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CURSO INTERNACIONAL
PLANIFICACIÓN ESTRÁTEGICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Tema: “Modelos para la Construcción de un Proceso de
Planificación articulado al Presupuesto: Experiencias en la
Región de América Latina”
NELSON SHACK
Montevideo, Mayo 2010
1
1. Funciones del Plan y del Presupuesto
2. Modelos de Articulación e Integración
4. Experiencias comparadas en América Latina
5. Presupuesto Orientado a Resultados en Perú
6. Transparencia Presupuestaria
7. Participación Ciudadana en el Presupuesto
2
¿DE QUÉ CONVERSAREMOS…?
Dilema
Asignación de recursos escasos entre
fines alternativos. Expresión particular del
conflicto general entre lo que queremos y
lo que podemos, entre los deseos de cuál
sería la sociedad en la que nos gustaría
vivir y las posibilidades efectivas, dado los
recursos existentes, de conseguirlo
(Tavares y Beretta, 2006).
3
La articulación entre la planificación y
presupuestación
4
La articulación entre la planificación y
presupuestación
Contexto presupuestario: lo público
• Hay una sustitución del mercado por el proceso político como
mecanismo de asignación de recursos. Los objetivos de las
acciones públicas no son únicos y específicos sino complejos,
difusos, múltiples y exógenos a la organización.
• El Proceso político se desarrolla tanto al interior del Poder
Ejecutivo como en la interacción con el Poder Legislativo,
identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que las
instituciones públicas generan servicios, actividades, programas,
productos. El PP se aprueba generalmente por Instituciones.
• Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluación y
otros, así como los sistemas administrativos, son los medios por
los cuales se trata de resolver en la Administración Pública el
múltiple problema entre Principal y Agente.
5
Contexto presupuestario: lo público
DEMANDAS
• Políticas
•Sociales
•Económicas
•Ambientales
• ….
OFERTAS
• Políticas
•Programas
•Proyectos
• Actividades
• ….
Soluciones(Bienes y
Servicios)
Sociedad
Sociedad
Ate
nc
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de D
em
an
da
s C
iud
ad
an
as
Problemas
Proceso Político Proceso MixtoProceso Técnico
Pla
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ción,
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nes y
Adm
inis
trac
ión
Finan
cier
a
Control,
Rendición de
Cuentas
y Sanción
Adquisiciones,
Contrataciones y
Patrim
onio
Ges
tión d
e
Per
sonal
y d
el
Talen
to H
uman
o
Gestión
Pública
Fuente
: Shack (2
008)
6
7
Aunque es lamentable, usualmente …
Es necesario un mínimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada
armonización entre los planes y presupuestos, será mejor que la situación actual de
desarticulación, aunque esto signifique modificar la distribución del poder de negociación
que tiene cada actor actualmente en el proceso; y,
Hace falta un sostenido liderazgo político y capacidades técnicas que orienten un proceso de
cambio gradual con connotaciones culturales que nos lleven de la situación actual a la
deseada.
La articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y sobre
todo político de iteración e interacción continua.
Se requiere de un apropiado arreglo institucional que vaya más allá de establecer ciertas
reglas formales, roles de los actores y estructuras organizacionales y tenga en cuenta las
relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la
burocracia.
Es indispensable un mínimo de capacidades técnicas relacionadas no sólo con disponer de
personal calificado en las áreas de planificación, presupuesto y gestión, y contar con
sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y flexibilidad, sino
también con tener sistemas de información que permitan efectivamente un mejor proceso de
toma de decisiones.
No existe un modelo de solución aplicable a cualquier realidad, espacio y
tiempo; pero parece claro :
8
¿ COMO RESOLVEMOS EL PROBLEMA?
1. La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico
del cumplimiento tanto de las funciones del proceso de
planificación (prospección, coordinación y evaluación [Martin,
2005]) como del proceso de presupuestación (preservar la
solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover
una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los
recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales
[Shack, 2001]).
2. La articulación no se produce en un vacío, sino más bien en un
contexto cultural, histórico e institucional determinado y bajo una
dinámica distinta dependiendo el nivel jerárquico organizacional
en el cual se produzca (es decir, una cosa es la articulación del
presupuesto general de la república con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta la articulación entre el presupuesto de
una entidad y su plan operativo institucional).
9
Entonces, dicho de otro modo …
10
Entonces, dicho de otro modo …
Algunas Hipótesis Generales
sobre la Integración
11
Hipótesis 1
El nivel de integración
entre el Presupuesto y
el Plan es un continuo,
en el que se dan
distintos procesos de
armonización, en
diferentes niveles y
momentos del ciclo que
caracteriza el diseño e
implementación de las
políticas públicas. Es un
problema más político
que técnico de
interacción e iteración
continua.
MACRO
(Global)
MESO
(Sectorial)
MICRO
(Institucional)
ID ID ID
ID : Información sobre Desempeño (operacionalización)
12
Hipótesis 1
DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
DIMENSIÓN TERRITORIALDIMENSIÓN SECTORIAL
PLAN ESTRATÉGICO
SECTORIAL MULTIANUAL
(PESEM)
PLANES DE DESARROLLO
CONCERTADOS
REGIONAL Y LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
SECTORIALES
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
TERRITORIALES
PLAN ESTRATÉGICO
INSTITUCIONAL (PEI) O
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL (PDI)
DIMENSIÓN OPERATIVA
INSTITUCIONAL
PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL
DIMENSIÓN FUNCIONAL
PROGRAMATICA
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
INSTITUCIONALES
OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
ANUALES
TAREAS,
CRONOGRAMAS
Objetivo General
Objetivo Parcial
Objetivo Específico
M
E
D
I
A
N
O
Y
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A
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G
O
P
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C
O
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T
O
P
L
A
Z
O
Lineamientos Nacionales
De Política Sectorial
Lineamientos de Política
Regional y Local
Fuente: Adaptado de MEF
Perú (2006)
VISION NACIONAL Y OBJETIVOS DE DESARROLLO
13
Esquema de Articulación de Objetivos en el
Proceso Presupuestarioen el
Países
¿Existe oficialmente un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Período que
comprende
Organismo que lo Administra
¿Están
definidos con precisión y claridad los principales
objetivos del gobierno?
¿Se cuantifican específicamente los costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan estratégico
¿Dónde se publica el plan?
