Prokurimi publik dhe ndërmarrjet e vogla e të mesme

Mbrojtje e temës së diplomës - niveli Master

Kandidati: Enis Xhemaili

Komisioni: Prof. Dr. Justina Shiroka-Pula – Kryesuese, Prof. Dr. Afërdita Berisha – Anëtare, dhe

Prof. Dr. Besnik Krasniqi – Mentor.

Përmbajtja

I. Përkufizimi i problemit

II. Qëllimet e hulumtimit

III. Metodologjia

IV. Shqyrtimi i literaturës dhe hulumtimeve

V. Analiza e legjislacionit kosovar dhe BE-së

VI. Rezultatet e hulumtimit

VII. Përfundime

VIII. Rekomandime

I. Përkufizimi i problemit

• Institucionet shtetërore, blerësit më të mëdhenj.

• NVM-të kontribuojnë në disa drejtime në ekonomitë e vendeve; përbëjnë % më të madhe të numrit të bizneseve.

• Në Kosovë,

– rreth 40 % e buxhetit të shtetit realizohet përmes PP;

– mbi 95 % e bizneseve të regjistruara janë NVM.

• NVM-të ballafaqohen me shumë sfida gjatë proceseve të PP, dhe ka mungesë të hulumtimeve për raportin PP-NVM.

II. Qëllimet e hulumtimit

1. Të analizojë legjislacionin e Republikës së Kosovës për PP nga aspekti i NVM-ve;

2. Të identifikojë mundësitë dhe pengesat që u krijohen NVM-ve gjatë proceseve tenderuese;

3. Të analizojë kapacitetet e NVM-ve; dhe

4. Të nxjerrë përfundime dhe rekomandime për politika më efektive të prokurimit publik për NVM-të.

III. Metodologjia

• Qasja:

– Metoda të ndryshme: shqyrtim i literaturës dhe hulumtimeve të deritanishme; intervista e grupeve të ndryshme të interesit; në mungesë të teorive që shpjegojnë raportin ndërmjet PP dhe NVM-së është përdorur Teknika e Incidenteve Kritike (TIK).

• Mostra e hulumtimit:

(I) NVM; (II) Autoritetet Kontraktuese; (III) Institucionet e PP; (IV) OJQ-të; (V) Odat ekonomike; (VI) Ekspertët.

• Mbledhja e të dhënave, deri në dhjetor 2015.

Statistikat e përgjithshme të anketuarve në bazë të planifikimit dhe realizimit

Grupi Të anketuarit Planifikuar Realizuar Pakryer Të kontaktuar

I NMVM 10 7 3 15

II

Zyrtarë te prokurimit në

Autoritete Kontraktuese të

niveleve të ndryshme

5 3 2 11

III Institucionet e prokurimit

publik 4 2 2 4

IV Zyrtarë të OJQ-ve 2 2 0 4

V Odat ekonomike / shoqata të

biznesit 3 3 0 5

VI Ekspertë të fushës së

prokurimit publik 2 3 -1 3

Gjithsej 26 20 6 42

IV. Shqyrtimi i literaturës dhe hulumtimeve

• Ka mungesë të hulumtimeve dhe shkrimeve. (Karjalainen, K., Kemppainen, K., 2008)

• Literatura dhe hulumtimet e deritanishme na çojnë drejtë asaj që NVM-ve duhet tu jepet hapësirë në procedurat e prokurimit publik; ka pakënaqësi për nivelin e përfshirjes së NVM-ve në PP në të gjitha vendet e botës. (Kaidalov, M.V. dhe Snider, K. F. (2011))

• PP mund të ndikojë në zhvillimin e një vendi, përmes përkrahjes së NVM-ve, është i pa diskutueshëm. (Perry, C. (2012); Walker dhe Preus (2006))

• NVM-të kanë më tepër potenciale për të ndikuar në zhvillimin ekonomik të shteteve. (Kornecki, J. (2011))

V. Analiza e legjislacionit (kosovar)

• Legjislacioni për PP, të gjitha ndërmarrjeve jo-publike pa marrë parasysh karakteristikave të tyre, iu referohet ose me termin “ofertues” ose “Operator Ekonomik” - nuk bën dallime ndërmjet ndërmarrjeve për shembull mikro dhe të mëdha.

• Kjo çështje madje çimentohet në nenin 7 në LPP për “Barazinë në trajtim / Jo-diskriminimi”.

