POURQUOI UNE UNION POLITIQUE EUROPENNE ET QUELS OBJECTIFS

DOIT-ELLE ATTEINDRE?

Michel Aglietta

Universit Paris Ouest et Cepii

De la concertation intergouvernementale la fdration dEtats

Les carences de lunion montaire sont dans la faiblesse des institutions politiques europennes:

Un jeu stratgique dintrts nationaux qui ne fait pas assurance mutuelle

Des rgles contraignantes qui ne remplacent pas une capacit daction collective

La drive vers un pouvoir du Conseil Europen sans lgitimit dmocratique

Rnover la mthode communautaire par linstauration dun droit constitutionnel europen:

Niveaux hirarchiss de lgitimation: Etats nationaux se soumettant un droit supranational

Un Parlement Europen de plein exercice et des institutions spcifiques pour la zone euro

Les pivots de laction collective pour lunion europenne: Union bancaire

Union budgtaire

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La faiblesse des institutions politiques europennes et les checs de la zone euro

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Lintergouvernemental dans un ensemble qui exige plus dinterdpendances entrane une drive non

dmocratique

Linter gouv: jeu de stratgies entre Etats poursuivant les intrts nationaux Le besoin de plans daide contraintes intrusives qui contournent les parlements

nationaux et dgradent la lgitimit dmocratique dans les pays

Car souverainet extrieure des Etats (faire reconnatre un intrt) souverainet dun peuple (lgislation garantissant les mmes droits tous les citoyens)

Droit europen: par absence dorgane lgislatif fdral, les Etats ont la main mise sur le processus lgislatif europen

La priorit de la loi europenne nest pas hirarchique. Cest une alliance dEtats qui dlguent de pouvoirs limits lUnion dans les domaines de la concurrence et de la monnaie

Le Conseil Europen peut laborer des orientations politiques. Mais il na pas de force juridique pour faire lgitimer ses dcisions par les citoyens.

Cest pourquoi la rvision des traits exige une unanimit paralysante dautant quelle est soutenue par la menace du droit de retrait.

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Les dysfonctionnements dus labsence dinstitutions politiques sont exacerbs dans la zone euro

La monnaie exerce une souverainet par la confiance commune quelle inspire. Leuro est commun tous les citoyens par les rgles de lchange. Mais il est tranger tous les tats membres.

tat monnaie nationale lien organique de lEtat et de la banque centrale: Les citoyens ont une dette sociale lgard de la puissance collective de la socit

pour lusage des biens publics qui constituent le capital social rendant la vie en socit possible

Cest une dette incessible dont le service est le paiement de limpt

La dette publique est le partage intergnrationnel de limpt qui fait la cohsion de la socit dans le temps.

Il sensuit que la banque centrale doit garantir ce partage en mettant la dette publique hors march si ncessaire et que lEtat garantit le capital de la banque centrale.

La cration de lEuro a coup ce lien: Leuro est une monnaie trangre aux tats membres la dette publique est privatise

Labsence de souverainet fdrale3 rgles contradictoires: pas de budgetfdral/pas de transferts budgtaires entre tats/ pas de dfaut dun tat 5

Rappel des dispositions en rponse la crise

Surveillance budgtaire (six pack, dcembre 2011): Accumulation de contraintes anciennes (SGP) et nouvelles, procdure de dficit

excessif sur dficit et dette pour ajuster les cadres budgtaires nationaux aux rgles europennes dans TSCG trait dunion budgtaire

Semestres europens: procdure de va-et-vient entre Europe et pays membres prcdant llaboration des lois de finance avec surveillance accrue +injonctions pour pays sous assistance financire

Surveillance macro: procdure de prvention des dsquilibres macro et didentification des divergences de comptitivit par indicateurs dalerte

Rgulation et supervision financire: incorporation de Ble3 + rgles sur les pratiques de rmunration

Mcanismes de rsolution de crise: FESF (fonds europen de stabilit financire) proprit conjointe des pays membres,

puis MES (mcanisme europen de stabilit) permanent dune capacit de 500mds

Rle crucial de la BCE: SMP, LTRO, OMT6

Peut-on dvelopper la concertation inter gouvernementale par lassurance mutuelle?

