PRESUDE SUDA EUROPSKE UNIJE

Autorica obrazlaže pravna stajališta Suda Europske unije po pitanju: obveze javnog naručitelja da u

pozivu na nadmetanje navede pondere kriterija za dodjelu; valjanost obveze propisane za ponuditelje

da izvrše određeni postotak ugovora bez korištenja podizvođenja; tehničke sposobnosti gospodarskog

subjekta; društva koje se smatra sposobnim da ga se samog prihvati kao ponuditelja i to kroz presude:

predmet C-6/15 – TNS Dimarso NV protiv VlaamsGewest, predmet C-406/14 – Miasto na

prawachpowiatu protiv MinisterInfrastruktury i Rozwoju, predmet C-46/15 – Ambisig – Ambiente e

Sistemas de InformaçãoGeográfica SA protiv AICP – Associação de Industriais do Concelho de Pombal,

predmet C-396/14 – MT Højgaard A/S, Züblin A/S protiv Banedanmark.1

1 Presuda Suda Europske unije, predmet C-6/15

Predmet C-6/15 – TNS Dimarso NV protiv VlaamsGewest2 – Obveza javnog naručitelja da u pozivu

na nadmetanje navede pondere kriterija za dodjelu.

Uvod. Zahtjev u predmetnom postupku upućen je u okviru spora između društva TNS Dimarso NV

(dalje u tekstu: Dimarso) i VlaamsGewesta (Flamanska regija) u vezi s pravilnošću metode ocjenjivanja

podnesenih ponuda u sklopu postupka javne nabave usluga koji je to tijelo pokrenulo.

Glavni postupak. Flamanska regija pokrenula je u 2012. postupak javne nabave radi sklapanja ugovora

o isporuci usluga radi izrade sveobuhvatne studije o stanovanju i korisnicima stambenih jedinica u

Flandriji. Procijenjena vrijednost predmeta nabave iznosila je 1.400.000 eura s porezom na dodanu

vrijednost (PDV). Dokumentacija za nadmetanje u tom postupku navodila je sljedeća dva kriterija za

dodjelu ugovora: „1) Kvaliteta ponude (50/100) – Kvaliteta pripreme, organizacije i izvršenja radova na

terenu, unos i prva obrada podataka. Ponuđene usluge moraju biti opisane što je detaljnije moguće. Iz

ponude mora biti jasno vidljivo da je ponuditelj sposoban preuzeti kompletan predmet nabave

(minimalno 7.000 jedinica u uzorku/maksimalno 10.000 jedinica u uzorku) u predviđenom roku

izvršenja od 12 mjeseci; 2) Cijena (50/100) – Trošak izvršenja ugovora za osnovni uzorak (7.000 jedinica

u uzorku) i trošak po segmentima od 500 dodatnih adresa stavljenih na raspolaganje (uključujući PDV).“

Četiri ponuditelja podnijela su ponude koje su ispunjavale minimalne zahtjeve u pogledu tehničke

sposobnosti. Način ocjenjivanja ponuda prikazan je u izvješću o dodjeli ugovora na sljedeći način:

„Ponude su najprije ispitane i ocijenjene na temelju kriterija ‚kvalitete’. Svakoj ponudi u tom pogledu

jednoglasno je dodijeljena određena ocjena (vrlo dobar – dovoljan – nedovoljan). Zatim je primijenjen

kriterij cijene. Na temelju tih ocjena, na kraju je utvrđen konačni poredak.“ Iz izvješća o dodjeli proizlazi

da su u pogledu prvog kriterija, tj. kvalitete ponuda, Dimarso i druga dva ponuditelja dobili ocjenu „vrlo

dobar“ i da je četvrti ponuditelj dobio ocjenu „nedovoljan“. Kad je riječ o drugom kriteriju, odnosno

cijeni, u izvješću o dodjeli navedeno je sljedeće: „Prikaz: Donji prikaz preuzima cijenu za, s jedne strane,

izvršenje osnovnog ugovora (7.000 jedinica u uzorku) i, s druge strane, izvršenje razgovora obavljenih

po segmentima od 500 (PDV uključen u cijenu):

1 Autorica: Kristina Zovko, dipl. iur, Grad Zagreb, u članku analizira pravna stajališta Suda Europske unije. 2 Presuda od 14. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:555.

2

Ponuda

Kriterij 2(a)

– Cijena (PDV uključen)

osnovni uzorak (N=7.000)

Kriterij 2(b)

– Cijena (PDV uključen)

segment od 500 dodatnih uzoraka

[Dimarso] 987.360,00 eura 69.575,00 eura

IpsosBelgium NV 913.570,00 eura 55.457,00 eura

New Information& Data NV 842.607,70 eura 53.240,00 eura

SignificantGfK NV 975.520,15 eura 57.765,40 eura

Na temelju dva navedena kriterija konačni poredak ponuditelja u izvješću o dodjeli bio je sljedeći:

Poredak Ponuda Kriterij 1 Kriterij 2(a) Kriterij 2(b)

1. IpsosBelgium NV vrlo dobar 913.570,00 eura 55.457,00 eura

2. SignificantGfK NV vrlo dobar 975.520,15 eura 57.765,40 eura

3. [Dimarso] vrlo dobar 987.360,00 eura 69.575,00 eura

4. New Information& Data NV nedovoljan 842.607,70 eura 53.240,00 eura

Ugovor je dodijeljen IpsosBelgiumu. Dimarso je podnio tužbu radi poništenja te odluke. Tužitelj tvrdi

da su se u pobijanoj odluci ponude ispitale na temelju ponderiranja „vrlo dobar – dovoljan –

nedovoljan“ koje nije bilo navedeno u dokumentaciji za nadmetanje u pogledu kriterija kvalitete

ponuda i na temelju sastavnih elemenata „cijene“ navedenih u odnosu na kriterij cijene, a da se nisu

proveli odgovarajuće ispitivanje, usporedba i konačna ocjena ponuda uzimajući u obzir kriterije za

dodjelu koji su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje, uključujući ponderiranje ponderom 50/100

svakog pojedinog kriterija za dodjelu koji se navodi u pozivu na nadmetanje.

O prethodnom pitanju. Sudu je postavljeno sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 53. stavak 2.

Direktive 2004/18 [...] sam za sebe i u vezi s opsegom europskih pravnih načela jednakosti i

transparentnosti u području javne nabave tumačiti na način da javni naručitelj, u slučaju kada se ugovor

o javnoj nabavi dodjeljuje ponuditelju koji je sa stajališta toga tijela dao ekonomski najpovoljniju

ponudu, uvijek mora unaprijed odrediti i navesti u pozivu ili dokumentaciji za nadmetanje metodu

ocjenjivanja ili pravila ponderiranja – bez obzira na njihovu predvidljivost, uobičajenost ili opseg – na

temelju kojih će se ocjenjivati ponude prema kriterijima ili potkriterijima za dodjelu ili da se, ako ne

postoji takva opća obveza, ona ipak primjenjuje u određenim okolnostima, kao što su, među ostalim,

opseg, nedostatak predvidljivosti ili neuobičajenost tih pravila o ponderiranju?“

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja istaknuti da u slučaju da javni naručitelj odluči dodijeliti ugovor

ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, člankom 53. stavkom 2. Direktive 2004/18

određeno je da on u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje mora navesti relativni

3

značaj koji pridaje svakom pojedinom kriteriju izabranom da odredi ekonomski najpovoljniju ponudu.