• Legjislacioni paraqet pengesa jo të drejtpërdrejta për NVM-të: p.sh. neni 9 i LPP për Planifikimin e Prokurimit Vjetor – NVM-të nuk kanë kapacitete të ofrojnë produktet e tyre me shumicë dhe çmim si të ndërmarrjeve të mëdha; p.sh. Specifikat teknike në Dosjen e Tenderit, kërkesa me barriera të mëdha për NVM-të; p.sh. Mos-publikimi i Njoftimeve për tenderët nën 10.000 Euro, etj.

V. Analiza e legjislacionit (të Bashkimit Europian Acquis Communitaire)

• Në dy direktivat për PP, rreth NVM-ve shkruhet:

“Në mënyrë që të inkurajohet përfshirja e ndërmarrjeve të

vogla dhe të mesme në tregun e kontratave publike të prokurimit, është e këshillueshme të përfshihen dispozita ligjore për nën-kontraktim.”

(Neni 43 i Direktivës 2004/17/EC për Koordinimin e procedurave të prokurimit në

sektorin e ujit, të energjisë, transportit dhe postave, DHE neni 32 i Direktivës 2004/18/EC për Koordinimin e procedurave për caktimin e fituesit në kontratat publike të punës, shërbimit dhe furnizimit)

VI. Rezultatet e hulumtimit: Rëndësia e NVM-ve në ekonominë e Kosovës

• NVM-të janë shumë të rëndësishme për ekonominë e Kosovës.

• Ato përbëjnë më shumë se 95 % të të gjitha ndërmarrjeve dhe 80 % të tregut në vend.

• Ato ndikojnë në uljen e papunësisë, rritjen ekonomike, GDP, rritjen e konkurrencës në tenderë.

VI. Rezultatet e hulumtimit: NVM-të në blerjet publike/proceset tenderuese

• NVM-të nuk marrin pjesë mjaftueshëm në proceset e tenderimit.

• Pjesëmarrja e tyre është e kufizuar, për shkak të kapaciteteve të tyre njerëzore, njohurive për plotësimin e DT-së, barrierave në procedurat e tenderëve për vlera të mëdha, proceset e stërzgjatura.

VI. Rezultatet e hulumtimit:

NVM-të në legjislacionin e RKS-së për PP

• Legjislacioni i RKS-së në parim NVM-të i trajton në mënyrë të barabartë.

• Pengesat hasen në përgatitjen e DT-së, me përcaktimin e kritereve të ndryshme dhe gjatë procedurave të tjera si konkurrimi, njoftimet, periudhat e ankesave, etj.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Pengesat dhe lehtësirat në praktikë për

pjesëmarrjen e NVM-ve në PP

• Pengesa: informimi i mangët, përdorimi i tepruar i procedurës së vlerësimit të tenderëve vetëm në çmim, shpenzimet e aplikimit, mungesa e njohurive të stafit të NVM-ve për procedurat dhe përgatitjen e DT-së, formularët dhe legjislacioni voluminoz që krijon huti për NVM-të, oferta me çmime jo të tregut nga ndërmarrjet e mëdha, konkurrenca me ndërmarrjet jashtë vendit.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Përmbajtja dhe përgatitja e Dosjes së Tenderit (DT)

• NVM-të duhet të angazhojnë kapacitete shtesë, që kushtojnë.

• Specifikimet zakonisht bëhen në dëm të NVM-ve.

• Modifikimi i DT nga ato standarde po paraqet problem.

• Ka manipulime, keqpërdorime dhe përfitime nga persona të caktuar.

• Zyrtarët e prokurimit nuk i kanë kapacitetet / njohuritë e mjaftueshme në kryerjen e punës së tyre në detyrë.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Zyrtarët e prokurimit publik të AK-ve

• Shërbimi civil i RKS-së përmban 700 zyrtarë të prokurimit publik.

• Ka prej atyre që janë profesionistë, por shumica vlerësohen se nuk tregojnë rezultate të mjaftueshme në punë, duke përfshirë si arsye edhe faktin se ata shpeshherë janë të atakuar në punë.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Ndarja e tenderëve në llote

• Tenderët me vlera të mëdha më mirë të ndahen në llote.

• Arsyet: mundësojnë pjesëmarrjen e NVM-ve, rritjen e konkurrencës.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Kontratat e mëdha pastaj nën-kontraktimet

• Nën-kontraktimi në Kosovë nuk përkrahet nga të

anketuarit, për shkak të përvojave të këqija në praktikë, duke përfshirë mos-pagesat, probleme në menaxhimin e këtyre kontratave nga AK-të, cilësia.

• OE në Kosovë ende nuk kanë krijuar përvojë të mjaftueshme që të përfitojnë nga këto forma të bashkëpunimit.

• Në BE, kjo është formë normale e organizimit të NVM-ve.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Mënyra e vlerësimit të tenderëve

• Në shumicën absolute të tenderëve, vlerësimi bëhet në bazë të çmimit më të ultë.

