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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE FACULTAD DE ARQUITECTURA, DISEÑO Y ESTUDIOS URBANOS INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS Y TERRITORIALES
POLÍTICA DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS:
FUNDAMENTOS Y APLICACIÓN EN LA REGION DEL BIO BIO
POR
PATRICIA CECILIA HORMAZABAL CANALES
Tesis presentada al Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Pontificia Universidad Católica de Chile para
optar al grado académico de Magíster en Desarrollo Urbano
Profesor guía: Dr. Jonathan Barton
Marzo, 2008
Santiago, Chile
©2008, Patricia Cecilia Hormazábal Canales
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica que acredita al trabajo y a su autor.
TABLA DE CONTENIDOS Pagina INDICE DE TABLAS i INDICE DE FIGURAS ii RESUMEN iii I. INTRODUCCIÓN 1 1.1. Problema de investigación 4
1.1.1. Enunciado del problema 4 1.1.2. Formulación del problema 12
1.2. Objetivos 16 1.2.1. Objetivo General 16 1.2.2. Objetivos Específicos 16
II. METODOLOGÍA 18 2.1. Descripción general de la metodología 18
2.1.1. Revisión Bibliográfica 20 2.1.2. Diagnóstico 21 2.1.3. Entrevistas 22
2.2. Interpretación de los datos 33 2.2.1. Sistematización de las respuestas a la entrevista 34 2.2.2. Correlación de información de fuentes primarias y secundarias o triangulación
35
III. MARCO CONCEPTUAL DE LA INVESTIGACIÓN 36 3.1. Marco Conceptual 36
3.1.1. Desarrollo sustentable 36 3.1.2. Agenda 21 39 3.1.3. Principio “el que contamina paga” 46 3.1.4. Principio de responsabilidad “de la cuna a la tumba” y análisis de ciclo de vida
49
IV. EL PROBLEMA Y SU CONTEXTO 53 4.1. El problema de los residuos 53
4.1.1. El aumento en la generación de residuos 53 4.1.2. Impacto ambiental del sistema de gestión de residuos sólidos domiciliarios
57
4.1.3. Impacto económico del actual sistema de gestión de residuos sólidos domiciliarios
63
4.1.4. Impacto social del actual sistema de gestión de residuos sólidos domiciliarios
65
4.2. La gestión de residuos en la región del Bio Bio 67 4.2.1. Antecedentes generales 67 4.2.2. Identificación de los principales impactos de la gestión de residuos en la región del Bio Bio
73
4.2.3. Marco regulatorio e institucional que envuelve la gestión de residuos en la región
79
4.2.4. Avances regionales en la aplicación de una gestión integral de residuos sólidos y la estrategia jerarquizada
82
4.2.5. Comportamiento del mercado de los residuos sólidos en la región
84
V. ANÁLISIS 90 5.1. Discusión sobre la necesidad de contar con instrumentos específicos para mejorar la gestión de los residuos
90
5.2. Análisis sobre la factibilidad de implementar una gestión integral de residuos
98
5.3. Discusión sobre la factibilidad de implementar la estrategia jerarquizada en el manejo de los residuos de la región
103
5.4. Análisis sobre la factibilidad de que el mercado oriente la gestión hacia la estrategia jerarquizada
107
5.5. Discusión sobre la utilidad y posibilidad de contar con una visión regional del manejo de los residuos
112
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 116 6.1. Conclusiones 116 6.2. Recomendaciones 121 GLOSARIO 123 BIBLIOGRAFIA 126 ANEXOS 135
i
INDICE DE TABLAS Tabla 2.1 Universo para aplicación de la entrevista……………………. 26
Tabla 2.2 Resumen de preguntas por grupo de entrevistados………….. 31
Tabla 4.1 Gases componentes del Biogás……………………………… 58
Tabla 4.2 Composición de los Residuos Sólidos Domiciliarios por
estrato social comuna de Tomé año 1998…............................
69
Tabla 4.3 Composición de los Residuos Sólidos Domiciliarios varias
comunas año 2003…………………………………………..
70
Tabla 4.4 Sitios de disposición final en la Región del Bio Bio,
noviembre 2007………………………………………………
59
Tabla 4.5 Desglose de los costos por tonelada de residuos manejada
año 2007 comunas del Secano de Ñuble………………….....
86
ii
INDICE DE FIGURAS
Figura 4-1 Evolución de la distribución porcentual de población urbana
y rural según censos 1907-2002…………………………….
55
Figura 4-2 Caracterización de los Residuos Sólidos Domiciliarios
(RSD), Talcahuano, año 2001……………………………….
71
Figura 4-3 Situación de los sitios de disposición final de residuos en la
Región del Bio Bio año 2002………………………………..
75
iii
RESUMEN
A medida que la situación económica de las personas mejora, éstas aumentan su
consumo de bienes y por ende la cantidad de residuos que generan. El destino de éstos
ha sido la disposición final en vertederos cada vez más grandes, lo que genera
externalidades negativas y son rechazados por la comunidad. Chile no ha estado exento
a este proceso, por lo cual, el Estado promulgó el año 2005 la “Política de Gestión
Integral de Residuos Sólidos”, instrumento que pretende orientar la gestión de residuos
con un enfoque sustentable. El objetivo de esta tesis es, a través del análisis crítico y
adaptaciones apropiadas de la Política, contribuir al mejoramiento de la gestión de los
residuos en la Región del Bio Bio, ya que ésta cuenta con una adecuada cobertura de
disposición final, por lo cual, puede abocarse ahora a mejorar aspectos de gestión
integral de sus residuos. Siendo este un tema sobre el cual hay poca experiencia empírica
e investigación a nivel regional y nacional, la metodología que se utilizó fue una
combinación entre fuentes bibliográficas y entrevistas a actores claves en la gestión de
residuos y en la toma de decisiones en la región, entre los que se cuentan empresarios,
alcaldes, autoridades políticas y parlamentarios.
Las principales conclusiones a que se llegó en esta investigación son, que es preciso
contar con instrumentos regulatorios y de financiamiento que recojan el principio: “el
que contamina paga” y de “responsabilidad de la cuna a la tumba”, considerando los
factores regionales de distancia, tipología de residuos y dispersión de la población.
Instrumentos tales como una Ley Marco de Residuos, una Ley de Responsabilidad
Extendida del Fabricante e instrumentos financieros, permitirían contar con recursos
económicos y generar mercados para el reciclaje y que acompañados por una educación
ambiental y sensibilización permitirán, que la población asuma su responsabilidad ante
el tema propiciando el cambio cultural que se requiere para avanzar como región hacia el
desarrollo sustentable.
- 1 -
CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN.
Durante los últimos 20 años, Chile ha experimentado un crecimiento económico
significativo, una inserción plena en los mercados internacionales y una reducción
notable de la pobreza, pues de un 38,6% en 1990 la pobreza disminuyó a un 13,7% en el
año 2006 (MIDEPLAN, 2007). Esto ha permitido el acceso de la población al consumo
de bienes en cantidades y variedades como nunca antes, trayendo como consecuencia no
deseada, la contaminación causada por los desechos de este consumo que se transforman
en residuos. Los datos estadísticos disponibles, señalan que la generación de residuos
por habitante en el caso de la región del Bio Bio creció a tasas de entre un 1% y 2%
anual (GORE Bio Bio, 2003).
Para enfrentar este problema, el Estado propuso el año 2005 la implementación de una
“Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos” (en adelante, la Política), instrumento
que contiene fundamentos, objetivos, metas y líneas de acción basados en los principios
del desarrollo sustentable, que Chile suscribió en la cumbre de Río en 1992 (Anexo
Nº1).
El objetivo de esta tesis es contribuir al mejoramiento de la gestión de los residuos
sólidos en la región del Bio Bio, a través del análisis crítico y adaptaciones apropiadas
de la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos del año 2005. Si bien la Política se
refiere a todo tipo de residuos, esta tesis se focaliza a los residuos sólidos domiciliarios,
los que representan un 30% del volumen total de residuos del país (CONAMA, 2005).
Las políticas públicas son un conjunto de directrices garantizadas por ley, que posibilitan
la promoción y garantía de los derechos de los ciudadanos y que son el fruto de una
investigación respecto de que es lo adecuado y deseable de lograr en el desarrollo de un
sector, en este caso, en gestión de residuos. También es misión de las Políticas
anticiparse o prevenir el efecto adverso que una actividad puede generar si no se toman
- 2 -
medidas correctoras en el corto, mediano y largo plazo. En este sentido, la Política de
Residuos pretende la implementación de medidas que permitan corregir situaciones
indeseadas de contaminación y prevenir aquellas generados por un incremento
significativo en los volúmenes de residuos y la carencia de manejo de éstos.
De la verificación de la aplicabilidad de los fundamentos de la Política en la región, se
pueden inferir recomendaciones prácticas sobre aspectos a perfeccionar para su
adecuada implementación en otras regiones del país, ya que si bien todas tienen sus
particularidades, hay aspectos que son comunes a todas ellas. Esto se considera una
contribución al mejoramiento de las políticas públicas en materia de gestión de residuos
y por ende, un aporte al logro del desarrollo sustentable que se persigue como país.
El Capítulo 2, corresponde a la metodología empleada en esta investigación,
principalmente realizada a través de fuentes primarias de información, como son las
entrevistas semi estructuradas que se aplicaron a 31 actores claves de la gestión de
residuos en la región. El objetivo de estas entrevistas, fue constatar el grado de
conocimiento que tienen dichos actores sobre la Política, evaluar su opinión sobre la
aplicabilidad de los fundamentos en que se sustenta y que comprometen directamente su
gestión y, evaluar su disponibilidad para asumir las modificaciones que requiere el
cambio de paradigma en la gestión de residuos que propone la Política. Entendiendo este
cambio como el paso de una gestión en que sólo se disponen los residuos en rellenos
sanitarios o vertederos, a una gestión integral con una estrategia jerarquizada que
incorpore, por ejemplo: reducción en origen, minimización y, en última instancia,
disposición final en condiciones controladas.
Uno de los aspectos significativos de la investigación, es comprender la relación entre la
gestión de los residuos y el desarrollo sustentable y, cómo dicha gestión se debería
ajustar a los principios de protección ambiental, como son: el principio precautorio; el
principio de responsabilidad de la cuna a la tumba y el que contamina paga, los que
forman parte integrante de la Política del año 2005, junto a los principios de
- 3 -
Gradualidad; Participación Ciudadana; Normalización; Preventivo; Autosuficiencia y
Racionalidad Económica, todos principios que recogen diversos instrumentos de gestión
ambiental.
En relación con la gestión de los residuos el principio Precautorio señala que se deben
prevenir los riesgos derivados de la producción de residuos, sobre la base de
antecedentes razonables que conduzcan a establecer que éstos pueden producir efectos
nocivos para la salud. Asimismo, este principio considera regular, limitar o impedir la
generación de residuos, aún cuando no existan las pruebas o certidumbres científicas
concluyentes del posible daño.
El principio de responsabilidad “de la cuna a la tumba”, relacionado con los residuos
señala que el generador de residuos es responsable del manejo de éstos, desde su
generación hasta su disposición final. Esto implica que el generador es responsable del
transporte adecuado de sus residuos, sea por medios propios o a través de la contratación
de terceros, y de asegurar que éstos ingresen a un sitio autorizado.
El principio “el que contamina paga” plantea que el generador del residuo debe
internalizar los costos del correcto manejo y disposición final de los mismos. Este
análisis se profundizará en el Capítulo 3 (Marco Conceptual de la investigación).
A la vez, el análisis de la información regional disponible en fuentes bibliográficas,
permitirá contar con un diagnóstico de la situación actual de gestión de residuos en la
región, en aspectos regulatorios e institucionales, sociales, económicos y ambientales
que permitan comprender a cabalidad el contexto en el cual se inscribe la gestión
integral de los residuos sólidos, lo que se presenta en detalle en el Capítulo 4 (El
Problema y su Contexto).
El Capítulo 5 (Análisis), discute uno a uno los fundamentos contenidos en la Política a la
luz de la investigación realizada a través de la opinión de actores claves en la gestión de
residuos y de la investigación bibliográfica; se confrontará la situación de la región en
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materia de gestión de residuos, con los requerimientos para lograr los objetivos de la
Política expresados en sus fundamentos.
Finalmente, en el Capítulo 6, se presentan las conclusiones de este trabajo y algunas
recomendaciones.
1.1.- Problema de Investigación
1.1.1.- Enunciado del problema
Según datos sobre incremento de producción per cápita de residuos (Orccosupa, 2002),
en la región Metropolitana la producción de residuos por habitante se incrementó a una
tasa de un 2% a 3% anual entre los años 1970 y 2000. Para el caso de la Región del Bio
Bio, los datos de generación del año 2003 (GORE Bio Bio, 2003) confrontados a los
valores entregados por el “Estudio y Plan de Manejo de Residuos Sólidos de las
ciudades de Concepción, Penco y Talcahuano” (MIDEPLAN, 1994), permiten
establecer que el incremento de residuos en la región varíó entre un 1% a 2% anual, este
porcentaje es inferior al de la región Metropolitana por que en la región del Bio Bio hay
más población rural y ésta genera menos residuos que la población urbana. Este
incremento tiene relación con el aumento del consumo de la población en todos los
estratos sociales gracias al crecimiento económico experimentado por el país en los
últimos 15 años y una disminución significativa de los niveles de pobreza a nivel
nacional.
El aumento en los niveles de consumo de la población, se tradujo en un fuerte
incremento en los volúmenes de producción de residuos por habitante; en el caso de la
región del Bio Bio se estimó para el año 2003, 600 gramos por habitante en la zona rural
y 800 gramos por habitante en la zona urbana (GORE Bio Bio, 2003). Esta cifra inferior
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a la estimada por CONAMA el año 2005, de 1 kg. por habitante al día (CONAMA,
2005) y a la estimada para la región Metropolitana de 1,1 kg. por habitante al día1
(CONAMA RM, 2007).
Este incremento en los niveles de producción de residuos provoca problemas sociales,
ambientales y económicos graves para los municipios responsables de su gestión. Los
que deben destinar un porcentaje importante de su presupuesto para cancelar los
servicios de aseo. El porcentaje promedio de gasto de los municipios por concepto de
gestión de sus residuos representa entre un 5 y 15% del presupuesto anual. Según
autoridades locales, entrevistadas en el marco de la investigación de la tesis, el ítem de
gastos por concepto de manejo de residuos puede representar hasta un 15% de su
presupuesto municipal (entrevista personal, octubre 2007 Alcaldesa de Coelemu y
Alcaldesa de Ninhue), dato corroborado por las cifras que maneja el Gobierno Regional
del Bio Bio, ver Anexo Nº 2 (GORE Bio Bio, 2006). Esto reduce las posibilidades del
municipio de invertir en otras necesidades como mejoramiento de áreas verdes e
infraestructura urbana, pavimentación, iluminación, salud y/o educación. Además deben
enfrentar las demandas y críticas de los vecinos por la aparición de focos de
contaminación causados por los vertederos ilegales y dar solución a problemas sanitarios
y sociales de la población que se ve afectada por la inadecuada gestión de los residuos.
Según SUBDERE (2005) de las 3.550.000 propiedades existentes en el país, solamente
un 19%, equivalente a 700.000 unidades pagan contribuciones de bienes raíces y por
ende son sujeto de cobro de derechos de aseo, cifra que se reduce aún mas, ya que de las
que pagan contribuciones de bienes raíces, aquellas propiedades avaluadas en menos de
225 UTM están exentas del pago de derechos de aseo; exención que también se puede
incrementar por causales especiales que determine el municipio, por ejemplo a personas
enfermas o de la tercera edad a quines se exime del pago, aún cuando el inmueble esté
avaluado en más de 225 UTM.
1 Esta cifra no considera los vertederos clandestinos cuyo volumen es imposible de evaluar.
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Las comunas cuyas propiedades están avaluadas en un monto mayor captarán mayores
recursos por esta vía; es el caso de comunas como Vitacura, Las Condes, Providencia, en
tanto comunas pobres puede que no tengan ninguna propiedad afecta al pago de
derechos de aseo. De acuerdo a la información entregada por los municipios y
SUBDERE en la Región del Bio Bio la recaudación municipal por este concepto no
alcanza al 5% (GORE Bio Bio, 2007).
Los problemas de gestión descritos precedentemente se manifiestan en forma más
evidente en las zonas urbanas que es donde reside prácticamente el 87 % de la población
nacional (INE, 2002), aunque en las zonas rurales también se registran problemas de
contaminación del suelo y agua por la aparición de vertederos ilegales. La Ley de
Municipios, obliga a los municipios a proveer el servicio de retiro de los residuos
solamente en las zonas urbanas; por ende, en teoría, la población rural que es un 13% en
el país (INE, 2002) no contaría con este servicio. Sin embargo, la mayoría de los
municipios retiran los residuos también en dicha zona, lo que representa un costo
elevado por tonelada puesto que deben recorrer grandes distancias para retirar pequeños
volúmenes de residuos. Al costo económico que representa el combustible, mano de
obras y repuestos, se debe sumar el costo ambiental de las emisiones de dióxido de
carbono y polvo que se generan a causa del tránsito de los camiones recolectores.
El retiro de los residuos desde las viviendas, se considera un servicio básico que
contribuye a mejorar la salubridad pública y la calidad de vida de la población, como la
electricidad, el agua potable y el alcantarillado; pero a diferencia de éstos, en que la
población paga por ellos, para el caso de los residuos no existe una relación entre
consumo y pago, lo que hace que la población no tome conciencia sobre el problema
económico, ambiental y social que genera la producción creciente de residuos y que no
hayan incentivos económicos para la disminución de los volúmenes generados, por lo
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cual queda en el ámbito del voluntarismo y conductas altruistas, el participar en
programas de reciclaje o minimización de residuos.
Pese a ser una fuente de costos significativa para los municipios, en la Región del Bio
Bio el servicio de recolección, transporte y disposición de residuos, es entregado
prácticamente al 100% de la población que reside en zonas urbanas y al 40 % de la
población que reside en la zona rural (GORE Bio Bio, 2003). Con ello se pretende
evitar los problemas de contaminación que causan los residuos y sus efectos negativos
sobre la salud pública.
En relación al reciclaje en la región no existen plantas procesadoras de material
reciclado, todo lo que se recupera vía cachureros es enviado a Santiago. La excepción de
esto, es la chatarra metálica de acero que tiene un importante poder comprador en la
Empresa Siderúrgica Huachipato ubicada en la ciudad de Talcahuano; pero esta empresa
principalmente compra chatarra proveniente de empresas metal-mecánica e industrias,
no compra chatarra domiciliaria pues, ésta es generada en cantidades poco significativas
según lo manifestó el encargado del área compra de chatarra de la empresa, en entrevista
realizada en octubre 2007.
Existen proyectos de reducción de residuos orgánicos a través de compostaje y
lombricultura, cuya finalidad es educativa, pero cuyo impacto global en términos de
reducción de los volúmenes enviados a disposición final es mínimo. Estos proyectos son
apoyados por organizaciones sociales, Organizaciones no Gubernamentales y fondos del
Estado como los que dispone CONAMA (FPA, Fondo de Protección Ambiental),
INDAP y el FOSIS.
Según datos contenidos en la Política, en el año 2005 se generaban 5,5 millones de
toneladas de residuos sólidos domiciliarios en el país, de los cuales 730.000 toneladas,
(un 13,3%), fueron aportadas por la Región del Bio Bio (GORE Bio Bio, 2003).
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Del volumen de residuos generados a nivel país, un 60% son eliminados en rellenos
sanitarios, un 35% en vertederos y basurales a cielo abierto, y no más de un 5% tiene
otro destino distinto a la disposición final, tales como reciclaje, compostaje o
incineración (CONAMA, 2005). En tanto en la región del Bio Bio el porcentaje de
residuos dispuestos en rellenos sanitarios llega a un 89%; vertedero autorizado un 10% y
solo un 1% va a basurales (CONAMA, 2007). Se desconoce que porcentaje de los
residuos de la región es reciclado.
Esta situación, unida a la constatación de que la actual gestión de residuos no cumple
con los principios del desarrollo sustentable, impulsó al Gobierno a formular en el año
2005 la “Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos”, cuyo objetivo general es:
“lograr que el manejo de residuos sólidos se realice con el mínimo riesgo para la salud
de la población y para el medio ambiente, propiciando una visión integral de los
residuos, que asegure un desarrollo sustentable y eficiente del sector”.
La Política señala que para mejorar la gestión de los residuos se debe producir un
cambio de hábitos de la comunidad, ya que aún cuando el Estado oriente, regule,
sancione, establezca incentivos y desincentivos económicos, el consumo y la generación
de residuos es una decisión individual y, de no producirse un cambio de actitud de la
población, no se logrará el éxito en la implementación de dicha Política. Los países que
cuentan actualmente con sistemas de gestión de residuos operando exitosamente cuentan
con una población que además de pagar por el sistema, colabora ampliamente en la
reducción de los volúmenes y peligrosidad de los residuos.
La importancia del rol de la ciudadanía en la gestión de residuos explica que
actualmente el esquema que se esté imponiendo en la gestión de éstos, por ejemplo en
países como Estados Unidos, es el denominado de “lógica inversa”, que centra sus
esfuerzos en establecer una cadena logística que permita retornar a su productor tanto
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envases y embalajes, como productos que no son deseados por los consumidores y que
se transformarán en residuos. Este esquema permite importantes ahorros de materias
primas vírgenes, fomenta un mejor aprovechamiento de materiales en la fabricación,
generando envases de menor peso y volumen y, permite un mejor manejo de los
residuos; a la vez es una fuente de ahorros para fabricantes que deben recibir de vuelta
productos rechazados por los consumidores.
Por su parte la Unión Europea viene adoptando desde 1970 una serie de medidas
destinadas a mejorar la gestión de los residuos, que establecen una serie de metas de
reciclaje, la realización permanente de Ecobalances, el establecimiento de la logística
necesaria para el reciclaje, herramientas de incentivo y desincentivo, educación y
sensibilización ambiental.
La Política del año 2005, se estructura en base a 15 líneas de acción que deben
implementarse hasta el año 2010 y que abarcan el ámbito regulatorio, educación e
implementación de los Planes de Gestión de Residuos a nivel de cada región del país.