Ti se značaji mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom. Ako, prema

mišljenju javnog naručitelja, određivanje značaja nije moguće iz dokazivih razloga, javni naručitelj

navodi u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje ili, u slučaju natjecateljskog dijaloga,

u opisnoj dokumentaciji, kriterije poredane od najvažnijeg prema najmanje važnom. Tim se zahtjevima

nastoji omogućiti ponuditeljima da budu razumno informirani o kriterijima i postupcima koji će se

primjenjivati u pronalaženju ekonomski najpovoljnije ponude. Nadalje, njima su iskazane obveze javnih

naručitelja propisane člankom 2. te direktive, u skladu s kojim se oni prema gospodarskim subjektima

trebaju ponašati jednako i nediskriminirajuće i djelovati na transparentan način.

U skladu sa stalnom sudskom praksom, načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti znače,

među ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni i u trenutku kada pripremaju svoje ponude i u

trenutku kada ih javni naručitelj ocjenjuje. Tako je Sud presudio da predmet i kriteriji dodjele ugovora

o javnoj nabavi moraju biti jasno utvrđeni od početka provedbe postupka javne nabave i da javni

naručitelj ne može primijeniti, za kriterije dodjele, potkriterije koje prethodno nije stavio na znanje

ponuditeljima. Također, javni naručitelj tijekom cijelog postupka mora na jednak način tumačiti

kriterije dodjele. Ti se zahtjevi načelno primjenjuju mutatis mutandis na obvezu javnih naručitelja da u

pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje navedu „relativni značaj“ svakog kriterija

dodjele. Javni naručitelj načelno ne može primijeniti pravila ponderiranja koja prethodno nije stavio na

znanje ponuditeljima. Značaj svakog kriterija dodjele mora biti jasno utvrđen od početka postupka

nabave omogućujući tako ponuditeljima da objektivno utvrde stvarnu važnost koju ima jedan kriterij

dodjele u odnosu na drugi prilikom njihova kasnijeg ocjenjivanja od strane javnog naručitelja. Isto tako,

relativni značaj svakog kriterija dodjele ne smije se mijenjati tijekom cijelog postupka.

Međutim, Sud je utvrdio da je moguće da javni naručitelj, nakon isteka roka za podnošenje ponuda,

odredi koeficijente ponderiranja potkriterija koji u biti odgovaraju kriterijima s kojima su ponuditelji

prethodno bili upoznati, pod tri uvjeta, odnosno da to ex post određivanje, na prvom mjestu, ne

mijenja kriterije za dodjelu ugovora kako su određeni u dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na

nadmetanje, na drugom mjestu, ne sadržava elemente koji bi utjecali na sastavljanje ponuda da su bili

poznati u trenutku njihova sastavljanja i, na trećem mjestu, da nije odabrano na način da uključuje

elemente koji mogu dovesti do diskriminacije jednog od ponuditelja. Međutim, ni članak 53. stavak 2.

Direktive 2004/18 ni bilo koja njezina druga odredba ne propisuju obvezu javnog naručitelja da

potencijalnim ponuditeljima, objavom u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje, stavi

na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje kako bi konkretno ocijenio i razvrstao

ponude s obzirom na kriterije dodjele ugovora i njihov relativni značaj prethodno određen u

predmetnoj dokumentaciji za nadmetanje. Takva opća obveza ne proizlazi ni iz sudske prakse Suda.

Naime, Sud je utvrdio da ocjenjivački odbor mora imati na raspolaganju određenu slobodu u

izvršavanju svoje zadaće pa on tako može, ne mijenjajući kriterije dodjele ugovora određene u

dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na nadmetanje, organizirati vlastiti rad ispitivanja i

analiziranja podnesenih ponuda. Ta je sloboda tako opravdana praktičnim razlozima. Javni naručitelj

mora moći prilagoditi okolnostima slučaja metodu ocjenjivanja koju primjenjuje kako bi ocijenio i

razvrstao ponude.

Sukladno načelima koja se primjenjuju na provedbu postupaka nabave propisanima u članku 2.

Direktive 2004/18 i kako bi se izbjegao bilo kakav rizik protekcionizma, metoda ocjenjivanja koju

primjenjuje javni naručitelj kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude ne može se načelno odrediti

4

nakon otvaranja ponuda od strane javnog naručitelja. Međutim, u slučaju da određivanje te metode

nije moguće zbog dokazivih razloga prije tog otvaranja, kako ističe belgijska vlada, javnom naručitelju

se ne može prigovoriti da ju je odredio tek nakon što je on, ili njegov ocjenjivački odbor, saznao sadržaj

tih ponuda. Određivanje metode ocjenjivanja nakon objave poziva na nadmetanje ili dokumentacije za

nadmetanje ne može imati kao učinak izmjenu kriterija dodjele ni njihova relativnog značaja.

Stoga, proizlazi da na prethodno pitanje valja odgovoriti tako da članak 53. stavak 2. Direktive 2004/18,

uzimajući u obzir načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti koja je posljedica tog načela,

treba tumačiti na način da, u slučaju ugovora o javnoj nabavi usluga koji treba dodijeliti u skladu s

kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude sa stajališta javnog naručitelja, javni naručitelj ne mora

potencijalnim ponuditeljima u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje koji se

odnose na predmetni ugovor staviti na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje

kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude. Međutim, ta metoda ne može imati za posljedicu

izmjenu kriterija dodjele i njihova relativnog značaja.

2 Presuda Suda Europske unije, predmet C-406/14

Predmet C-406/14, Wrocław – Miasto na prawachpowiatu protiv MinisterInfrastruktury i Rozwoju3

– Valjanost obveze propisane za ponuditelje da izvrše određeni postotak ugovora bez korištenja

podizvođenja -

Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 25. Direktive 2004/18/EZ Europskog

parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim

radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama kao i članka 98. Uredbe Vijeća

(EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni

razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br.

1260/1999. Zahtjev je upućen u okviru spora između Wrocław – Miasto na prawachpowiatu (grad

Wrocław, Poljska) i Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministar infrastrukture i razvoja) povodom

odluke o određivanju financijskog ispravka tom gradu, zbog navodne povrede Direktive 2004/18 u

okviru postupka javne nabave radova koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije.

Glavni postupak. Nadležna služba Grada Wrocława je 2007. pokrenula ograničeni postupak javne

nabave u svrhu djelomične izgradnje zaobilaznice. Za taj projekt, čija je cijena iznosila oko 65 milijuna

eura, dodijeljena je financijska potpora Unije primjenom operativnog programa pomoći Republici

Poljskoj u području infrastrukture i okoliša, u okviru cilja „Konvergencije“, sufinanciranog iz Kohezijskog

fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj. Od sedam gospodarskih subjekata koji su zatražili

sudjelovanje u tom postupku, njih pet pozvano je da podnesu ponudu. Dokumentacija za nadmetanje

poslana na adrese tih pet gospodarskih subjekata sadržavala je sljedeću odredbu: „Gospodarski subjekt

mora izvršiti barem 25% radova obuhvaćenih ugovorom korištenjem vlastitih sredstava.“ Grad

Wrocław je sredinom 2008. sklopio ugovor o javnoj nabavi s gospodarskim subjektom kojeg je odabrao.