Cest la politique des petits pas qui a cr des outils de transfert (FESF, MES) sans pouvoir rsoudre la crise de la ZE:

Aucun intrt europen nest port par une instance souveraine ayant autorit politique ultima ratio: laide fournie seulement en dernier ressort

Les dcisions communes sont donc des compromis au bord de labme et ne sont guides par aucune vue long terme

Approfondir ce modle sur les plans de lexcutif et de la lgitimit? Un excutif bicphale spcifique pour conduire les politiques propres la ZE : le

ministre des finances prsidant leuro groupe et le commissaire europen responsable des affaires conomiques et montaires

Crer un comit budgtaire indpendant pour la surveillance des dficits excessifs. Mais comment serait-il lui-mme supervis autrement que par un reprsentant lu de lintrt gnral?

Une commission des finances ad hoc rassemblant des membres des Parlements nationaux et du Parlement europen nest pas constitutionnellement fonde en droit europen et ne peut donc exprimer la volont des citoyens europens.

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Pour un modle original de fdration dEtats

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La feuille de route du rapport Van Rompuy

Objectif: coordination , supervision et dcision commune au niveau europen concernant les choix macro de politique conomique et budgtaire impliquant:

Transfert de souverainet politique

Intgration politique pour lgitimation dmocratique

Court terme (6-18 mois): mettre en uvre les dcisions dj prises, disposer dinstruments financiers dans le budget europen pour stimuler la croissance et le rquilibrage des conomies nationales

Moyen terme (18mois-5 ans): coordination approfondie, extension du budget europen et tablissement dun fonds damortissement des dettes souveraines (Redemption Fund)

Long terme (> 5 ans): budget autonome de la zone euro pour stabiliser les conomies, mission conjointe dEurobonds lie un cadre conomique et budgtaire intgr, reprsentation unitaire de la zone euro dans les organismes internationaux (FMI, BM)

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Le rapport van Rompuy implique lunion politique: lgitimit, responsabilit, gouvernement

Linter gouvernementalit aboutit des accords sans fondement juridique, non efficients et non dmocratiques ncessit dune institutionnalisation dmocratique des dcisions communes.

Le lieu de dbat et de dcision pour adopter lgislation et budget est le parlement auquel gouvernement et banque centrale doivent rendre des comptes 2 niveaux de lgitimation dmocratique: national et europen

Crer des institutions de la zone euro compatibles avec les institutions europennes (Goulard-Monti):

Un excutif spcifique la ZE: transformer lEuro Groupe en Trsor de la ZE. Crer un Institut Budgtaire Europen (IBE) transitoire pour prparer la rforme constitutionnelle.

Crer une Commission Parlementaire Economique et Montaire de la zone euro au sein du Parlement Europen

reprsentation unitaire de la zone euro dans les organismes internationaux traitant de questions conomiques et sociales (FMI, BM, institutions spcialises de lONU) 10

Fondements thoriques dune fdration dmocratique dEtats nationaux

Droit et pouvoir politique vont ensemble (Habermas): Le Droit est ce qui prserve le pouvoir de larbitraire un ordre constitutionnel est

indispensable pour tablir lgalit des citoyens europens

Fdration dmocratique dEtats nationaux= des Etats se soumettant un droit supranational permettant lmergence dune citoyennet de lUnion

Souverainet du peuple souverainet des Etats: Lauto dtermination dmocratique est un processus auto ralisateur: les individus qui

obissent des lois contraignantes en sont les auteurs

La socit civile organise politiquement (par dbat inclusif + lection) peut agir sur elle-mme de manire lgitime dans la formation dun intrt collectif

Trois dterminants dune transnationalisation dmocratique: Institution par le Droit de personnes juridiques libres et gales

Organisation de capacits dactions collectives

Solidarit civique comme medium dintgration

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Souverainet et lgitimit de lUnion

Actuellement la Commission Europenne est une composante organisationnelle faible qui na pas de caractre tatique et la solidarit civique est problmatique parce que lunion nest quune collaboration dlites politiques dans des domaines limits.

