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PRESUPUESTO BASE CERO

Marzo 2015

ORGANISMO PÚBLICO DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

¿Qué es el Presupuesto Base Cero?

Marzo 2015


Presupuesto Base Cero

Es una técnica presupuestaria similar a la del Presupuesto por Programas, se trata de unconcepto en el que básicamente se realiza una reevaluación periódica de todos losprogramas, partiendo de cero.

Trata de revisar todos los aspectos presupuestarios, sin tener en cuenta sólo lasvariaciones del ejercicio anterior. Así, las actividades que se vengan realizando han de serrevisadas detalladamente, al tiempo que se pueden considerar vías alternativas paraproporcionar los mismos servicios públicos.

Permite identificar nuevas actividades y eliminar aquellas que sean obsoletas oineficientes. Introduce la obligatoria revisión anual del proceso presupuestario. Es lafórmula ideal para salir de una crisis fiscal de forma eficiente y eficaz: logrando losobjetivos, pero lográndolos al mínimo coste. La implantación de un Presupuesto BaseCero1 garantizaría la consecución de la regla de oro2: el equilibrio presupuestario.

1 En un contexto en el que la senda de consolidación fiscal impuesta al Reino de España exige ajustes claros y efectivos, José Barea y José A.Martínez (op.cit) consideran que un Presupuesto Base Cero (PBC) permitiría reducir notablemente el gasto del Estado sin disminuir la cantidad ycalidad de los servicios prestados por la Administración "al eliminar los servicios ineficaces y las estructuras orgánicas inadecuadas". Sería la llaveque necesita la CORA para cumplir su objetivo.2 La regla de oro es una estrategia presupuestaria y de política fiscal, cuyo objetivo es establecer la premisa de que un Gobierno no pueda gastarmás de lo que recaude, limitando así el incremento de la deuda pública y garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largoplazo. El 7 de septiembre de 2011 fue votada en nuestro país una enmienda del articulado de la Constitución Española introduciendo la regla deoro presupuestaria: se limita al 0.40 por 100 el déficit estructural anual del Estado (central, autonómico y municipal) a partir de 2020.



Definiciones

1. “Es un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cadaadministrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticionespresupuestarias desde el principio (Base Cero)”. Peter A. Pyhrr. Creador de estatécnica. 1970.

2. “Es un método que completa y enlaza los procesos de planificación,presupuestación y revisión. Identifica métodos alternativos y eficientes de empleode los recursos limitados en la consecución efectiva de los objetivos seleccionados.Es un enfoque flexible de la gestión que suministra una base fiable para reasignarlos recursos, mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles definanciación y ejecución de los programas corrientes”. Peter Sarant. Director en elGobierno de Jimmy Carter. 1974.



Definiciones

3. “Método presupuestario que requiere que cada unidad decisoria justifique condetalle la totalidad de sus necesidades presupuestarias desde su primeraerogación, debiendo demostrar el porqué debe establecerse su presupuesto y si esverdaderamente rentable. José Barea y José Antonio Martínez.


Objetivos

Política de gasto público en línea con precios del petróleo bajos

Continuar con un déficit público decreciente

Alcanzar equilibrio en 2017

Eliminar duplicidades en funciones y estructuras

Mejorar los procesos administrativos

El Gobierno Federal ha estimado pertinente una reingeniería de la AdministraciónPública Federal bajo un esquema de Presupuesto Base Cero para 2016.


Objetivos

Privilegiar los proyectos de inversión con mayor trascendencia social

Reorientar el gasto a los rubros que ayuden a consolidar el cambio estructuralimplementado

Detonar el potencial productivo del país

Hacer más eficiente el gasto; gastar menos y mejor

Consolidar una economía estable y con mayor potencial de crecimiento

Presupuesto Base Cero vs Presupuesto por Programa

Marzo 2015


Implementación del PBC

Presupuesto base cero

Fases Secuenciales

1. Identificación de Objetivos. Declaraciones explícitas de resultados a lograr; largo ycorto plazo, e indicadores de resultados.

2. Identificación de Unidades de Decisión. De nivel intermedio; no muy alto, no muybajo, para evitar carga excesiva de trabajo burocrático.

3. Preparación de Paquetes de Decisión. Documentos justificativos con informaciónpara decidir sobre niveles de programas o actividades y sus recursos (informacióngenerosa sobre alternativas, ventajas, consecuencias de no aceptarse, niveles definanciación, actividades y operaciones concretas y sus responsables).


Fases Secuenciales

4. Ordenación de Paquetes de Decisión. Unidades inferiores ordenan o clasifican lospaquetes y las unidades superiores decidirán su jerarquización y un reordenamientoen su caso.

5. Revisión por los Niveles más Altos. Se revisa, suprime, incrementa o reordena lasclasificaciones propuestas por las áreas subordinadas.


Requisitos y Condiciones Previas

1. El centro directivo debe estar en estrecha colaboración con los responsables de lasáreas gestoras.

2. Es indispensable un sistema de información que compatibilice la contabilidadpresupuestaria con la patrimonial y analítica.