Evaluación y calificación
de resultados
Argentina
No. Pero hay una Polìtica y Estrategia de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
y un Presupuesto Plurianual
10 años / 3 años
Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública
y Servicios / Ministerio de Economía y Producción
Si No
Política de Desarrollo Territorial, Visión
Estratégica, instrumentos de política, entre otros. /
Lineamientos de planificación financiera
www.minplan.gov.ar www.mecon.gov.ar
No
Bolivia Plan General de
Desarrollo Económico y Social
5 años Ministerio de
Planificación del Desarrollo
Si No
Políticas, Estrategias Generales, Programas, Indicadores Sociales, Sostenibilidad Macro
económica, institucional y política.
www.planificacion.gov.bo No
Brasil Planes Plurianuales PPA 4 años
Ministerio de Planificación, Presupuesto y
Gestión
Sí Parcial
Objetivos, Metas, Indicadores de Eficacia, Costo unitario, estimado de los productos públicos
www.planejamento.gov.br Sí
Chile
No. Pero hay un Sistema de Evaluación de
Programas y Programa de Gobierno
1 y 4 años Comité
Interministerial Si Si No No Si
Colombia Plan Nacional de
Desarrollo 4 años
Dirección Nacional de
Planeamiento Si Parcial
Políticas, Objetivos, lineamientos, Estrategias
Metas Cuantificadas, Indicadores
www.dnp.gov.co Si
Costa Rica Plan Nacional de
Desarrollo
5 años
Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica
Si
Si
Acciones estratégicas, ejes de política
productiva, Metas sectoriales, Costos.
www.mideplan.go.cr
Si
Ecuador Plan Nacional de
Desarrollo:Plan Plurianual 4 años
Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo
Si No
Bases Programáticas, Estrategias de Desarrollo,
Objetivos de Desarrollo Humano.
www.senplades. gov.ec
No
El Salvador Plan de Gobierno: Plan
Estratégico Nacional 5 años
Secretaría Técnica de la Presidencia
Si No Visión del País, Áreas de Acción, Programas, entre
otros.
www.mh.gob.sv No
Fuente: Shack (2008)
Esquema de Articulación de Objetivos
en el Proceso Presupuestario
14
Países ¿Existe oficialmente un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Período que
comprende
Organismo que lo Administra
¿Están
definidos con precisión y claridad los principales
objetivos del gobierno?
¿Se cuantifican específicamente los costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan estratégico
¿Dónde se publica el plan?
Evaluación y calificación
de resultados
Guatemala
Plan de Gobierno de la Esperanza: Sistema de Metas Presidenciales. Presupuesto Plurianual
4 años
Secretaria de Planificación y Programación Presupuestaria
Si Parcial
Objetivos, Programas Estratégicos, Metas
cuantificadas, Indicadores, Costos.
www.segeplan. gob.gt Si
México
Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo
6 años
Oficina de la Presidencia
para la Innovación
Gubernamental
Si Si Objetivos, Estrategias,
Prioridades, Indicadores, Metas, entre otros
pnd.presidencia. gob.mx
Parcial
Panamá Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo
6 años Secretaría General del
Gabinete Social Si No
Objetivos, estrategias de desarrollo, Indicadores,
metas, entre otros
www.mef.gob.pa www.concertacion.org.pa
No
Paraguay Plan Estratégico Económico
y Social. Presupuesto Plurianual
4 años Secretaria Técnica de
Planificación Si No
Misión, Objetivos, políticas, ejes
estratégicos, ejes de acción, entre otros.
www.stp.gov.py www.presidencia-gov.py
No
Perú Acuerdo Nacional y Plan
Estratégico Sectorial Multianual
5 años Ministerio de Economía y
Finanzas Si Si
Lineamientos de Política, Estrategias, metas,
indicadores de medición
www. mef.gob.pe/ Si
Uruguay Planes Estratégicos de
Gestión-PEG 5 años
Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia
Sí Si
Objetivos de organismos, ministerios, Metas
Cuantificadas, Indicadores de Eficacia, eficiencia, calidad
(algunos), impacto (algunos)
www.cepre.opp. gub.uy Parcial
Venezuela
Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Nación. Marco Plurianual de Presupuesto
6 años Ministerio de
Planificación y Desarrollo
Si No
Lineamientos económicos, sociales, políticos, territoriales,
internacionales
www.mpd.gob.ve Si
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
15
Fuente: Shack (2008)
Planes Nacionales de Desarrollo
16
Planes Nacionales de Desarrollo
17
Planes Nacionales de Desarrollo
Transparencia
Comunicación eInformación
Ren
dic
ión
de
Cu
enta
Aprendizaje
Colectivo
Particip
ación
Ciu
dad
ana
Presupuestación
Operativa
Planificación
Estratégica
Eva
luac
ión
Ret
roal
imen
tad
ora
Pro
gram
ación
Táctica
Objetivos Presupuestarios
para el Año Fiscal
1
2
3
4
Integridad
Fuente: Shack (2008)
18
Integrando los Procesos Globales en la
Administración Financiera
Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación
armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento ypresupuestación es justamente la programación multianual, proceso quese traduce en la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo(MFMP).
Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección ypriorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestariasanuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscalesintertemporales imperantes como por las prioridades de la políticagubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisionesdel presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos yde oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichosobjetivos trazados (Moreno, 2005).
No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función ocualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, comopudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmenteaprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad delpresupuesto, aunque, el primer año del marco sí es consistente con elpresupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejerciciosson estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en lalínea de base de las siguientes programaciones.
19
Marco Fiscal de Mediano Plazo
De hecho, en la medida que el MFMP sea una restricción fuerte,
creible y estable para los actores (particularmente los defensores deprogramas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contengareglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadaspor ellos, puede coadyuvar eficazmente a:
Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, cicloelectoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entreotros, que son inherentes al proceso presupuestario.
Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de políticapública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro dedecisiones de gasto presentes.
Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidadde que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer atodos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el podersuficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con lasuya.
20
Marco Fiscal de Mediano Plazo
País ¿Existe Marco Fiscal de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es el
horizonte temporal?
¿Cuándo se revisa/actualiza?
¿Existe proyecciones
macro económicas?
¿Existe proyecciones de
variables sociales (educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores de desempeño y
metas por políticas sectoriales?
¿Está publicado
en la Web?
¿Existe referencia explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional, Estrategia de Superación de la Pobreza, Acuerdo Nacional o equivalente?
Argentina
Existe el Marco Presupuestal Plurianual
3 años
II Trimestre
Si
Parcial
Parcial
Si
Si
Bolivia No
Brasil
Existe el Plan Plurianual que se incluye en el proyecto de Ley de presupuesto anual
4 años III Trimestre Si Si Si Si Si
Chile
Existe un Marco Fiscal que se incluye en el proyecto de Ley de
presupuesto
4 años II Trimestre Si No No, pero tiene
Sistema de Indicadores
Si N.A.
Colombia
Existe el Marco Fiscal de Mediano Plazo y un Marco de Gasto de
Mediano Plazo
10 y 4 años
II Trimestre Si No No Si Si
Costa Rica
Existe un marco fiscal de mediano plazo dentro de la Exposición de motivos del Presupuesto Anual
3 años III Trimestre Si No Parcial Si Si
Ecuador Existe un Marco de
Programación Macroeconómica
4 años II Trimestre Si No No Si Si
21F: Shack (2008)
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
País ¿Existe Marco Fiscal de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es el
horizonte temporal?