La coopration conomique renforce pour faire de leuro une monnaie complte ne peut tre ralise dans le cadre des traits existants un gouvernement conomique commun implique un transferts de comptence vers lunion

Partage des domaines de souverainet entre pouvoir fdral et tats nationaux devenant conjointement mandataire des citoyens la fois de leurs nations et de lEurope. Compatibilit par:

Droit lectoral unifi pour lection du Parlement europen et formation de partis europens pour animer le dbat politique

quilibre de comptences entre le Conseil et le Parlement reprsentation de la Commission devant le Parlement

Solidarit civique pour former une volont dmocratique europenne par une dmocratie plus participative: le dbat public doit faire prendre conscience aux peuples que les dcisions de lUE ont une importance sur leur vie quotidienne.

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Les pivots de laction collective pour lunion europenne:

union bancaire et union budgtaire

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La nouvelle donne institutionnelle support dun nouveau contrat social europen

La crise acclre une mutation historique: La dmarche communautaire daprs-guerre a t fonde sur un mme type de contrat

social: la socit de redistribution

La globalisation financire la dtruit. Leuro a protg les tats des fluctuations des monnaies, mais les citoyens de lexplosion des ingalits.

Pas de monnaie complte sans un nouveau contrat social de participation des citoyens contrat de dveloppement durable capable de rindustrialiser les territoires.

Un tel contrat peut reconstruire la conscience dun destin commun. Mais seule une autorit constitutionnelle promulguant la loi europenne a force juridique pour le faire lgitimer par tous les citoyens.

Les domaines minimaux de constitution fdrale pour engager ce contrat social: Union bancaire complte avec redfinition des missions de la BCE

Trsor fdral: architecte de lunion budgtaire, gestionnaire de la mutualisation des dettes publiques, garant financier dun mcanisme commun dassurance pour lemploi.

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Principes gnraux dune union bancaire

Crer lunion bancaire pour assurer la stabilit du systme financier et faire de leuro une monnaie complte :

Casser linteraction vicieuse entre crise bancaire et crise souveraine

Mettre en route le processus institutionnel pour un futur trait portant union bancaire

Une union bancaire complte comprend: une rglementation prudentielle unifie, un superviseur europen, une instance europenne de rsolution des faillites bancaires, un schma europen dassurance des dpts.

Les transferts de comptence pour la supervision et pour la rsolution doivent aller de pair. Ils doivent stendre toutes les banques de la zone euro.

Lunification doit remplacer le patchwork dagences nationales plus proccupes de protger leurs champions nationaux que de stabilit financire

Les rgles de Ble III, ventuellement modifies dans la transposition en droit europen, alignent les principes de rgulation de lEBA et ceux de la nouvelle instance de supervision bancaire de la zone euro.

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La BCE: superviseur unique des banques de la zone euro

BCE responsable de toutes les fonctions de supervision: Licences bancaires et autorisations de fusions et acquisitions

Respect par les banques des exigences rglementaires (dont coussins de capital suppl)

Tests de stress et dcisions durgence dans les crises bancaires

Les superviseurs nationaux doivent tre sous lautorit de la BCE: la coordination sera plus efficace si ceux-ci sont les banques centrales nationales

Ils assistent la BCE pour les missions de supervision micro prudentielles (audit des banques)

Ils restent seuls en charge de la protection du consommateur et de la lutt contre le blanchiment

La BCE et les superviseurs nationaux doivent tre indpendants dans la fonction de supervision:

Fonction de supervision spare de la politique montaire

Cration dun supervisory board au sein de la BCE: prsident choisi par conseil des gouverneurs de la BCE+ vice-prsident+ 4 membres supplmentaires BCE+ reprsentants des superviseurs nationaux 16

Le besoin dun mcanisme de rsolution des crises bancaires

Une disposition cruciale de la supervision bancaire est la comptence et le pouvoir de fermer une banque. Cela requiert:

Ventes dactivits ou de la totalit, structure temporaire avec remplacement du management par administrateurs provisoires, pouvoir de restructurer et de sparer des activits, injonction de bail in

Dfinir une procdure qui minimise le risque systmique: implique simplification des structures bancaires (sparation) et living wills.