Nakon upravnog postupka provedenog nakon izvršenja tog ugovora, koji su pokrenula nacionalna tijela

zadužena za kontrolu ispravnosti određenih radnji koje sufinancira Unija, od grada Wrocława zatražen

je financijski ispravak s glavnicom od 8.600.473,38 zlota (PLN) (oko 1.960.000 eura), što odgovara 5%

3 Presuda od 14. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:562.

5

troškova pokrivenih iz javnih sredstava, zbog navodne nepravilnosti te odredbe u svjetlu Direktive

2004/18, koja se primjenjuje na taj ugovor s obzirom na njegovu vrijednost.

Tijelo nadležno u posljednjem stupnju u tom upravnom postupku opravdalo je taj financijski ispravak,

s jedne strane, činjenicom da je sporna odredba ograničila oslanjanje na podizvoditelje ne poštujući

pritom članak 36. stavak 5. PZP-a.4 Naime, cilj te odredbe je osigurati da dijelove ugovora za koje su

potrebna posebna znanja i vještine, i čija kvaliteta izvršenja ovisi o posebnim sposobnostima izvršitelja,

stvarno izvrši gospodarski subjekt čiji su kapaciteti ocijenjeni pri provedbi postupka javne nabave. Taj

cilj važan je osobito, jer odredbe nacionalnog prava na snazi na dan nastanka činjenica u glavnom

postupku, nisu omogućavale gospodarskim subjektima da se pozivaju na sposobnosti trećih da bi

dokazali da ispunjavaju uvjete u vezi sa sposobnostima za sudjelovanje u postupku sklapanja ugovora

o javnoj nabavi. Prema mišljenju tog tijela javni naručitelj je stoga na temelju članka 36. stavka 5. PZP-

a morao precizno odrediti koje dijelove tog ugovora je uspješni ponuditelj morao izvršiti osobno.

Ugovorna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se samo implicitno propisuje

postotak radova koji predstavlja njihov dio koji treba izvršiti uspješni ponuditelj, ne omogućava da se

utvrdi okolnost odnosi li se ograničenje korištenja podizvođenja na radove za čije su izvršavanje

potrebne posebne sposobnosti, što predstavlja povredu cilja članka 36. stavka 5. PZP-a. Ta povreda

nacionalnog prava predstavlja također povredu članka 25. Direktive 2004/18.

S druge strane, unatoč činjenici da navodna povreda prava Unije ne utječe na dodjelu ugovora o kojem

je riječ u glavnom postupku, ograničenje korištenja podizvođenja ima štetan utjecaj na opći proračun

Unije. Naime, to ograničenje sa sobom nosi rizik narušavanja ravnoteže u tržišnom natjecanju koji se

može očitovati u povećanju cijena navedenih u ponudama, te koji je dovoljan da predstavlja

nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006.5

Grad Wrocław podnio je sudu koji je uputio zahtjev tužbu protiv odluke o financijskom ispravku, kojom

je osporio osnovanost dvaju nizova obrazloženja na kojima se temelji ta odluka. Grad Wrocław u vezi

s nezakonitosti sporne odredbe iz dokumentacije za nadmetanje ističe da je članak 36. stavak 5. PZP-

a, u verziji koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, propisivao načelo

prema kojem uspješni ponuditelj treba izvršiti ugovor koristeći vlastita sredstva, na način da je

korištenje podizvođenja bilo iznimka, te je na temelju toga javni naručitelj mogao dozvoliti oslanjanje

na podizvoditelje, a da nije na to bio obvezan.

O prethodnim pitanjima. WojewódzkiSądAdministracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u

Varšavi) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu dva prethodna pitanja:

4 Članak 36. stavak 5. ustawa – Prawozamόwieńpublicznych (Zakon o javnoj nabavi) od 29. siječnja 2004. (skraćeno: PZP), u verziji koja se primjenjivala na dan nastanka činjenica u glavnom postupku, glasio je kako slijedi: „Javni naručitelj može u dokumentaciji za nadmetanje predvidjeti dio ugovora koji se ne može dati u podizvođenje.“ Ta odredba izmijenjena je kasnije na način da u skladu s njom gospodarski subjekt može povjeriti podizvoditeljima izvršenje ugovora o javnoj nabavi koji mu je dodijeljen osim u slučaju kada, zbog posebnih obilježja tog ugovora, javi naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje predvidi da se dio ili cijeli ugovor ne može dati u podizvođenje. 5 Uredba kojom se utvrđuju opća pravila koja uređuju Europski fond za regionalni razvoj (EFFR), Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond [...]. Članak 2. točka 7. te uredbe definira „nepravilnost“ kao „svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom“. U skladu s člankom 9. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006, operacije koje se financiraju iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda moraju biti usklađene s odredbama akata koji su doneseni u skladu sa sekundarnim pravom.

6

Prvo pitanje: „Može li s obzirom na odredbe članka 25. Direktive 2004/18 javni naručitelj u

dokumentaciji za nadmetanje za [javnu] nabavu predvidjeti da uspješni ponuditelj mora izvršiti barem

25% radova obuhvaćenih ugovorom o javnoj nabavi korištenjem vlastitih sredstava?“

Drugo pitanje: „U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, dovodi li primjena zahtjeva opisanog

u tom pitanju u postupku javne nabave do povrede odredbi prava Unije koja opravdava potrebu za

primjenom financijskog ispravka u skladu s člankom 98. Uredbe br. 1083/2006?“

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2004/18 tumačiti na način

da javni naručitelj smije odrediti odredbom u dokumentaciji za nadmetanje za javnu nabavu radova to

da budući uspješni ponuditelj za taj ugovor mora izvršiti određeni postotak radova koji je njime

obuhvaćen korištenjem vlastitih sredstava.

Prvim stavkom članka 25. Direktive 2004/18 propisano je da javni naručitelj može zahtijevati, ili država

članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji

namjerava dati u podizvođenje trećim stranama i sve predložene podizvoditelje. Taj članak Direktive

2004/18 propisuje oslanjanje na podizvoditelje bez propisivanja ograničenja u tom smislu. Nasuprot

tomu, članak 48. stavak 3. te direktive u dijelu u kojem predviđa mogućnost da ponuditelji dokažu da

zadovoljavaju minimalnu razinu tehničkih i profesionalnih sposobnosti koje je odredio javni naručitelj

oslanjajući se na sposobnosti trećih subjekata, pod uvjetom da dokažu da će, ako im se dodijeli ugovor,

stvarno raspolagati sredstvima potrebnima za izvršenje ugovora koja sami nemaju, za ponuditelje

stvara praktički neograničenu mogućnost da koriste podizvođenje za izvršenje ugovora.

Usprkos tomu, ako dokumentacija za nadmetanje u skladu s prvim stavkom članka 25. Direktive

2004/18 obvezuje ponuditelje da u svojim ponudama navedu dio ugovora koji eventualno namjeravaju

dati u podizvođenje i predložene podizvoditelje, javni naručitelj može zabraniti oslanjanje na

podizvoditelje za izvršenje bitnih dijelova ugovora u slučaju da u fazi ispitivanja ponuda i odabira

uspješnog ponuditelja nije mogao provjeriti njihove sposobnosti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 18.

ožujka 2004, Siemens i ARGE Telekom, C-314/01, EU:C:2004:159, t. 45). Takav doseg svakako nema

odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ograničava oslanjanje na podizvoditelje

za dio ugovora apstraktno određen kao njegov određeni postotak, i to bez obzira na mogućnost

provjeravanja sposobnosti eventualnih podizvoditelja i bez ikakve napomene o tome jesu li zadaci na

koje se odnosi bitan dio ugovora. S obzirom na sva ta razmatranja, takva odredba nije u skladu s

Direktivom 2004/18, koja je relevantna u okviru glavnog postupka. Osim toga, takva odredba, ako je

uvjet za izvršenje ugovora u smislu članka 26. Direktive 2004/18, nije dopuštena na temelju tog članka,

s obzirom na sam njegov tekst, jer je protivna članku 48. stavku 3. te direktive, i stoga pravu Unije.