¿Cuándo se revisa/actualiza?
¿Existe proyecciones
macro económicas?
¿Existe proyecciones de
variables sociales (educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores de desempeño y
metas por políticas sectoriales?
¿Está publicado
en la Web?
¿Existe referencia explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional, Estrategia de Superación de la Pobreza, Acuerdo Nacional o equivalente?
El Salvador
No
Guatemala Existe el Marco
Presupuestal Multianual 3 años II Trimestre Si No Parcial Si Si
México
Existe un Marco Macroeconómico de
acuerdo a los Criterios Generales de Política Económica que forma
parte del proyecto de ley de egresos
6 años II Trimestre Si Parcial No Si Si
Panamá Existe un Informe Económico Anual
3 años II Trimestre Si Parcial No Si Si
Paraguay Existe el Marco de
Presupuesto Plurianual 3 años III Trimestre Si Parcial Si Si Si
Perú Existe el Marco
Macroeconómico Multianual
3 años III Trimestre Si Si No Si No
Uruguay Existe el Presupuesto
Plurianual 5 años I Trimestre Si No No Si Si
Venezuela Existe el Marco Plurianual
de Presupuesto 3 años III Trimestre Si No No No Si
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
22Fuente: Shack (2008)
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
Hipótesis 2
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan (Shack, 2006) por lo
cual, en última instancia, éste incide significativamente en la asignación de los
recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los países de América Latina,
existen dos grandes modelos de determinación de la orientación programática
del gasto:
• Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están
contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las
prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,
• Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo
a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera
dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un
condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las
típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso
metodológicas, el carácter incremental del gasto público se perpetúa.
23
La mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de
gasto en el ciclo presupuestario, dependerá de los arreglos institucionales
vigentes en cada espacio y tiempo, así como de los instrumentos y
mecanismos de articulación disponibles. No hay modelos de réplica
automática.
No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema
administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo
dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la
hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento
no sólo de la administración financiera en particular, sino de la gestión pública
en general).
Y esto dependerá de los arreglos institucionales y de las capacidades técnicas
en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo,
particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificación o equivalentes) y
la periferia (ilustrando a los organismos públicos ejecutores conformantes de la
Administración) respecto de cuán formalizados y eficaces son los procesos de
planeamiento (el de presupuesto, por definición, es el proceso administrativo
más formalizado e institucionalizado en las distintas realidades).
24
Hipótesis 3
Visión Nacional
Políticas de Estado
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Política Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratégico Institucional
PresupuestoAnual
Imagen ObjetivoAgenda Estrategica
Acuerdo Nacional
ProgramasExposiciones
ProyeccionesRecomendaciones
PESEM’s
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestión
Visión Nacional
Políticas de Estado
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Política Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratégico
Institucional
Presupuesto y Plan
Operativo Anual
Imagen ObjetivoAgenda Estrategica
Acuerdo Nacional
ProgramasExposiciones
ProyeccionesRecomendaciones
PESEM’s
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestión
Imagen Objetivo
a LP
Plan Nacional de
Desarrollo a LP
Programa de
Gobierno
ProyeccionesMacroeconómicas
Planes Sectoriales
a MP
Escala Territorial
Escala Institucional
Gestión Operativa
Fuente: MEF, Perú (2006)
25
Declaraciones e Instrumentos de
Planificación
Hipótesis 4
Insumo
Insumo
ProductoProceso
Proceso Producto
Resultado
Resultado
Pro
gra
mac
ión
del
Gas
toE
jecu
ció
n
del
Gas
to
Economía
Eficiencia
Eficacia Calidad
EfectividadProductividad
Contexto
Oportunidad
Recursos
Recursos
Fuente: Shack (2008)26
27F: Shack (2009)
¿ PRESUPUESTOS POR RECURSOS ?
y = 0.9428x + 1.2918
R² = 0.9949
0
20
40
60
80
100
120
140
160
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Eje
cu
ció
n 2
007
Ejecución 2008: Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
28F: Shack (2009)
¿ PRESUPUESTOS POR INSUMOS ?
y = 50.867x - 9.9448
R² = 0.9864
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
- 20 40 60 80 100 120 140
Nú
mero
de D
ocen
tes
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
29F: Shack (2009)
¿ PRESUPUESTOS POR PRODUCTOS ?
y = 939.84x - 4098.3
R² = 0.9179
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
- 20 40 60 80 100 120 140
Niñ
os
y N
iñas M
atr
icu
lad
os
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
30F: Shack (2009)
¿ PRESUPUESTOS POR RESULTADOS ?
y = 1280.8x - 3114.2
R² = 0.8388
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
200.000
- 20 40 60 80 100 120 140
Niñ
os y
Niñ
as e
n E
dad
Esco
lar
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
País
Órgano Rector del Sistema Presupuestario
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
Base Legal
Argentina
ONP, Oficina Nacional de Presupuesto (Subsecretaría de
Presupuesto, Secretaría de Hacienda)
SIDIF Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 24.156 (1993) - Ley Nº 11.672 (1969)
Bolivia VMPC, Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (Ministerio de Hacienda)
SIIF-SIGMA Sistema Integrado de Información Financiera y Sistema Integrado de
Gestión y Modernización Administrativa
- Ley Nº 1.178 (1990) - Decreto Supremo Nº 26455
(2001)
Brasil
SOF, Secretaria de Presupuesto Federal (Ministerio de
Planificación, Presupuesto y Gestión)
SIAFI – SIDOR Sistema Integrado de Administración Financiera y Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios
- Ley N 4.320 (1964) - Ley Nº 8 (1990)
- Ley Nº 101 (2000) - Ley Nº 10.180 (2001)
Chile DIPRES, Dirección de
Presupuestos (Ministerio de Hacienda)
SIGFE Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado
- Decreto Ley Nº 1.263 (1975) - Ley Nº 18.591 (1986)
Colombia
MHCP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento
Nacional de Planeación (Inversión)
SIIF Sistema Integrado de Información
Financiera
-Ley Nº 819 (2003) - Decreto Nº 111 (1996)
Costa Rica DGPN, Dirección General de
Presupuesto Nacional (Ministerio de Hacienda)
SIGAF Sistema Integrado de Administración
Financiera - Ley Nº 8.131 (2001)
Ecuador SP, Subsecretaría de
Presupuestos (Ministerio de Economía y Finanzas)
SIGEF-SAFI Sistema Integrado de Gestión
Financiera y Sistema de Administración Financiera
- Decreto Nº 1429 (1977) - Ley 18 (1992)
- Ley TROLE I (2000) - Ley RO 337 (2000)
31Fuente: Shack (2008)
Sistemas de Información Financiera
Gubernamental
País
Órgano Rector del Sistema Presupuestario
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
Base Legal
El Salvador DGP, Dirección General de Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SAFI Sistema de Administración
Financiero Integrado - Ley AFI Nº 516 (1995)
Guatemala DTP, Dirección Técnica de Presupuesto (Ministerio de
Finanzas Públicas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera - Decreto Nº 101 (1997)
México SSE, Subsecretaría de Egresos
(Secretaría de Hacienda y Crédito Público)
SIAFF-SICGP Sistema Integral de Administración
Financiera Federal y Sistema Integral de Control de la Gestión
Presupuestaria
- LPCGF (1976)
Panama
DIPRENA, Dirección de
Presupuesto de la Nación (Ministerio de Economía y
Finanzas)
SIAF Sistema de Información Financiera
- Ley Nº 20 (2002) - Ley Nº 61 (2002)
Paraguay DGP, Dirección de General e Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SIAF Sistema de Integrado de
Administración Financiera - Ley Nº 1535 (1999)
Perú DNPP, Dirección Nacional del
Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 27.209 (1999) - Ley Nº 28.112 (2004)
Uruguay
OPP, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Ministerio de
Economía y Finanzas) y Contaduría General de la Nación
SIIF - SIP Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema de Información Presupuestaria
- Ley Nº 17.213 - Ley Nº 194 (1997)
Venezuela ONAPRE, Oficina Nacional de
Presupuesto (Ministerio de Finanzas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera del Estado
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005) - Ley Nº 37.029
Fuente: Diversos sitios web.