Estos Planes deben diseñarse en sintonía con los principios del desarrollo sustentable y
permitir un cambio radical en la forma de gestionar los residuos, pasando gradualmente
de un sistema focalizado en la disposición final donde hay poca o nula participación
ciudadana, a un sistema de gestión integral cuyo éxito se basa en la participación y
colaboración de la ciudadanía.
Los Planes de Gestión deben promover la reducción en origen de los residuos, la
minimización, el tratamiento y como última medida, la disposición final de los residuos
en instalaciones de alto estándar ambiental como los Rellenos Sanitarios. Este sistema
es muy diferente a lo que se hace en la actualidad con los residuos de la región, en que
prácticamente el 100% de éstos van en forma directa a disposición final, por lo que se
requiere un cambio de cultura y de estructura significativa en todos los niveles de la
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sociedad, desde los vecinos, las autoridades, empresas del área y todo aquel que genere o
gestione residuos.
La necesidad de implementar una estrategia jerarquizada y la gestión integral, se basa en
el impacto social, económico y ambiental que genera la actual gestión de los residuos.
Por ejemplo, los elevados montos que deben gastar los municipios en el manejo de los
residuos; las emisiones al aire, al agua y al suelo que generan las instalaciones de
disposición final, los consumos de combustible y consiguientes emisiones generadas
por los camiones recolectores; los problemas de salud pública que implican la forma en
que hoy se hace reciclaje, los riesgos para los operarios que manipulan bolsas de
desechos donde no sólo se introducen residuos domiciliarios y el desaprovechamiento de
recursos contenidos en los residuos como materia prima para nuevos procesos o como
fuente de energía.
La necesidad de mejorar la gestión de los residuos, también se relaciona con aspectos
económicos y de oportunidades de inversión, por ejemplo en la Estrategia de Desarrollo
Regional para el periodo 2008-2020 (GORE Bio Bio, 2007), se plantea que, por poseer
suelos ricos en nutrientes, abundantes fuentes de aguas y estar libre de contaminación, la
región podría transformarse en una potencia agroalimentaria logrando una diferenciación
del tipo denominación de origen como elemento distintivo positivo, actualmente se
exporta carnes a la Unión Europea y Japón. No obstante, el logro de esta meta se ve
comprometido a causa de la inadecuada gestión de los residuos, ya que la existencia de
basurales ilegales en distintos puntos del territorio..
La visión sobre la necesidad de cambiar el actual sistema de gestión de residuos, es
compartida por las organizaciones no Gubernamentales (ONGs) ambientalistas
existentes en Chile, tales como el Observatorio de Conflictos Ambientales; Chile
Sustentable; Casa de la Paz; CODEFF (Comité de Pro Defensa de la Flora y Fauna);
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Oceana; entre otras quienes han tenido una actitud permanente de oposición a la
instalación de rellenos sanitarios (Ej. Santa Marta y Til Til en la región Metropolitana;
Santa Alicia en la región del Bio Bio). Estas ONGs vienen desde hace más de una
década haciendo ver lo inadecuado de la gestión actual de los residuos centrada en la
disposición final y han hecho esfuerzos por demostrar que es posible dar un destino
distinto a algunos de estos residuos, a través de campañas como la de reciclaje de Vidrio
que promueve CODEFF y otras que han contado con su patrocinio, iniciativas cuyo
impacto en términos de volumen de residuos minimizada ha sido poco significativa, pero
si ha permitido canalizar el deseo de algunos segmentos de la población por hacer un
mejor manejo de ellos y generar sensibilización sobre el tema.
El éxito en la implementación de la Política mejoraría el desempeño ambiental de la
región y aplicar el principio “el que contamina paga” y de “responsabilidad de la cuna a
la tumba” como propone la visión de desarrollo sustentable que asumió Chile a partir de
los años 1990.
La no implementación de instrumentos que orienten la gestión de los residuos, traería
como consecuencia una retroalimentación negativa en términos de que a mayor
crecimiento hay mayor consumo, por ende más residuos y como consecuencia más
rellenos sanitarios lo que se traduce en una mayor demanda por recursos económicos
para su gestión, mayor impacto social y ambiental y mayor presión sobre el territorio;
en suma, la prolongación de un manejo no sustentable de los residuos.
1.1.2.- Formulación del problema
La Política es un instrumento de gestión que fue elaborado por una comisión
interministerial, en la cual participaron representantes del Ministerio de Salud,
Economía, Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Subsecretaria de Desarrollo Regional
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(SUBDERE) y CONAMA la que concluyó con una propuesta aprobada por el Consejo
Directivo de CONAMA en marzo de 2005.
Su origen se remonta al año 1997 en que se público la Agenda Ambiental para el
Desarrollo Sustentable, uno de cuyas líneas se relaciona con la gestión de residuos, la
primera Política se generó como un documento interno de CONAMA sin mayor
participación; posteriormente el año 2001 se intentó elaborar una Política con mayor
participación de organismos del Estado la cual tampoco alcanzó gran éxito, hasta que el
año 2003 se formó un grupo de trabajo interministerial que elaboró el borrador de
Política, éste fue difundido a nivel nacional en una serie de talleres y finalmente en
enero 2005 se presentó al Consejo Directivo de Ministros de CONAMA, el cual lo
aprobó surgiendo el documento actual.
El hecho de que en su elaboración haya participado un equipo de varios ministerios
aportó la visión de estos organismos sobre la forma de implementar este proceso y la
sanción aprobada por el Consejo Directivo, integrado por 11 Ministros de Estado, da el
respaldo político que una iniciativa de este tipo requiere.
La Ley de Bases del Medio Ambiente, delega en CONAMA la facultad de proponer al
Presidente de la República las políticas ambientales del Gobierno, por lo cual está dentro
de sus competencias el proponer y coordinar su implementación.
La estrategia jerarquizada plantea un orden de importancia en las acciones, siendo la
medida de mayor impacto positivo el evitar la generación de residuos reduciéndola al
máximo en su fuente; si no es factible evitar la generación de residuos implementar
estrategias de minimización (reciclar, reutilizar); si no fuera factible minimizar se
propone tratar los residuos y finalmente disponerlos. Tanto la incineración, que se
considera método de tratamiento y de eliminación definitiva, como la disposición
pueden ser con o sin generación de energía.
- 13 -
El problema a investigar en esta tesis es cómo se debería adaptar la Política de Gestión
Integral de Residuos Sólidos promulgada por el Estado en el año 2005, para ser
implementada hoy, a la realidad socioeconómica, cultural y territorial de la región del
Bio Bio y cumplir de esta forma con los principios que dicho instrumento declara.
Los fundamentos planteados en la Política intentan abordar todos los ámbitos
considerados estratégicos en un sistema de gestión integral de residuos: el ámbito
regulatorio e institucional; social; económico; de mercado y ambiental. Los temas
surgen de un diagnóstico que señala que el marco regulatorio vigente resulta insuficiente
para garantizar el buen funcionamiento del sector y desincentiva la inversión privada del
mismo. Se señala que hay vacíos legales, que la normativa es dispersa e incompleta y
por ende, genera descoordinación, inseguridad jurídica y reduce las ofertas del mercado.
El primer fundamento de la Política plantea que “distintos tipos de residuos, requieren
instrumentos específicos”; esto se sustenta en el hecho de que la composición de los
residuos es diversa y sus efectos también, por lo cual sería necesario contar con una
batería de instrumentos regulatorios y económicos que se hicieran cargo de una forma
organizada de cada tipo de residuo. Dentro de estos instrumentos, se encuentran el
Reglamento de Residuos Peligrosos; Reglamento de Incineración, el Reglamento de
Rellenos Sanitarios y la reglamentación en estudio para el manejo de los lodos
provenientes de las plantas de tratamiento de aguas servidas y el reglamento para el
manejo de los residuos hospitalarios.
El segundo fundamento señala que “los residuos requieren de una gestión integral”, esto
se refiere a que se debe observar el efecto de la gestión de los residuos no sólo en su
etapa final, sino mucho antes en los procesos productivos que los generan. La
experiencia internacional demuestra que es posible generar menos residuos haciendo un
aprovechamiento más eficiente de las materias primas y evitando, el sobre embalaje de
- 14 -
los productos, en lo que es muy relevante la decisión de los consumidores. En este
sentido, el incremento que se ha producido a nivel individual en la generación de
residuos de 1 a 2% en la región del Bio Bio, lo que refleja la poca importancia que la
ciudadanía atribuye al tema, lo que podemos vincular al hecho de que no paga por este
servicio.
La gestión integral de residuos debe preocuparse de las etapas de recolección y
transporte, pues son múltiples los impactos ambientales que se generan en esta etapa y
de la eliminación final de los residuos por diversos métodos.
El tercer fundamento plantea que “los instrumentos de gestión deben proponer la
estrategia jerarquizada”. Este fundamento es central para el éxito de la Política,
instrumentos como la Estrategia de Desarrollo Regional, Planes de Desarrollo Comunal
PLADECOs; los Planes de Inversión Regional y Comunal, los Instrumentos de
Planificación Territorial, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, deben
considerar este sistema de gestión.
La adopción de la estrategia jerarquizada contribuye a establecer prioridades en el
manejo de los residuos según el impacto ambiental que puedan provocar y permitiría que
las consideraciones señaladas precedentemente sobre el impacto del actual sistema de
gestión de residuos en la región del Bio Bio pudiera ser adecuadamente ponderado.
El cuarto fundamento señala que “los intereses del mercado deben orientar el manejo de
residuos, dentro de un marco regulatorio”. Esto implica que el legítimo interés del
sector privado de desarrollar su actividad en los términos más rentables posibles está
sujeto al cumplimiento de la regulación existente, siempre que ella en forma creciente
promueva el manejo sustentable de los residuos; por ende, deben ser capaces de
adaptarse a los nuevos escenarios de gestión. En este sentido, es importante considerar
que los actuales sistemas son administrados prácticamente en un 100% por empresas
- 15 -
privadas, cuya rentabilidad se basa en la eficiencia de recolección y economías de escala
por grandes volúmenes manejados, y que la estrategia jerarquizada requiere separación
en origen y recolección segregada de residuos. Por lo anterior, resulta relevante la
predisposición de los gestores de los residuos respecto a la implementación de este
sistema y la predisposición de las autoridades y el Estado para mejorar los sistemas de
recaudación y colaborar en el financiamiento de los nuevos sistemas
El quinto fundamento sostiene que “el manejo eficiente de los residuos requiere una
visión regional”, ya que los efectos de un manejo no sustentable de éstos son percibidos
más allá de los límites administrativos de la comuna y las soluciones que se pueden
lograr al trabajar con unidades territoriales de mayor tamaño como la región pueden
presentar economías de escala importantes, pero se debe también ponderar, en el caso de
la región del Bio Bio, el factor distancia debe considerarse en este análisis.
Para establecer la aplicabilidad de los fundamentos de la Política y por ende las
posibilidades de éxito de este instrumento en la Región, es necesario contar con un
diagnóstico del estado del arte de la gestión de residuos en los ámbitos regulatorio e
institucional, social, económico y operativo, en las etapas de recolección, transporte y
disposición final, conocer qué efectos generan los residuos en el medio ambiente y la
salud de las personas; comprender qué requisitos demanda la gestión integral de residuos
y la estrategia jerarquizada, cómo lo están aplicando otros países y qué nivel de éxito
han logrado entender cómo se comporta el mercado de los residuos a nivel regional y
cuál es la percepción y predisposición de actores claves en la gestión, hacia un cambio
que permita avanzar hacia el desarrollo sustentable en el manejo de los residuos.
1.2.- Objetivos
- 16 -
1.2.1.- Objetivo General
Contribuir al mejoramiento de la gestión de los residuos sólidos en la Región del Bio
Bio, a través del análisis crítico y adaptaciones apropiadas de la Política de Gestión
Integral de Residuos Sólidos del año 2005.
1.2.2.- Objetivos Específicos
1. Establecer cual es el enfoque de desarrollo sustentable que se aplica a nivel
internacional en gestión de residuos-
2. Identificar los impactos, que genera el actual sistema de gestión de residuos de la
región del Bio Bio, sobre las personas y el medio ambiente.
3. Establecer el estado del arte de la gestión de residuos en la Región del Bio Bio en
el ámbito social, económico, regulatorio, institucional y ambiental.
4. Establecer los requerimientos para la implementación de una gestión integral de
residuos sólidos y una estrategia jerarquizada.
5. Establecer los roles que deberían cumplir los gestores de residuos en un nuevo
esquema de estrategia jerarquizada.
6. Sintetizar los aspectos señalados precedentemente, concluyendo con sugerencias
concretas para adaptar la Política en la región del Bio Bio.
- 17 -
CAPÍTULO II METODOLOGÍA
2.1.- Descripción general de la metodología
Como se señaló en el Capítulo 1, el objetivo de esta tesis es contribuir al mejoramiento
de la gestión de los residuos sólidos en la región del Bio Bio, a través del análisis crítico
y adaptaciones de la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos del año 2005.
Para ello, fue preciso establecer la relación entre la Política y conceptos y principios de
la gestión ambiental internacional como son el principio “el que contamina paga”; el
“desarrollo sustentable”; el principio de responsabilidad “de la cuna a la tumba y
“análisis de ciclo de vida”. Este análisis contribuyó a contextualizar la Política en un
marco de referencia mucho más amplio que se relaciona, no sólo con el cumplimiento de
los compromisos suscritos por el Estado de Chile en la Cumbre de Naciones Unidas
realizada en Río de Janeiro el año 1992, en que se suscribe la Agenda 21 y otros
acuerdos plenamente vigentes en la actualidad (Convenio de Basilea; Convenio de
Estocolmo; Protocolo de Kyoto, entre otros), sino con una tendencia mundial en que
crecientemente la ciudadanía asume un mayor nivel de protagonismo en materia
ambiental, generándose una toma de conciencia sobre los alcances que una inadecuada
gestión de los residuos puede traer en el presente y en el futuro.
La Política del año 2005, propuso un cambio de paradigma en la gestión de residuos,
para pasar de la visión netamente higienista del tema, en términos de confinar los
residuos de la forma más segura y lejana posible de la población, a una gestión integral
en la cual se aproveche el potencial en términos de materia prima y energético contenido
en los residuos y se eviten los pasivos ambientales generados por la disposición final de
éstos, lo que hace que la participación ciudadana sea absolutamente necesaria.
- 18 -
Para comprender el porqué de este cambio de paradigma, propuesto por el Estado en la
Política, fue preciso comprender en primer término porque los residuos son percibidos
como un problema a nivel internacional, nacional y local (en la región del Bio Bio). Ello
requirió indagar sobre el estado del arte de la gestión de éstos en la región en los ámbitos
social, económico, regulatorio, institucional y ambiental; identificando los impactos que
generan sobre las personas y el medio ambiente, para lo cual se utilizaron fuentes de
información primarias y secundarias tales como revisión de documentos, informes de
salud, estadísticas y entrevistas a actores claves en la gestión de residuos.
Se investigó en qué consiste la gestión integral de residuos sólidos y la estrategia
jerarquizada, cuáles son los requisitos para su implementación y se confrontó con lo que
actualmente se hace con los residuos en la región. En esta tarea fue de extraordinaria
utilidad la experiencia internacional: Europea y Norteamericana, donde el proceso se
inició en la década de 1970 y, la realización de entrevistas semi- estructuradas aplicada a
los principales gestores de los residuos en la región. Las entrevistas permitieron tener
una visión actualizada y real del grado de conocimiento de este enfoque en la región, de
lo que se está haciendo en materia de gestión integral de residuos y de las adaptaciones
que se deberían introducir a la Política del 2005.
Investigaciones como la realizada en esta tesis, se puede categorizar en el ámbito de
estudios de tipo explicativo o causal, ya que pretenden correlacionar variables y concluir
a partir de dicha correlación (Hernández Sampieri, 1991). Las variables que se
correlacionaron son: los requerimientos para implementar un sistema de gestión integral
de residuos y una estrategia jerarquizada; situación actual de la gestión de residuos en la
región del Bio Bio en diversos ámbitos y los fundamentos en que se sustenta la Política;
concluyendo sobre las adaptaciones necesarias a éstos para su éxito en la región.
- 19 -
2.1.1. Revisión Bibliográfica
El objetivo de la revisión bibliográfica fue contextualizar la temática de la tesis,
indagando sobre las diversas aristas que tiene la gestión de residuos en términos
tecnológicos, económicos, sociales y ambientales. En primer término, se investigó el
lugar que ocupa la gestión integral de residuos dentro de los temas ambientales que
ocupan la agenda internacional, especialmente a partir del año 1970 en que diversas
reuniones como la del Club de Roma en 1968 y la cumbres de Estocolmo en 1972
(PNUMA, 1972), señalan la relación entre gestión de residuos, salud y pobreza. La
revisión de documentos como el Informe Brundtland de 1987 permitió constatar la
diferencia en materia de gestión de residuos entre países desarrollados y países en vías
de desarrollo. Complementariamente se estudiaron las Directivas y Reglamentos
asociados a gestión de residuos en la Unión Europea, Estados Unidos y Japón.
Se revisó la Agenda 21 suscrita en 1992 y actualizada el año 2002 en Johannesburgo, y
los acuerdos internacionales suscritos en los últimos 30 años, con la finalidad de evaluar
como otros países enfrentan el problema de los residuos.
Se investigó en diversos medios electrónicos, tales como los de la Unión Europea,
Estados Unidos; Japón (EUROLEX; EUROSTAT; US EPA; JIE) y organismos
internacionales tales como CEPIS; OPS y OCDE, en éstos se consultaron los informes,
datos, estadísticas y documentos que permitieran comprender los principales aspectos de
la gestión de los residuos a nivel internacional.
Se revisó bibliografía sobre los principios “el que contamina paga” y de responsabilidad
“de la cuna a la tumba”, con el propósito de entender porque el actual sistema de gestión
de residuos imperante en la región que sólo retira y dispone los residuos, es insuficiente
para hacerse cargo de los impactos que la actividad genera en los ámbitos social,
- 20 -
económico, ambiental, de salud pública y, por qué, es necesario, el esfuerzo a nivel
gubernamental hacia una gestión integral y estrategia jerarquizada de residuos.
La revisión bibliográfica permitió identificar como diversos acuerdos de nivel
internacional, Agenda 21 del año 1992; la Carta de la Ciudades de Aalborg de 1994; la
Declaración de Santa Cruz de la Sierra de 1996; la Cumbre de Río+10 (Cumbre de
Johannesburgo) del año 2002 y la Carta de las Municipalidades Latinoamericanas (carta
de Ñuñoa) del año 2002, otorgan un rol fundamental en el logro del desarrollo
sustentable a la adecuada gestión de los residuos sólidos, entendiendo está como ir más
allá de la sola disposición de éstos, dando importancia a la modificación de los patrones
de consumo y poniendo el énfasis en el logro de una gestión integral de residuos basada
en la estrategia jerarquizada, como plantea la Política del año 2005. Asimismo la
investigación bibliográfica permitió establecer el alcance del problema de los residuos,
así como los impactos que generan.
2.1.2. Diagnóstico
Se realizo, un diagnóstico sobre la situación de la gestión de los residuos en la región del
Bio Bio, intentando identificar los volúmenes y composición de éstos, así como los
problemas de contaminación, económicos y sociales que genera su actual gestión. Para
ello se consultaran datos y documentos disponibles a nivel regional y comunal. Una de
las dificultades que se encontró es la falta de información empírica sobre aspectos tan
básicos como la cantidad y composición de los residuos, ya que no existen estadísticas
oficiales al respecto, ni un organismo que tenga la función de compilar esta información.
Se revisaron informes de fiscalización tanto de la Autoridad Sanitaria como de la
Autoridad Ambiental; informes disponibles en los Municipios; información de Prensa;
estudios disponibles en Universidades, Centros de Investigación y otros organismos
públicos y privados.
- 21 -
Uno de los aspectos relevantes que se investigó es la composición en términos de
presencia de materia orgánica; papeles y cartones; vidrio; plástico; chatarra metálica y
otras fracciones de los residuos, ya que las medidas que técnicamente se pueden
implementar en una estrategia jerarquizada tienen relación con dicha composición.
Como parte del Diagnóstico se revisó la normativa vinculada a la gestión de residuos de
nivel nacional y regional, y los instrumentos publico-privados que se están utilizando.
Finalmente, el diagnóstico intentó ahondar sobre el comportamiento del mercado de los
residuos tanto del tradicional vinculado a la recolección y disposición final, como el
mercado del reciclaje, para ello se consultó información disponible en los municipios,
en CONAMA, la Autoridad Sanitaria y directamente con las empresas del rubro.
2.1.3.- Entrevistas
Según Blancher (1989) una entrevista es un evento de conversación en que el
entrevistador extrae información del entrevistado, información que se encontraba en la
biografía del entrevistado.
El objetivo de las entrevistas realizadas para esta tesis fue conocer la opinión de actores
claves en la gestión de los residuos, ya sea porque prestan servicios en el área o los
contratan, porque fiscalizan y dictan reglamentaciones o por que su gestión influye en la
gestión de los residuos en alguna de sus instancias.
La principal ventaja que presenta la entrevista por sobre otros métodos de investigación
es que permite obtener la opinión sobre un asunto específico de primera mano, por ello
se consideró un método adecuado para medir la reacción que tendrían los entrevistados
- 22 -
ante una situación nueva, como por ejemplo, un cambio de sistema de gestión de
residuos. El entrevistador puede extraer del entrevistado una mayor riqueza de
información que si aplicara un cuestionario, ya que su condición oral y verbal permite
que el entrevistador capte los gestos, tonos de voz, énfasis que aporta importante
información sobre el tema y la persona entrevistada, son los mismos actores sociales
quienes proporcionan los datos relativos a sus conductas, opiniones, deseos, actitudes,
expectativas, cosas que por su misma naturaleza es casi imposible observar desde afuera.
La desventaja de la entrevista son los sesgos que se pueden presentar, como son las
limitaciones en la expresión oral por parte del entrevistado, los diferentes niveles de
educación y lenguaje entre entrevistados, la posibilidad de que las personas mientan,
deformen o exageren las respuestas con algún propósito estratégico.