Stoga, na prvo pitanje Sud je odgovorio da Direktivu 2004/18 treba tumačiti na način da javni

naručitelj ne smije odrediti u dokumentaciji za nadmetanje za javnu nabavu radova to da budući

uspješni ponuditelj za taj ugovor mora izvršiti određeni postotak radova koji je njime obuhvaćen

korištenjem vlastitih sredstava.

Drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 98. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s

njezinim člankom 2. točkom 7. tumačiti na način da činjenica da je javni naručitelj u okviru postupka

za javnu nabavu radova u vezi s projektom koji prima financijsku potporu Unije protivno Direktivi

2004/18 odredio to da budući uspješni ponuditelj mora vlastitim sredstvima izvršiti najmanje 25% tih

radova, predstavlja, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, „nepravilnost“ u smislu tog članka

2. točke 7. koja opravdava potrebu da se primjeni financijski ispravak na temelju navedenog članka 98.

7

Kada je riječ o konkretnim okolnostima u tom predmetu, sud koji je uputio zahtjev ističe da se u tom

slučaju primjenjivo nacionalno pravo tumačilo na način da ne zabranjuje odredbu poput one u glavnom

postupku, da je ta odredba unatoč svemu dopuštala korištenje podizvođenja za 75% radova

obuhvaćenih ugovorom, da je nisu osporili kandidati pozvani da podnesu ponudu, koji su jedini s njom

bili upoznati, i da je poziv za podnošenje ponuda doveo do jake konkurencije.

Postavljeno pitanje stoga ima dva dijela, od kojih se jedan odnosi na „nepravilnost“ u smislu članka 2.

točke 7. Uredbe 1083/2006, a drugi dio na mehanizam financijskog ispravka koji sukladno članku 98.

te uredbe nacionalna tijela trebaju primijeniti u slučaju nepravilnosti.

Pojam „nepravilnosti“ sukladno članku 2. točki 7. Uredbe br. 1083/2006 obuhvaća svako kršenje

odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi

štetilo općem proračunu EU, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Treba napomenuti

da je Unijin cilj putem strukturnih fondova i Kohezijskog fonda financirati samo projekte koji su u

cijelosti u skladu s njezinim pravom. Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da

kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo

naštetiti općem proračunu EU tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu

povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za

proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice. Stoga

treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka

2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na

proračun uključenih Fondova.

Kada je riječ o mehanizmu financijskog ispravka iz članka 98. Uredbe br. 1083/2006 treba utvrditi da

taj članak u skladu sa svojim stavcima 1. i 2. obvezuje države članice da u slučaju utvrđenja

nepravilnosti izvrše financijski ispravak. Međutim, prvi podstavak stavka 2. tog članka propisuje

također obvezu za nadležno nacionalno tijelo da utvrdi iznos ispravka koji treba izvršiti uzimajući u

obzir tri kriterija: prirodu utvrđene nepravilnosti, njezinu težinu i financijski gubitak uključenih fondova.

Kada je riječ, kao u glavnom postupku, o točno određenoj a ne o sustavnoj nepravilnosti, posljednji

kriterij nužno podrazumijeva ispitivanje svakog pojedinačnog slučaja, uzimajući u svakom slučaju u

obzir sve okolnosti relevantne s obzirom na jedan od ta tri kriterija. Stoga, iako ta okolnost ne isključuje

to da se prvi koraci mogu poduzeti na temelju ljestvice koja je u skladu s načelom proporcionalnosti,

pri utvrđivanju iznosa ispravka koji treba primijeniti potrebno je voditi računa o svim posebnostima

koje su svojstvene za utvrđenu nepravilnost u odnosu na elemente uzete u obzir pri sastavljanju te

ljestvice, a koje mogu opravdati povećanje ili, nasuprot tomu, smanjenje ispravka. Stoga na konačni

iznos financijskog ispravka koji treba primijeniti mogu utjecati okolnosti poput usklađenosti s

nacionalnim zakonom odredbe kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, obveze izvršavanja

vlastitim sredstvima određenog dijela ugovora i činjenice da je utvrđeno postojanje samo rizika za

nastanak financijskih posljedica, i to potencijalno slabog.

Slijedom navedenog, na drugo pitanje Sud je odgovorio da članak 98. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s

njezinim člankom 2. točkom 7. treba tumačiti na način da činjenica da je javni naručitelj u okviru

postupka za javnu nabavu radova u vezi s projektom koji prima financijsku potporu Unije protivno

Direktivi 2004/18 odredio to da budući uspješni ponuditelj mora vlastitim sredstvima izvršiti

najmanje 25% tih radova, predstavlja „nepravilnost“ u smislu tog članka 2. točke 7. koja opravdava

potrebu da se primjeni financijski ispravak na temelju navedenog članka 98, ako se ne može isključiti

mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnih fondova. Iznos tog ispravka treba

8

utvrditi uzimajući u obzir sve konkretne okolnosti relevantne s obzirom na kriterije iz prvog

podstavka stavka 2. članka 98. te uredbe, odnosno prirodu utvrđene nepravilnosti, njezinu težinu i

financijski gubitak uključenih fondova.

3 Presuda Suda Europske unije, predmet C- 46/15

Predmet C- 46/15, Ambisig – Ambiente e Sistemas de InformaçãoGeográfica SA protiv AICP –

Associação de Industriais do Concelho de Pombal 6 – Tehničke sposobnosti gospodarskog subjekta.

Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii.

druge alineje Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju

postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim

uslugama. Zahtjev je upućen u okviru spora između Ambisig – Ambiente e Sistemas de

InformaçãoGeográfica SA (dalje u tekstu: Ambisig) i AICP – Associação de Industriais do Concelho de

Pombal (dalje u tekstu: AICP) povodom odluke potonjeg tijela da kandidaturu Ambisiga isključi iz

postupka javne nabave u svrhu sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga.