32
Fu
en
te:
Sh
ack (
20
08
)
Sistemas de Información Financiera
Gubernamental
1. En la estructura del Estado, las necesidades de información, evidentemente por la propia naturaleza del proceso decisional, no son iguales para el Presidente de la República que para el Jefe de una Unidad Ejecutora.
2. Por tanto, una definición previa al diseño del proceso operativo de un sistema presupuestario que integra en el ciclo efectivamente el uso de la información sobre desempeño es identificar qué se va a medir como parte del proceso presupuestario y a qué nivel.
3. Un sistema de información sobre el desempeño gubernamental en función de los objetivos de desarrollo nacional no puede ser igual en todos sus extremos al sistema de información sobre el desempeño programático e institucional desde la perspectiva presupuestaria, el cual está centrado en medir el desempeño de aquello que está bajo el control de los gestores.
Insumos
Productos
Procesos
Impactos
Resultados
Ambito Externo a
la Organización
Ambito Interno a la
Organización
Sistema de
Evaluación
del Gobierno
Sistema
Haciendario
de
Evaluación
del
Desempeño
Sistema de
Evaluación
Institucional
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
del Gasto
Público
33
Sistemas de Información sobre Desempeño
Financiero y No Financiero
Elaborar
Evalu
ar
Ejecutar
Esta
ble
cer
ElaboOPAs
34
Hipótesis 5
Determinación de
Recursos Fiscales
Programables
Mapa de
Relaciones
Programáticas,
Institucionales y
de Desempeño
Establecimiento de
Metas para
Indicadores de
Desempeño
Determinación de
Créditos
Presupuestarios
Concertación de
Estructuras
Programáticas e
Indicadores de
Desempeño
Análisis de Nuevas
Iniciativas de Gasto
Discusión
sobre Desempeño
de lo existente
Estimación
de Gastos
Rígidos
Programación
y Formulación
1
6
5
3
4
2
8
7
Interacciones técnicas
entre Asignadores,
Ejecutores y
EvaluadoresInstancia Consultiva y Presencial de
Coordinación Técnica Interinstitucional
PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN
PRESUPUESTARIA
Fases sugeridas
1. Determinación de Recursos Fiscales Disponibles: Formulación en 2 etapas.
2. Estimación de Gastos Rígidos: Componentes estructurales e inerciales del gasto.
3. Discusión sobre el Desempeño de lo Existente: Dividendo de eficiencia.
4. Análisis de Nuevas Iniciativas de Gasto: Fondo concursable ligado a prioridades de política.
5. Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos.
6. Determinación de Créditos Presupuestarios.
7. Establecimiento de Metas para los Indicadores de Desempeño.
8. Confección de un Mapa de Relaciones Presupuestarias
Fuente: Shack (2007)35
Conceptualizando un POR
Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e
instrumentos que permiten incorporar de manera
sistemática, explícita y transparente la información sobre
desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo
menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va
del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre
del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año
fiscal para el cual se está formulando el proyecto de
presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de
decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas
durante cada fase del proceso presupuestario y generar
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el
comportamiento de los actores.
De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del
Estado para generar valor público, a través de acciones
gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva
de los problemas que aquejan a la colectividad, a través
de un complejo pero eficiente y transparente proceso de
transformación de insumos en productos y resultados
que impacten positivamente en el bienestar de la
población (Shack, 2007).
Elaborar
Evalu
ar
Ejecutar
Estab
lecer
ElaboInformación
sobre
Desempeño
CONCEPTUALIZANDO UN POR
36
Su existencia no sólo deviene de una firme voluntad política de cambiar el estado
actual de cosas en la administración pública sino de que exista además del marco jurídico, un
cambio efectivo en los procesos de trabajo que permita transitar progresivamente de un enfoque
centrado en la ejecución de medios a uno donde el centro de la atención gire en torno al logro
de los fines y objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables, sobre
los cuales los distintos actores del proceso decisional técnico y político que caracteriza el
proceso presupuestario se responsabilizan ante la ciudadanía de los resultados obtenidos por la
gestión…..Conlleva en principio a hacer más (y mejor) con lo mismo …
Esto significa que el POR supone cambios más allá
del sistema administrativo de presupuesto,
involucrando al sistema de administración
financiera en su conjunto (tradicionalmente
compuesta por los sub sistemas de presupuesto,
tesorería, endeudamiento y contabilidad) y al resto
de sistemas administrativos que gobiernan la
gestión pública (control, adquisiciones, personal,
inversiones y demás). Desde la perspectiva
presupuestaria, implica necesariamente trascender
la esfera estrictamente de la programación y
formulación presupuestaria y contemplar la
perspectiva de (la orientación hacia) los resultados
durante todas las fases del ciclo presupuestario.
Presupuesto
Tesorería
Planeamiento
e Inversión
Contabilidad
Endeudamiento
Adquisiciones
Personal
Patrimonio
Control
GESTIÓN
PÚBLICA
CONCEPTUALIZANDO UN POR
37
Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del
inmenso total de acciones públicas, ¿dónde se
concentrará nuestro foco de atención (pues también
debiera existir un análisis costo beneficio respecto
de hasta dónde se llega con el enfoque y con el
esfuerzo de tratar de medir todo)?.