La entrevista de investigación pretende llegar al conocimiento objetivante de un
problema, aunque sea subjetivo, a través de la construcción del discurso; se trata de la
elaboración de un saber socialmente comunicable y discutible (Blancher et al, 1989).
Las preguntas fueron diseñadas para recoger de la forma más clara posible la opinión de
los entrevistados sobre los 5 fundamentos de la Política de Gestión Integral de Residuos
Sólidos del año 2005; para ello y teniendo presente que la Política no es un documento
de conocimiento masivo, se realizó una breve introducción a la entrevista explicando los
fines académicos que ella perseguía; se solicitó expresamente a los entrevistados su
autorización para usar el material extraído de la entrevista y para grabar la entrevista.
Las entrevistas fueron solicitadas mediante carta personal dirigida al entrevistado
enviada con 2 semanas de antelación; posteriormente se contactó telefónicamente al
entrevistado y en los casos que éste lo requirió se les hizo llegar el cuestionario previo a
la entrevista.
- 23 -
Se realizaron 31 entrevistas semi estructuradas, la elección de la muestra para las
entrevistas se focalizó en personas y entes tomadores de decisiones en materia de gestión
de residuos en la región del Bio Bio.
Las entrevistas se realizaron entre el 18 de octubre y el 9 de noviembre 2007 en
distintas ciudades de la región (Concepción, Talcahuano, San Pedro de la Paz, Lota,
Chillán, Los Ángeles, Ninhue, Coelemu, Arauco y Tomé).
b) Propósito de las entrevistas
El propósito de la entrevista con autoridades con competencia en fiscalización de
aspectos sanitarios y ambientales fue dilucidar los impactos negativos que éstos asocian
a la actual gestión de los residuos, y recoger su opinión sobre si se cuenta con el marco
regulatorio adecuado a una gestión integral de residuos como la propuesta en la Política.
Las entrevistas a empresas del área residuos, recolección, transporte, disposición final y
reciclaje, tuvieron como propósito dilucidar como se organiza este sector; saber si en el
operan las reglas del libre mercado y la libre competencia y si es factible que estas
empresas participen en un sistema de gestión integral, asumiendo nuevas funciones o
complementando las que ya tienen.
La idea de entrevistar a las autoridades de nivel comunal, como alcaldes fue establecer
como consideran que está operando su sistema actual de gestión de residuos en terminas
operativos, económicos y sociales y, conocer su disposición para introducir cambios en
la gestión implementando un enfoque de estrategia jerarquizada de residuos.
Las entrevistas a autoridades políticas como los parlamentarios (Senador Navarro y
Diputados Súnico, Ulloa y Pacheco) tuvieron como objetivo saber si la gestión integral
- 24 -
de residuos es un tema de discusión en la agenda parlamentaria, si existe, a partir de una
propuesta que elabore el poder ejecutivo, factibilidad y voluntad para introducir
modificación a instrumentos ya existentes y/o la generación de nuevos instrumentos,
como una Ley de Residuos por ejemplo y/o una Ley de Responsabilidad Extendida del
Fabricante.
c) Elección de la muestra
Se consideró que quienes debían ser entrevistados eran aquellos personeros que de uno u
otro modo son responsables del actual sistema de gestión de residuos y, que en un
escenario de cambio del sistema serían quienes deberían participar, posiblemente
asumiendo nuevos roles o generando las condiciones (legislativas, reglamentarias) para
que dicho cambio se pueda concretar.
Se establecieron tres categorías de entrevistados que a su vez se dividen en sub
categorías:
Categoría Empresas Grupo A: corresponde a empresas y operadores privados (de las
etapas de recolección, transporte, disposición final y reciclaje).
Autoridades Locales Grupo B: corresponde a alcaldes de comunas pequeñas, medianas y
grandes, urbanas y rurales.
Autoridades Regionales Grupo C: corresponde a organismos responsables de la
orientación técnica y fiscalización de la gestión de residuos (Ministerio de Salud y
CONAMA), Parlamentarios de la región (Senadores y Diputados) y autoridades de nivel
regional (Directores de Servicios, SEREMIs, etc.).
- 25 -
Teniendo en consideración el objetivo de la entrevista se determinó el universo muestral
para esta investigación el cual se presenta en la Tabla 2.1.
Tabla 2.1
Universo para la aplicación de la entrevista
Sub grupo Descripción Universo Cantidad
Recolección y
Transporte de Residuos
Biocleam, Flota Mercurio; Hugo
Arnaboldi; HIMCE; SERVIMAR;
SOCOIN, DEMARCO.
7
Disposición Final de
Residuos
Copiulemu; SERVIMAR; Hugo
Arnaboldi; HERA Bio Bio;
Laguna Verde Los Ángeles
Urbasen-KDM; SOCOIN
6
A
Representante poder
comprador materiales
reciclados
SOREPA; GERDAU AZA;
RECIPLAST; LATASA;
Cristalerías Chile; Cristalerías
Toro; Huachipato.
7
B Autoridades Locales Alcaldes 54
Autoridades Regionales Intendenta; Gobernadores
Provinciales; Directores de
Servicios; Secretarios Regionales
Ministeriales
36 C
Autoridades Políticas Senadores y Diputados 18
TOTAL 128
Fuente: Elaboración Propia en base a información recopilada en Diagnóstico.
- 26 -
Del Universo que corresponde a 128 personas, se entrevistó a 31 de ellos, buscando
aquellos que fueran representativos del sector al cual pertenecen. El Anexo N ° 4
muestra el calendario de entrevistas realizadas.
d) Pauta de preguntas
Las preguntas elaboradas pretendían recabar la opinión de los entrevistados sobre los
fundamentos de la política que tuvieran más que ver con su quehacer, de forma de no
agotar a los entrevistados con consultas sobre materias que no estuvieran directamente
en su ámbito de competencia, por lo cual el cuestionario más extenso fue de 15
preguntas y el más breve de 10.
Sobre el fundamento “distintos tipos de residuos requieren de instrumentos específicos”
solamente se consultó, a través de 5 preguntas, a autoridades locales (Grupo B) y
autoridades regionales (Grupo C), ya que los instrumentos legislativos son generados en
ese nivel de decisiones.
Las preguntas fueron:
1.1.- ¿Qué instrumento de gestión de residuos conoce y, a qué residuos que se generan
en la región se aplican?
1.2.- ¿Considera que se cuenta con los instrumentos regulatorios (leyes, Reglamentos,
Ordenanzas) suficientes para manejar adecuadamente los distintos tipos de residuos que
se generan en la región?
1.3.- ¿Considera que existen instrumentos económicos que se puedan aplicar a algún
tipo de residuos en específico en la región?
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1.4.- ¿En su experiencia, qué instrumento, que se use en otros países, serian necesarios
para mejorar la gestión de residuos en la región?
1.5.- ¿Qué rol piensa que podría jugar usted en relación a este aspecto (generación de
nuevos instrumentos o perfeccionamiento de los existentes)?
Sobre el fundamento: ”los residuos requieren de una gestión integral” solamente se
consultó a autoridades locales, ya que de implementarse una gestión integral los
municipios seria el primer ente que debería modificar su actual sistema de gestión para
permitir en cada etapa de la vida de un residuo introducir técnicas de manejo
diferenciado.
Las preguntas fueron:
2.1.- ¿Cómo considera que opera el actual sistema de recolección transporte y
disposición final de residuos sólidos en su comuna?
2.2.- ¿Cree qué es posible mejorar alguna de las etapas del ciclo de manejo de los
residuos, Cuál?
2.3.- ¿Con qué tipo de medidas identifica el concepto de gestión integral de residuos?
2.4.- ¿Cree que el manejo de residuos es un tema relevante para los ciudadanos de su
comuna?
2.5.- ¿Considera que a nivel local se puede hacer una gestión integral de residuos,
Cómo?
- 28 -
Sobre el fundamento “los instrumentos de gestión promueven la estrategia jerarquizada”,
nuevamente se consultó a las autoridades locales, por la misma razón que sobre el
fundamento anterior.
Las preguntas fueron las siguientes:
3.1.- ¿Considera qué están dadas las condiciones en su comuna para implementar una
estrategia jerarquizada en el manejo de los residuos domiciliarios, por ejemplo
reciclando o comportando parte de ellos?
3.2.- ¿Cómo evalúa la conducta ciudadana en relación al manejo de residuos, sería
posible disminuir la cantidad de residuos que las personas generan?
3.3.- ¿Considera que es posible implementar separación en origen en su comuna para
pasar a un sistema de reciclaje y compostaje de una parte de los residuos?
3.4.- ¿Cree que los cachureros podrían participar en un sistema de reciclaje
institucionalizado? ¿Cómo?
3.5.- ¿Qué ventajas vislumbra en implementar la estrategia jerarquizada en su comuna,
hay voluntad de hacer esto?
El fundamento “los intereses del mercado orientan el manejo de los residuos, dentro de
un marco regulatorio”, fue consultado al sector empresarial tanto de los rubros
recolección – transporte y disposición final, como reciclaje, ya que son ellos quienes, de
acuerdo a las reglas fijadas por los entes reguladores, operan el sistema de gestión de
residuos.
Las preguntas fueron las siguientes:
- 29 -
4.1.- ¿Cómo considera que opera el actual sistema de recolección transporte y
disposición final de residuos sólidos en las comunas donde presta servicio?
4.2.- ¿Cree qué es posible mejorar alguna de las etapas del ciclo de manejo de los
residuos, Cuál?
4.3.- ¿En su opinión el mercado de la recolección, transporte, disposición final y
reciclaje es un mercado competitivo y en que operan las reglas de la libre competencia?
¿Por qué?
4.4.- ¿Considera que sería beneficioso implementar separación en origen de los residuos
y disminuir los volúmenes enviados a disposición final?
4.5.- ¿Cree que podría prestar algún servicio complementario al municipio en un
esquema de separación en origen, Cuál?
Finalmente, sobre que “el manejo eficiente de los residuos sólidos domiciliarios requiere
de una visión regional” solamente fueron consultadas las autoridades regionales, por ser
éstas las responsables de introducir y generar las condiciones para que se genere una
gestión regional del tema. Se formularon las siguientes preguntas:
5.1.- ¿En su opinión contamos con la infraestructura y sistemas suficientes para atender
la demanda actual y futura de gestión de residuos?
5.2.- ¿Quien debería financiar este nuevo esquema, gestión integral basada en la
estrategia jerarquizada que propone la Política, de manejo de residuos?
- 30 -
5.3.- ¿Considera que es posible en la región implementar el sistema de gestión integral,
por qué?
5.4.- ¿Considera qué es necesario contar con un ente de carácter regional para mejorar la
gestión de los residuos, quién debería, en su opinión, asumir dicho rol?
5.5.- ¿Hay voluntad de implementar un sistema de este tipo, aún cuando no estén
totalmente claros los beneficios económicos, pero si los ambientales y sociales?
El resumen por grupo de las preguntas realizadas se aprecia en la tabla 2.2.
Tabla 2.2.
Resumen de preguntas por Grupo de entrevistados
Nº de la
Pregunta
Grupo A Grupo B Grupo C
1.1 1 1
1.2 1 1
1.3 1 1
1.4 1 1
1.5 1 1
2.1 1 1
2.2 1 1
2.3 1 1
2.4 1 1
2.5 1 1
3.1 1
3.2 1
3.3 1
- 31 -
3.4 1
3.5 1
4.1 1
4.2 1
4.3 1
4.4 1
4.5 1
5.1 1
5.2 1
5.3 1
5.4 1
5.5 1
Total 10 15 10
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas realizadas entre octubre y noviembre
2007
e) Realización de las entrevistas
Las entrevistas fueron solicitadas vía carta al entrevistado con 2 semanas de antelación y
fueron confirmadas telefónicamente. La mayoría de los entrevistados fueron visitados en
su lugar de trabajo, excepto algunos que prefirieron ser entrevistados en las oficinas de
CONAMA en Concepción2. En los casos que el entrevistado lo solicitó se le envío,
previo a la entrevista, el listado de preguntas que se realizarían en ella.
Las entrevistas fueron grabadas mediante el uso de un dispositivo MP3, previa
autorización del entrevistado, al cual se le explicó el propósito de la investigación y se le
solicitó su autorización para ser grabado.
2 La autora de la Tesis es la funcionaria de CONAMA Bio Bio Encargada de la Unidad de Residuos.
- 32 -
Durante el desarrollo de la entrevista se fueron leyendo las preguntas y registrando las
respuestas, al final de cada entrevista se solicitó al entrevistado su autorización para
utilizar el material en la tesis y, en caso de ser necesario, realizar transcripciones
textuales de parte de la entrevista. Todos accedieron a esta solicitud en forma positiva.
e) Sesgos de la entrevista
Visto que quien realizó las entrevistas es funcionaria pública (trabaja para CONAMA),
prácticamente todos los entrevistados tenían algún grado de conocimiento de ella, lo
que pudo haber inhibido, en algunos casos, las respuestas a las consultas especialmente
de los entrevistados de empresas, que son muy cuidadosos de su relación con los
organismos del Estado y, aun cuando se les explicó el alcance académico de las
consultas, este hecho pudo haber incidido en sus respuestas.
f) Sistematización de las entrevistas
Las entrevistas grabadas fueron transcritas a Word, en promedio por entrevista se
generaron entre 4 a 6 hojas, aunque hay algunas transcripciones que superan las 10
hojas; en total se cuenta con más de 100 hojas de entrevistas, que por sugerencia del
profesor guía, no se anexan a esta tesis.
Las entrevistas previamente transcritas fueron traspasadas a una matriz de doble entrada
en la cual en la ordenada se ubican los entrevistados y en la abscisa las respuestas.
Se confeccionaron matrices por cada uno de los fundamentos y por grupo de
entrevistados. Cada fundamento se relaciona con 5 consultas, las respuestas sintetizadas
a estas consultas se pueden ver en el Anexo Nº 5.
2.2. Interpretación de los datos
- 33 -
2.2.1.- Sistematización de las respuestas a la entrevista
Las entrevistas transcritas fueron sistematizadas y resumidas en matrices, en cada matriz
hay 5 preguntas vinculadas a 1 fundamento, se puede visualizar para cada tema dentro
de un fundamento que opinan las personas que pertenecen a un mismo grupo de interés.
Por ejemplo para el fundamento de que los residuos requieren una gestión integral
(fundamento 2), el estar de acuerdo o en desacuerdo con tal afirmación implica que el
entrevistado debería saber en que consiste la gestión integral y vislumbrar las ventajas o
desventajas de dicho esquema en comparación con el actual sistema, teniendo presente
que el opera en el sistema actual y tiene una percepción sobre como lo está haciendo y
como cree ser percibido por la sociedad.
En este caso la matriz recoge a través de las preguntas las opiniones sobre los siguientes
temas:
Empresas Fundamento 2: Los residuos requieren una gestión integral
Arnaboldi
BIOCLEAM
SERVIMAR
Copiulemu
Hera ECOBIO
Huachipato
SOREPA
DEMARCO
URBASESN
Recicladora Esperanza
Temas
- Funcionalidad del actual sistema (sin gestión integral)
- Oportunidades de mejoramiento del actual sistema
- Actitud hacia la gestión integral
- Valoración ciudadana de la actual gestión de residuos
- Oportunidades locales para la gestión integral
- 34 -
A través de la respuesta que los entrevistados entregaron sobre cada tema se puede
inferir, si en su opinión, el fundamento de que se requiere una gestión integral es válido
para la región del Bio Bio, esto basado en como consideran que funciona el actual
sistema, la imagen que creen que tiene para la comunidad esta forma de manejar los
residuos y las oportunidades de mejorar ya sea en el esquema actual o a través de este
nuevo enfoque.
No se utilizarán codificaciones, como números o letras, ya que el instrumento utilizado
es la entrevista y la riqueza de la información en ellas contenida, por lo cual si bien se
sintetiza en las matrices las respuestas no se reducen ni eliminan sus contenidos.
2.2.2.- Correlación de información de fuentes primarias y secundarias o triangulación
Obtenida la sistematización de lo que opinan los entrevistados, esto se confrontó con la
información de las fuentes bibliográficas, de modo de concluir si la percepción de los
entrevistados guarda relación con lo investigado por fuentes secundarias y finalmente a
partir de este análisis se concluyó sobre la validez de dicho fundamento para la región
del Bio Bio.
- 35 -
CAPÍTULO III. MARCO CONCEPTUAL DE LA INVESTIGACIÓN
3.1.- Marco Conceptual
El marco en que se sustenta esta tesis se basa en conceptos que son reconocidos como
validos en la gestión ambiental a nivel internacional a partir de la década de 1970 y en
los cuales se inspiran las políticas y los instrumentos de gestión en la mayoría de los
países dsarrollados Entre los conceptos que se destacan esta: “el desarrollo sustentable”;
el principio “el que contamina paga”; el principio de responsabilidad “de la cuna a la
tumba” y el análisis de ciclo de vida.
Estos conceptos y principios se reconocen en instrumentos de gran relevancia, como son
la Agenda 21 y otros acuerdos internacionales, que han influido en la gestión de los
residuos en los últimos 30 años.
3.1.1.- Desarrollo Sustentable
Pocos términos en los últimos 20 años han sido más utilizados, defendidos, criticados y
empleados para defender en ocasiones posiciones totalmente antagónicas sobre un tema,
que el concepto de “desarrollo sustentable”, no obstante su aparente familiaridad, su
interpretación no deja de ser confusa (Barcena et al, 2000), la génesis del concepto
desarrollo sustentable, aparecido en el informe Brundtland 1987, es bastante anterior ya
desde la década del 70 la comunidad científica internacional había advertido sobre la
- 36 -
crisis ecológica y el riesgo, que los procesos productivos que llevaban adelante los
países industrializados estaban generando en términos de contaminación y agotamiento
de los recursos naturales. El Club de Roma, creado en 1968, formuló la hipótesis de que
era imposible lograr el crecimiento infinito de la sociedad con recursos finitos. Las
décadas del 60 y 70 estarían marcadas por el concepto de "límite" de los recursos para
sostener un modelo de crecimiento económico altamente demandante en los países ricos
y un crecimiento demográfico significativo en los países pobres (Meadows et al, 1972).
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Cumbre de Estocolmo,
de 1972, llama la atención sobre los problemas ecológicos del modelo de desarrollo
imperante y los graves problemas de desigualdad entre países ricos y pobres. Los
principios del uno al seis de dicho documento, señalan la necesidad de reducir las
emisiones, el consumo de materiales no renovables, hacer un uso responsable de los
recursos con las generaciones futuras y avanzar en el diseño de sistemas de eliminación
de desechos, para evitar el daño sobre la salud humana, especialmente entre la población
más pobre (PNUMA, 1972).
El Informe “Nuestro Futuro Común” (Informe Brundtland), elaborado por Comisión
Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en el año 1987,
define el desarrollo sustentable como aquel “que garantiza las necesidades del presente
sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades”.
El informe plantea que el término encierra en sí dos conceptos: el de “necesidades” y el
de “limitaciones”, en particular las necesidades esenciales de los pobres, a las que se
debería otorgar prioridad preponderante, y las limitaciones impuestas por el estado de la
tecnología, la organización social y la capacidad del medio ambiente para satisfacer las
necesidades presentes y futuras. Sostiene que no se puede asegurar la sostenibilidad
física si las políticas de desarrollo no prestan atención a cambios en el acceso a los
- 37 -
recursos y en la distribución de los costos y beneficios. Aún el restringido concepto de
sostenibilidad física implica la preocupación por la igualdad social entre las
generaciones y dentro de cada generación.
Un aspecto que no queda claro en el informe es el concepto de “necesidad”, lo que
resulta relevante para delimitar cuál es el consumo éticamente aceptable de recursos,
especialmente de los recursos no renovables. Otro aspecto que llama la atención es sobre
la “igualdad intergeneracional” del término, ya que considera que las generaciones
futuras también tendrán necesidades que satisfacer y, que éstas son igualmente
importantes como las de nuestra generación.
El Informe Brundtland hace ver la necesidad de que junto con modificar los esquemas
productivos, para generar menos contaminación y degradación de los recursos naturales,
se preste atención, tanto en los países pobres como ricos, a los aspectos sanitarios;
especialmente en las ciudades, que es donde vive el mayor porcentaje de la población
mundial. En el caso de los países pobres, al no existir sistemas de manejo de residuos la
población está expuesta a enfermedades de toda clase y en el caso de los países ricos, su
modelo de crecimiento económico es altamente generador de emisiones, entre ellas, de
residuos.
El Informe sirvió de base para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo realizada en 1992 en Río de Janeiro, denominada “Cumbre de
la Tierra”, en la cual se resalta nuevamente que los niveles de pobreza y contaminación
del planeta van unidos, y se insta a las naciones a emprender acciones concretas, las que
se plasman en la Agenda 21.
El concepto desarrollo sustentable implica reconocer que existen límites en la capacidad
de los recursos naturales para satisfacer las necesidades presentes y futuras, y la gestión
integral de residuos también reconoce tales límites al recalcar la necesidad de producir
utilizando cantidades menores de materias primas por unidad de producto, consumir
- 38 -
menos energía y preferir materiales que, una vez concluida su vida útil, se integren
mejor al medio ambiente. El resultado de este enfoque, es una disminución de la presión
sobre los recursos naturales, proceso que requiere un tipo de diseño distinto; un
“ecodiseño” que analice el ciclo de vida de los productos. Los productos generados bajo
este enfoque no necesariamente son de menor costo económico, aún cuando consuman
menos recursos y energía, pero su impacto ambiental negativo es considerablemente
inferior e incorporan el concepto de límite que plantean tanto el desarrollo sustentable,
como la gestión integral de residuos.
Respecto a la gestión de residuos, en los países desarrollados como Alemania, a partir
de los años 70 surgen iniciativas legislativas para regular su gestión. En un principio el
énfasis estuvo dado en hacer más seguros los lugares de disposición (rellenos sanitarios).
En esta etapa surgió un movimiento intersectorial, que logró en 1972, la aprobación por
parte del parlamento de la Ley de Eliminación de Residuos.