Glavni postupak. AICP, u svojstvu javnog naručitelja, je u 2013. pokrenuo ograničeni postupak javne

nabave s postupkom preliminarne selekcije radi sklapanja ugovora o pružanju usluga „provedbe

sustavâ za upravljanje okolišem, kvalitetom i tehnološke platforme kod 13 poduzetnika“. Člankom 12.

stavkom 1. točkama (c) i (f) poziva na nadmetanje utvrđeno je sljedeće: „Kako bi bili odabrani, kandidati

moraju dostaviti sljedeće dokumente: [...] (c) izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom

pečata, kojom se dokazuje da kandidat provodi sustav upravljanja okolišem i/ili kvalitetom, u skladu s

predloškom izjave dostupnim u Prilogu VIII. ovog poziva na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji

je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika; [...] (f)

izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom pečata, kojom se dokazuje da kandidat

provodi sustav upravljanja, razvoja i provođenja mrežne tehnološke platforme, programske podrške

za upravljanje i aktivnosti koordinacije, uz navođenje predmetnog iznosa, u skladu s predloškom izjave

dostupnim u Prilogu IX. ovog poziva na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji je ovjerio javni

bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika; [...]“

AICP je odobrio konačno izvješće ocjenjivačkog suda, koji je za fazu podnošenja ponuda odabrao

kandidaturu Índice ICT & Management, Lda. i odbio kandidaturu društva Ambisig jer, s jedne strane,

to društvo nije dokazalo uvjete vezane za svoju tehničku sposobnost putem izjave privatnog kupca,

ovjerene u skladu s člankom 12. poziva na nadmetanje i, s druge strane, nije dokazalo ni potkrijepilo

da mu je bilo nemoguće ili osobito otežano pribaviti takvu izjavu. U okviru tužbe koju je Ambisig podnio

protiv te odluke, Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud, Leiria, Portugal) je

djelomično prihvatio tužbene razloge tog društva, poništio odluku AICP-a i naložilo potonjem da u roku

od 20 dana donese novi poziv na nadmetanje. Ambisig je osporio tu odluku pred punim sastavom istog

suda tvrdeći da je sud pogriješio kada je odbio tužbene razloge koji se osobito odnose na nesukladnost

pravila koje je javni naručitelj odredio u pogledu dokaza da su tehničke sposobnosti kandidata u skladu

s uvjetima iz članka 48. Direktive 2004/18. Budući da je Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria

(Upravni i porezni sud, Leiria) odbio tu žalbu, Ambisig je podnio tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev

jer ni u toj presudi nije utvrđena nezakonitost, u smislu članka 48. Direktive 2004/18, pravila koje je

javni naručitelj odredio u pogledu načina dokazivanja tehničkih sposobnosti kandidata. U tim je

6 Presuda od 7. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:530.

9

okolnostima Tribunal Central AdministrativoSul (Središnji upravni sud Jug, Portugal) odlučio prekinuti

postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja.

O prethodnim pitanjima

Prvo pitanje: „S obzirom na to da portugalsko zakonodavstvo ne uređuje područje sadržano u članku

48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive 2004/18, je li ta odredba izravno primjenjiva

u portugalskom pravnom poretku tako da pojedincima dodjeljuje pravo na koje se oni mogu pozivati

protiv javnih naručitelja?“

Drugo pitanje: „Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive

2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koje je utvrdio javni naručitelj kojima se

gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje pružanja usluga izjavom koju je potpisao taj isti

subjekt, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog

kupca?“

Treće pitanje: „Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive

2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, a koja pod

prijetnjom isključenja zahtijevaju da potvrda privatnog kupca sadržava potvrdu koju je potpisao javni

bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo?“

Prvim pitanjem se u bitnome pita treba li članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju

Direktive 2004/18 tumačiti na način da se njime, ako ne postoji prijenos u nacionalno pravo,

pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja u okviru

sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ako je država propustila direktivu prenijeti u nacionalno pravo u

propisanim rokovima ili ako ju je pogrešno prenijela, pojedinci se na te odredbe mogu pozivati pred

nacionalnim sudovima protiv države kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine

bezuvjetnima i dovoljno određenima.7U svrhu pružanja korisnog odgovora na prvo pitanje valja

precizirati može li se pozivati na članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive

2004/18 protiv bilo kojeg subjekta koji ima svojstvo „javnog naručitelja“ u smislu članka 1. stavka 9. te

direktive. U tom pogledu valja podsjetiti da, iako prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, direktiva ne

može stvarati obveze za pojedinca te se stoga protiv njega nije moguće pozivati na direktivu kao takvu,8

kad se pojedinci ne pozivaju na takvu direktivu protiv pojedinca već protiv države, oni to mogu bez

obzira u kojem svojstvu potonja djeluje. Nadalje, među subjekte protiv kojih se može pozivati na

odredbe direktive koje mogu imati izravan učinak ubraja se i subjekt kojemu je, bez obzira na njegov

pravni oblik, na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim

nadzorom te u tu svrhu raspolaže iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose

među pojedincima. U ovom slučaju, što se tiče situacije AICP-a, iz pojašnjenja koja je portugalska vlada

iznijela na raspravi pred Sudom proizlazi da je taj subjekt, iako je obuhvaćen pojmom „javni naručitelj“

u smislu članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18, udruženje privatnopravnih poduzetnika koje ne

ispunjava prethodno navedene uvjete potrebne da bi se moglo protiv njega pozivati na odredbe te

7 Vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2013, Portgás, C-425/12, EU:C:2013:829, t. 18. i navedenu sudsku praksu; od 14. siječnja 2014, Association de médiationsociale, C-176/12, EU:C:2014:2, t. 31. kao i od 15. svibnja 2014, AlmosAgrárkülkereskedelmi, C-337/13, EU:C:2014:328, t. 31. 8 Osobito vidjeti presude od 24. siječnja 2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, t. 37. i navedenu sudsku praksu kao i od 15. siječnja 2015, Ryanair, C-30/14, EU:C:2015:10, t. 30.

10

direktive jer ne obavlja nikakvu službu od javnog interesa pod nadzorom državne vlasti i ne raspolaže

iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima, što treba provjeriti

sud koji je uputio zahtjev. U takvom slučaju na tom je sudu da u najvećoj mogućoj mjeri uskladi

tumačenje nacionalnog prava s tekstom i svrhom Direktive 2004/18 kako bi ostvario rezultat iz članka

48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje i na taj način poštovao obvezu iz članka 288. stavka 3.

UFEU-a. U tom pogledu valja podsjetiti da je obveza nacionalnog suca da se pozove na sadržaj direktive

prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava

i ne može služiti kao temelj tumačenja nacionalnog prava contralegem. U slučaju da nacionalno pravo

nije moguće protumačiti tako da bude u skladu s Direktivom 2004/18, strana koja je oštećena uslijed

takve neusklađenosti tog prava s pravom Unije mogla bi se pozivati na sudsku praksu proizašlu iz

presude od 19. studenoga 1991, Francovich i dr.9 da bi, ovisno o slučaju, ishodila naknadu nastale štete.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 48. stavak 2.

točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se njime, ako ne

postoji prijenos u nacionalno pravo, pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu

pozivati protiv javnih naručitelja u okviru sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima, ako su

oni javni subjekti ili im je na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa

pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolažu iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna

za odnose među pojedincima.

Drugim pitanjem u bitnome se pita protivi li se članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja

Direktive 2004/18 primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj kojima se gospodarskom subjektu ne

dopušta dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili

ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.

Člankom 48. stavkom 2. točkom (a) podtočkom ii. Direktive 2004/18 predviđeno je da se tehničke

sposobnosti gospodarskog subjekta mogu dokazati popisom glavnih izvršenih isporuka ili glavnih

usluga pruženih u posljednje tri godine koje su prethodile objavi poziva na nadmetanje. Ako je primatelj

bio privatni kupac, drugom alinejom te odredbe predviđena su dva načina dokazivanja kako bi se

dokazalo izvršenje tih isporuka ili pružanje tih usluga, odnosno „potvrdom kupca ili, u nedostatku

navedenog, jednostavno izjavom gospodarskog subjekta“.