Y para ello, la existencia de procesos de
planificación estratégica (para poder incidir en lo
esencial), la concepción integral de la actividad
estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de
capital son inseparables a la hora de llevar adelante
los programas y políticas gubernamentales, los
cuales independientemente de qué institución los
ejecute deben responder a una lógica de
intervención articulada e integrada), la claridad que
debe existir en lo que se financiará (qué se hará,
cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se
medirá) a partir de la existencia de marcos lógicos,
sistemas de costeo asociados a bases contables
devengadas y en lo que se espera lograr (a partir de
la contrastación de líneas de base de referencia)
resulta fundamental.
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
Objetivos IndicadoresMedios de
verificación Supuestos
FinFin
PropósitoPropósito
ComponentesComponentes
ActividadesActividades
ObjetivosObjetivos IndicadoresIndicadoresMedios de
verificaciónMedios de
verificación SupuestosSupuestos
CONCEPTUALIZANDO UN POR
38
Componentes del POR en el Perú
1. Programas Presupuestarios Estratégicos; en los cuales a partir de
la construcción de Marcos Lógicos, vinculan sistemáticamente los
resultados de una acción pública (y por tanto, a sus actores) con
productos, procesos e insumos necesarios para su ejecución,
sustentando cada una de las relaciones de causa efecto sobre la base de
la información y experiencia existente.
2. Seguimiento de Indicadores; que permite a partir de la construcción de
indicadores de desempeño y líneas de base, disponer de información
oportuna sobre el cumplimiento de metas de gasto, producto y
resultado, tanto para la mejora de la gestión pública como para sostener
procesos de rendición de cuenta a la ciudadanía y fortalecer el control
por parte de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso
de la República.
3. Evaluaciones Independientes; que son valoraciones de una intervención
prevista, concluida o en ejecución, realizadas por especialistas
independientes y que permiten determinar la relevancia, eficiencia,
eficacia, impacto y sostenibilidad de la intervención, coadyuvando a la
incorporación de información sobre resultados en el proceso de toma de
decisiones.F: MEF, Perú (2008)
COMPONENTES DEL POR EN EL PERÚ
39
4. Incentivos a la gestión; a fin de reorientar el comportamiento de la
administración y enfocarlo hacia el logro de fines en lugar únicamente de
la ejecución de medios, mediante la aplicación efectiva de estrategias
contractuales en la gestión pública a través de la suscripción de
Convenios de Administración por Resultados, que permitan premiar las
mejoras en desempeño.
5. Transparencia y Monitoreo Participativo; con el objetivo de promover un
mayor participación y fiscalización de la ciudadanía respecto de las
acciones del Estado, con la finalidad de reducir los riesgos de corrupción
e incentivar el mejor desempeño de las instituciones a través de la
implementación de mecanismos de transparencia y acceso ciudadano a la
información, monitoreo participativo del gasto y el ejercicio mejorado de
presupuestos participativos.
6. Generación de capacidades; a través de la elaboración y difusión de
metodologías y materiales de capacitación, el establecimiento de
directivas y la provisión de asistencia técnica para el fortalecimiento de
las capacidades de los funcionarios y trabajadores involucrados
pertenecientes a los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Fuente: MEF, Perú (2008)
COMPONENTES DEL POR EN EL PERÚ
40
F: MEF, Perú (2008)
PROGRAMA ARTICULADO DE NUTRICIÓN
41
PROGRAMAS ESTRATÉGICOS DISEÑADOS SEGÚN AÑO FISCAL DE IMPLEMENTACIÓN
2008 2009 2010 2011
1. Programa articulado nutricional
6. Acceso a agua potable y
disposición sanitaria de excretas
para poblaciones rurales
10. Seguridad ciudadana 16. Enfermedades no transmisibles
2. Salud materno neonatal
7. Acceso y uso de servicios públicos
esenciales de telecomunicaciones en
poblaciones rurales.
11. Accidentes de tránsito 17. Tuberculosis y VIH
3. Logros de aprendizaje al finalizar
el III ciclo de la Educación Básica
Regular
8. Acceso a energía en localidades
rurales.
12. Vigencia de los Derechos
Humanos y Fundamentales
18. Enfermedades Metaxénicas y
Zoonosis
4. Acceso de la población a la
identidad 9.Gestión ambiental prioritaria 13. Mejora de la sanidad agraria
19. Logros de Aprendizaje en
Educación Primaria
5. Acceso a servicios sociales
básicos y a oportunidades de
mercado
14. Incremento de la
productividad rural de los
pequeños productores agrarios
20. Educación Básica Alternativa
15. Incremento de la
productividad de las MYPES21. Trabajo infantil
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentaría
24. Sostenibilidad del medio
ambiente
25. Ampliación de la base tributaria
26.Mejora en el clima de negocios -
Competitividad
42
MEJORANDO EL ANÁLISIS CUANTITATIVO DEL PRESUPUESTO: EL GASTO PÚBLICO UNIVERSITARIO
Fuente: En base a Shack (2006)
Insumo
Insumo
ProductoProceso
Proceso Producto
Resultado
Resultado
Prog
ram
ació
n
del G
asto
Ejec
ució
n
del G
asto
Economía
Eficiencia
Eficacia Calidad
EfectividadProductividad
Contexto
Oportunidad
Recursos
Recursos
Presupuesto
A nivel Agregado
EQ1: N
PBI
PBI
GT
GT
GSE
GSE
GPU
N
GPU
Donde:
- GPU = Gasto Público Universitario
- GSE = Gasto Público en el Sector Educación
- GT = Gasto Total del Sector Público
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Población
43
Fuente: En base a Shack (2006)
EQ1: N
PBI
PBI
GT
GT
GSE
GSE
GPU
N
GPU
Donde:
- GPU = Gasto Público Universitario
- GSE = Gasto Público en el Sector Educación
- GT = Gasto Total del Sector Público
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Población
EQ2: A
F
F
M
M
GBI
GBI
PU
A
PU
Donde:
- PU = Presupuesto Universitario
- GBI = Gasto en Bienes, Servicios, Inversiones y otros
gastos corrientes y de capital.