Fases de elaboración

• Resultados a lograr

• Objetivos a corto y largo plazo

Establecer de objetivos

Unidades de decisión de

mandos medios (evitar

burocracia)

Identificación de unidades de decisión

• Informes sobre el programa

• Evaluación y comparación de cada programa

Preparación de paquetes

presupuestarios

•Agrupación de Programas

• Supervisión jerárquica

Orenamientode paquetes

Revisión, supervisión, modificación

por la alta dirección

Revisión del alta dirección


Ventajas

Permite la identificación, evaluación y justificación de cada una de las actividadesplanteadas, teniendo en cuenta los niveles mínimos de coste, medios y esfuerzo decada unidad necesarios para realizar cada actividad. Permite encontrar gastos deprogramas obsoletos incorporados en los presupuestos por pura repetición y,consecuentemente, proceder a su eliminación, así como de partidas menosproductivas, que se ponen de manifiesto mediante los procesos de análisis ypriorización de actividades.

Al estudiar detalladamente cada una de las actividades que se desarrollan dentro dela empresa de abajo-arriba, ofrece la información adecuada para evitar que secometan tareas similares, duplicidad, derroche de tiempo.

Como todas las unidades participan en el proceso de elaboración presupuestario, seconsigue un mayor espíritu de unidad y coordinación, que repercute a favor del biende toda la entidad.


Casos de éxito en la implementación del PBC

Marzo 2015

Casos de éxito

Argentina, provincia de Buenos Aires

En el segundo semestre de 1982, tuvo la primer experiencia en materia deimplementación del PBC, con el propósito de mejorar la asignación del gasto.

Casos de éxito

España

En 1996 se establecieron aspectos fundamentales del Presupuesto Base Cero para laelaboración del presupuesto entre los que destacan los siguientes:

• La valoración de la utilidad de los programas presupuestarios vigentes• La definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado• El costo de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas

Teniendo siempre en cuenta el nivel mínimo de realización por debajo del cualno se lograrían los niveles básicos de presentación y calidad de serviciospúblicos, necesarios para el cumplimiento de los objetivos establecidos para elaño en curso.

Casos de éxito

España

En mayo de 1979, el Consejo de Ministros aprobó la adopción de Medidas deRacionalización y Limitación del Gasto Público, incluidas en el Programa de Medio Plazopara la Economía Española:

•Presupuesto por programas•Introducción gradual del PBC

Orden de la Presidencia de Gobierno de 4 febrero de 1980, sobre Revisión y Evaluaciónde los Programas de Gasto de los Departamentos Ministeriales:

•Evaluación de la eficiencia y eficacia en la gestión de los programas•Reducción gradual en el presupuesto de 1981 del 25% de los gastos del presupuestoanterior

Casos de éxito

España

En 1996, se establecieron determinados aspectos del PBC:

•Valoración de la utilidad de los programas presupuestarios vigentes•Definición del coste mínimo asociado a cada programa seleccionado•Cálculo del coste de oportunidad de mantener o suprimir determinados programas


ANEXO

Marzo 2015


Algunas críticas

La dificultad de implementarlo, puesto que su plano teórico es brillante, mientrasque su realización empírica requiere de un desarrollo más profundo para poderllegar a establecerlo como instrumento de uso en los presupuestos generales decualquier estado.

Si el presupuesto actual depende mucho del de años anteriores o es muy rígido (porejemplo, las pensiones) el PBC es poco efectivo en la reducción del gasto. Existe unaimportante creencia en la existencia de partidas de gasto inevitables, considerandoen torno al 80%, lo que es cierto a niveles agregados pero no es correcto expandir alconjunto de toda la Administración, ya que hay partidas que requerirán,dependiendo de la situación económica, de un porcentaje mayor a ese 80% tal ycomo los subsidios por desempleo, y otras partidas que requerirán menos de un 10%por ejemplo, ya que tendrán casi cumplido el objetivo inicial.


Algunas críticas

En su elaboración se necesita gran cantidad de tiempo y de papeleo, lo que suponeun alto coste derivado de los procesos de análisis, priorización, clasificación… quecaracterizan a esta técnica presupuestaria. Debido al gran número de órganosimplicados en su elaboración, tales como Ministerio de Economía y Hacienda,Oficinas presupuestarias y Centros Gestores, se consume una gran cantidad detiempo, esfuerzo y papeleo, lo que supone una importante limitación con respectootros procedimientos presupuestarios.

La estructura del sector público es una gran restricción para su empleo en estesector (por ejemplo, las presiones políticas por mantener su status quo, el constantecambio de los dirigentes políticos, la falta de información interna dentro del sectorpúblico, etc). Otra debilidad que se atribuye al procedimiento y que supuso unimpedimento para implantar con éxito esta técnica, fue el considerar que los centrosgestores tuvieran capacidad necesaria para gestionar el gasto de los distintosdepartamentos de una forma estratégica y en términos de base cero, cuando enrealidad dicha capacidad de gestión era bastante limitada.


Acciones durante 2015

Evaluación sistemática y profunda de Programas y Dependencias

Revisión de mayor calidad y eficiencia de la política de gasto

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