos en zonasde riesgo y a las deficiencias de lasestructuras físicas para absorber losefectos de los riesgos regionales olocales.

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c.3. Vulnerabilidad Técnica:

.:. Se refiere.a las técnicas inadecuadasde construcción o edificación, ya seapor una ausencia de diseños otecnologías propias para enfrentar lasamenazas

c.4. Vulnerabilidad Ecológica:

.:. La actividad humana basada en ladominación por destrucción generaecosistemas que no se reqeneran ala misma velocidad, constituyéndoseéstos en riesgos para lascomunidades que habitan en él.

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.:. La no convivencia con el medio y eldesconocimiento de nuestro entornocrea ambientes incapaces de autoajustarse internamente sin un procesode regularización y compensación dedeficiencias o transformacionescausadas por el hombre.

c.S. Vulnerabilidad Económica:

Es el eje más significativo de lavulnerabilidad pues son los sectoreseconómicos más deprimidos los másvulnerables a distintas amenazas.

c.s. Vulnerabilidad Social:

Se refiere a la capacidad y eficiencia delas formas organizativas de lacomunidad .

•:. Contempla la cohesión interna queposee una comunidad más allá devecindad física

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.:. Se ocupa primordialmente de lossentimientos de pertenencia ypropósito para organizarse

.:. Acciones concretas de diversificación yfortalecimiento de las organizacionesde manera cualitativa y cuantitativa.

c.7. Vulnerabilidad Política:

.:. Es el nivel de autonomía de lacomunidad para la toma dedecisiones.

.:. A mayor autonomía, menorvulnerabilidad política

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·:. Problemas del centralismo a nivellocal, incapacidad de la comunidadpara exigir atención a niveles másallá de sí y para plantear alternativasde solución a sus problemas,disminuir la dependencia y serautosuficientes.

c.B. Vulnerabilidad ideológica:

.:. La concepción del mundo, el medioambiente y las relaciones con élpueden constituirse en Iimitantes dela acción.

•:. Una visión fatalista de los desastresaumenta la vulnerabilidad al disminuirla respuesta de la comunidad ante su.ocu rrencia,

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c.s. Vulnerabilidad Educativa:

.:. Es fundamental una preparación dela población sobre sucomporta.miento ante un caso deamenaza o desastre (habilidades omedidas de mitigación) para reducirsus efectos.

•:. Se requiere de una instrucciónadecuada y realista sobre el medioambiente y su equilibrio.

c.10. Vulnerabilidad Institucional:

.:. La burocracia y la inexistencia deinstituciones mediadoras y actoras enel largo plazo es un impedimentopara las respuestas adecuadas yoportunas ante un desastre.

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d) Riesgo

Riesgo =amenaza xvulnerabilidad

.:. Los riesgos se refieren a lasamenazas en su relación con lacomunidad a la cual potencialmentepueden afectar

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e) Mitigación:

.:. Todas las acciones o medidasprevias al desastre encaminadasa disminuir sus efectos ointensidad

.:. Constituye una forma de disminuirel riesgo a través de la reducciónde la vulnerabilidad de lacomunidad ante la amenaza

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IV. EL CICLO, LAGESTiÓN Y LOSMOMENTOS DELDESASTRE

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.:. Existe una ampliaconfusión,indeterminación ycontradicción encuanto a la definiciónde los procesos y lasactividades quecomponen lo que se hadado en llamar lagestión oadministración de losdesastres.

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.:. Términos comoprevención, mitigación,reducción, preparación,atención, emergencias,respuestas,rehabilitación yreconstrucción, etc.,"confunden", porque sonmomentosindeterminados ycontradictorios entre sí.

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·:. La clásica clasificación del antes,durante y después tiene como únicoreferente temporal, la ocurrenciamisma del desastre o la situación de.emergencia.

•:. Parte de la confusión existente en lagestión de los desastres desde elenfoque hegemónico, es que laocurrencia misma del desastre­emergencia, se entiende, como algoque sobreviene de improviso.

•:. La emergencia, o sea el momentomismo que ocurre el desastre, lollena todo convirtiéndose así en elpunto de inicio y fin de la gestión dedesastres.

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Este enfoque:

.:. Niega la existencia de lostiempos de la naturaleza y dela existencia de espaciosdiferenciados y con distintosgrados de vulnerabilidad

.:. Reduce el marco de lagestión, a la posibilidad deen'frentar una situación decontingencia (daños,desgracias o contratiempos)como inevitables,incontrolables e inmanejables.

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Así entonces, la formacomo se disponen yorganizan todos los

recursos, esfuerzos ydiligencias para

enfrentar la emergencia,constriñen el marco de

actuación y participaciónde los actores, tanto enlas decisiones como en

la implementación de las.acciones

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.:. La gestión frente a losdesastres tiene más bien elcarácter de intervención,donde en un momentoespecifico, la ocurrencia dela emergencia, desata unaserie de acciones(proyectos), de distintanaturaleza y con recursos ytiempos finitos, por parte decada uno de los actores queen ella deciden intervenir.