- F = Facultades
- M = Profesor@s
- A = Alumn@s
EQ3: COM
DEV
CAL
COM
PIM
CAL
PIM
DEV
Donde:
- DEV = Devengado
- PIM = Presupuesto Institucional Modificado
- COM = Comprometido
- CAL = Calendarizado
Riqueza del País
(Ingreso por
Habitante)
Prioridad
Macroeconómica
del Gasto Público
Prioridad Fiscal
del Gasto
Educativo
Gasto Universitario por Habitante
Prioridad Sectorial
del Gasto
Universitario
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
44
Número de Habitantes
por AlumnoGasto
Universitario por Alumno Gasto Universitario por
Habitante
Número de Alumnos por
Egresado
Gasto Universitario por Egresado
Gasto Universitario por
Alumno
EQ3: E
A
A
GPU
E
GPU, donde: E = Número de Alumn@s Egresados
EQ2: A
N
N
GPU
A
GPU, donde: A = Número de Alumn@s Matriculados
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
45
EQ4:
n
i
iPUGPU1
Donde: PU es el Presupuesto Universitario Ejecutado de cada una
de las (1 …n) Universidades
EQ5: PIMPIM
DEVPU
Donde:
- DEV = Devengado
- PIM = Presupuesto Institucional Modificado
Capacidad de Ejecución
Institucional
EQ6: PIM
DEV
PIM
DEV
PIM
DEV GGPPD
Donde:
- DEVPPD = Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
- DEVGG = Devengado de Gastos Gestionables (el resto)
Taxonomía de Gastos
Institucionales
A NIVEL INSTITUCIONAL …
46
RELACIONANDO LA EJECUCIÓN CON LA
PROGRAMACIÓN LOGÍSTICA Y PRESUPUESTARIA
Programación
PresupuestariaProgramación
Logística
Factor Exógeno a la
Institución
Monitoreo Contractual
EQ 7:
PIM
PIM
PIA
PIA
PTGS
PTGS
PTMA
PTMA
CAL
CAL
MPG
MPG
MPC
MPC
COM
COM
DEV
PIM
DEV GGGG
Donde:
- COM = Comprometido
- MPC = Monto de los Procesos Convocados
- MPG= Monto de los Procesos Gestionados
- CAL = Calendarizado
- PTMA= Previsi ón Trimestral de Gasto Mensualizada Autorizada
- PTGS = PTG Solicitada
- PIA = Presupuesto Institucional de Apertura
- DEV PPD = Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
47
Denuncias Antiguas y Adecuadas por liquidar
Al inicio de vigencia del CPP
existían 3,978 denuncias por liquidar
Al 31 de marzo del año 2010
Se han liquidado 3,,649 denuncias
Quedan pendientes 329.
2.497
3.978
329548
1.293
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
Al inicio CPP jun-07 jun-08 jun-09 A marzo 2010
Salidas
Carga
Procesos
Comunes; 700;
19%
Procesos
Simplificados;
120; 3%
Sobreseimiento
s; 826; 23%Vias
Alternativas; 90;
2%
Archivo; 1.913;
53%
APLICANDO INSTRUMENTOS: EL NUEVO
CÓDIGO PROCESAL PENAL EN LA FISCALIA
48
TIEMPO DE RESPUESTA FISCAL
Tiempo de respuesta Fiscal
(en meses)
5,1
5,8
7,7
4,8
14
0
2
4
6
8
10
12
14
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 2008 - Jun
2009
Jul 2009 - Marzo
2010
49
PRODUCTIVIDAD FISCAL INDIVIDUAL
Productividad Fiscal
(casos terminados/Fiscal/mes)
15
29,44
32,0725,55
11,2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 2009 - Marzo
2010
50
EFICACIA FISCAL EN EL DJ DE HUAURA
Eficacia Fiscal
(Casos Terminados/Casos Ingresados)
95,92%
109,62%
95,31%
56,92%
75%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 2009 - Marzo
2010
51
COSTO POR CASO (…. 65% MENOS)
1.752,32
5.039,53
1.503,56 1.507,93
-
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 09 - Mar 10
En nuevos soles
52
Montos potencialmente ahorrados …
22
12
10
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Jul 06
Jun 07
Jul 07
Jun 08
Jul 08
Jun 09
Mil
lon
es
de
so
les
Costo Total con CU
antes CPPP
Costo Total con
CU CPPPAhorro
53
BM (1998). Manual para la Gestión del Gasto Público. Washington, Estados Unidos.
BM (2004) y CEPAL e IDEA. Las visiones de país importan: Lecciones de experiencias
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Algunas Referencias Bibliográficas
CURSO INTERNACIONAL
PLANIFICACIÓN ESTRÁTEGICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Tema: “Transparencia Presupuestaria y
Participación Ciudadana”
NELSON SHACK
Montevideo, Mayo 2010
56
EMISOR RECEPTORMENSAJE
Información
(desempeño)
Sistemas AdministrativosTransparencia:
Requiere Proceso Comunicacional
El término transparencia, o transparente etimológicamente
proviene de las raíces latinas “trans”, que significa a través, y
“parents”, que aparece; El diccionario de la Real AcademiaEspañola define de la siguiente forma: •Adj. Cuerpo a través del
cual pueden verse los objetos claramente. •Adj. Dicho de un
cuerpo, translúcido •Adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin
declararse o manifestarse •Adj. Claro, evidente, que secomprende sin ambigüedad.
57
Transparencia Presupuestaria (TP)
•La transparencia es un recurso clave para que la
ciudadanía pueda desarrollar una influencia de manera
directa en la administración pública, al promover un
reequilibrio en la relación de poder entre gobernantes y
gobernados (al someter al primero a la crítica, escritunio
público y control social) y al compensar las asimetrías de
información.
• La transparencia es el flujo de información económica,
social y política a los ciudadanos. Para que pueda ser
usada en el proceso de Rendición de Cuentas
(accountability) es indispensable que sea: accesible,
exigible, relevante, confiable y de calidad.
58
Transparencia Presupuestaria (TP)
•Transparentar la gestión pública es indispensable para
migrar hacia una administración por resultados y
requiere cambiar la cultura organizacional en las
instituciones públicas.
•Esto ya se está produciendo en América Latina con las
Leyes de Acceso Ciudadano a la Información, pero
adicionalmente a este Medio se requieren Canales
Institucionales (publicidad a la gestión de intereses,
agenda de reuniones conocida, prepublicación de
normas: forma de tomar decisiones), Políticas de
Información (ante creciente externalización y
subcontratación fuera del sector público) y “traductores
y guardianes” de la transparencia.
59
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
Si “transparente”
son los cuerpos
que dejan pasar la
luz y permiten
divisar claramente
los objetos a través
de su espesor,
entonces TP es
aquella situación en
la que la ciudadanía
puede conocer lo
que se hace en
cada fase del ciclo
presupuestario e
identificar con
facilidad las
desviaciones.
Transparencia Presupuestaria (TP)
60
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
1. Los supuestos macroeconómicos que subyacen a la
elaboración de la proforma presupuestaria sean públicos y
las proyecciones macrofiscales en particular del crecimiento
del PBI y de los ingresos y la atención del servicio de la
deuda pública sean creibles por parte de los actores
informados (académicos y periodistas especializados).
Formulación del Presupuesto
2. La ciudadanía pueda participar efectivamente del proceso a través de mecanismos
institucionalmente implantados para hacer conocer sus preferencias de gasto.
3. Los criterios de asignación de los techos presupuestarios son públicos, atienden a
algún algoritmo previamente establecido, reflejan o no las prioridades provenientes
de un proceso de planeamiento plurianual nacional o en su defecto, están muy
marcado por la arbitrariedad de los funcionarios y políticos.