3.1.2.- Agenda 21
La Agenda 21 es uno de los resultados más importantes de la Cumbre de Río de 1992,
junto con los Convenios de Protección de la Biodiversidad, Cambio Climático y
principio de Manejo Forestal. Dicho instrumento, aborda múltiples temas de desarrollo y
medio ambiente y plantea en varios de sus capítulos aspectos vinculados a la gestión de
residuos.
El Capítulo 4 de la Agenda, destinado a promover modalidades de consumo sostenibles,
plantea que las modalidades de consumo de los países ricos no son sostenibles pues son
altamente demandantes de energía, materias primas y generadoras de emisiones, entre
ellas residuos, por lo cual hace un llamado a estos países a modificar sus patrones de
consumo hacia opciones más sostenibles. Reconoce que, en términos de consumo, los
- 39 -
países pobres no alcanzan a satisfacer sus necesidades básicas, pero advierte que intentar
replicar el modelo de consumo de los países ricos no es sostenible, por lo cual llama a
los países ricos a colaborar con los pobres en encontrar modalidades de consumo
sostenibles.
Dentro de las acciones concretas que tienen relación con los residuos, señala la
necesidad de que la producción se haga utilizando de modo más eficiente las materias
primas y energía, de manera de demandar menor cantidad y generar menos residuos;
propone utilizar herramientas como el eco etiquetado, de manera que el consumidor
pueda distinguir y elegir productos de mejor desempeño ambiental, entregando de este
modo un incentivo al sector productivo para incorporar estas mejoras.
El Capítulo 6 de la Agenda, destinado a promover la protección de la Salud Humana,
señala que la salud y el desarrollo tienen una relación directa. Tanto el desarrollo
insuficiente que conduce a la pobreza, como el desarrollo inadecuado que redunda en el
consumo excesivo, combinados con el crecimiento de la población mundial, pueden
redundar en graves problemas de salud relacionados con el medio ambiente en los países
desarrollados y en los países en desarrollo. Señala que se deben controlar los factores
ambientales que influyen en la propagación de enfermedades transmisibles aplicando
métodos de prevención y control sobre la recolección y eliminación de desechos. Para
ello propone la elaboración de tecnologías adecuadas de eliminación de desechos
sólidos, sobre la base de la evaluación de los riesgos para la salud, y la creación de la
capacidad adecuada para la eliminación de los desechos sólidos en las grandes ciudades.
El capítulo 7 de la Agenda destinado a fomentar el desarrollo sostenible de los
Asentamientos Humanos, plantea que en los países industrializados, las modalidades de
consumo de las ciudades están imponiendo una fuerte carga sobre el ecosistema
mundial, en tanto que los asentamientos del mundo en desarrollo necesitan más materia
prima, energía y desarrollo económico simplemente para superar los problemas
económicos y sociales básicos. Las condiciones de los asentamientos humanos en
- 40 -
muchas partes del mundo, en particular en los países en desarrollo, están deteriorándose
principalmente como resultado de los bajos niveles de inversión en ese sector,
atribuibles a las limitaciones globales en materia de recursos de esos países. En lo
relativo a la gestión de residuos, esto repercute en que no existan las inversiones
necesarias para proveer un servicio de gestión de desechos en dichos asentamientos
humanos, acorde a los criterios de sostenibilidad que la Agenda 21 plantea. Se señala,
dentro de las actividades, que los gobiernos deberán promover Políticas destinadas a
recuperar el costo efectivo de los servicios de infraestructura, reconociendo al mismo
tiempo la necesidad de encontrar planteamientos convenientes (inclusive subsidios) para
ofrecer servicios básicos a todos los hogares. En este sentido, el informe de la OCDE del
año 2005, plantea que la aplicación del principio “el que contamina paga” que se ha
usado con éxito en el sector sanitario chileno, debería replicarse al sector de manejo de
residuos; al no existir un pago asociado a la generación de residuos las personas no
perciben que éste es un servicio que involucra costos para quien lo provee, en este caso,
el municipio.
El Capítulo 21 de la Agenda 21, denominado “Gestión ecológicamente racional de los
desechos sólidos y cuestiones relacionadas con las aguas cloacales”, plantea que la
gestión ecológicamente racional de los desechos se encuentra entre las cuestiones que
más importancia tienen para mantener la calidad del medio ambiente en la tierra y, sobre
todo para lograr un desarrollo sostenible y ecológicamente social en todos los países.
Los desechos sólidos incluyen los domésticos y los asimilables a domésticos que no sean
peligrosos.
Este capítulo propone que se debe ir mas allá de la simple eliminación de los desechos o
de su aprovechamiento por métodos seguros, y procurar resolver las causas
fundamentales de su generación, cambiando las pautas de producción y consumo no
sostenibles, para evitar el residuo. Ello entraña el concepto de gestión integral del ciclo
de vida de los productos y representa una oportunidad única de conciliar el desarrollo
con la protección del medio ambiente; sin embargo, existen pocas señales económicas y
- 41 -
legislativas que induzcan el concepto, entre otros factores, porque disponer en relleno
sanitarios es aún muy barato y, por ende, las técnicas alternativas no resultan atractivas.
El marco de acción del capítulo 21 de la Agenda 21 considera: reducir al mínimo los
desechos; aumentar la reutilización y el reciclaje; promover el tratamiento y eliminación
ecológicamente racional de los residuos y ampliar los alcances de los servicios que se
ocupan de los desechos. Sobre este último punto, la Agenda hace ver que “para finales
del siglo XX más de 2.000 millones de personas carecerán de los servicios sanitarios
básicos, y se estima que la mitad de la población urbana de los países en desarrollo no
tendrá servicios adecuados de eliminación de los desechos sólidos”. Las consecuencias
para la salud y el medio ambiente de una gestión poco adecuada de los desechos rebasan
el ámbito de los asentamientos carentes de servicios y se hacen sentir en la
contaminación del agua, la tierra y el aire en zonas más extensas. Así pues, la
ampliación y el mejoramiento de los servicios de recogida y eliminación de los desechos
por métodos seguros son decisivos para lograr la reducción de esta forma de
contaminación” (PNUMA, 1992).
Las tareas prioritarias que asigna la Agenda a países desarrollados es la disminución de
los volúmenes de residuos generados por habitante y el aumento de las técnicas de
minimización, entre ellas reciclaje y reutilización; se fijaron metas a cumplir para el año
2000 respecto a porcentajes de reciclaje de papeles y cartones, vidrios, envases y
embalajes y, a la disminución de la disposición final. Gran parte de estas metas se
transformaron en Directivas, como la de envases y embalajes en aplicación en la Unión
Europea.
Para los países en desarrollo en tanto, las metas fijadas en la Agenda según el principio
de “responsabilidad diferenciada”, fueron el aumento de la cobertura de los servicios de
recolección de residuos y su eliminación por métodos sanitarios seguros, dando énfasis
a los aspectos de salud pública y contaminación. A estos países se les pidió que
gradualmente incorporen una gestión integral de residuos similar a la de los países
- 42 -
desarrollados, se reconoce la brecha existente en los puntos de partida de unos y otros,
pero se hace hincapié que los modelos de consumo y generación de desechos de los
países desarrollados no son un modelo a replicar.
Respecto al cumplimiento por parte de Chile de lo indicado en el capítulo 21 de la
Agenda 21, se puede señalar que hay un avance significativo en cuanto a eliminar los
basurales y disponer en relleno sanitario. La incorporación de una gestión integral no ha
avanzado significativamente, a excepción de algunas comunas como La Pintana, Ñuñoa
y Talcahuano en la región del Bio Bio, en esta comuna se recicla vidrio; papeles y
cartones; Pilas; Neumáticos; Plásticos y otros materiales. Pese al tremendo esfuerzo
municipal el programa sólo cubre un 5% del volumen total de residuos.
Se concluye de la revisión de la Agenda 21, que el diseño que propone la Política del
año 2005, es un intento por avanzar hacia una gestión integral de residuos que en Chile
seria posible gracias a que los niveles de cobertura y frecuencia de los servicios de
recolección y transporte están dentro de los más altos a nivel Latinoamericano y que la
disposición final ha mejorado notablemente por lo que se pretende implementar una
estrategia jerarquizada y una gestión integral de residuos.
Las propuestas de la Agenda 21 son recogidas por la comunidad internacional en
diferentes instrumentos, la Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad; carta
de Aalborg de 1994, señala que la ciudad es la entidad capaz de abordar los
desequilibrios ambientales que generaba el modelo de desarrollo imperante, que el
problema no puede ser trasladado hacia entes más grandes como la región o el país y que
las inversiones deben centrarse en disminuir la presión que las ciudades ejercen sobre los
ecosistemas naturales. Para ello, entre las medidas que propone, están los cambios en
los modos de consumo hacia alternativas más amigables con el medio ambiente, a
través de planes locales y del quinto programa de acción de la Unión Europea “Hacia un
- 43 -
Desarrollo Sostenible”. Si bien la carta de Aalborg plantea que la búsqueda de
soluciones debe darse a nivel de la ciudad, visto que en la región, exceptuando las
capitales provinciales, las comunas tienen muy poca población, la CONAMA Bio Bio
está intentando trabajar con grupos de comunas agrupadas en territorios de planificación
recogidos en la Estrategia de Desarrollo Regional, de forma de contar con planes de
gestión de residuos que puedan tener viabilidad técnica y económica, para ello se
realizan los diseños de dichos planes en 4 de los 9 territorios de planificación en que se
organiza la región según la Estrategia de Desarrollo Regional (GORE Bio Bio, 2000).
A nivel latinoamericano, la Declaración de Santa Cruz de la Sierra y el Plan de Acción
para el Desarrollo Sostenible de las Américas, suscrito en 1996 por los Jefes de Estado y
de Gobiernos elegidos de las Américas y reafirmada en el año 2006, señala la
determinación de avanzar hacia el desarrollo sostenible e implementar las decisiones y
compromisos de Río y la Agenda 21. En particular, en relación a los residuos, plantea
en la Iniciativa 64 la incorporación de instrumentos de política ambiental que mitiguen y
remedien los efectos negativos de los vertimientos de desechos sólidos.
El año 2002 se celebró la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sustentable en
Johannesburgo, donde se revisó el cumplimiento de los acuerdos de Río, por lo cual se
le denominó Río+10. Los resultados de la revisión fueron bastante desalentadores en
varios aspectos, a nivel macro dejó ver que la brecha de desarrollo entre países pobres y
ricos se mantiene, así como la tendencia de los países ricos a mantener modelos de
consumo altamente demandantes de recursos y energía, y que era preciso acelerar la
aplicación de las medidas de desarrollo sostenible acordadas en Río el año 1992.
En lo relativo a la gestión de los residuos, reconoce avances en mejorar los niveles de
cobertura de servicio y con ello una disminución en los factores de riesgo para la
población, pero refuerza la necesidad de prevenir y reducir al mínimo los desechos y
aumentar, en la medida de lo posible, la reutilización y el reciclaje de materiales
alternativos que no dañen al medio ambiente, con participación de los gobiernos y todos
- 44 -
los interesados, con el objetivo de minimizar los efectos adversos sobre el medio
ambiente y mejorar la eficiencia de los recursos, prestando asistencia financiera, técnica
y de otra índole a los países en desarrollo. Esto incluye medidas en todos los niveles
para desarrollar sistemas de gestión de desechos, poniendo especial énfasis en la
prevención y reducción al mínimo de los desechos, en la reutilización y el reciclaje y,
en las instalaciones de eliminación de desechos de forma segura para el medio ambiente.
Incluso la tecnología destinada a aprovechar la energía de los desechos, y alentar las
iniciativas de reciclaje de desechos en pequeña escala que favorezcan la gestión de los
desechos urbanos y rurales y ofrezcan oportunidades de generación de ingresos,
prestando apoyo internacional a los países en desarrollo y promover la prevención y la
reducción al mínimo de la generación de desechos, alentando el desarrollo de la
infraestructura necesaria para la producción de bienes de consumo reutilizables y
productos biodegradables.
Un mes después de realizada la Cumbre de Johannesburgo, en Octubre del 2002, se
reunieron los gobiernos locales de América Latina y El Caribe, suscribiendo la Carta de
las Municipalidades Latinoamericanas para el desarrollo sustentable (carta de Ñuñoa), la
cual plantea la necesidad de acelerar la implementación del desarrollo sustentable y pone
como eje de tal proceso el trabajo a nivel de comunidad local (municipio), lo que se
considera adecuado teniendo en cuenta las atribuciones de los municipios en esta
materia (<http://www.iclei.org/documents/LACS/carta_nunoa.pdf>).
La Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos del año 2005, se ve influida por las
conclusiones de Johannesburgo y por los acuerdos de Río, que son el reflejo de la
mirada hacia el desarrollo sostenible que la gestión ambiental del país asumió a partir de
la promulgación de su Ley N° 19.3000 de Bases del Medio Ambiente el año 1994. Esta
ley se sustenta en los principios de gradualidad, prevención, responsabilidad de la cuna a
la tumba y el que contamina paga y es el marco de referencia de la gestión ambiental en
múltiples temas, pero por su mismo grado de generalidad no resulta suficiente para
inducir los cambios de gestión que requiere el manejo de residuos, y por ende, cada vez
- 45 -
se hace más clara la necesidad de contar con la Ley Marco de Residuos que, al igual que
la Ley de Medio Ambiente, se aplique luego con instrumentos complementarios como
los reglamentos.
Como se señaló en el Capítulo 4 de la Agenda 21, se debe promover la fijación de
precios ecológicamente racionales, que den a conocer claramente al productor y al
consumidor el costo ecológico que representa el consumo de energía, materiales y
recursos naturales y la generación de desechos, aplicando un principio
internacionalmente aceptado que es principio de “el que contamina paga”.
3.1.3. Principio “el que contamina paga”
Este principio, uno de los 10 en que se basa la Política de Gestión Integral de Residuos
Sólidos del año 2005, es reconocido en el derecho ambiental internacional y en el
derecho ambiental chileno. Por ejemplo, en la Ley Nº 19.300, plantea que el agente
generador de contaminación debe asumir su costo. El principio surge en Japón en 1970 y
posteriormente la OCDE lo adopta como una base analítica de los instrumentos
económicos para regular la contaminación. En su recomendación del 26 de mayo de
1972, la OCDE postula que: los responsables de contaminar deben pagar el costo de las
medidas necesarias para evitar o reducir esa contaminación, de manera de cumplir con
las normas y medidas de calidad ambiental. (Bautelmann, 1993).
El principio se extiende a la legislación Comunitaria Europea para ser acogido en el año
1972 en la Declaración de Estocolmo, Principio 22: Los Estados deben continuar
desarrollando el derecho internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la
indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las
actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales Estados causen
- 46 -
en zonas situadas fuera de su jurisdicción (ONU, 1972). A partir de entonces la
legislación de los Estados y en el caso Europeo, la Comunitaria, empieza a incorporar
gradualmente este principio a través de Directivas, tales como la 75/442/CEE relativa a
los residuos que plantea que: la parte no cubierta por la explotación de los residuos debe
costearse de acuerdo con el principio de “el que contamina paga” (CEE, 1975).
En 1992 en la Conferencia de Río, se reafirma lo ya señalado el año 1972 en Estocolmo,
a través del Principio 13 de la declaración, el cual plantea que: Los Estados deberán
desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización
respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados
deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de
nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos
adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su
jurisdicción y en zonas fuera de su jurisdicción o bajo su control (ONU, 1992).
El principio de “el que contamina paga” debe entenderse con amplitud de criterio y no
con una visión restrictiva, en el sentido que al expresar que el agente generador de
contaminación debe asumir su costo no se está señalando que quien genera
contaminación debe pagar un monto de dinero por ella, o peor aún, que aquel que paga
un cierto monto tendría derecho de contaminar, sino que debe entenderse como quien se
beneficia de la contaminación provocada por una acción debe asumir los costos que ésta
provoca ya sea tomando todas las medidas para impedirla o reducirla, o bien
minimizando o reparando en su totalidad los efectos una vez ocurrida, por ende hay 2
perspectivas en este principio, la Preventiva y la Reparatoria (Muñoz, 2004).
Un aspecto a tener en cuenta respecto al carácter preventivo que debería tener la
legislación, es que el derecho no reacciona en forma inmediata al deterioro ambiental,
bien porque los efectos no se perciben de inmediato o porque el daño ocurre sobre
bienes considerados comunes, aquellos que no pertenecen a nadie pero que son comunes
- 47 -
a todos los hombres, carecen de propietarios y no son cuidados por nadie y por ende son
utilizados sin restricción para el propio beneficio (Muñoz, 2004).
El principio “el que contamina paga”, pretende a través de mecanismos económicos
desincentivar el uso inapropiado de estos bienes, logrando que el costo real por tal uso
sea asumido por los que reciben la ganancia de la actividad ambientalmente riesgosa,
por ello se plantea que el principio es jurídico en sus planteamientos pero económico en
su operación. En tal sentido, la aplicación de impuestos a productores y consumidores
por la generación de residuos está plenamente ajustadas a este principio.
El principio no es esencialmente punitivo, sino restitutorio, intenta operar a través de
reglas de mercado, reduciendo el costo que la sociedad sufre en su totalidad, al forzar al
contaminador a internalizar los costos asociados de su producción o consumo y eliminar
de esta forma el problema de los bienes comunes y su sobreconsumo la forma de lograr
esto es a través del la internalización de las externalidades (Muñoz, 2004).
En el caso chileno el principio es enunciado como uno de los pilares de la Ley de Bases
del Medio Ambiente de 1994 y es recogido en los instrumentos creados por dicha ley
tales como las Normas de Emisión y de Calidad y, los Planes de Prevención y
Descontaminación; en todos estos instrumentos los costos de ajustarse a las nuevas
medidas y condiciones establecidas por la autoridad los asumen quienes generan la
contaminación, haciendo aplicación plena del principio “el que contamina paga”.
Más recientemente, otros instrumentos denominados Cuotas de Extracción, Planes de
Manejo; Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL); Acuerdos de Producción Limpia
(APL) y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), han basado su
aplicación en el uso de este principio, ya que toda la tecnología de abatimiento y
reducción de emisiones ha tenido por propósito disminuir el uso de los bienes que
pertenecen a todos, como el aire, los recursos pesqueros, la biodiversidad, etc.
- 48 -
En su interpretación reparatoria el principio implica que el daño ambiental una vez
producido, debe ser reparado; en el caso chileno, visto que el bien “medio ambiente” no
se puede asimilar a la generalidad de las cosas fue necesario disponer de normas
especiales para su protección, lo que es reconocido en la Ley de Medio Ambiente, donde
se contempla la demanda por daño ambiental que podrá ser ejercida por el particular
afectado, el Consejo de Defensa del Estado y la Municipalidad del lugar en cuestión,
para solicitar que quien causa el daño al medio ambiente deba repararlo; pero como la
ley reconoce que es imposible volver todo a la situación anterior al daño, exige que, al
menos, el medio ambiente recupere sus propiedades básicas y reconoce también la figura
de la “compensación” cuando no puede haber reparación. La compensación consiste en
generar un efecto positivo equivalente en magnitud al daño causado y que no pudo ser
evitado, mitigado ni reparado.
3.1.4.- Principio de responsabilidad de la cuna a la tumba y análisis de ciclo de vida-
Life Cycle Analysis LCA
El principio de responsabilidad de la cuna a la tumba se encuentra contenido en el
Derecho Ambiental Internacional desde la década del 70, con diferentes redacciones-
Básicamente plantea que el impacto ambiental del residuo es responsabilidad de quien
lo genera, esto es, a partir del momento en que lo produce hasta que el residuo queda
transformado en una materia inerte, eliminado o depositado en un lugar seguro, sin
riesgo para la salud o el medio ambiente.
Este principio ha sido aplicado en el Convenio de Basilea en relación a los movimientos
transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación. Se refiere a residuos
preferentemente industriales ya que su aplicación a los residuos domésticos, donde en el
- 49 -
caso de Chile, la responsabilidad de la recolección, transporte y depósito final es de la
municipalidad, su aplicación se hace compleja.
La Política plantea este principio como uno de los 10 principios rectores en los cuales se
sustenta, señalando que el generador de residuos es responsable del manejo de éstos,
desde su generación hasta su disposición final. Esto implica que el generador es
responsable del transporte adecuado de sus residuos, sea por medios propios o a través
de la contratación de terceros, y de asegurar que éstos ingresen a un sitio autorizado.
Para materializar este principio se puede aplicar el análisis de ciclo de vida que es una
herramienta de gestión ambiental que se utiliza para predecir y comparar los impactos
ambientales de un producto o servicio, “desde la cuna a la tumba”. Esta técnica examina
cada etapa del ciclo de vida, desde la extracción de materias primas, siguiendo con la
fabricación, distribución, uso, posible uso/reciclado y disposición final. Para cada etapa
se calculan las entradas (en términos de materias primas y de energía) y salidas (en
términos de emisiones al aire, agua y residuos sólidos) y se totalizan para todo el ciclo
de vida. Estas entradas y salidas se traducen en sus efectos al ambiente; es decir, en sus
impactos ambientales. La sumatoria de estos impactos ambientales representa el efecto
total, al ambiente, del ciclo de vida del producto y/o servicio (CONAMA, 2002).
El ACV apunta principalmente al rediseño de productos, bajo el criterio de que los
recursos energéticos y materias primas no son ilimitados, y normalmente se usan en
forma más rápida que como se reemplazan o como surgen nuevas alternativas. Debido a
esto la conservación de recursos privilegia, la reducción de la cantidad de residuos
generados (a través del producto), pero como éstos se seguirán produciendo plantea,
manejar los residuos de una forma ambientalmente sustentable, minimizando todos los
impactos asociados con el sistema de manejo.
- 50 -
La herramienta surge a partir de la crisis energética de 1970, razón por la cual uno de los
resultados obtenidos fue un detallado sistema para analizar la energía necesaria que se
requiere para fabricar un producto individual, posteriormente se amplió para que
incluyera, no sólo el agotamiento de los recursos energéticos, sino también otros
recursos y el impacto de emisiones y de generación de residuos.
El interés en la implementación de ACV se ha incrementado desde la década de los 80,
período donde se desarrollaron dos cambios importantes: primero, los métodos para
cuantificar el impacto del producto en distintas categorías de problemas ambientales (tal
como calentamiento global y agotamiento de los recursos); y segundo, los estudios de
ACV comenzaron a estar disponibles para uso público (CONAMA, 2002).