• Nuk merren parasysh kritere apo faktorë të tjerë si referenca e punës paraprake, numri i të punësuarve, ndikimi në mjedis, cilësia.

• Përdorimi i tepruar i kriterit “tenderi i përgjegjshëm me çmimin më të ulët” nga zyrtarët e prokurimit publik.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Mos-publikimi i njoftimeve

• Mos-publikimi i njoftimeve të “Procedurave për Kuotimin e Çmimeve” (kontratat me vlerë minimale dhe të vogël deri në 10,000 Euro) në uebfaqe të KRRPP-së, ka ndikuar në mos-informimin e NVM-ve për proceset tenderuese ku ato kanë hapësirë të konkurrojnë.

• Interesante: raportohet se kjo çështje është rregulluar në këtë formë pasi që AK-të detyroheshin të paguanin shuma të mëdha në publikimin e Njoftimeve në gazeta në dy gjuhë, për secilin tender, pra para ekzistimit të uebfaqes së KRPP-së.

• Me ligjin e ri kërkohet të funksionon prokurimi elektronik, ku kërkohet që të publikohen të gjitha njoftimet.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Institucionet e Prokurimit Publik në raport me NVM-të

• AQP me qëllime të mira, por ka vite që nuk funksionon në praktikë. Lista e produkteve nuk po miratohet nga Ministria e Financave. Edhe AQP mund ti ndajë tenderët në llote, që OE-të NVM të mund të konkurrojnë.

• OSHP me volum të madh të punëve: 700 raste në vit. Raportohet për performancë jo të mirë, nga grupe të ndryshme të interesit si dhe në raporte të ndryshme të OJQ-ve si dhe të KE-së (Raporti i Progresit). Ka mungesë të ekspertëve. Tarifa 500 Euro për disa tenderë mund të jetë shumë e lartë, por e nevojshme për funksionimin e sistemit të ankesave dhe OSHP-së në përgjithësi.

• IKAP deri më tani kurrë nuk ka organizuar trajnime për komunitetin e biznesit: nuk ka pasur kapacitete si të hapësirës ashtu edhe të njerëzve. Kritikohet edhe për mos monitorimin e punës (dënimit) së zyrtarëve të prokurimit.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Transparenca e Autoriteteve Kontraktuese (AK-ve)

• OE marrin informata nga AK-të sipas kërkesave.

• Njoftimet publikohen në uebfaqe të KRPP-së – përveç njoftimeve për vlerat 10,000 Euro. Për këto lloj njoftimesh, informohen vetëm një grup i caktuar i OE-ve, prej të cilëve zyrtarët e prokurimit të AK-ve mund të përfitojnë personalisht.

VI. Rezultatet e hulumtimit: Kapacitetet e NVM-ve në PP

• NVM-të e Kosovës, në përgjithësi, nuk kanë kapacitete të

mjaftueshme: njerëzore, dhe për prodhimin e çdo produkti të kërkuar në tregun e prokurimit.

• Megjithatë, NVM-të po ngritin kapacitetet e tyre.

• NVM-të po keqpërdorin tregun përmes kanaleve joformale të marrjes së tenderëve.

• NVM-të kanë hapësira të mjaftueshme që të ofertojnë për produktet e tyre si dhe të fitojnë tenderë.

• Ato mund të ofrojnë produkte me çmim më të ulët e cilësi të lartë.

VII. Përfundime (Q1. legjislacioni)

• Legjislacioni nuk bën dallime ndërmjet ndërmarrjeve: u referohet ose me termin “ofertues” ose “Operator Ekonomik”.

• Mos-obligimi me ligj i publikimit të njoftimeve për “Procedurat për Kuotimin e Çmimeve” (deri në 10.000 euro) në uebfaqe të KRPP-së, ishte pengesë për NVM-të dhe transparencën në përgjithësi.

• Për dallim nga legjislacioni kosovar, në legjislacionin e BE-së NVM-të inkurajohen të marrin pjesë në procesin e nën-kontraktimit, përmes partneritetit me kompani të mëdha ose bashkimit të NVM-ve.

VII. Përfundime (Q2. mundësitë dhe pengesat)

• PP të institucionet publike, mundësi e mirë për pjesëmarrjen e NVM-ve.

• Pengesë procedurat e tej-zgjatura nga aspekti kohor dhe i pagesës në fund të procesit të prokurimit.

• Teprim i përdorimit të kriterit të ofertës me çmimin më të ulët nga AK. Kjo nuk garanton cilësi dhe në fund të fundit as “ekonomicitet”.