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Los actores de larespuesta a los desastres

.:. Los actores de la emergencia;de la rehabilitación; de lareconstrucción

.:. Cada uno de los actores dentrodel marco de sus propiasvisiones, principios y límites,establece prioridades, .modalidades y acciones, queen pocos casos soncoordinados.

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.:. Las institucionestradicionalmenteencargadas de laasistencia ante el desastrelo hacen de una manera"socorrlsta", post-desastrey no se plantean siquieracomo objetivo el modificarlas condiciones devulnerabilidad ni lasestructuras sociales o lacalidad y condiciones devida de la población.

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· V. LA GESTiÓN DERIESGO

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.:. Incorpora la problemática delos desastres en la discusióndel desarrollo sostenible delplaneta.

•:. Considera la vulnerabilidadcomo el componente esencialde la ecuación del riesgo

.:. Es el resultado de procesos deconstrucción histórica que serelacionan con los modelos dedesarrollo, y por tanto sonfactibles de ser intervenidos ymodificados.

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.:. Reconoce la existencia de"ciclos del desastre" ­momentos de intervencióndiferenciados, cada uno delos cuales tiene visión,misión, objetivos,estrategias y agendasconcretos. A cada uno deestos momentos sereconoce y diferenciaactores y agentesespecíficos.

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Los tiempos de lanaturaleza, los tiemposde la historia y losmomentos de losdesastres:

• Los tiempos de la naturaleza

• Los momentos de la historiay la conformación social deespacios vulnerablesdiferenciados

• Los tiempos de la naturalezay su relación con losmomentos de la historia y laconformación social deespacios diferenciados.

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a. Los tiempos dela naturaleza

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.:. Los eventos naturalesocurren en sitios o territoriosy tiempos concretos regidospor la conformación naturalde la tierra, y estos lugaresdeben ser consideradoscomo subunidades (o partede) de territorios mayores

.:. Hacen relación a unidades demedida -períodos- delcomportamiento de losfenómenos naturales como:

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- La actividad volcánica o elmovimiento de placas.Estos períodos sondistintos a los de la historiade la humanidad, lapresencia del hombre enla tierra representa para la"h istoria" de la natu raleza,una pequeña fracción detiempo.

- Es absolutamenteimportante al observar,explicar y actuar enrelación con los eventos,las amenazas, lavulnerabilidad, el riesgo yla ocurrencia de losdesastres.

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b. Los momentos de lahistoria y la informaciónsocial de espaciosvulnerablesdiferenciados

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b.1. Los momentos dela historia

.:. Distintos momentos deintervención humana(formas, intensidades,modelos de desarrollo, etc.)sobre las condicionesnaturales de la tierra y enterritorios concretos, lo cualtiene como correlato laconstrucción de espaciosdiferenciados.

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b.2. Conformación social deespacios vulnerablesdiferenciados

.:. Conjunto de relaciones eintervenciones de ladinámica social en laconfiguración de un territorioen un momento dado, dondela dinámica social estádeterminada por variableseconómicas, culturales ypolíticas

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.:. Las comunidades,asentadas en un territoriocon una base física, onatural dada intervienenmediante la construcción deestructuras físicas, en el .marco de relacioneseconómicas, culturales ysociales que son elelemento estructurante decada espacio diferenciado ysu grado de vulnerabilidad.

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.:. Estos espacios diferenciados(comunidades, barrios,pueblos, ciudades, etc.),deben ser consideradoscomo subunidades de un"todo" (micro, meso, macro)regional, nacional y global, loque lleva a establecer unadoble dimensión constitutivade estos espacios, por unlado su dinámica interna ypor otro sus relacionesexternas.

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.:. Los espacios sondinámicos y mutables,permanentementemodifican sus relaciones

L

endógenas y exógenas,modificando laorganización económica,política y social, a la vezque se cambian lasculturas y los sentidos depertenencia

48

.:. Cada espacio no sufre todas ocada una de estastransformaciones de manerahomogénea

.:. Determinados vectores exógenosimpactan de modo diferenciado(procesos de colonización,ocupación intensiva del uso delsuelo, etc.)

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c. Los tiempos de lanaturaleza y surelación con losmomentos de lahistoria y laconformación socialde espaciosdiferenciados

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.:. Los tiempos, ciclos,períodos de la naturalezay las características decada manifestación,(fenómenos o eventosnaturales) afectan oamenazan de diferentemanera, intensidad ytiempo, a cada uno deestos espaciosdiferenciados

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.:. Las distintas escalas omagnitud de losfenómenos o eventosnaturales de cualquier tipoamenazandiferenciadamente endependencia del grado devulnerabilidad acumuladaen un territorio endeterminado momento.