La SETAC (Society of Environmental Toxicology and Chemistry) es la principal
organización que ha desarrollado y liderado las discusiones científicas acerca del ACV,
en 1993 formuló el primer código internacional: “Código de prácticas para ACV” (Code
of Practice for LCA), con el fin de homologar los diversos estudios realizados para que
siguieran una misma metodología.
Posteriormente, la ISO (International Standards Organization), apoyó este desarrollo
para establecer una estructura de trabajo, uniformar métodos, procedimientos, y
terminologías, debido a que cada vez se agregaban nuevas etapas, se creaban
metodologías, índices, etc.
En Chile el INN (Instituto Nacional de Normalización), publicó la Norma Chilena
Oficial NCh- ISO 14.040 of. 1999 denominada “Gestión ambiental-Evaluación del ciclo
de vida- Principios y marco, que es una homologación de la norma internacional ISO
14.040:1997, Environmental management-Life cycle assessment- Principles and
Framwork, siendo idéntica a la misma. Esta norma provee los principios marco y
algunos requisitos metodológicos para conducir Estudios de Ciclo de vida.
- 51 -
Dentro de las fases que se consideran en un ACV están:
• Definición de objetivos y alcances
• Análisis de inventario
• Evaluación de impactos
De esto se obtiene una interpretación y a partir de ella aplicaciones directas.
El análisis de ciclo de vida es pertinente en esta tesis, porque dentro de los elementos
que son dispuestos en un vertedero existen elementos como: los papeles y cartones,
plástico, vidrio, metales, que llegan a representar en la actualidad entre un 20 y 30% de
los residuos domiciliarios y van en aumento; que tienen la posibilidad de ser reciclados
con los cual se producirían economías de recursos naturales, energía y agua, lo que
podría representar un importante ahorro para la sociedad.
- 52 -
CAPÍTULO IV EL PROBLEMA Y SU CONTEXTO
4.1.- El problema de los residuos
4.1.1.- Aumento en la generación de residuos
Año a año la producción de residuos en el mundo se incrementa, el “Cuarto informe
sobre las perspectivas del medio ambiente” GEO-4 (PNUMA, 2007), plantea que la
generación de residuos en el mundo aumenta más de un 3% por año, de un 0,77
kg./hab./día en el año 1995 aumentó a 0,91 kg./hab./día en el año 2001. En la región del
Bio Bio dicho incremento sería de un 1 a 2 % anual (GORE Bio Bio, 2003).
Según el PNUMA el incremento en la generación de residuos es causado por el
aumento de la producción, aumento del consumo, mayor urbanización y concentración
de la población en ciudades. El informe GEO-4 plantea que el año 2007 fue el primer
año en la historia de la humanidad en que más personas vivieron en ciudades, que en
zonas aisladas y/o rurales.
La respuesta que los países desarrollados han planteado al problema de los residuos ha
sido la implementación de la estrategia jerarquizada y la gestión integral de sus residuos,
lo que ha permitido reducir consumos de materias primas, energía y agua por unidad
producida; la recuperación de materia prima a través del reciclaje y la valorización de
residuos y el aprovechamiento energético de los residuos obtenidos de la incineración y
del aprovechamiento del metano de los rellenos sanitarios. La gestión integral ha
significado para estos países generar normativa específica para una gran variedad de
tipos de residuos (automóviles, electrodomésticos, electrónicos, pilas y baterías) lo que
- 53 -
en la Política del año 2005 se plantea como primer fundamento “distintos tipos de
residuos requieren de instrumentos específicos” y, junto con ello una variedad de tasas e
impuestos para desincentivar la producción de residuos y financiar los circuitos de
reciclaje aplicando el principio “el que contamina paga”.
En la región los residuos también se incrementan año a año, pero los instrumentos son
bastante limitados; del punto de vista regulatorio sólo existe el Reglamento de Rellenos
Sanitarios, el de Incineración y el de Residuos Peligrosos, pero ninguno de estos
promueve la minimización.
Del punto de vista financiero el único instrumento con que cuentan los municipios para
financiar la gestión de los residuos son los derechos de aseo, que como se señaló
anteriormente sólo permiten que se cobre a un porcentaje ínfimo de la población y no se
relaciona con las cantidades de residuos generadas.
En América Latina y El Caribe se cumple lo señalado en el Informe GEO-4, a mayor
urbanización mayor cantidad de residuos. La producción per cápita de residuos varía de
0,37 kg./hab./día a 2,65 kg./hab./día con un promedio regional de 0,91 kg./hab./día
(OPS, 2005). Las grandes ciudades son las mayores generadoras de residuos con
producciones per cápita de 1,1 kg./hab./día, mientras que los asentamientos pequeños y
pobres de América Latina generan un promedio por habitante inferior a 0,5 kg./hab./día
(OPS, 2005). En Chile la estimación de producción de residuos sólidos domiciliarios es
de 1 kg./hab./día (CONAMA, 2005), esto se puede explicar por el elevado nivel de
urbanización del país, sobre el 80% de la población vive en ciudades (INE, 2006). Esta
tendencia a la urbanización, se produce a partir del año 1940 cuando se inicia el proceso
de industrialización en Chile y la atracción de población del campo a la ciudad, como se
aprecia en el siguiente gráfico.
Figura 4-1.
- 54 -
Evolución de la distribución porcentual de población urbana y rural según censos
1907 - 2002
Fuente: INE, 2006
Además de la relación entre nivel de urbanización y generación de residuos, existe una
relación directamente proporcional entre nivel de ingreso y generación de residuos. La
población de mayor ingreso es la que genera el mayor volumen de residuos (OPS, 2005).
En la región del Bio Bio los últimos valores de generación de residuos medidos en forma
empírica son del año 2003 e indicaban 0,6 kg./hab./día en la zona rural y 0,8 kg./hab./día
en la zona urbana y la participación de la fracción orgánica en los residuos rurales es
superior al 60% y en los residuos urbanos está entre 50 y 60% (GORE Bio Bio; 2003)
Los valores proporcionados por los municipios el año 2006 (SUBDERE, 2006) indican
cifras cercanas a 1 kg./hab./día, con lo que se confirma la tendencia al alza en la
producción per cápita de residuos que señalan los estudios internacionales.
- 55 -
El impacto ambiental, económico y social negativo que genera esta cantidad de residuos
es significativo y ha motivado la creación de leyes, reglamentos e institucionalidad a
cargo del tema en prácticamente todos los países del mundo desarrollado. Chile está
rezagado en comparación con otros países latinoamericanos como México, Argentina,
Brasil, Uruguay y Perú como se señala en el informe de la OPS 2005, en el capitulo
relativo al marco regulatorio por países, que cuentan con Ley Marco de Residuos y
Reglamentos para Residuos Hospitalarios, Lodos de Plantas de Tratamiento de Aguas
Servidas, por nombrar algunos de los cuerpos legales que aún no se dictan en Chile
(OPS, 2005).
En la región la gestión de los residuos consiste en recolectar y disponer prácticamente el
100% en relleno sanitario, vertedero o basural; el porcentaje de reciclaje es ínfimo y se
realiza en gran medida por circuitos informales.
Lo que pretende implementar la Política, es una estrategia jerarquizada en que la
disposición final sea la última alternativa, lo que requiere la colaboración de la
ciudadanía, como ésta sólo percibe una parte del proceso que es la recolección, si ésta es
adecuada en términos de frecuencia y cobertura, existe la percepción de que el sistema
funciona eficientemente y no hay incentivos para generar menos residuos o buscar
destinos alternativos a éstos. La recolección en Chile tradicionalmente ha estado por
sobre el promedio de América Latina y El Caribe, la frecuencia más común es de 2 a 5
veces por semana en un 77% del territorio, diaria en un 23% y una vez por semana en
un 0,3 % del territorio y la cobertura es prácticamente de un 100% en la zona urbana y
un 40% en la zona rural (OPS, 2005).
Si bien las tecnologías de recolección, transporte y disposición final han mejorado
significativamente en los últimos años, existen emisiones características de este tipo de
sistemas, que se pueden mitigar pero no eliminar absolutamente y por ende, se generan
impactos ambientales negativos que se desean prevenir y/o mitigar a través de la
- 56 -
implementación de la Política.
4.1.2.- Impacto Ambiental del sistema de gestión de residuos sólidos domiciliarios
Los residuos por su composición liberan al ambiente, ya sea por vía aérea, líquida o
terrestre, partículas que son dañinas para el ecosistema y la salud de la población, a
medida que la composición de los residuos es más compleja, la capacidad de asimilación
del medio receptor es menor; por ejemplo, los residuos orgánicos es factible que se
oxiden y biodegraden en semanas, en tanto el plástico permanece inalterable por
décadas. Por ello aún cuando la disposición final aparezca como la técnica de menor
costo económico presente, en el mediano y largo plazo no es sustentable, ya que cada
vez se requerirá de más superficie para disponer residuos.
Si bien el uso de tecnología permite reducir las emisiones al aire, al agua y al suelo que
generan los residuos; éstos sufren procesos de descomposición, oxidación y otros que
son generadores de emisiones que pueden afectar negativamente a la población y a los
ecosistemas. Entre los efectos más relevantes se encuentran las emisiones al aire,
incluido el ruido; las emisiones liquidas y el daño al recurso suelo.
4.1.2.1.- Emisiones al Aire
Dentro de las emisiones al aire características en la etapa de recolección y transporte se
cuentan los gases de combustión, emitidos por los vehículos recolectores, los cuales
circulan a baja velocidad para permitir el trabajo de los operarios; los malos olores
emitidos por la basura y el polvo en suspensión generado por la circulación de vehículos
en caminos no pavimentados. Tanto el polvo como el CO2, a nivel local, contribuyen a
- 57 -
la aparición de enfermedades respiratorias y a nivel planetario el CO2 es responsable en
gran medida del calentamiento global.
En los sitios de disposición final las emisiones características corresponden al Biogás,
que se genera a causa de la descomposición de la materia orgánica contenida en la
basura. En la composición del Biogás que se observa en la tabla Nº 4.1, se destaca el
metano (CH4) y el CO2.
Tabla Nº 4.1
Gases componentes del Biogás
Componente % en volumen
Metales 0,7 – 1,6
CH4 (metano) 50 – 65
CO2 30 - 45
H2 0,1 - 2
O2 0,1 - 5
H2S 0,001 - 2
H2O 0,1 - 9
N2 trazas
Hidrocarburos trazas
Diversos productos órgano clorados trazas
CO trazas
NH3 trazas
(Seoánes Calvo, 2000)
El metano es un gas extremadamente dañino pues eleva la temperatura en la atmósfera
- 58 -
terrestre 25 a 30 veces más que las moléculas de anhídrido carbónico (Seoánes Calvo,
2000), por lo que se le considera uno de los principales responsables del calentamiento
global. El Protocolo de Kyoto permite que la captura del gas metano y su transformación
en un gas menos dañino (CO2 por ejemplo) de lugar a la generación de Bonos de
Carbono que pueden ser comercializados.
El Biogás tiene un valor energético importante y puede ser utilizado en la generación de
energía eléctrica; producir calor o ser utilizado como gas de uso industrial o
domiciliario, pero este proceso requiere tiempo ya que la fase de estabilización
anaerobia del biogás en un vertedero, que es la que permitiría su uso con seguridad,
requiere de 8 a 15 años y se generan 80 a 100 m3 de gas por tonelada métrica de
residuos (Seoánes Calvo, 2000). También se requiere un volumen de residuos que
justifique la inversión, hay experiencias exitosas en México (Relleno Sanitario de
Monterrey)3; Argentina (Relleno Sanitario de Norte) 4y en Brasil (vertedero de
Bandeirantes en Sao Paulo y Nueva Iguazu en la periferia de Río de Janeiro). En Chile
aún no hay experiencias de aprovechamiento energético de los residuos, solamente se
han acreditado Bonos de Carbono por la quema de metano y su transformación en CO2
en el ex vertedero de Lepanto en la Región Metropolitana y el ex vertedero de Cosmito
en la región del Bio Bio (CONAMA, 2007).
Las emanaciones de gas metano, CO2 y los malos olores en los sitios de disposición final
son un problema de contaminación que puede impactar de mayor o menor forma a la
población, menoscabando su calidad de vida. También se generan focos de
contaminación al aire por la combustión espontánea de residuos, al entrar en contacto el
azúcar de los residuos orgánicos con el oxígeno se generan procesos de combustión
espontánea.
3 Visita realizada el día 10 de noviembre 2006 como parte del Vto Curso Regional sobre Manejo Adecuado de Residuos Sólidos y peligrosos. SEMARNAT-INE-JICA 4 Visita realizada el 23 de abril 2007, invitada por CEAMSE
- 59 -
Se puede sostener que existe un impacto ambiental negativo al aire a nivel local; malos
olores y/o riesgos de incendio y a nivel global; contribución al calentamiento global que
permiten argumentar que no obstante la disposición final aparece como la alternativa
económicamente más conveniente en el esquema actual de desarrollo del país, hay
impactos que no se están valorizando y que si se internalizaran los costos de
descontaminación probablemente alternativas como el reciclaje ganarían terreno.
La contaminación acústica causada por los sistemas de gestión de RSD se produce por el
ruido de los motores de los vehículos recolectores y por las acciones de trasvasije de
residuos hacia el camión, si la recolección es nocturna la molestia para la población
puede ser de mayor importancia.
En los sitios de disposición, los ruidos se generan a raíz del trabajo de la maquinaria en
las funciones de carga, cobertura y compactación de los residuos, lo que se hace con
maquinaria pesada cuyos motores emiten ruidos molestos y por el flujo de los camiones
recolectores en su tránsito dentro del relleno.
4.1.2.2.- Emisiones Liquidas
Las emisiones líquidas características de los sistemas de gestión de RSD se generan en
las etapas de recolección, transporte y disposición final.
En la etapa de recolección se generan en el proceso de trasvasije desde las bolsas o
contenedores ubicados afuera de las viviendas hacia el camión compactador, por ruptura
de las bolsas y/o chorreo de lixiviados desde los contenedores 5.
5 Como parte del trabajo regular de la Unidad de Residuos de CONAMA Bio Bio, se realizan visitas a comunas para conocer el funcionamiento de los sistemas de manejo de residuos y colaborar con los municipios en la formulación de proyectos.
- 60 -
En la etapa de transporte se generan líquidos, si el vehículo se desplaza con residuos en
la cola del camión (práctica que no está permitida, pero que se emplea frecuentemente) y
si sus sistemas de contención de líquidos no operan adecuadamente el camión va
chorreando lixiviado desde el mismo vehículo (observación del autor).
En la etapa de disposición final, se generan lixiviados producto de la descomposición de
la fracción orgánica de la basura que al mezclarse con aguas lluvias o aguas superficiales
aumenta su caudal. Los líquidos lixiviados o percolados contiene componentes solubles
y material en suspensión y su composición es compleja, pues depende de la composición
de los residuos, pero existen características químicas comunes a la mayoría de dichos
líquidos: abundancia de sustancias hidrocarbonadas solubles, de nitrógeno orgánico y
amoniacal; presencia de metales pesados como Cd, Ni, Zn, Pb, DQO de hasta
centenares de mg. de O2/L y salinidad muy elevada (Seoánes Calvo, 2000).
Los líquidos lixiviados o percolados pueden contaminar la napa de aguas subterráneas y
las aguas superficiales, dependiendo de la distancia a ellas y son un factor de riesgo si
existe población que consuma dicha agua ya sea para bebida, riego o crianza de
animales. Al igual que con las emisiones al aire si se estimaran los costos de
descontaminar el agua afectada por las emisiones de los residuos en el costo de los
rellenos sanitarios sería mucho más elevado de lo que es actualmente, ya que aún cuando
cuenten con sistemas de impermeabilización y tratamiento, la eficiencia de éstos no
garantiza que no se esté contaminando.
4.1.2.3.- Degradación del suelo
Respecto al recurso suelo, los actuales sistemas de gestión de RSD generan una
demanda por uso de suelo para instalación de contenedores, plantas de transferencia y
- 61 -
rellenos sanitarios. La demanda para contenedores y plantas de transferencia es reducida
y el daño provocado al suelo es mínimo y reversible, ya que los contenedores y las
plantas de transferencia se pueden retirar y restablecer el suelo a su condición natural
prácticamente en un 100% excepto las áreas donde se ha removido la capa superficial de
éste, según lo señala Laura Escudero 6 (BIOCLEAM).
En el caso de los sitios de disposición final (rellenos sanitarios y vertederos), la demanda
de suelo es mayor y el daño al recurso es irreversible. Durante la etapa de construcción
del relleno, es necesario, remover una gran cantidad de suelo para la habilitación de las
celdas de disposición, la superficie a intervenir dependerá del volumen de residuos a
disponer y del tamaño de las celdas de disposición y la pirámide. En Chile la pendiente
de esta pirámide no puede superar la relación 1V:3H; lo que hace que la base sea de
mayor tamaño, adicionalmente, la legislación, exige una cobertura de 15 centímetros de
tierra sobre cada celda de disposición (MINSAL, 2007). Dependiendo del método
constructivo, parte del material de cobertura puede provenir de la excavación del
relleno, pero sólo en un porcentaje, el resto deberá obtenerse de otro lugar con el
consiguiente daño al recurso suelo. La capa de suelo eliminada para construir el relleno
sanitario corresponde a la superficial que es la de mayor riqueza y de más lenta
formación.
Una vez construido el relleno sanitario si ocurren accidentes naturales, se depositan
elementos cortantes o fue mal construido el sistema de impermeabilización (por ejemplo
si la geomembrana no fue correctamente sellada) se pueden producir filtraciones de
líquidos percolados hacia las napas subterráneas y contaminar los horizontes más
profundos del suelo con dichos lixiviados y/o gases que migran a través de las partículas
de suelo.
Los impactos al aire, agua y suelo; de las instalaciones de disposición final permiten
6 Laura Escudero; Jefe de Servicios BIOCLEAM, entrevistada en Octubre 2007
- 62 -
sostener que no es socialmente deseable continuar con este esquema de manejo de
residuos, aún cuando represente ventajas de costos y sanitariamente sea superior a los
basurales y vertederos, que existían hasta antes del año 2000 en la región.
En la mayoría de los países desarrollados se aplican una serie de subsidios para apoyar la
minimización y el tratamiento, por lo cual la disposición final es una alternativa utilizada
sólo cuando ya no es posible hacer tratamiento y reciclaje, para lo que se denomina el
material de rechazo de los procesos de reciclaje, para las cenizas y material inerte de
incineradores. El costo de disposición en relleno sanitario es elevado y por ende, las
alternativas de gestión integral que permitan reducir lo que se destina a disposición final
tienen posibilidades de desarrollarse.
4.1.3.- Impactos Económico del actual Sistema de Gestión de Residuos Sólidos
Domiciliarios
La gestión de los residuos sólidos domiciliarios, incluso la más básica como recolectar y
disponer, demanda recursos económicos significativos, que sólo son traspasados en
forma parcial a quienes generan dichos residuos. El actual modelo de gestión de residuos
es un problema económico serio para los municipios, por lo cual un cambio de diseño
como el que propone la Política podría contar con su apoyo.
El costo promedio de disponer una tonelada de residuos en un relleno sanitario es de
$8.000.- (entrevista a Gerente de CEMARC, octubre 2007) y el de recolectar dicha
tonelada y transportarla a una distancia de 60 kilómetros es de $14.000.- a $16.000.-
(entrevista a Laura Escudero BIOCLEAN, octubre 2007) por lo que manejar una
tonelada de residuos tiene un costo de $20.000 a $22.000.-, US$ 42 por tonelada (1 dólar
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a $520).
Considerando que al año en Chile se generan 5,5 millones de toneladas de residuos
(CONAMA, 2005), el gasto anual es del orden de los 233 millones de dólares (121
billones de pesos).
Esta cifra es cubierta por los municipios en forma proporcional a su generación, las
variaciones de precio que enfrentan las distintas comunas se deben a que en las 3 etapas
(recolección, transporte y disposición final) participan el sector público y el privado y
existen sistemas de recolección, transporte y disposición final de diversa eficiencia y
costo, y las frecuencias y coberturas también son diversas, lo que hace que haya
variaciones importantes.
El financiamiento de este gasto proviene de dos fuentes: un porcentaje reducido es a
través del cobro a los usuarios a través de derechos de aseo y el porcentaje mayoritario
es asumido por los municipios con cargo a su presupuesto de operación. El ítem de
manejo de residuos en la región llega a representar entre un 1 y 15% de los costos del
municipio (GORE Bio Bio, 2006).
La tarifa de cobro es plana e igual para todos los usuarios, independiente de los
volúmenes generados, el cobro se hace a través de la boleta de pago del impuesto
territorial a través del Servicio de Impuestos Internos, por lo cual los usuarios no
relacionan este cobro con la cantidad de residuos generada.
El subsidio que los municipios hacen a los vecinos al no cobrarles por este servicio
limita las posibilidades de éste de invertir en otros temas de relevancia para la
comunidad, como son educación, salud, áreas verdes, iluminación y seguridad
ciudadana, por lo cual, la gestión de los residuos se transforma en un problema
económico serio para las comunas. La falta de reacción de los municipios se explica
- 64 -
porque la herramienta de cobro que el Estado le entregó (Ley de Rentas II) es
inadecuada para cumplir con los propósitos de recaudación y con el objetivo de aplicar
el principio de “el que contamina paga” o de “responsabilidad de la cuna a la tumba”,
con lo cual sistemas alternativos a la disposición final como la minimización y el
tratamiento se hacen más difíciles de implementar.
Por otra parte la medida de fomentar la reducción en origen, que parece ser la de mayor
éxito, implica inversiones en capacitación y sensibilización; y la instalación de una
logística de contenerización y recolección segregada que actualmente no existe en
prácticamente ninguna comuna, especialmente en aquellas más alejadas de los centros
de compra de material reciclado y cuya basura es eminentemente orgánica, como es el
caso de varias de las comunas de la región.