Pitanje suda koji je uputio zahtjev konkretno se odnosi na vezu između ta dva načina dokazivanja, jer

želi utvrditi jesu li oni ravnopravni i može li subjekt slobodno dokazati svoju tehničku sposobnost bilo

kako, bilo potvrdom privatnog kupca bilo jednostavnom izjavom koju je sam sastavio, ili je, suprotno

tomu, zakonodavac Unije odredio hijerarhiju navedenih načina dokazivanja te je korištenje

jednostrane izjave od strane subjekta ograničeno samo na slučajeve u kojima nije bilo moguće pribaviti

navedenu potvrdu. Članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja Direktive 2004/18 sastavljen

je riječima koje, sukladno svojem uobičajenom smislu u svakodnevnom jeziku, ne ostavljaju mjesta

nikakvoj razumnoj dvojbi. Naime, izraz „u nedostatku navedenog“ koji se upotrebljava u toj odredbi ne

upućuje, prema svojem uobičajenom smislu, na jednakost, nego na podređenost predviđenih načina

dokazivanja. Iz toga slijedi da, prema doslovnom tumačenju, članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii.

drugu alineju Direktive 2004/18 treba shvatiti na način da javni naručitelji gospodarskom subjektu

mogu odobriti da svoje tehničke sposobnosti dokaže jednostranom izjavom samo ako ne može

ishoditi potvrdu privatnog kupca. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se tom odredbom uspostavlja

zatvoreni sustav koji ograničava načine ocjene i provjere tehničkih sposobnosti kojima raspolažu javni

9 C-6/90 i C-9/90, EU:C:1991:428.

11

naručitelji. Iz toga slijedi da ako navedeni naručitelji u ovom području ne mogu odrediti nove načine

dokazivanja, oni ne mogu ni ograničiti doseg već predviđenih načina.

Pravila sadržana u pozivu na nadmetanje koja dopuštaju gospodarskom subjektu da u svrhu

dokazivanja svojih tehničkih sposobnosti predoči jednostranu izjavu samo ako dokaže apsolutnu

nemogućnost pribavljanja potvrde privatnog kupca su neproporcionalna. Naime, takva pravila za njega

predstavljaju prekomjerno opterećenje u odnosu na ono što je potrebno da tržišno natjecanje ne bi

bilo narušeno te da bi se osiguralo poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije kao i jednakog

postupanja u području javne nabave. Nasuprot tome, pravila iz poziva za nadmetanje o jednostranoj

izjavi, prema kojima gospodarski subjekt dokazuje svoju sposobnost (objektivnim dokazima koji se

trebaju provjeriti od slučaja do slučaja), unatoč činjenici postojanja ozbiljne poteškoće koja ga

sprječava od dobivanja potvrde (zbog npr. zle vjere privatnog kupca), u skladu su s načelom

proporcionalnosti, budući da ne predstavljaju prekomjerno opterećenje za gospodarskog subjekta u

dokazivanju.

Stoga je Sud na drugo pitanje odgovorio da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju

Direktive 2004/18 valja tumačiti na način da mu se ne protivi primjena pravila koja je utvrdio javni

naručitelj, poput onih u glavnom postupku, kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta

dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu

poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.

Trećim pitanjem sud pita protivi li se članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive

2004/18 primjena pravilâ koja je utvrdio javni naručitelj, a kojima se pod prijetnjom isključenja

kandidature ponuditelja zahtijeva da potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni

bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo.

U tom pogledu valja istaknuti da u verziji na portugalskom jeziku izraz „potvrda kupca“ iz teksta članka

48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 glasi „declaraçãoreconhecida do

adquirente“ („ovjerena potvrda kupca“), što dovodi do zaključka da izjava privatnog kupca, da bi bila

valjana, mora sadržavati ovjereni potpis. Međutim, kako ističu sve stranke koje su podnijele pisana

očitovanja, tekst većine drugih jezičnih verzija te odredbe glasi drukčije, što dovodi do manje

restriktivnog tumačenja dosega takvog načina dokazivanja. Naime, iz verzija na njemačkom („vom

Erwerberausgestellte Bescheinigung“), španjolskom („certificado del comprador“), talijanskom

(„attestazionedell’acquirente“) i engleskom jeziku („purchaser’s certification“) proizlazi da se izraz

„potvrda kupca“ treba shvatiti na način da je gospodarskom subjektu dopušteno dokazivanje svojih

tehničkih sposobnosti jednostavnim dokumentom koji je bez posebnih formalnosti sastavio jedan ili

više privatnih kupaca i kojim se potvrđuju glavne izvršene isporuke ili glavne usluge pružene u

posljednje tri godine, s iznosima i datumima. Glede te jezične različitosti treba podsjetiti da prema

ustaljenoj sudskoj praksi Suda formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava

Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale

jezične verzije. Odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati na ujednačen način, s obzirom na

ostale verzije sastavljene na svim jezicima EU. U slučaju neslaganja između različitih jezičnih verzija

određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu treba tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj

propisa kojih je ona dio.

Što se tiče opće strukture članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18,

njome se uspostavlja zatvoreni sustav koji ograničava mogućnost javnih naručitelja da predvide nove

12

načine dokazivanja odnosno da oblikuju dodatne zahtjeve kojima bi značajno izmijenili prirodu i uvjete

podnošenja već predviđenih dokaza. Međutim, valja utvrditi da bi zahtjev da potpis na potvrdi

privatnog kupca bude ovjeren predstavljao konstitutivnu formalnost takve bitne izmjene prvog od dva

načina dokazivanja predviđenih u članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive

2004/18 i otežao korake koje gospodarski subjekt treba poduzeti da bi udovoljio zahtjevima svojeg

tereta dokazivanja, što bi bilo protivno općoj strukturi tog članka.

Što se tiče cilja Direktive 2004/18, valja podsjetiti da se, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 1. i

2, njome uspostavljaju koordinacijska pravila kojima se osobito pojednostavljuju i osuvremenjuju

nacionalni postupci javne nabave u svrhu olakšavanja slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog

nastana, slobodnog pružanja usluga i otvaranja takvih javnih nabava tržišnom natjecanju. Osobito,

kako proizlazi iz sudske prakse Suda i kako je utvrđeno u njezinoj uvodnoj izjavi 32, tom se direktivom

želi olakšati pristup malih i srednjih poduzetnika javnoj nabavi. Međutim, podređivanje dokazne snage

potvrde privatnog kupca ovjeri njegova potpisa od strane trećeg subjekta zahtijevalo bi formalizam koji

ne bi doveo do otvaranja javne nabave najširem mogućem tržišnom natjecanju, već do ograničavanja

sudjelovanja gospodarskih subjekata, osobito inozemnih, u toj nabavi. Naime, zbog kratkih rokova koji

se obično određuju za podnošenje kandidatura u pozivu na nadmetanje kao i zbog odstupanja između

različitih nacionalnih zakonodavstava u pogledu ovjere potpisa akata, nije isključeno da bi mnogi

subjekti, osobito inozemni, mogli odustati od podnošenja svojih ponuda, uslijed praktičnih poteškoća

koje bi mogle nastati zbog obveze podnošenja, u državi članici na koju se odnosi sklapanje ugovora,

potvrde čiji je potpis propisno ovjeren.

Slijedom toga, opća struktura i cilj Direktive 2004/18 dovode do prihvaćanja tumačenja prema kojem

„potvrda“ privatnog kupca kao „ovjerena izjava“ iz verzije na portugalskom jeziku iz članka 48. stavka

2. točke (a) podtočke ii. druge alineje te direktive zahtijeva samo podnošenje potvrde koju je sastavio

taj kupac te javni naručitelji ne mogu za nju zahtijevati nikakvu drugu formalnost, poput ovjere potpisa

navedenog kupca od strane bilo kakvog nadležnog tijela.