4. La cobertura institucional de la Ley Anual de Presupuesto respecto al universo de
entidades del sector público, en comparación vis a vis el Programa Económico
Gubernamental es similar.
5. A qué nivel se elabora y presenta formalmente el proyecto de presupuesto, lo cual
también tiene que ver con las rigideces legales para después efectuar los cambios
durante la ejecución.
61
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
1. El tiempo de discusión parlamentaria del proyecto de
presupuesto y la efectiva capacidad técnica del Congreso
de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo.
2. Si son públicos los cambios que se introducen en cada
nivel de decisión por el que atraviesa el Proyecto de
Presupuesto durante su discusión parlamentaria, tanto a
nivel de comisiones como en el pleno del Parlamento.
Aprobación del Presupuesto
3. La existencia formal de un análisis costo-beneficio que indique en
términos relativos quiénes ganan y quiénes se perjudican con la pro
forma presupuestaria.
4. Aunque no se note a primera vista su directa vinculación, la
transparencia de esta fase está influida por las características de las
instituciones electorales (es decir, por ejemplo, las reglas de juego para
escoger a los representantes, la preminencia de los partidos políticos
sobre los candidatos, la existencia del voto preferencial y la forma de
transformar los votos en escaños, entre otros).
62
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
1. El nivel de transparencia en esta etapa se refiere no
sólo a conocer cómo se está ejecutando el
presupuesto sino a que los actores comprendan los
procesos de ejecución del gasto.
2. Qué modificaciones financieras y no financieras al
presupuesto originalmente aprobado por el
Congreso se han efectuado durante el proceso de
ejecución presupuestaria.
Ejecución del Presupuesto
3. Conocer los resultados de los procesos de adquisiciones y
contrataciones que realiza el Estado.
4. Saber no sólo cuánto se ha gastado sino de dónde han
provenido dichos recursos y fundamentalmente qué se ha
logrado su aplicación.
63
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
Ciclo
Presupuestario
1. Existen dos tipos de evaluaciones presupuestarias: (i)
aquellas que inciden en los resultados financieros y
económicos de la gestión y (ii) las que verifican la
legalidad de los actos. Las primeras requieren la
identificación de indicadores de desempeño que permitan
conocer, medir, evaluar, controlar y mejorar la gestión de
las entidades. Las segundas son desarrolladas por la
Contraloría Externa e Interna y su transparencia estará en
directa relación con la credibilidad de los controladores.
Evaluación del Presupuesto
2. Es necesario que las evaluaciones se estén a cargo de personal técnico
calificado en el servicio a evaluar, y sobretodo que muestren signos creibles de
independencia al momento de evaluar el desempeño institucional.
3. El Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Congreso un Informe de
Rendición de cuentas exhaustivo respecto a los logros e impactos del gasto
realizado.
4. Los resultados de las evaluaciones deben plasmarse en compromisos políticos
concretos de mejora en la asignación y ejecución del gasto público.
64
Evaluaciones de Presupuesto Abierto (Transparencia Presupuestaria, Open Budget Index)
10
Áre
as T
em
áticas d
e A
ná
lisis
Disponibilidad de Ia Información Presupuestaria
• Difusión de documentos relacionados con el Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo
• Difusión del Presupuesto Promulgado
Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo
• Estimaciones para el año fiscal y años posteriores
• Estimaciones para años previos al año fiscal
• Exhaustividad y cobertura
• Monitoreo de Desempeño
Políticas y Prácticas Presupuestarias
• Formulación del Presupuesto del Ejecutivo
• Aprobación Legislativa del Presupuesto
• Ejecución del Presupuesto
• Rendición de Cuentas y Control a cargo de la Institución Superior de Auditoría
65
66
¿Qué países abren sus
Presupuestos al Público?. . .
Indice 2008
Transparencia
Presupuestaria
(IPA)
66
VARIABLES ATRIBUTOS
Participación ciudadana 5
Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto 4
Información sobre criterios macroecomicos del presupuesto 2
Cambios del presupuesto 1
Asignación del presupuesto 5
Fiscalización del presupuesto 5
Evaluación de la contraloría interna 1
Capacidades de los órganos del control externo 3
Rendición de cuentas 7
Control sobre funcionarios públicos (federales) 5
Responsabilidad de los niveles de gobierno 1
Información sobre deuda pública (federal) 4
Calidad de la información y estadísticas en general 4
Oportunidad de la información del presupuesto 4
Ley de transparencia y acceso ciudadano a la información 2
TOTAL 53
ILTP: Variables consideradas en los Estudios
67
ILTP 2003/2005/2007
INDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
44
50
62
44
49
31
40
50
4645
47
5860
31
54
39
52
44
38
67
40
50
40
5250
42
33
20
30
40
50
60
70
Arg
en
tina
Bra
sil
Ch
ile
Co
lom
bia
Co
sta
Ric
a
Ecu
ad
or
El S
alv
ad
or
Méxic
o
Nic
ara
gu
a
Perú
Gu
ate
ma
la
Bo
livia
Ven
ezu
ela
2003 2005 2007
68
Índices sobre los niveles de corrupción en el
mundo
69
La Participación Ciudadana es la intervenciónactiva y organizada de la sociedad y de laciudadanía en general en los procesos dedesarrollo de sus distritos, provincia o región, enconjunto con sus autoridades públicas, medianteel ejercicio democrático y en el marco de lalegislación vigente. Está relacionada directamentecon la capacidad de influir en los procesos detoma de decisiones en el Estado.
El Presupuesto es el reflejo financiero del plan,la distribución priorizada de los ingresos y elreflejo de la cultura organizacional, procesos yprocedimientos que caracterizan al Estado.
Presupuesto y Participación Ciudadana
70
El Presupuesto Participativo, en la mayor partede experiencias, es un espacio de concertación alcual asisten las autoridades regionales,autoridades locales y representantes de lasociedad civil.
Mediante este proceso se definen en conjuntocómo y a que se orientarán los recursos deinversión a nivel regional y local, teniendo encuenta la visión del desarrollo de los Planes deDesarrollo y los objetivos establecidos en losPlanes Estratégicos Institucionales. El enfoquedebiera ser plurianual y territorial.