Ensemble de rgles allouant les pertes et partageant les cots

Ce mcanisme centralis de supervision est un pr requis pour que le MES puisse recapitaliser les banques. Car seuls les banques dont les bilans sont nettoys doivent tre recapitalises ncessit dune valuation rigoureuse des actifs pour sparer actifs non performants (bad bank) et actifs viables

Le financement ncessaire la rsolution doit venir dun fonds dassurance obligatoire financ par des primes payes par lindustrie bancaire et du bail in des cranciers des banques. Le MES devrait fournir seulement des prts temporaires (bridge loans).

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Un systme des dpts pour la zone euro: euro-FDIC Pourquoi un systme unique dassurance des dpts?

Le systme des paiements est le bien collectif reliant tous les utilisateurs de monnaie. Leuro nest pas une monnaie vhiculaire commune si les citoyens qui partagent son usage ne bnficient pas de la mme protection de leurs dpts.

Lassurance des dpts concerne la dtention des instruments montaires quelle rend quivalents. Le schma unifi dassurance doit couvrir la zone euro. Il est troitement li la rsolution des faillites bancaires:

Financement par contributions des banques un fonds dassurance calcules pour que le fonds couvre intgralement 100,000 par compte + cots de rsolution de faillite.

La prime dassurance doit tre fonction croissante de la fragilit bancaire dtermine par la supervision. Lassurance doit tre centralise dans une seule instance fdrale

Le lien entre supervision et assurance peut sinspirer du modle amricain de laction corrective prcoce (FDICIA 1991) pour les deposit banks:

Dtecter les dtriorations de situation financire lavance et forcer les directions des banques prendre les mesures de gestion pour redresser la situation

Des tranches sont dfinies sur le ratio simple et le franchissement dun seuil dclenche de nouvelles mesures + contraignantes. 18

La transition vers lunion budgtaire

Lenjeu est de rsoudre la crise et de prparer la cration du trsor Europen

Crer une institution temporaire: Institut budgtaire europen (IBEIME pour prparer lUEM) sous lgide dun conseil des ministres des finance de la zone euro : Pour examiner et synthtiser des pr programmations budgtaires pluri annuelles Pour dialoguer avec BCE dans llaboration dun policy mix Pour contrler lexcution des budgets nationaux Pour prparer les statuts et les missions du futur Trsor Europen

Procdure budgtaire cooprative (semestres europens) : Recommandation du Parlement Europen (rduit aux pays membres ) sur le rapport

de lInstitut Arbitrages et dcisions contraignantes du Conseil des chefs dEtat de lEuro Groupe

sur llaboration des lois de finance des pays Pouvoir de sanction sur les pays dviants/ missions des Eurobonds

Harmonisation fiscale minimale de la TVA et de la fiscalit sur le capital, suppression des places offshore au sein de la ZE (Irlande et Luxembourg) et de la tolrance lvasion fiscale (Lichtenstein, Monaco, Suisse). 19

Mutualiser les dettes souveraines en mettant des Eurobonds

Les Eurobonds sont des titres qui mutualisent la garantie souveraine, partagent les revenus et les cots du service des dettes. Il faut les concevoir de manire rehausser la surveillance budgtaire multilatrale et la coordination politique

Les avantages des Eurobonds : Baisse des taux dans les pays trs endetts en anticipation de leur mission

Baisse des cots demprunt des banques avec amlioration du collatral

Runification du systme financier

Cration dun vaste pool dactifs liquides cre une seule courbe des rendements et amliore la transmission de la politique montaire

Pour tre acceptables les Eurobonds doivent combattre lala moral : En incorporant une prime dassurance paye par les pays haut risque aux pays bas

risque

En rehaussant la qualit des titres: ressources budgtaires pr affectes au service de la dette, dpt dor et DTS non utilis en collatral, antriorit dans les droits remboursement

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