Na treće pitanje valja odgovoriti da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive

2004/18 treba tumačiti na način da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput

onih u glavnom postupku, a koja pod prijetnjom isključenja kandidature ponuditelja zahtijevaju da

potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno

tijelo.

4 Presuda Suda Europske unije, predmet C-396/14

Predmet C – 396/14, MT Højgaard A/S, Züblin A/S protiv Banedanmark10 – Društvo koje se smatra

sposobnim da ga se samog prihvati kao ponuditelja.

Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela jednakog tretmana gospodarskih

subjekata iz članka 10. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o

usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i

prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, u vezi s člankom 51. te direktive. Zahtjev je upućen

u okviru spora između društava MT Højgaard A/S i Züblin A/S, s jedne strane, i Banedanmarka,

10 Presuda od 24. svibnja 2016, ECLI:EU:C:2016:347.

13

upravitelja željezničke infrastrukture u Danskoj, s druge strane, o ispravnosti Banedanmarkove dodjele

ugovora o javnoj nabavi u svojstvu naručitelja društvu PerAarsleff A/S.

Glavni postupak. Pozivom objavljenim u siječnju 2013. Banedanmark je pokrenuo pregovarački

postupak s prethodnim pozivom na nadmetanje u smislu članka 47. Direktive 2004/17 s ciljem dodjele

ugovora o javnoj nabavi u svezi s izgradnjom nove željezničke linije između gradova Kopenhagena i

Ringsteda, projekta pod nazivom „TP 4 Urban Tunnels“. Za dodjelu ugovora primijenjen je kriterij

ekonomski najpovoljnije ponude. U skladu s pozivom na nadmetanje, Banedanmark je namjeravao

pozvati četiri do šest natjecatelja da dostave ponude te bi, ako bi njihov broj bio veći od šest, obavio

prethodnu procjenu. Nadalje, iz specifikacija proizlazi da je pokrenuti postupak predviđao da se

ponuditelji pozovu da podnesu tri uzastopne ponude tijekom postupka. Pregovaranje bi se odvijalo

nakon podnošenja prvih dviju ponuda, a treća i posljednja trebala je dovesti do dodjele ugovora. Pet

gospodarskih subjekata podnijelo je zahtjev za sudjelovanje u okviru prethodnog odabira. Među njima

bila je zajednica koju su osnovala društva MT Højgaard i Züblin (dalje u tekstu: zajednica Højgaard i

Züblin) i zajednica koju su osnovala društva PerAarsleff i E. PihlogSøn A/S (dalje u tekstu: zajednica

Aarsleff i Pihl). Banedanmark je prethodno odabrao ukupno pet natjecatelja te ih je pozvao da dostave

ponude.

Ugovor o osnivanju zajednice Aarsleff i Pihl sklopljen je 26. kolovoza 2013. između tih dvaju društava.

Nadležni je sud istog datuma donio presudu kojom se proglašava stečaj društva E. PihlogSøn.

Banedanmark je o toj presudi obaviješten tijekom poslijepodneva istog dana te je odmah ispitao

društvo PerAarsleff o njezinu utjecaju na postupak nabave u tijeku. Unatoč tom proglašenju stečaja,

zajednica Aarsleff i Pihl podnijela je 27. kolovoza 2013. prvu ponudu, koju su potpisala ta dva društva,

ali ne i stečajni upravitelj. Banedanmark je 15. listopada 2013. obavijestio sve ponuditelje o svojoj

odluci da se društvu PerAarsleff odobri da sâmo nastavi sudjelovati u postupku. Banedanmark je tu

odluku opravdao utvrđenjem da je društvo PerAarsleff, koje je bilo prvi poduzetnik u Danskoj prema

prometu u poslovnim godinama 2012. i 2013, ispunjavalo uvjete za sudjelovanje u pregovaračkom

postupku, čak i bez tehničkih i financijskih sposobnosti društva E. PihlogSøn. Osim toga, društvo

PerAarsleff preuzelo je pedesetero zaposlenika društva E. PihlogSøn, uključujući i ključne osobe za

realizaciju projekta o kojem je riječ. Društvo PerAarsleff podnijelo je drugu ponudu u vlastito ime,

naznačivši da je podnosi kao sljednik zajednice Aarsleff i Pihl te da stečajni upravitelj nije naveo

namjerava li nastaviti ispunjavati ugovor zajednice i da je, slijedom toga, društvo PerAarsleff raskinulo

taj ugovor. Nakon ocjenjivanja ponuda pristiglih u drugom krugu, Banedanmark je pod uvjetima iz

poziva na nadmetanje odabrao tri ponude s ciljem utvrđivanja koja je od njih ekonomski najpovoljnija

te je od tri odabrana ponuditelja zatražio da podnesu treću i posljednju ponudu. Među njima su bili

društvo PerAarsleff i zajednica Højgaard i Züblin. Te ponude 12. prosinca 2013. dostavila su tri

ponuditelja. Banedanmark je 20. prosinca 2013. obavijestio tri odabrana ponuditelja da je ugovor

odlučio dodijeliti društvu PerAarsleff, čija je ponuda bila ekonomski najpovoljnija s gledišta kvalitete i

cijene. Ta se ponuda odnosila na iznos od 920.300.000 danskih kruna (DKK) (oko 123.402.000 eura).

Nakon te odluke, MT Højgaard i Züblin obratili su se Klagenævnetu for Udbud (dalje u tekstu: Žalbena

komisija za javnu nabavu) tvrdeći, među ostalim, da je Banedanmark povrijedio načela jednakog

tretmana i transparentnosti iz članka 10. Direktive 2004/17 omogućivši društvu PerAarsleff da

sudjeluje u postupku umjesto zajednice Aarsleff i Pihl, a da to društvo nije bilo prethodno osobno

odabrano. MT Højgaard i Züblin zatražili su stoga od Žalbene komisije za javnu nabavu da poništi

odluku o dodjeli ugovora društvu PerAarsleff i naloži suspenziju njezina izvršenja. Žalbena komisija za

14

javnu nabavu najprije je odlučila ne odobriti suspenzivan učinak žalbi. Nadalje, u svojoj odluci kojom

se upućuje prethodno pitanje smatrao je da bi na temelju dostavljenih podataka o društvu PerAarsleff

ono bilo prethodno odabrano da je podnijelo zahtjev za sudjelovanje u svoje ime, a ne posredstvom

zajednice Aarsleff i Pihl. Žalbena komisija za javnu nabavu navodi da nijedna odredba danskog prava

ne zabranjuje izmjenu sastava zajednice poduzetnika koja sudjeluje u postupku javne nabave do koje

je došlo nakon podnošenja ponuda. Žalbena komisija za javnu nabavu je naznačila da Banedanmark u

pozivu na nadmetanje nije postavio minimalne zahtjeve glede tehničkih kapaciteta ponuditelja kao i to

da je trebao provesti kvalitativnu ocjenu zahtjeva za sudjelovanje, samo ako ih je bilo više od šest.

Društvo PerAarsleff moglo je, dakle, biti prethodno odabrano u svoje ime, a da nije bilo dio zajednice

Aarsleff i Pihl. Činjenica da je društvo PerAarsleff zamijenilo tu zajednicu, osim toga, nema nikakav

utjecaj na položaj ponuditelja, jer nijedan natjecatelj nije bio isključen tijekom prethodnog odabira i

nijedan ne bi bio odbijen da je društvo PerAarsleff podnijelo zahtjev za sudjelovanje u vlastito ime.