4.1.4.- Impacto Social del Actual Sistema de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios
Si bien las cifras oficiales señalan que en Chile la cobertura del servicio de recolección
de residuos es de prácticamente un 100%, la falta de contenedores en la vía pública y
malas prácticas de la ciudadanía (sobrecargar los contenedores o sacar la basura en
horarios que no pasa el camión recolector) explica que en gran parte de las ciudades
exista basura en la vía pública y esto atraiga vectores sanitarios como, moscas, roedores,
perros vagos, todos factores de riesgo para la salud de la población.
También existen malas prácticas de personas e incluso empresas que aprovechando la
falta de fiscalización, depositan en forma clandestina sus residuos. Un estudio reciente
realizado en la región metropolitana señala que existen 923 hás. ocupadas por
microbasurales y vertederos clandestinos en dicha región. Gran parte de los residuos
depositados en este micro basurales, sobre el 65% corresponde a escombros y residuos
- 65 -
de la construcción, la explicación de esto puede ser que los municipios cobran a los
generadores de este tipo de residuos entre $1.000 y $3.000 por metro cúbico
(Rungruangsakorn, 2007).
Las enfermedades más comunes en Latino América y El Caribe, relacionadas con los
residuos, son la hepatitis, dengue, tifus, leptospirosis, rabia, entre otras. De ellas en
Chile, el dengue tiene una baja incidencia; el año 2006 sólo se registraron 43 casos de
dengue en Chile (MINSAL, 2007). Las enfermedades más comunes, que se pueden
vincular a la gestión de residuos en Chile, son la hepatitis A y B, con 155 y 204 casos
registrados el año 2006, la leptospirosis con 13 casos y el Hanta con 20 casos; cabe
señalar que estos valores corresponden al total nacional de casos notificados en
establecimientos de salud y no necesariamente pueden deberse al manejo inadecuado
de residuos, ya que en el caso de la hepatitis el consumo de alimentos es el principal
factor de riesgo.
No existen estudios epidemiológicos en Chile que midan el impacto del manejo
inadecuado de residuos sobre la salud de la población, sólo existen estudios aislados en
República Dominicana del año 1991 donde se evaluó la relación entre infección
protozoaria, basura a la intemperie y/o factores de riesgo epidemiológicos y
medioambientales, encontrándose una relación alta entre basura a la intemperie y/o
ingestión de agua no potabilizada y enfermedades infecciosas (OPS, 2005).
Dentro de los riesgos para la salud también se pueden mencionar los riesgos para los
trabajadores formales e informales que trabajan en la recolección, transporte y
disposición final. En el proceso de recolección los operarios, al manipular las bolsas o
los contenedores, pueden sufrir cortes, pinchazos o lesiones musculares, es una práctica
común en la población poner en la bolsa de basura elementos rotos de vidrio o loza,
jeringas y toda clase de elementos corto punzante. Una muestra de trabajadores de
empresas de aseo estudiada en Costa Rica estableció que las enfermedades más
- 66 -
comunes son cefaleas (37%), resfríos (23,3%), problemas lumbares (22,6%), mareos
(17,9%) y dolores en las extremidades (17,9%) (OPS, 2005). En los sitios de
disposición, los operarios también están expuestos a accidentes derivados de
manipulación que realizan de los residuos en apoyo al trabajo de la maquinaria pesada,
esto se produce por los asentamientos que sufre la basura en el vertedero que provoca
derrumbes de material.
Los “cachureros” o cartoneros, al intervenir los basureros ubicados en la vía pública,
generan un problema sanitario importante al dejar las bolsas o contenedores abiertos y
expuestos al actuar de los vectores sanitarios. También operan dentro de los vertederos y
basurales que aún existen en el país y que se ubican principalmente en las ciudades de
tamaño mediano a pequeño. Según la OPS el accionar de estos recicladores en el interior
de los sitios de disposición impide que éstos operen con la eficiencia requerida y genera
problemas sanitarios ya que, por ejemplo, introducen en el vertedero animales
domésticos para que se alimenten de los desperdicios, animales que son comercializados
y consumidos posteriormente, por lo cual se debe evitar su presencia en estas
instalaciones (OPS, 2005). En Chile no existe estadística sobre cuantas personas se
dedican a esta actividad.
4. 2.- La gestión de los residuos en la Región del Bio Bio
4.2.1.- Antecedentes Generales
La región del Bio Bio se ubica a 500 kilómetros al sur de Santiago y tiene una población
de 1.969.200 habitantes (INE, 2006), repartidos en 4 provincias: Ñuble, Concepción,
Arauco y Bio Bio, y 54 comunas que ocupan una superficie de 37.000 kilómetros
cuadrados.
- 67 -
La población se concentra mayoritariamente en la Provincia de Concepción, en 11
comunas vive el 62% de la población regional en una superficie que ocupa apenas el 8%
del territorio; le siguen en importancia, Chillán y su entorno, que concentra el 14% de la
población regional y Los Ángeles y su entorno, que concentra el 12 % de la población
regional. Un 88% de la población regional se ubica en estos 3 núcleos, el 12% restante
se reparte en una serie de asentamientos urbanos de tamaño mediano, inferior a 50.000
habitantes y pequeño, inferior a 10.000 habitantes (GORE Bio Bio, 2000).
La implementación de una estrategia jerarquizada de manejo de residuos sólidos
domiciliarios en la región, está directamente influida por la distribución de la población
en el territorio, a mayor concentración mayores volúmenes de residuos, posiblemente
residuos menos orgánicos y por ende valorizables económicamente mediante su
reciclaje, por ello resulta relevante analizar como se componen los residuos en la
región y de este modo argumentar sobre la factibilidad de implementar la estrategia
jerarquizada.
La cantidad y composición de los residuos sólidos se relaciona, además de la distinción
rural-urbana, con los hábitos de consumo y los niveles de ingresos de la población; por
lo general, la población de menores ingresos y la población rural consumen menos
productos envasados, más productos orgánicos y por ende, sus residuos serán
preponderantemente orgánicos.
La Tabla 4.2 muestra las variaciones de la composición de RSD de la comuna de Tomé,
con un contenido orgánico de hasta 70% en sectores de nivel socioeconómico bajo y del
orden de un 60% para el estrato social alto.
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Tabla 4.2.
Composición de los Residuos Sólidos Domiciliarios por estrato social comuna de
Tomé año 1998
Estrato social
Componente Residencial
Bajo
Residencial
Medio
Residencial
Alto
Residencial
Ponderado
Materia Orgánica 70,2% 64,3% 64,1% 66.7%
Papel y Cartón 7,7% 14,2% 18,1% 11.4%
Plástico 6,0% 9,5% 10,0% 8.0%
Vidrio 1,5% 2,8% 0,5% 2.3%
Metales 2,1% 2,4% 1,1% 2.4%
Textiles 4,8% 1,6% 0,5% 3.0%
Otros 7,6% 5,1% 5,7% 6.2%
Fuente: Szanto, 1998.
Los estudios realizados en varias comunas de la región: Concepción y Talcahuano
(MIDEPLAN, 1997), en Tomé (Szantó, 1998) y, en Chillán (HIMCE, 2000),
demuestran que la variación de la composición según estrato socioeconómico no es muy
significativa (con excepción del estrato socio-económico bajo).
En los sectores rurales el contenido de materiales reciclables (papeles y cartones, vidrio,
plástico, metales) es relativamente bajo, este sería el caso en la mayoría de las comunas
rurales con menos de 10.000 habitantes de la región del Bio Bio. La Tabla 3.3. presenta
los porcentajes de algunas comunas de carácter rural de la región en el año 2003. Estos
resultados no difieren mayormente entre las comunas, confirmando la tendencia
observada en otros estudios de generación realizados en Chile (MIDEPLAN, 1994 y
1997 y Szanto, 1998).
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Tabla 4.3.
Composición de los Residuos Sólidos Domiciliarios año 2003
Componente
Comuna Materia
Orgánica
Vidrio Papeles y
Cartones
Plástico Metales Textiles Peligrosos Otros
Cobquecura 50% 3% 16% 14% 3% 4% 0% 11%
Antuco 62% 4% 8% 11% 3% 4% 1% 7%
Santa
Bárbara
55% 6% 11% 6% 6% 6% 2% 8%
Cañete 60% 7% 9% 8% 2% 3% 2% 9%
Contulmo 51% 9% 7% 10% 8% 7% 0% 8%
Tirúa 57% 4% 14% 9% 2% 5% 1% 8%
Promedios
Ponderados
57,3% 6,2% 10,3% 8,1% 3,6% 4,4% 1,7% 8,6%
Fuente: GORE Bio Bio, 2003
A nivel de ciudades de mayor tamaño en la región, el dato más reciente es del año 2001
de la comuna de Talcahuano, donde se corrobora que incluso a nivel urbano la
importancia de los residuos de tipo orgánico sigue siendo muy relevante.
- 70 -
Figura 4-2
Caracterización de los RSD, Talcahuano, año 2001
Caracterización de los RSD, Talcahuano, Año 2001
69,6
8,65,3
0,9
11,1
0,8 2,0 1,7
53,0
19,3
6,4 2,011,8
3,0 3,01,5
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
Restoscomida
Papeles yCartones
Textiles Madera Plásticos,caucho ycueros
Vidrios Metales Otros
Por
cent
aje
(%)
Verano
Invierno
Fuente: Municipalidad de Talcahuano, 2001
De las tablas y gráficos precedentes se puede concluir que el porcentaje de material
potencialmente reciclable contenido en los residuos de la región, es relativamente bajo,
sumando papeles y cartones, vidrio y plástico se llega a un 23%, pero de este no todo es
técnicamente aprovechable, este es un dato muy relevante en términos de definir que
estrategia de minimización se adoptará, los datos indican que por porcentaje la basura
orgánica debería captar la mayor atención, ya que supera el 50% de la composición de
residuos.
En cuanto a infraestructura de disposición final, en la región existen 4 rellenos sanitarios
operando, 4 vertederos autorizados y 2 basurales no autorizados. La tendencia en los
últimos años ha sido el cierre de los vertederos y basurales no autorizados y el traslado
de dichos residuos hacia Relleno Sanitario.
- 71 -
El trabajo coordinado entre el Gobierno Regional, la Autoridad Sanitaria, CONAMA y
los municipios, permitió el cierre de 20 basurales en el período 2004-2006. En esta
acción se aplicó una visión regional del tema tal cual lo propone el Fundamento 5 de la
Política, ya que se indujo el uso de instalaciones de mayor tamaño que cumplieran la
normativa ambiental y sanitaria por sobre los pequeños vertederos que no cumplían con
la normativa. La tabla 4.4. muestra las principales características de estos sitios de
disposición y a que comunas prestan servicio
Tabla 4.4.
Sitios de disposición final en la Región del Bio Bio, noviembre 2007
Nombre Comuna (s) que dispone (n) ton/año
Relleno Sanitario
COPIULEMU Florida Talcahuano, Hualpén y Yumbel 100.000
Relleno Sanitario
CEMARC Penco
Concepción, Chiguayante, San Pedro de La Paz,
Tomé, Arauco, Penco, Coelemu, Santa Juana ,
Lota, Coronel, Hualqui
112.000
Relleno Sanitario
Fundo Las Cruces
ECOBIO Chillán
Chillán, Chillán Viejo, Bulnes, Pemuco, San
Nicolás, Coihueco, El Carmen, Pinto, Trehuaco,
Quillón, San Fabián, Cobquecura, Quirihue,
Portezuelo, Ránquil y Ninhue
De la Región del Maule: Linares, Longaví,
Colbún, San Rafael, Cauquenes, Chanco
120.000
Relleno Sanitario Los
Laguna Verde Los
Ángeles
Los Ángeles, Antuco, Quilleco, Laja, Santa
Bárbara, Alto Bio Bio y Nacimiento 59.940
Vertedero Monte
Águila
Negrete, San Rosendo, Tucapel, Cabrero,
Florida y Yungay 23.000
Vertedero de Mulchén Mulchén, Quilaco y Negrete
De la Región de Araucanía: Renaico y Collipulli 7.000
- 72 -
Vertedero San Ignacio San Ignacio 1.800
Vertedero Cañete Cañete, Contulmo, Tirúa y Los Álamos
De la Región de Araucanía: Los Sauces 10.000
Basural Santa Amalia Lebu 6.300
Basural de Curanilahue Curanilahue 10.950
Fuente: CONAMA, 2006
4.2.2.- Identificación de los principales impactos de la Gestión de Residuos en la Región
del Bio Bio
4.2.2.1.- Impacto ambiental
Como se ha mencionado, el modelo de gestión de residuos implementado en la región
ha consistido en recolectar y disponer, por lo cual en términos ambientales el impacto
más relevante ha sido la contaminación generada por las instalaciones de disposición
final al suelo, aire, agua y paisaje (observación participante, 2007).
En el año 1999 la Contraloría General de la República emitió un informe en que
señalaba que en la región del Bio Bio el 100% de los residuos eran dispuestos en
basurales y vertederos sin ningún tipo de tratamiento y que dichas instalaciones no
cumplían con la normativa sanitaria mínima, que era la Resolución Nº 2.444/80 del
MINSAL.
El año 2000 el Gobierno Regional del Bio Bío financió un estudio que concluyó el año
2003, que permitió levantar la información sobre las instalaciones de disposición final
utilizadas por 42 de las 52 comunas que componían la región en dicha fecha (las
comunas de Hualpén y Alto Bio Bío fueron creadas con posterioridad de la división de
- 73 -
las comunas de Talcahuano y Santa Bárbara, respectivamente), el resultado del trabajo
de diagnóstico realizado mostró la gravedad del problema de disposición final de
residuos en la región (GORE, 2003).
El mapa de la figura 4.3. muestra la situación de los sitios de disposición existentes en
noviembre 2002, en cuanto a: Autorización, Operación, Infraestructura y Localización
del sitio, de acuerdo al siguiente esquema para cada sitio se pueden identificar un
cuadrante.
El color verde significa que cumple con las exigencias de la Resolución Nº 2.444/80
del MINSAL, el amarillo que cumple parcialmente y el rojo que no cumple. Como se
observa en el mapa 3.1., de los 28 sitios de disposición final existentes el año 2002, 19
no tenían autorización sanitaria, solamente 7 de los 28 contaban con infraestructura y
estaban localizados en terrenos adecuados, por lo cual se puede inferir que el daño al
recurso agua, suelo, aire, paisaje generado por estas instalaciones fue significativo.
Como se mencionó anteriormente, estos sitios dejaron de recibir residuos el año 2005 y
los residuos fueron derivados a relleno sanitario, pero el cierre y sellado sanitario de
estos ex vertederos aún no se concreta, por lo cual continúan siendo un factor de riesgo
ambiental.
1 2
4 3
1-Autorización 2-Operación 3-Infraestructura 4-Localización
- 74 -
Figura 4-3
Mapa situación de los sitios de disposición final de residuos en la Región del Bio Bio
año 2002
1 Autorización RCA Favorable yAutorización Sanitaria
Autorización sanitaria Sin autorización
2 OperaciónCumple conRes. 2444/80 MINSAL
Cumple Parcialmente No Cumple
3 Infraestructura Cumple conRes. 2444/80 MINSAL
Cumple Parcialmente No Cumple
4 Localización del sitio Cumple conRes. 2444/80 MINSAL
Cumple Parcialmente No Cumple
DIAGNOSTICO DE LA SITUACION ACTUAL DE LOS VERTEDEROS (11/2002)
Fig. IV-3
Fuente: Elaboración propia, 11/2002
Cobquecura
Quirihue
Ninhue
Coelemu
ToméRanquil
Niquen
Coihueco
San Fabián
PintoSan Ignacio
Pemuco
Quillón
Cabrero
Santa Juana
Coronel
Nacimiento
Lebu
Los Alamos
Cañete
Mulchén
Santa Bárbara
Quilaco
Quilleco
Antuco
Situación Actual de los Vertederos
1 2
43
1-Autorización2-Operación3-Infraestructura4-Localización
Vertedero MunicipalVertedero PrivadoRed VialHidrografía
RS Copiulemu
RS Chillán
RS Los AngelesRelleno Sanitario
RS Copiulemu
Comunas no Participantes en el PMRS
Penco
Carmen
Fuente: GORE Bio Bio, 2003
Si bien el paso de basurales y vertederos a Relleno Sanitario se considera un avance,
los rellenos sanitarios generan impactos ambientales como el daño sobre el recurso
suelo, aire y agua.
El Informe de Fiscalización de Rellenos Sanitarios de la región del Bio Bio, del mes de
octubre 2007 (CONAMA Bio Bio, 2007) indicó problemas de contaminación de aguas
- 75 -
en los 4 rellenos sanitarios autorizados en la región, esto producto de falta de tratamiento
en el caso de CEMARC en Penco que aún no inicia la operación de su planta de
tratamiento; Funcionamiento deficiente de las piscinas en el caso del relleno sanitario
ECOBIO en Chillán y Laguna Verde en Los Ángeles, y mala operación en el relleno de
Copiulemu en Concepción.
Recientemente (en agosto 2007), la COREMA del Bio Bio revocó la resolución de
calificación ambiental al Relleno Sanitario Santa Alicia por operar en malas
condiciones y constituir un riesgo para las personas y el medio ambiente. No es el
primer caso en la región de este tipo, el año 2002 se le revocó la RCA al Relleno de
ENASA en Chillán por no implementar su sistema de tratamiento de lixiviados.
En síntesis, si bien se considera que los rellenos son cualitativamente menos
contaminantes que los basurales y vertederos, si generan impactos ambientales y
requieren una supervisión permanente de parte de los órganos competentes del Estado
y, por ende, deberían ser la última alternativa para deshacerse de los residuos una vez
que se haya intentado reducir su cantidad y peligrosidad, se hayan implementado
técnicas de minimización y tratamiento, esto es lo que plantea la Política con la
estrategia jerarquizada.
4.2.2.2.- Impacto económico
Como se mencionó anteriormente la cobertura del servicio de retiro y disposición final
de residuos es provista por los municipios en un 100% de la zona urbana y en un 40% de
la zona rural de la región, de acuerdo a las estimaciones realizadas en el año 2003, se
generaban 460.000 toneladas de residuos al año en la región (GORE Bio Bio, 2003), esta
- 76 -
cifra para el año 2006 fue estimada en 580.000 toneladas año (CONAMA, 2006),
considerando una generación per cápita de 1 kg./hab./día.
La gestión de este volumen de residuos involucró un desembolso de recursos del orden
de los 11.466.- millones de pesos al año (GORE Bio Bio, 2006), cifra muy significativa
y que impacta de forma negativa a todas las comunas. El efecto de este gasto en los
presupuestos municipales se puede observar en Anexo Nº 2, este gasto representó entre
un 5 y 15% del presupuesto municipal. Si se implementara una estrategia jerarquizada
estos valores deberían disminuir.
Los estudios realizados a nivel nacional (U. de Chile, 2006), para reciclaje de vidrio y
plástico indican que el reciclaje del vidrio tiene un valor actual neto (VAN) positivo, no
así el plástico, pero si se combinan vidrio y plástico el valor actual neto total también es
positivo. El mismo estudio analiza las experiencias de separación en origen de residuos
orgánicos para su compostaje y humificación, llegando a valores actuales netos
positivos. Este estudio reconoce que no se valorizan los impactos ambientales positivos
por carecerse de metodología y datos cuantificables monetariamente pero que si se
puede reconocer que hay beneficios sociales y ambientales adicionales en implementar
reciclaje y compostaje, razón por la cual recomienda que se fomenten este tipo de
actividades a nivel comunal.
4.2.2.3.- Impacto social y sanitario
Del punto de vista social y sanitario en las 54 comunas que componen la región, la
situación de gestión de residuos es variada. Como se mencionó la cobertura del
servicio en la zona urbana llega a un 100% de la población y en la zona rural la
cobertura alcanza a un 40% de la población, por lo que no reciben este servicio el 60%
- 77 -
de la población rural, que corresponde a la población de las islas (Santa Maria e Isla
Mocha), las comunidades indígenas del Alto Bio Bio, algunas caletas pesqueras del
Golfo de Arauco y localidades precordilleranas de difícil acceso. Si bien se considera
que sería positivo dar servicio a estas localidades, es más viable instalar en ellas
soluciones locales de tratamiento como compostaje que pensar en trasladar a grandes
distancias sus residuos, por lo que hay una oportunidad de iniciar proyectos de este
tipo en el marco de una estrategia regional de manejo de residuos que implemente los
conceptos de la minimización como lo plantea el fundamento N°3 de la Política de
residuos.
Si bien en la literatura se menciona la relación entre mal manejo de residuos y
enfermedades, en el caso de la región se intentó establecer correlaciones entre población
enferma y emanaciones provenientes de los residuos, lo que resultó prácticamente
imposible por la escasa cantidad de datos registrados a nivel de centros hospitalarios
(MINSAL, 2007). Sin embargo, considerando que más de un 50 % de los residuos
generados en la región corresponden a residuos orgánicos, que sufren un proceso de
descomposición y constituyen un medio apropiado para la proliferación de bacterias y
preservación de huevos de parásitos, resulta lógico sostener que existe una relación entre
estos factores, lo que sería un problema de tipo social y sanitario.
En el caso de los cachureros, en la región del Bio Bio no se registra presencia de éstos en
ninguno de los rellenos sanitarios operativos, el riesgo para ellos ocurre en la vía pública
cuando manipulan las bolsas y contenedores en busca de elementos reciclables, ya que
estos están mezclados con elementos contaminados con toda clase de sustancias y
contienen, en ocasiones, elementos corto punzante o elementos corrosivos con los que se
pueden dañar.
En síntesis, el modelo de gestión actual de residuos de la región, basado en recolectar y
disponer genera impactos en los ámbitos ambientales, económico y social, por lo cual se
- 78 -
justifica un replanteamiento sobre éste como el que propone la Política de Gestión
Integral de Residuos Sólidos del año 2005.