52

,

VI. LA GEST/ONDEL RIESGO:

creación desistemas de

prevención dedesastres

53

Los desastres hansido vistos como

"ventanas deoportunidad" para

identificar problemas,poi íticas y acciones

• •a seguir con miras ala innovación o

cambio.

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a. El enfoque de sistema

.:. La idea de sistema esjustamente el de superar elcriterio puntual eintervensionista paraestablecer visiones, principiosy reglas claras entre la mayorcantidad de actores, demanera permanente, en losdistintos campos queconforman la ecuación de losdesastres (vulnerabilidad,amenaza y riesgo) y losdistintos momentos del ciclodel desastre

55

Un sistema supone elestablecimiento de

principios, criterios yfines, como tambiénhace relación a un

conjunto de estructuras,flujos y jerarquías que

operan en función de untodo, expresado comointereses, objetivos y

metas comunes yconcretas.

56

Un sistema, estáconformado por

instituciones,•organismos y

• •organizacionessociales que tienenestablecidos reglas,

principios y funcionesclaramente definidas

y jerarquizadas.

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.:. Pone énfasis en losrecursos que poseecada uno de losdistintos actores, paragestionar, implementarpoi íticas, estrategias yacciones pertinentes ala gestión del finplanteado.

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b. Límites y posibilidades para lacreación de sistemas locales degestión de desastres

a) Impactos de los desastres pasados;

b) Límites y oportunidades 'que. ofrecenlas estructuras y las ideologíasestatales existentes;

e) Estructura sectorial y territorialdesde el punto de vista económico,social, ecológico-poblacional ypolítico; y

d) Papel de determinados actoressociales, institucionales eindividuales

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a) Impactos de los desastrespasados:

.:. El tipo, magnitud, recurrencia(grandes o pequeños) ylocalización (impactocomunitario, parroquial,cantonal, provincial, nacionalo internacional) pueden influiren los niveles deconcienciación y en términosdel tipo de respuestas que sepromueven y lainstitucionalidad que surja deéstas.

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b) Límites y oportunidades queofrecen las estructuras y lasideologías estatales existentes

.:. La gestión de los desastres esuna prerrogativa de los Estados ysurge en relación con lasideologías, prácticas y estructurasexistentes (administrativas,poi.íticas, sociales, etc.)

.:. Grada de centralización ydescentralización de lainstitucionalidad estatal;

.:. El peso otorgado a los Ministerios,instituciones autónomas y semiautónomas (incluyendo a losmunicipios);

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.:. Las ideologías y prácticasexistentes en cuando a laparticipación y la gestiónciudadana;

.:. El nivel de continuidad yprofesionalismo existente enlos organismos estatales;

.:. La permeabilidad del sistemapolítico a los recursos técnicosgenerados por la ciencia y laacademia y el rol de losestamentos militares;

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.:. Buscar nuevosmecanismos para reforzarlas capacidadesinstitucionales de lainstitucionalidad local,como oportunidades paramejorar las intervencionesy acciones en la gestióngubernamental en generaly de los desastres enparticular.

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.:. Las juntas parroquiales,los municipios, losconcejos provincialestienen que profundizar enel conocimiento de lasamenazas, lavulnerabilidad y el riesgoespecífico para cada unade sus jurisdiccionesterritoriales;

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.:. Promover la actualizaciónde leyes, ordenanzas yreglamentos;

.:. Incorporar enfoquesrealistas en la formulacióne implementación de losplanes de desarrollo.

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c) La estructura sectorial yterritorial desde el punto devista económico, social,ecológico-poblacional y político

Analizar:

.:. las situaciones específicas ytomar de manera conciente lasdecisiones más oportunas endependencia de las estructuraseconómicas, demográficas yterritoriales;

.:. los grados de concentraciónespacial de la economía y de lapoblación y la concentración delpoder económico y político.

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d) Papel de determinadosactores sociales,institucionales e individuales

.:. Intervienen un conjunto .variado de actores sociales,institucionales e individualesdel ámbito local, presentes oinvolucrados en los procesosrelacionados con lavulnerabilidad, la prevención,la mitigación, y políticasrespecto a éstas, comotambién en aquellos procesosrelativos a la respuesta;

.:. El papel de todos los actoresen el origen, la evolución eimplementación de estossistemas es fundamental

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e) La organización institucional

.:. Es fundamental elfortalecimiento de lasinstancias formales(rnunlcipios, gobiernosseccionales) y no formales(ONGls, comités barriales,comunas, etc.) para laejecución de planes dedesarrollo que se ocupen delas necesidades yreinvindicaciones reales de lapoblación.

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