Nadalje, treba razlikovati situaciju u kojoj je do izmjene zajednice došlo prije dodjele ugovora od one

u kojoj je do te izmjene došlo nakon te dodjele.

Međutim, Žalbena komisija za javnu nabavu izrazila je određenu suzdržanost glede spojivosti

provedenog postupka s načelom jednakog tretmana, ističući da u svezi s javnom nabavom u sektorima

aktivnosti koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/17 zakonodavac Europske unije nije utvrdio

jednako detaljna pravila o primjeni tog načela poput onih iz Direktive 2004/18/EZ Europskog

parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim

radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama. S obzirom na ta razmatranja,

Žalbena komisija za javnu nabavu odlučila je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno

pitanje: „Treba li načelo jednakog tretmana iz članka 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17/EZ

tumačiti na način da naručitelju, u situaciji poput one u glavnom postupku, zabranjuje dodjelu ugovora

ponuditelju koji se nije prijavio za postupak prethodnog odabira i koji zato u njemu nije bio prethodno

odabran?“

O prethodnom pitanju

Prethodnim pitanjem se u biti pita treba li načelo jednakog tretmana gospodarskih subjekata iz članka

10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17 tumačiti na način da mu se protivi to da naručitelj odobri

gospodarskom subjektu, koji je činio dio zajednice od dva poduzetnika koja je prethodno odabrana i

koja je dostavila prvu ponudu u pregovaračkom postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, nastavak

sudjelovanja u vlastito ime u tom postupku, nakon prestanka postojanja navedene zajednice.

Direktiva 2004/17 ne predviđa pravila koja se posebno odnose na izmjene do kojih je došlo u odnosu

na sastav zajednice gospodarskih subjekata koja je prethodno odabrana kao ponuditelj u postupku

javne nabave, tako da pravno uređenje takve situacije ulazi u nadležnost država članica. Ni danski

propisi ni poziv na nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku ne sadržavaju posebna pravila u

tom pogledu. Stoga mogućnost naručitelja da odobri takvu izmjenu valja ispitati s obzirom na opća

načela prava Unije, posebice načelo jednakog tretmana i obvezu transparentnosti koja iz njega

proizlazi, kao i na ciljeve tog prava u području javne nabave.

U tom smislu, treba podsjetiti da načelo jednakog tretmana i obveza transparentnosti znače, među

ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni i u trenutku kada pripremaju svoje ponude i u trenutku

kada ih naručitelj ocjenjuje, te čine osnovu pravila Unije o postupcima javne nabave. Načelo jednakog

tretmana ponuditelja, koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja

15

među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabave, određuje da ponuditelji pri oblikovanju

uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima

za sve natjecatelje. Stroga primjena načela jednakog tretmana ponuditelja, kao što je to navedeno u

članku 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17, dovodi do zaključka da samo oni gospodarski subjekti

koji su prethodno odabrani kao takvi mogu podnijeti ponude i postati uspješni ponuditelji. Taj pristup

temelji se na članku 51. stavku 3. Direktive 2004/17, prema kojem naručitelji „provjeravaju

udovoljavaju li ponude koje su dostavili odabrani ponuditelji“, što pretpostavlja pravnu i materijalnu

istovjetnost između prethodno odabranih gospodarskih subjekata i onih koji podnose ponude.

Međutim, zahtjev pravne i materijalne istovjetnosti može se ublažiti kako bi se osiguralo odgovarajuće

natjecanje u pregovaračkom postupku, kao što je to propisano člankom 54. stavkom 3. Direktive

2004/17.

U glavnom postupku naručitelj je smatrao da trebaju postojati najmanje četiri natjecatelja kako bi se

osiguralo takvo natjecanje. Još je potrebno, međutim, da nastavak sudjelovanja gospodarskog subjekta

u pregovaračkom postupku u vlastito ime, nakon prestanka postojanja zajednice kojoj je pripadao i

koju je naručitelj prethodno odabrao, nastupa u uvjetima u kojima se ne krši načelo jednakog tretmana

svih ponuditelja. S tim u svezi, naručitelj ne krši to načelo kada jednom od dva gospodarska subjekta

koji su bili dio zajednice poduzetnika koju je, kao takvu, taj naručitelj pozvao na dostavu ponuda odobri

da zamijeni tu zajednicu nakon prestanka njezina postojanja i da u vlastito ime sudjeluje u

pregovaračkom postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da se utvrdi, s jedne strane,

da taj gospodarski subjekt sâm ispunjava uvjete koje je utvrdio navedeni naručitelj i, s druge strane, da

nastavak njegova sudjelovanja u navedenom postupku ne dovodi do pogoršanja konkurentskog

položaja drugih ponuditelja.

U glavnom postupku valja najprije navesti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi

da bi društvo PerAarsleff bilo prethodno odabrano da je sâmo podnijelo zahtjev za sudjelovanje.

Imajući to na umu te s obzirom na elemente iz spisa prema kojima je, s jedne strane, ugovor o osnivanju

zajednice Aarsleff i Pihl sklopljen isti dan kada je donesena presuda kojom se proglašava stečaj društva

E. PihlogSøn i, s druge strane, prva ponuda te zajednice podnesena sljedećeg dana bez potpisa

stečajnog upravitelja društva E. PihlogSøn, na nacionalnom je sudu, nadalje, da provjeri da podnošenje

te prve ponude nije sadržavalo nepravilnost koja bi predstavljala prepreku tomu da društvo PerAarsleff

nastavi u vlastito ime sudjelovati u pregovaračkom postupku o kojem je riječ. Naposljetku, glede

okolnosti da je nakon prestanka postojanja zajednice Aarsleff i Pihl društvo PerAarsleff preuzelo 50

zaposlenika društva E. PihlogSøn, uključujući i ključne osobe za realizaciju građevinskog projekta o

kojem je riječ, na nacionalnom je sudu da provjeri je li društvo PerAarsleff time ostvarilo konkurentsku

prednost na štetu drugih ponuditelja.

S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje Sud je odgovorio da načelo jednakog

tretmana gospodarskih subjekata iz članka 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17 treba tumačiti

na način da naručitelj ne krši to načelo kada jednom od dva gospodarska subjekta koji su bili dio

zajednice poduzetnika koju je, kao takvu, taj naručitelj pozvao na dostavu ponuda odobri da zamijeni

tu zajednicu nakon prestanka njezina postojanja i da u vlastito ime sudjeluje u pregovaračkom

postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da se utvrdi, s jedne strane, da taj

gospodarski subjekt sâm ispunjava uvjete koje je utvrdio navedeni naručitelj i, s druge strane, da

nastavak njegova sudjelovanja u navedenom postupku ne dovodi do pogoršanja konkurentskog

položaja drugih ponuditelja.

16

NAJAVA

__________________________________________________________________________________

Sve o novom Zakonu o javnoj nabavi možete pročitati u Biltenu javne

nabave br. 5. koji će biti dostupan tijekom ožujka 2017. Ovaj

specijalni broj Biltena biti će dostupan i u pojedinačnoj prodaji.

Više informacija biti će dostupno na www.biltenjavnenabave.hr i

www.temporis.hr

__________________________________________________________________________________