4.2.3.- Marco regulatorio e institucional que envuelve la gestión de residuos en la región
La Política propone un cambio de paradigma en la gestión de los residuos, este cambio
se sustenta en orientaciones emanadas de la experiencia empírica y del marco
regulatorio que envuelve la gestión de residuos a nivel internacional, ya que al
suscribirse una serie de acuerdos, como la Convención de Basilea que regula el
transporte transfronterizo de residuos peligrosos, Chile se obliga a cumplir con
estándares internacionales en esta materia. La evaluación del desempeño ambiental
realizada por la OCDE el año 2005 (OCDE, 2005), organización a la cual el país aspira a
integrarse, señala que en la gestión ambiental en general y en la gestión de los residuos
en particular existe un déficit en el cumplimiento de principios básicos como “el que
contamina paga” y de “responsabilidad de la cuna a la tumba”. El Informe País-Estado
del Medio Ambiente en Chile (Universidad de Chile, 2005) recalca dentro de los
desafíos en materia de gestión de residuos el mejoramiento del tratamiento de los
residuos y la identificación de instrumentos económicos para la gestión de residuos. Los
que aumentan constantemente.
Según el informe la tendencia nacional en materia de gestión en el mejor de los casos es
una disposición final de los residuos con muy poca calidad. La normativa es insuficiente,
no se han implementado políticas de minimización, no hay gestión de residuos
peligrosos especiales y los hospitalarios son débilmente manejador, contrariamente a la
tendencia mundial hay cada vez más residuos en los hogares, en las calles y en los
basurales, según el informe se debe reforzar la estrategia jerarquizada desde evitar a
disponer (U. de Chile, 2005).
- 79 -
La Política, coincide con el Informe OCDE 2005 y el Informe País 2005, en el sentido
de reconocer que existen vacíos legales que hacen que al momento de fiscalizar los
servicios tengan competencias cruzadas o ciertas materias queden en tierra de nadie con
lo cual no se aborda el problema en forma integral; también se señala que el marco
regulatorio no incentiva el mejoramiento en los estándares de manejo de los residuos,
por lo cual disponer continúa resultando la alternativa más económica.
En el Anexo Nº 3 se presenta la normativa asociada a la gestión de los residuos sólidos
domiciliarios que fue extraída por el Informe de la Universidad de Chile (U de Chile,
2006). Como se puede constatar la normativa existente sólo se refiere a las obligaciones
que tiene el municipio de proveer el servicio de retiro de residuos en la zona urbana y a
las condiciones que deben cumplir los lugares de disposición final de residuos, con un
enfoque sanitario, no existe ningún instrumento que permita establecer por ejemplo
incentivos o desincentivos económicos a la generación de residuos.
La experiencia internacional en materia de gestión de residuos se remite a la década de
1970, se utiliza en enfoque de la jerarquía para determinar prioridades de manejo según
el impacto ambiental, la Directiva 75/442/EEC del año 1975 es el punto de inicio de la
política de residuos de la Unión Europea. En la Directiva 75/442en ella se establece la
jerarquía desde la reducción, hasta la disposición final, el mensaje es que es preferible la
prevención a la disposición.
En Estados Unidos el instrumento jurídico de mayor impacto en la reducción de la
disposición y fomento al reciclaje e incineración es la Ley sobre Conservación y
Recuperación de Recursos- ARCR (Ley Pública 94-580 94 Congreso: Título II Ley
sobre la Eliminación de Desechos Sólidos. Washington, D.C; EPA; 1978), la que entre
otras medidas limita el uso de rellenos sanitarios. El Acta aborda todos los aspectos de
los desechos sólidos y peligrosos. Tiene requerimientos separados para:
- 80 -
• generadores de desechos.
• transportadores de desechos.
• propietarios/operadores de plantas de tratamiento, almacenamiento
o eliminación de desechos peligrosos.
Los requerimientos del ARCR incluyen:
• permisos de la Environmental Protección Agency- EPA.
• mantenimiento exhaustivo de los registros.
Los requerimientos están encaminados a descubrir el movimiento y manejo del desecho
hasta su eliminación final. Esto es conocido como enfoque “de la cuna a la tumba” para
monitoreo de desechos.
Como se puede concluir en el caso de Chile, medidas como la limitación a las cantidades
dispuestas en relleno sanitario, tales como las presentes en la legislación Europea y
Norteamericana, no se han considerado.
El segundo paso legislativo que se da a nivel de la comunidad europea es la Directiva de
Envases y residuos de Envases, Directiva 94/62/CEE de 1994, que obliga al productor a
implementar sistemas de recuperación de los envases y embalajes de sus productos.
Según la OCDE (2001) la “responsabilidad extendida del productor” es un enfoque de
política ambiental en que la responsabilidad de un productor sobre un producto se
extiende a la etapa post-consumidor en el ciclo de vida de este. Según la OCDE es
importante otorgar incentivos a los productores para que incorporen consideraciones
ambientales en el diseño de los productos.
La implementación de las Directivas Europeas, que actualmente abarcan varios tipos de
residuos (automóviles, electrodomésticos, electrónicos, pilas, baterías de automóviles,
neumáticos) ha generado toda una industria del reciclaje, donde existe un mercado
- 81 -
competitivo, los materiales recuperados mediante el reciclaje son comercializados y las
instalaciones destinadas a este fin cuentan con subsidios Estatales.
En Chile no existen regulaciones que permitan promover de forma dinámica el reciclaje
lo que influye en que no se desarrolle un mercado más dinamico para éste.
A nivel de Gobierno Regional la Ley Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales
posibilita la dictación de reglamentación de alcance regional, que pudieran establecer
criterios respecto al manejo, por ejemplo de los envases, de forma de facilitar su
reinserción en los circuitos del reciclaje.
A nivel de municipios esto se puede hacer vía Ordenanzas Local, esta ha sido la línea de
trabajo que han utilizado comunas como Ñuñoa y La Pintana. La separación en origen es
una medida absolutamente necesaria si se desea implementar una estrategia jerarquizada,
por lo cual los municipios y Gobiernos Regionales tienen la oportunidad de ejercer sus
atribuciones en esta materia generando estándares regionales.
4.2.4.- Avances regionales en la aplicación de una gestión integral de residuos sólidos y
la estrategia jerarquizada
A nivel regional las experiencias en implementar una gestión integral de residuos y la
estrategia jerarquizada son reducidas. En el área de residuos industriales se puede
mencionar la estrategia del sector forestal, que a través de Acuerdos de Producción
Limpia (APL), comprometió con el Estado una reducción de sus residuos, los que
corresponden a restos de árboles, madera, aserrines y virutas que son actualmente
utilizados en las calderas de biomasa de las empresas, sustituyendo el combustible, y que
se usan para fabricar compost. Se destaca el caso de Celulosa Nueva Aldea que gracias
- 82 -
al uso de biomasa en sus calderas acreditó durante este año Bonos de Carbono del
Protocolo de Kyoto, lo que demuestra que es posible hacer una gestión de residuos con
viabilidad económica.
A nivel municipal la experiencia más cercana a una estrategia jerarquizada es la de la
Comuna de Talcahuano, esta comuna fue intervenida ambientalmente el año 1994 tras
un episodio critico de contaminación en la Bahía de San Vicente donde un incendio de
proporciones no solo destruyo bienes materiales, sino también la biodiversidad del
medio y la salud de la población, surgiendo el PRAT (Plan de recuperación ambiental de
Talcahuano) impulsado por CONAMA y el municipio cuyo mayor merito fue lograr
consensuar una propuesta publico-privado y social sobre los temas a intervenir, entre
otros la gestión de los residuos, el PRAT concluyo a fines del año 2006 con una
propuesta en diversas áreas que fueron recogidas por organismos sectoriales y el sector
privado y monitoreadas por CONAMA. La Municipalidad de Talcahuano inicio en 1998
su Plan de Gestión Integral de Residuos implementando acciones de reciclaje de algunas
fracciones de residuos como el vidrio, luego incorporó latas de aluminio, papeles y
cartones, plástico, textiles, neumáticos, escombros y pilas.
El modelo utilizado por Talcahuano se basa en la instalación de contenedores
específicos en la vía pública para recibir residuos diversos: latas, vidrio y papeles y
cartones, también se realizan campañas a través de colegios y organizaciones sociales;
aún no se implementa separación en origen a nivel de viviendas, pero se pretende en el
futuro hacerlo como experiencia piloto en algunos sectores, según señaló su Director de
Medio Ambiente en entrevista realizada en octubre 2007. A la fecha se ha disminuido en
25.000 toneladas el volumen enviado a disposición final (período 1999-2004), lo que
representa un 5% del volumen total de residuos generados anualmente y un ahorro de
costos de extracción, transporte y disposición final de 250 millones de pesos (cifra
entregada por el Director de Medio Ambiente en entrevista realizada en octubre 2007).
Otros beneficios son que con los recursos de la venta de vidrio la municipalidad ayuda a
- 83 -
COANIQUEM y con la venta de otros productos reunidos en campañas, como el
aluminio, se colabora con Escuelas de los sectores más pobres de la comuna; los papeles
y cartones recuperados son comercializados por los mismos cartoneros a quienes el
municipio entregó implementación, vestuario y centro de acopio e incluso un subsidio
económico a través de los programas de absorción de mano de obra para que realicen su
actividad, de esta forma el impacto negativo que pudieran generar el trabajo de los
contenedores se disminuye al posibilitar a los recolectores realizar en forma higiénica y
segura su trabajo.
El beneficio ambiental de todas las medidas implementadas por la Municipalidad de
Talcahuano, aún no ha sido dimensionado, por ejemplo el ahorro de energía y materia
prima virgen de las 25.000 toneladas de material reciclado, el aumento en la vida útil del
relleno sanitario, la disminución de las emisiones de los residuos que no fueron a
disposición final son todos beneficios que en un esquema de gestión integral de residuos
deben tenerse en cuenta en una evaluación de economía ecológica cuya metodología
aún no se encuentra suficientemente desarrollada, pero cuyos beneficios son innegables.
4.2.5.- Comportamiento del mercado de los residuos sólidos en la región
En relación al comportamiento del mercado de los residuos sólidos en la región, tanto en
la etapa de recolección y transporte, como en la disposición final, el sector privado tiene
un rol preponderante como prestador de servicios.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, delega en forma privativa la
gestión de los residuos a los municipios y les permite realizar todas las gestiones que
sean necesarias para hacerse cargo adecuadamente de los residuos urbanos de la
- 84 -
comuna, la municipalidad tiene completa autonomía en la determinación del modelo de
gestión que desea implementar, en la forma de implementarla y en su financiamiento.
4.2.5.1.- El mercado de la recolección, transporte y disposición final
El numero de operadores en el rubro recolección y transporte es bastante numeroso ya
que para participar no se requiere una inversión muy significativa, en comparación con
el rubro de disposición final.
En la recolección y transporte existen: sistemas 100% operados por el municipio, esto
implica que tanto la infraestructura y equipamiento como el personal son municipales;
sistemas mixtos, en que o parte de la infraestructura y equipamiento o parte del personal
son municipales y el resto es subcontratado a un privado y; sistemas 100% privados en
que un particular pone a disposición del servicio de recolección y transporte
infraestructura, equipamiento y personal.
En el caso de las 54 comunas, 37 de ellas tienen sistema mixto de recolección, en el cual
el municipio aporta el camión recolector y un privado la mano de obra, insumos y
materiales y 17 comunas cuentan con sistemas 100% privados (observación participante,
2007).
Se puede inferir de las reuniones realizadas por CONAMA con los profesionales de los
municipios y de las entrevistas a las autoridades, que en aquellas comunas en que el
municipio controla parte del sistema es factible implementar un cambio que introduzca
reciclaje y minimización en general
- 85 -
Los costos por kilómetro tonelada recolectado son por ende sumamente variables; a
modo de ejemplo se muestra el costo por tonelada de comunas del secano costero de las
Provincias de Ñuble y Cauquenes, en que se puede observar la diferencia de valores.
Tabla Nº 4.5
Desglose de los costos por tonelada de residuos manejada año 2007
Comuna Residuos Costo en $ por tonelada
Ton.
Día
Ton.
Año
Distancia
a RS km.
Recolección Transporte Disposición
Final
Total
Cauquenes 31 11.200 120 14.242 11.249 25.491
Chanco 6 2.259 157 13.099 12.000 8.000 33.099
Cobquecura 2 646 126 22.827 12.893 6.740 42.640
Quirihue 8 2.436 105 18.063 6.500 24.563
Ninhue 1 468 70 24.470 15.200 6.500 46.170
Quillón 7 2.340 55 23.504 7.000 30.504
Portezuelo 1 334 40 5.387 8.980 6.668 21.035
Ránquil 4 1.140 52 7.730 6.000 7.000 20.773
Fuente: Elaboración propia en base a datos entregados por los municipios, año 2007.
Llama la atención el hecho de que siendo el mismo operador de disposición final
(Relleno Sanitario ECOBIO Chillán), el costo varié de $ 6.500 a $11.249. por tonelada.
También llama la atención la diferencia de costos de recolección y transporte entre
comunas como Portezuelo y Ninhue, ambas utilizan un sistema mixto incluso el mismo
vehiculo (camión compactador compartido que les entregó el GORE Bio Bio el año
2005). Las diferencias se deben a varios factores, tales como la duración del contrato,
entre mas largo menores costos para el municipio; la propiedad del camión, las comunas
que cuentan con camión propio tienen tarifas más convenientes; la distancia entre la
- 86 -
comuna y el relleno sanitario; la frecuencia y cobertura de la recolección, entre otros
factores.
Los Rellenos Sanitarios manejan el 89% de los residuos de la región y pertenecen a 4
empresas; Grupo Machiels dueña del Relleno Sanitario Copiulemu en Concepción;
Grupo Hera dueña del Relleno Sanitario ECOBIO en Chillán; Grupo KDM-
DEMARCO-Urbasen propietaria del Relleno Sanitario Laguna Verde de Los Ángeles y
SERVIMAR dueña del Relleno Sanitario CEMAR en Concepción. Los Vertederos
manejan el 10% de los residuos y pertenecen a 2 empresas: SERVIMAR dueña de los
vertederos de Monte Águila y Mulchén y Empresas Hugo Arnaboldi dueña del
Vertedero de Cañete, y los Basurales manejan un 1% de los residuos siendo municipal
el de Curanilahue y si bien el terreno del de Lebu es propiedad de SERVIMAR, su
operación es municipal (CONAMA, 2007).
Los costos de disposición en los Rellenos Sanitarios fluctúan entre los 14 y 16 US$ por
tonelada dispuesta, en vertederos 7 a 8 US$ y en Basurales menos de 2 US$ por tonelada
dispuesta.
El Fundamento Nº 4 de la Política plantea que los intereses del mercado deben orientar
el manejo de los residuos dentro de un marco regulatorio, esto implica reglas claras,
competencia transparente y precio orientado a calidad. La ausencia de un Reglamento de
Rellenos Sanitarios es una limitante sería para el logro de esto, las dificultades no son
menores a la hora de fiscalizar estas instalaciones. El peso de todas las exigencias se
basa en la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) emitida por la Comisión
Regional del Medio Ambiente (COREMA) y en aspectos de la Resolución Nº 2.444 del
año 1980, que fue concebida para un tipo de instalación más rudimentario, los basurales.
Un segundo problema detectado en la región es la modalidad de licitación y
adjudicación de los contratos. Existe la tendencia a licitar contratos integrados, donde en
- 87 -
un sólo ítem de costos, se mezcla recolección; transporte y disposición final y es común
que se liciten contratos a suma alzada (independiente de lo recolectado el valor de pago
es el mismo), con lo cual no hay incentivo económico a la reducción de las cantidades de
residuos generados.
En resumen, el mercado de los residuos está claramente concentrado en lo referente a
disposición final, lo que no apunta en la dirección planteada en la Política y es un factor
relevante a tener en cuenta.
4.2.5.2.- El mercado del reciclaje
En Chile el mercado del reciclaje se encuentra fuertemente controlado por empresas que
constituyen verdaderos monopolios; por ejemplo, los papeles y cartones solamente los
compra SOREPA; el vidrio, Cristalería Chile y Cristalería Caupolicán; el Plástico PET,
la empresa RECIPLAST, el aluminio, LATASA y la chatarra metálica, las empresas
Huachipato y Gerdau Aza. Estos son los únicos poderes compradores que controlan el
mercado del reciclaje, fijan los precios de los productos y controlan el stock y por ende,
la demanda.
De las empresas mencionadas, todas, excepto RECIPLAST utilizan el material como
materia prima para fabricar el mismo producto, registrando ahorros significativos de
materia prima, agua y energía por lo cual su demanda por material reciclado aún es alto,
están dispuestos a comprar todo el material que sea factible, incluso importan material
reciclado desde el extranjero (SOREPA). Asociados a estos poderes compradores o
destinos finales hay una red de intermediarios de diverso tamaño que son los que reciben
directamente de los cachureros, estos intermediarios seleccionan, acopian y trasladan, y
por lo general son quienes obtienen las mayores utilidades de este proceso, ya que el
- 88 -
precio que se paga al recolector es inferior al que paga el destinatario final, por ello hay
empresas como SOREPA que han implementado centros de acopio en varias ciudades
de manera de recibir en forma directa de recicladores, según cifras de SOREPA sólo el
12% del total de papeles y cartones presente en los residuos es recuperado mediante el
reciclaje (entrevista a Daniel Campos Gerente Zonal de SOREPA, octubre 2007).
Las maneras en que son recuperados los elementos valorizables desde los residuos son
diversas: para papeles y cartones, aluminio, parte del vidrio y del plástico es a través de
cachureros, que por lo general lo sacan directamente de basureros o vertederos; la mayor
parte del vidrio se recolecta a través de campañas de contenidos social como la que se
realiza para COANIQUEM o CODEF y recientemente el CENFA con el plástico Pet.
En este esquema se utilizan contenedores y no existe transacción económica entre
quienes depositan sus envases en las campañas y las empresas; en el caso del reciclaje de
chatarra metálica, este se hace a través de proveedores que instalan grandes
contenedores en empresas metal mecánicas y entregan a los grandes poderes
compradores.
En síntesis se puede concluir respecto al problema de los residuos en la región, que
efectivamente estos generan impacto negativo en diversos ámbitos; que el nivel de
avance en la región en gestión integral es bajo y corresponde a experiencias poco
significativas en términos de volúmenes minimizados, pero muy relevantes en términos
de cambio cultural. Si bien la región registra buen nivel de desempeño en disposición
final, el atraso en minimización y tratamiento en alto, así como en evitar el residuos, no
hay iniciativas a destacar. También se concluye que el marco regulatorio existente es
insuficiente y que no existen incentivos claros para que se produzcan los cambios
culturales necesarios. Por lo cual el mercado es prácticamente monopólico, incluso en el
ámbito del reciclaje, la generación de mercado es uno de los principales problemas que
deberá abordar la estrategia de minimización.
- 89 -
CAPÍTULO V ANALISIS
5.1.- Discusión sobre la necesidad de contar con instrumentos específicos para
mejorar la gestión de los residuos
Como se señaló en la metodología, la forma de obtener una respuesta de los actores
claves en la gestión de residuos, sobre las adaptaciones necesarias para implementar la
Política, consistió en abordar cada fundamento a través de una secuencia de preguntas
que permitiera constatar el grado de conocimiento sobre la materia que se les estaba
consultando y los diferentes aspectos que involucra dicha temática. En el caso del
fundamento sobre “distintos tipos de residuos requieren instrumentos específicos”, se
debió despejar en primera instancia la incógnita sobre qué entendían los entrevistados
por instrumentos específicos, y consecuentemente con ello, qué instrumentos conocían
ya sea a nivel nacional o internacional, antes de profundizar sobre la necesidad de
nuevos instrumentos y sobre qué temas deberían focalizarse.
En base a las entrevistas realizadas se puede sostener que a nivel de autoridades locales
(Alcaldes) existe desconocimiento sobre instrumentos específicos para mejorar la
gestión de residuos, el único instrumento que conocen los alcaldes es la Ley de
Municipalidades, que les delega la gestión de los residuos domiciliarios de su comuna y
la Ley de Rentas II que permite el cobro de los derechos de aseo. Esto puede deberse a
que dichas autoridades se apoyan técnicamente en los funcionarios municipales
encargados del aseo y ornato de la comuna, los que entienden que su función es proveer
un servicio para la comunidad (retiro de residuos) cuyo costo el municipio deberá
financiar independiente de si los vecinos cancelan o no por él, las personas consideran
que el retiro de sus residuos es un derecho adquirido, y como son los vecinos quienes
eligen a los alcaldes, éstos intentan proveer los servicios de la mejor manera posible y
- 90 -
con el menor grado de molestia para los vecinos. Instrumentos del tipo económico de
desincentivo a la generación de residuos, como los impuestos, no parecen figuras
aplicables a la realidad de las comunas, la fijación de impuestos locales no cuentan con
respaldo jurídico en nuestra institucionalidad e instrumentos del tipo incentivos, como
premios a la reducción de residuos o implementación de programas específicos de
reciclaje requieren un modelo de gestión municipal distinto al imperante en la mayoría
de las comunas, incluso las comunas más grandes de la región como Concepción,
Chillán o Los Ángeles no cuentan con Departamentos de Medio Ambiente, sólo con
Departamento de Aseo y Ornato, cuyos profesionales tienen, en general, baja
calificación en materia ambiental.
La realidad de las comunas de la región es que disponen de bajísimas dotaciones de
personal profesional, el que se reparte en un sinnúmero de actividades más bien de tipo
operativo y de implementación de soluciones a problemas de corto plazo, el tiempo para
la planificación y diseñar estrategias de intervención con los vecinos para, por ejemplo,
implementar programas de reciclaje, es absolutamente reducido, por lo que no es de
extrañar el bajo nivel de propuesta de las autoridades locales en esta materia.
Las autoridades locales coinciden en señalar que se requieren más instrumentos legales y
económicos para mejorar la gestión de los residuos: legales que les permitan por ejemplo
hacer cumplir el principio “el que contamina paga” y económicos que permitan
recuperar los costos que tiene para el municipio proveer este servicio. Los alcaldes
sienten que el peso de la gestión de los residuos solamente lo asumen los municipios y
que el nivel regional y nacional no les entrega las herramientas suficientes para hacer
una gestión sustentable de los residuos.
El instrumento que más mencionan las autoridades locales, como necesario para mejorar
la gestión de los residuos, es el subsidio a la gestión, pues todas destacan el elevado
nivel de pobreza de su territorio, situación que no es totalmente cierta según los
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resultados de la última encuesta de caracterización socioeconómica CASEN 2006, la
pobreza de la región representa un 20,7% de la población y los que no pagan Derechos
de Aseo son el 80% de la población (SUBDERE, 2006).