El Presupuesto Participativo
71
Fases del Proceso Presupuestario
Elaborar
Evalu
ar
Ejecutar
Esta
ble
cer
ElaboOPAs
V
CONTROL
VV
CONTROLCONTROL
VI
EVALUACION
VIVI
EVALUACIONEVALUACIONIII
APROBACION
IIIIII
APROBACIONAPROBACION
I
PROGRAMACION
II
PROGRAMACIONPROGRAMACIONII
FORMULACION
IIII
FORMULACIONFORMULACION
CICLO CICLO
PRESUPUESTARIOPRESUPUESTARIO
IV
EJECUCION
IVIV
EJECUCIONEJECUCION
Ejecutar
Elaborar
72
Planeamiento EstratégicoMultianual
VI
EVALUACIÓN
III
APROBACIÓN
V
CONTROL
I
PROGRAMACIÓNII
FORMULACIÓN
IV
EJECUCIÓN
Presupuesto participativo y descentralizado, que
racionalice funciones y competencias
interinstitucionales y promueva una acción
intergubernamental (nacional, regional y local) coherente
PARTICIPACIÓN
DIRECTA DE
ACTORES
SOCIALES
EN EL DESTINO
DE LOS RECURSOS
73
Fases del Proceso Presupuestario
OBJETIVOS
Permitir a los ciudadanos intervenir en la asignación
de los recursos públicos y en las demás decisiones
de gobierno que tengan importancia para el futuro
de su comunidad
Es una combinación de democracia representativa con
democracia directa de los ciudadanos
Mecanismo de asignación de recursos para promover la construcción de un
arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creación de las
políticas públicas
Mejorar la
eficiencia del
gasto público
Ha permitido el procesamiento de las demandas de
los distintos sectores de la sociedad, estableciendo
consenso sobre las prioridades de cada lugar y
creando conciencia en la tarea de buscar y generar
nuevos recursos para el desarrollo del país
74
Presupuesto y Planeamiento Participativo
Corresponsabilidad
entre la sociedad civil
y el Gobierno Regional
o Local
Tolerancia: reconocimiento
y respeto a la diversidad
de opiniones
Transparencia,
Publicidad y
Control
Respeto a los
Acuerdos
Participativos y
Efectividad
Solidaridad: asumir los
problemas de otros
como propios
Igualdad
de
Oportunidades en la
Patricipación
Principios
Preponderantes
Principios del Presupuesto Participativo
75
ProvinciaDistrito Región
Acuerdos
sobre
financiamiento
compartido de
proyectos de
alcance
Regional /Provincial en el
marco del Plan
de Desarrollo
Regional /
Provincial
Concertado
• El presupuesto participativo implica necesariamente un Enfoque
Territorial y un Horizonte Plurianual.
Interacción Jurisdiccional en el
Presupuesto Participativo
76
Aspectos a considerar en el Presupuesto
Participativo
1. Se analizan los problemas de manera integral, para priorizar los más urgentes.
2. La priorización de los proyectos debe buscar la mayor rentabilidad social y económica.
3. Debe considerar las brechas sociales esenciales.
4. Se prioriza lo que la comunidad necesita, no necesariamente lo que los agentes piden (consenso
técnico para entender lo que se requiere).
Instructivo del Presupuesto Participativo – MEF, Perú
77
VISION
REGIONAL
O LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
PROPUESTAS
DE ACCIONES
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
EVALUACION
TECNICA
ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES- ESTADO
- SOCIEDADSEGUIMIENTO
Y
EVALUACION
CAPACITACION
IDENTIFICACION
3IDENTIFICACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
4CAPACITACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
5TALLERES
DE TRABAJO
6EVALUACION
TECNICA
7FORMALIZACION
DE ACUERDOS
8RENDICION
DE CUENTAS
1 PREPARACIÓN 2 CONVOCATORIA1 2
3
4
5
6
78
Planificación
Estratégica
Programación
Táctica
Presupuestación
Operativa
Evaluación
Retroalimentadora
FASES
78
Principales etapas del Proceso
VISIONREGIONALO LOCAL
OBJETIVOSESTRATEGICOSCONCERTADOS
PROPUESTASDE ACCIONES
CRITERIOS DEPRIORIZACION
ACCIONESCONCERTADAS
MISION
OBJETIVOSESTRATÈGICOS
ACTIVIDADESY PROYECTOS
INGRESOS
Y EGRESOS
SOPORTE Y ASISTENCIA
TECNICA
EVALUACIONTECNICA
RESPONSABILIDADES- ESTADO- SOCIEDAD
PLAN DEDESARROLLOCONCERTADO
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
PLANESTRATEGICOINSTITUCIONAL
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
Articulación de los Instrumentos de
Programación a nivel Subnacional
79
Optimización del uso de los
recursos públicos
Incrementa la rentabilidad social
de los proyectos
Desarrollo de una cultura participativa
Fortalecimiento de las instituciones
Fortalecimiento
de la democracia
Fortalecimiento de la gobernabilidad
Control ciudadano
Sostenibilidad del
planeamiento
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
80
Ventajas del Proceso Participativo
Algunas autoridades adversas al
proceso
Limitada representatividad de
Agentes Participantes
Limitada interrelación entre distintos
niveles de gobierno
Proceso
Plurianual
Limitada participación de la sociedad civil en el
seguimiento del proceso
Ilusión fiscal y fragmentación del
gasto
Poca importancia al análisis técnico: Efectividad en el cumplimiento de
compromisos
Carencia mecanismo efectivo de vigilancia y
controlFormación de
capacidades técnicas, de gestión y de
interrelación en las burocracias
Aspectos para mejorar a la luz de la
experiencia ...
81
MIRADOR –TAMBOPATA, MADRE DE DIOS
Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 7 214 997 S/.
• Principales fuentes de gasto:
Personas y otros gastos
sociales: 1 650 584 S/.
Bienes y servicios: 1 845 626
S/.
Inversiones: 1 831 446 S/.
Indicadores Sociales*:
• Población: 70 966 personas
• Nivel de vida:Pobre.
• % viv. sin agua: 64.68
• % viv. sin desague: 68.42
• % viv. sin electricidad: 33.75
• Tasa de analfabetismo: 5.9
• Tasa de mortalidad infantil: 38.5 x
1000
Datos del distrito
Datos del Proyecto
Costo total: 2 200 000 S/.82
PROYECTO COMPLEJO ECOTURÍSTICO DE HUANCAVELICA-PISCINAS
Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 9 009 299 S/.
• Principales fuentes de financiamiento:
FONCOMUN: 2.2 millones S/.
Canon y sobrecanon: 1 millón S/.
• Principales fuentes de gasto:
Personal y obligaciones sociales: 2 020 944 S/.
(85% pagados por FONCOMUN)
Inversiones: 4 477 048 S/. (80% pagados por
FONCOMUN)
Indicadores Sociales*:
• Población: 147 966 personas
• Nivel de vida: Pobre.
• % viv. sin agua: 55.65
• % viv. sin desague: 68.06
• % viv. sin electricidad: 31.92
• Tasa de analfabetismo: 16.7
• Tasa de mortalidad infantil: 66.8
Datos de la provincia
Datos del ProyectoCosto total: 2 100 000 S/.
Costo anual: aproximadamente 570 000 S/ para el 2005
Fuente de financiamiento: FONCOMUN multidistrital
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http://www.mef.gob.pe/
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85
Gracias !
S&S PROYECTISTAS Y CONSULTORES
ASOCIADOS
http://www.ssconsultoresperu.com
NELSON SHACK