• Mos-marrja parasysh e referencave, punëve të kryera paraprakisht apo ekspertizës, është vërejtja kryesore e komunitetit të biznesit.

• NVM-ve iu mungon informata për disa procese tenderuese.

VII. Përfundime (Q2. mundësitë dhe pengesat)

• Përgatitja e Dosjes së Tenderit është barrë për NVM-të, sepse ka shumë kërkesa të tepruara administrative, dhe si rezultat kërkon angazhimin e punëtorëve shtesë.

• Problemet lindin me modifikimin dhe përshtatjen e Dosjes së Tenderëve me natyrën dhe objektin e prokurimit të Autoritetit Kontraktues.

• Përgatitjet e Dosjes së Tenderëve nga ana e zyrtarëve të prokurimit publik të AK-ve, konstatohet se janë në një nivel mjaft të ulët.

• Raportohet se ka një grup domethënës të zyrtarëve të prokurimit të cilët në mënyrë sistematike keqpërdorin pozitën zyrtare.

VII. Përfundime (Q3. kapacitetet e NVM-ve)

• Kapacitetet e NVM-ve për të qenë konkurrente në tregjet e prokurimit publik po rriten.

• NVM-të janë konkurrente edhe për nga cilësia dhe çmimi që ofertojnë.

• Gama e produkteve të NVM-ve ekzistuese vendore nuk është e mjaftueshme për nevojat e institucioneve publike.

• Pengesë është mungesa e kapaciteteve njerëzore në plotësimin e dokumentacionit për pjesëmarrje në aktivitete të prokurimit, përkatësisht njohuritë e kufizuara të stafit të NVM-ve rreth proceseve tenderuese.

• NVM-të kanë hapësirë të mjaftueshme të marrin pjesë në aktivitete prokurimi, pasi që jo të gjitha institucionet publike udhëheqin aktivitete të prokurimit me vlera të mëdha.

• Edhe në rastet kur ka aktivitete prokurimi me vlera të mëdha, NVM-të mund ti bashkojnë forcat duke dorëzuar ofertat e tyre bashkërisht.

VIII. Rekomandime (legjislacioni) • Legjislacioni të mundësojë qasje në të gjitha proceset e

aktiviteteve tenderuese të të gjitha palëve të interesuara, duke përfshirë publikun e gjerë.

• Të ndalohet me ligj përdorimi i vetëm i kriterit “tenderi i përgjegjshëm me çmimin më të ultë”. Këtu, të kërkohet që krahas këtij kriteri, të përdoren edhe kriteret e tjera, varësish prej rasteve.

• AK të obligohen të përdorin mundësinë e ndarjes së tenderëve në llote sa më shumë që është e mundur.

• Të parashihet mundësia e arbitrazhit për zgjidhjen e kontesteve në Kontratat me Operatorët Ekonomikë, para se palët ti drejtohen OSHP-së.

• Të vendosen në ligj ndëshkime penale për personat përgjegjës për veprime keqpërdoruese me sistemin e prokurimit publik.

VIII. Rekomandime (mundësitë dhe pengesat për NVM-të) • Institucionet publike si blerësit më të mëdhenj në vend, ti

përkrahin NVM-të si kontribuuesit më të mëdhenj në ekonominë e vendit.

• Të bëhen publike të gjitha njoftimet e të gjitha proceseve të prokurimit publik në vend.

• Zyrtarët e prokurimit të AK-ve të analizojnë çmimet e ofruara, dhe të refuzojnë ato oferta të palogjikshme e pabazuara që nuk u përmbahen çmimeve të tregut.

• Zyrtarët e AK-ve, KRPP, OSHP dhe institucionet e tjera të përfshira, të kallëzojnë rastet e prezantimit të kompanive fiktive në proceset tenderuese tek organet e hetuesisë.

• AK e AQP të ndajnë kontratat e mëdha në llote për pjesëmarrje edhe të NVM-ve.

VIII. Rekomandime (kapacitetet e NVM-ve)

• NVM-të të ngritin kapacitetet e nevojshme edhe njerëzore për angazhim në proceset e prokurimit publik.

• NVM-të vendore të zhvillojnë produktet deficite të kërkuara (niçe) për ti plotësuar nevojat e institucioneve të Kosovës.

• NVM-të të bashkojnë forcat e tyre dhe të organizohen në formën e konzorciumeve, për të përmbushur kriteret për kontrata me vlera të mëdha.

• NVM-të të shikojnë edhe mundësitë e partneritetit me NVM të tjera ose ndërmarrje të mëdha për mundësinë e nën-kontraktimit në tenderë me vlera të mëdha.

Ju faleminderit për vëmendjen!

Pyetje dhe përgjigje