Sobre la disponibilidad de las autoridades locales para dictar Ordenanzas que permitan
mejorar la gestión de los residuos, como se mencionó en el Diagnóstico sólo hay dos
comunas que cuentan con ellas. Las autoridades manifiestan estar disponibles para dictar
nuevas Ordenanzas, pero al parecer no vislumbran que ellas tengan un efecto relevante
en cuanto a la operación del sistema de gestión de residuos o su financiamiento, por lo
que no lo consideran una tarea de urgencia. Más relevante les parece que las autoridades
nacionales corrijan la Ley de Rentas en términos de que sólo se eximan de los Derechos
de Aseo aquellas personas de menores recursos, según plantea Aldo Bernucci7
(Municipalidad de Chillán) un 70% de los vecinos de dicha comuna no pagan por el
servicio de aseo, Ahimalec Benítez 8 (Municipalidad de Curanilahue) profundiza que sin
un mayor apoyo económico del nivel central no se puede enfrentar el financiamiento de
una mejor gestión y que los impuestos territoriales deberían quedar en cada comuna y
las empresas deberían tributar en base a sus utilidades.
La posición de los municipios en cuanto a la generación y utilización de instrumentos de
gestión es más bien pasiva, por ejemplo desconocen el instrumento Planes de Gestión
que propone la Política del año 2005. Esto se puede relacionar con el hecho de que la
generación de la Política de Gestión Integral de Residuos del año 2005, tuvo escasa
participación municipal y la difusión de ella ha sido muy baja. Varios de los alcaldes
entrevistados sólo la conocían superficialmente o derechamente la desconocían, por ende
los Planes de Gestión que aparecen mencionados en la Política, como una tarea a
desarrollar en el corto plazo se desconoce.
7 Aldo Bernucci, Alcalde Comuna de Chillán, entrevistado en Octubre 2007 8 Ahimalec Benítez, Alcalde comuna de Curanilahue, entrevistado en Octubre 2007.
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El año 2007 el Estado a través de SUBDERE creó el Programa Residuos Sólidos que
considera recursos para el Diseño de Planes de Gestión, el contenido técnico de dichos
planes no esta definido en la Política, ni en ningún documento oficial.
En general, el concepto de gestión integral de residuos no se encuentra difundido entre
las autoridades locales, sólo se ve el residuo en su etapa de disposición final. No
obstante, Patricio Marchant9 (Municialidad de Lota), manifestó interés en procesos
como la incineración ya que en sus palabras “es una excelente alternativa, pues los
subproductos de este proceso como el vapor permiten generar energía”, la comuna de
Lota, cuenta con muy poco terreno disponible, la mayoría son cerros, por lo cual el
terreno es un recurso altamente valorado.
También Eduardo Aguilera 10 (Municipalidad de Tomé) manifestó que “en Tomé el
tema de la separación en origen ha sido interesante ha permitido generar conciencia en la
gente sobre el tema, pero si se lleva a números no es para nada rentable, faltaría una
política de Estado más global”. La experiencia de Tomé es interesante ya que durante
varios años existió un programa de compostaje de residuos orgánicos con pobladores
organizados por una ONG (el Centro de Educación y tecnología CET) y apoyados por el
Municipios que permitió a personas de escasos recursos mejorar su seguridad
alimentaría, al contar con huertos orgánicos en sus viviendas utilizando el compost
generado, a partir de los residuos domiciliarios, en una plataforma comunitaria. Esta
experiencia fue muy exitosa en el periodo en que contó con el apoyo técnico del CET
(1994-2000), se logró separación en origen en 700 viviendas y la generación de
compost, pero una vez que la atención de la ONG sobre el tema disminuyó al final del
periodo que se había dado para su implementación, empezó a fallar el funcionamiento de
la plataforma de compostaje y los pobladores fueron incapaces de sostener por sus
propios medios este proyecto el cual actualmente no funciona.
9 Patricio Marchant, Alcalde comuna de Lota, entrevistado en Octubre 2007 10 Eduardo Aguilera, Alcalde comuna de Tomé, entrevistado en Octubre 2007
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La mayoría de los alcaldes manifiesta conocer la existencia de actividades de reciclaje
de papeles y cartones que realizan informalmente los cachureros, saben del reciclaje de
vidrio que realiza la Fundación COANIQUEM mediante el uso de campanas ubicadas
en la vía pública y el compostaje de residuos orgánicos, pero como estos proyectos
involucran un porcentaje muy mínimo del volumen total de los residuos no son
percibidos como alternativas a la disposición final, sino más bien como esfuerzos
aislados de gente altruista.
A nivel de autoridades regionales se considera que es muy necesario contar con
instrumentos que vayan de lo general a lo particular, como una Ley de Ordenamiento
Territorial, en opinión de Alejandro Navarro 11(Senador) este es un instrumento
fundamental para determinar las localizaciones óptimas de la infraestructura. También
urge la dictación de una Ley Marco de Residuos que defina las prioridades y los
estándares que se debe alcanzar en gestión de residuos según los manifestaron, además
del Senador Navarro, los Diputados Súnico 12y Pacheco13 y esta opinión es compartida
por prácticamente toda las autoridades regionales.
Además se considera imperioso reglamentar la gestión de algunos residuos
ambientalmente muy delicados y aún no regulados en Chile, como los residuos
hospitalarios; en opinión de Andrea Aste 14(SEREMI de Salud), dicho organismo tiene
una “tremenda deuda” en términos regulatorios pues lleva muchos años estudiando el
Reglamento para los Residuos Hospitalarios y otros cuerpos legales absolutamente
necesarios, opinión que es compartida por Bolívar Ruiz 15(CONAMA).
11 Alejandro Navarro, Senador de la República, entrevistado en Octubre 2007. 12 Raúl Súnico, Diputado de la República entrevistado en Octubre 2007. 13 Clemira Pacheco, Diputada de la República entrevistada en Octubre 2007. 14 Andrea Aste, Jefa del Departamento de Acción Sanitaria SEREMI de Salud Bio Bio, entrevistada en Octubre 2007. 15 Bolívar Ruiz, Director Regional de CONAMA Bio Bio, entrevistado en Octubre 2007.
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Esta lentitud en la generación de los instrumentos legales puede explicarse, en el caso
del sector salud, porque la mayor responsabilidad e inversiones en materia de gestión de
residuos hospitalarios tendrían que hacerla el Estado que administra la red pública de
establecimientos de salud, en esta materia el Ministerio de Salud es quien dicta y quien
fiscaliza los reglamentos.
Las autoridades políticas entrevistadas (Senador y Diputados) coinciden en señalar que
el poder ejecutivo no ha sido capaz de poner en la discusión parlamentaria el tema de la
gestión de residuos, por lo cual no está dentro de las prioridades de dicho poder del
Estado, el que se entera del tema sólo a propósito de conflictos puntuales, como por
ejemplo, manifestaciones de vecinos a causa de algún proyecto cuyo emplazamiento u
operación son deficitarios, es el caso de Santa Marta y Til Til en su momento en la
región Metropolitana y de Santa Alicia recientemente en la región del Bio Bio. Hay
descoordinación en esta materia entre el poder ejecutivo y legislativo, de hecho la misma
Política no la conocían o la conocían superficialmente.
El poder ejecutivo no ha presentado la propuesta de Ley Marco de Residuos y/o Ley de
Responsabilidad Extendida del Fabricante a discusión parlamentaria, ambos
instrumentos que son considerados absolutamente necesarios para mejorar la gestión de
residuos.
La mayoría de los parlamentarios entrevistados manifestó estar disponible con su apoyo
para tales iniciativas y creen que hay sensibilidad en el Parlamento para plantear estos
temas, ya que lo relacionan con un aspecto de salud de la población, calidad de vida y
oportunidades de contribuir al desarrollo sustentable.
Las autoridades regionales reconocen que sin un marco regulatorio adecuado por la sola
acción del mercado es improbable que se produzcan los cambios necesarios. La única
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opinión diferente en este tema es la de Jorge Ulloa 16(Diputado), quien cree que la Ley
de Medio Ambiente entrega el marco regulatorio adecuado para la gestión de los
residuos y sostiene que más que nuevas leyes o generar más impuestos, hay que generar
condiciones para el emprendimiento privado.
Sobre el tema de los impuestos y financiamientos, Alejandro Navarro (Senador) sostiene
que actualmente hay un subsidio cruzado desde la sociedad hacia quienes generan
residuos y que éstos al no pagar por su gestión, no cumplen el principio de “el que
contamina paga” situación que se debe corregir.
De la opinión de las autoridades regionales se puede deducir que el tema de la gestión
integral de residuos carece de “estatura” como señaló Omar Hernández (Seremi de
Obras Públicas) para graficar que si éste realmente fuera un tema país, ya se habría
legislado al respecto, como se hizo con las empresas sanitarias y otros servicios de
utilidad pública, ya que, por ejemplo, sin la obligatoriedad de pagar por el servicio e ir
reduciendo gradualmente la cantidad de residuos que se envía a disposición final, es
improbable que existan interesados en promover nuevas formas de gestión de los
residuos y busquen alternativas a su disposición final. La no aplicación del principio “el
que contamina paga” es una de las mayores limitantes para mejorar la gestión, lo que
queda en evidencia al analizar las respuestas de los entrevistados.
Si bien se coincide con la opinión del Seremi de Obras Públicas sobre, la falta de
prioridad que actualmente tiene el tema residuos, se debe considerar que a diferencia de
las empresas sanitarias, el servicio de gestión de residuos es más complejo, ya que un
mecanismo inadecuado de cobro puede generar la aparición de basurales clandestinos,
alternativas no socialmente aceptadas pero factibles de implementar por los vecinos, a
diferencia de las empresas sanitarias en que si no se paga por el tratamiento de las aguas
16 Jorge Ulloa, Diputado de la República, entrevistado en Octubre 2007.
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servidas se corta el suministro de agua potable a la vivienda y sin agua nadie puede
vivir, entonces evidentemente son situaciones muy diferentes.
Instrumentos como los Bonos de Carbono por ejemplo, sin un subsidio Estatal no son
viables en vertederos del tamaño de los existentes en la región, estos subsidios se aplican
en otros paíases, como señaló Thomas D’ Herk (Copiulemu) pero en Chile no se han
fomentado este tipo de subsidios. La explicación de esta falta de subsidios en materias
de gestión de residuos se puede explicar porque tradicionalmente se ha considerado que
la gestión de los residuos es un “negocio” en que el sector privado es autosuficiente, lo
que es parcialmente cierto, efectivamente las utilidades de las empresas dueñas de
rellenos sanitarios o encargadas de la recolección son elevadas, es un sector poco
fiscalizado y escasamente regulado, ya que quien fiscaliza la Autoridad Sanitaria no
cuenta con la dotación de recursos humanos y materiales para cumplir con su cometido,
lo que ha quedado en evidencia por ejemplo, en la fiscalización de uno de los
Reglamentos más importantes en materia de gestión de residuos, el que regula los
Residuos Peligrosos publicado el año 2005.
De la revisión de la experiencia internacional en materia de gestión de residuos, se puede
resaltar que en todos los países que cuentan con un adecuado manejo de estos tienen un
marco regulatorio que aborda aspectos de Política a través de una Ley Marco y
Reglamentación específica; la Ley Marco en la Comunidad Europea corresponde a la
Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (CEE, 1975) y en Estados Unidos
corresponde a la “Ley de Conservación y Recuperación de Recursos” (RCRA). Estos
cuerpos legales son de la década del 70 y sentaron las bases para que se generaran
instrumentos específicos para cada residuo, como las Directivas Europeas para manejo
de residuos electrónicos, vehículos, neumáticos, electrodomésticos, lodos, envases y
embalajes. Esta última reglamentación (que se conoce como Ley de Responsabilidad
Extendida del Fabricante o Ley de envases y embalajes), traslada la responsabilidad de
hacerse cargo del residuo a los fabricantes de los productos haciendo una aplicación
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concreta del principio “el que contamina paga” y de “responsabilidad de la cuna a la
tumba”, con lo que se logra generar recursos para solventar el sistema de reciclaje y se
motiva a los fabricantes a disminuir la cantidad de residuos generada, buscar alternativas
de minimización y promover el eco diseño. Sin los recursos provenientes de estos
impuestos captados a través de estas leyes y sin los incentivos generados por el Estado
para el aprovechamiento y valorización de residuos, no se habría logrado desarrollar en
Europa un sistema de reciclaje tan avanzado como el existente.
5.2.- Análisis sobre la factibilidad de implementar una gestión integral de residuos
La gestión integral de residuos implica aplicar mejoras en la gestión de los residuos
durante todas las etapas de su manejo, esto es en la recolección, transporte, tratamiento y
disposición final. Como estas mejoras se pueden implementar sólo en la medida que se
reconozca que existe un problema con el funcionamiento del sistema actual, se consultó
la opinión de las autoridades locales que son quienes demandan los servicios de manejo
de residuos y de las empresas que deben proveer tales servicios.
Sobre el funcionamiento del actual sistema de gestión de residuos (sin gestión integral)
la opinión de las autoridades locales es bastante coincidente, consideran que el sistema
funciona mal, porque se hace lo mínimo que es recolectar y disponer e incluso eso se
hace mal ya que hay sectores en que la frecuencia es de sólo una o dos veces a la semana
lo que sanitariamente es inadecuado. Los alcaldes manifiestan que el sistema se
encuentra desfinanciado, es decir, con lo que pagan los vecinos no se cubren los gastos.
La excepción en las opiniones es la de Aldo Bernucci (Municipalidad de Chillán) que
fue enfático en sostener que “no tiene ningún problema con la basura, porque los vecinos
no se quejan” y el alcalde de Talcahuano que considera que su comuna está haciendo
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algo más que las otras al contar con un sistema de contenedores y un programa de
reciclaje, lo que evita los problemas sanitarios asociados a la basura y genera un impacto
positivo en la comunidad; efectivamente lo señalado por esta autoridad es acertado, la
comunidad de Talcahuano en los eventos participativos que se realizan regularmente,
tiene una elevada opinión de la Dirección de Medio Ambiente de su comuna que es la
que impulsa los programas de reciclaje.
El resto de los alcaldes señalan que el servicio que se entrega a la comunidad no es
satisfactorio, entre otras razones porque los residuos permanecen en la vía pública más
tiempo del conveniente.
Las autoridades valoran positivamente la idea de implementar una gestión integral
porque reconocen unánimemente que este es un tema importante para los vecinos, pero
no manifiestan curso de acción alguno que vincule este deseo con la realidad. La
mayoría de las alocuciones, como se puede corroborar en las planillas de entrevistas, se
refieren a la necesidad de contar con más recursos económicos, pues consideran que el
problema más urgente de resolver es disminuir los costos de recolección y transporte y
los tiempos involucrados en ello.
Sobre la disposición de las autoridades para implementar una gestión integral, la opinión
fue unánime: se debe subsidiar el sistema por parte del nivel central y generar el marco
financiero que permita este cambio y en paralelo educar a la población para que colabore
en este nuevo esquema el cual debe ser dotado del equipamiento e infraestructura
necesaria.
Las autoridades locales creen que los vecinos colaborarían si recibieran las señales
adecuadas de parte de la autoridad, entre ellas la señal más importante es el costo, es
decir, entender que generar residuos tiene un costo económico, ambiental y social que
se debe evitar.
- 99 -
Respecto a la opinión de las empresas sobre cómo funciona el sistema actual de gestión
de residuos, como era de suponer las que prestan servicios de recolección, transporte y
disposición final consideran que el sistema funciona bastante bien, porque cumplen con
lo que sus clientes les demandan en términos de recolectar y disponer de la forma más
eficiente que pueden. Si bien hay opiniones encontradas sobre aspectos técnicos, como
si son o no los contenedores de carga lateral una buena medida para promover a futuro el
reciclaje o más bien generan un efecto adverso al fomentar que se produzcan más
residuos y desvincular aún más a los generadores con sus residuos, en general, hay
coincidencia en autoevaluarse positivamente en el rubro recolección, transporte y
disposición final.
Las empresas de reciclaje, en cambio, consideran que la recolección que se realiza no
incorpora adecuadamente ni la logística ni el diseño que permita un reciclaje de los
materiales útiles contenidos en la basura, lo que obliga a los cachureros a trabajar en
condiciones insalubres. De hecho, la opinión de los recicladores es que no hay gestión
integral y que su rol esta subvalorado.
La mayoría de los empresarios cree que es factible hacer gestión integral (y que ésta
sería valorada y apoyada por la población) siempre que se generasen las condiciones
económicas para que el reciclaje sea atractivo. Actualmente el valor de los materiales
reciclados, las distancias que se deben recorrer, la falta de infraestructura y la situación
prácticamente monopólica de los poderes compradores, no permiten un desarrollo más
activo del sector.
Los empresarios consideran que la gestión integral debe ser promovida desde las más
altas autoridades, ya que a nivel municipal consideran que no están dadas las
condiciones para fomentar un cambio de esta envergadura por la escasez de recursos y
personal que hay en los municipios.
- 100 -
La revisión de los antecedentes bibliográficos permite corroborar que la percepción de
las empresas sobre que el sistema funciona adecuadamente en términos de cobertura y
frecuencia del servicio, en comparación con los promedios nacionales y de América
Latina y El Caribe (OPS, 2005) es acertada.
También permitió constatar que no hay experiencias muy destacables en el resto del país
(a excepción de La Pintana y Ñuñoa) o en América Latina y El Caribe sobre gestión
integral de residuos, ya que el problema de los residuos se ha asociado históricamente a
aspectos sanitarios y de salud pública junto con las aguas cloacales y agua potable y,
como en el caso de Chile y la región, los niveles de cobertura de agua potable y
tratamiento de aguas servidas están por sobre el 85%, no se manifiestan los problema de
salud pública que menciona la OPS en su informe del año 2005.
De la revisión de los antecedentes obtenidos a través de las entrevistas y de la
investigación bibliográfica, queda en evidencia que aspectos de la gestión de residuos
como los efectos ambientales del transporte son escasamente percibidos por la población
y las autoridades y, que no existe un convencimiento pleno en que se deba modificar el
sistema porque en tanto la recolección funcione, la población no percibe que algo éste
mal en el actual esquema, no existe una valoración positiva de mejorar la gestión de los
RSD entre otras razones porque la población no paga por el servicio y los municipios
tampoco realizan campañas de educación o difusión en que difundan hacia la comunidad
los alcances económicos, sociales y ambientales que tiene la gestión de los residuos, sólo
ocasionalmente se observa publicidad asociada a educar a la población en esta materia.
.
De la investigación además se deduce el bajo nivel de importancia que el tema tiene para
la ciudadanía en general, ya que la población una vez que desaparece la bolsa de basura
desde su puerta, no se pregunta que se hace con tal basura, ni donde es llevada, sólo
cuando el sistema falla hay preocupación ciudadana, por ejemplo como sucedió en la
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región metropolitana hace algunos meses (mayo 2007) en que 16.000 recolectores
paralizaron por 72 horas la recolección, sólo en casos de este tipo la población toma
conciencia de que hay un problema o bien cuando una instalación de disposición final se
ubica en su entorno, y la población se opone (síndrome NIMBY).
La actitud de las autoridades ha sido reactiva al problema de los residuos, en los últimos
10 años se ha intensificado el uso de rellenos sanitarios, que objetivamente tienen mejor
infraestructura pero éstos han enfrentado la férrea oposición de sus vecinos (Síndrome
NIMBY). La crisis por el rechazo a los rellenos sanitarios no sólo afecta a los países sub
desarrollados como Chile; Italia enfrentó en mayo 2007 la crisis de Nápoles, el vertedero
de la ciudad colapsó y los vecinos no aceptaron la instalación de una planta de
incineración, la basura está siendo quemada por los vecinos en las calles y parte de ella
es trasladada a Suiza y Alemania para ser incinerada, para lo cual debe ser trasladada a
2.000 kilómetros. A fines del 2007 se incineraron 8.000 toneladas provenientes de
Nápoles en la planta incineradora ubicada en el puerto de Bremerhaven, Alemania
(http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3054124,00.html).
Esto lleva a reflexionar sobre la necesidad de difundir la importancia de valorar otros
aspectos de la gestión de residuos como son generar modos de consumo más
sustentables, como lo señaló el programa 21 de la Agenda 21; valorizar los impactos que
genera el actual sistema en sus etapas de recolección y transporte en términos de
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y las oportunidades de mejorar la
gestión que no se están aprovechando, como por ejemplo, la valorización como materia
prima y energía proveniente de los residuos bajo un enfoque de análisis de ciclo de vida.
- 102 -
5.3.- Discusión sobre la implementación de la estrategia jerarquizada en el manejo
de los residuos de la región
La implementación de la estrategia jerarquizada consiste en promover una forma de
mirar los residuos, desde su origen hasta su eliminación definitiva, intentando a través de
medidas técnicas y de gestión, en primer lugar evitar el residuo; si ello no es factible
minimizarlo, tratarlo y finalmente, disponerlos en condiciones controladas.
Sobre este fundamento fue consultada la opinión de las autoridades locales ya que el
ente idóneo para implementar este tipo de medidas es el municipio. Las preguntas que
se realizaron pretendían evaluar las posibilidades de incorporar aspectos de reducción
en origen de los residuos, minimización y tratamiento, ya que la disposición en relleno
sanitario es elevada (CONAMA, 2006).
Las autoridades locales en forma unánime opinan que es factible implementar una
estrategia jerarquizada en sus comunas pero que ello requiere empezar por un cambio
cultural de la población, y por ello proponen incorporar en la educación temprana, en los
primeros niveles de la educación básica, los conceptos de desarrollo sustentable, cuidado
y preservación de la naturaleza y protección del medio ambiente, para generar los
cambios culturales que un enfoque de este tipo requiere. Este cambio cultural debería
permitir que la población tomara conciencia de los problemas ambientales que generan
los residuos y de los costos que representan para el municipio y que colaborara en
campañas de reducción y de separación en origen de residuos para su reciclaje.
Actualmente consideran que la actitud de la ciudadanía es más bien indiferente al tema,
excepto cuando el sistema no funciona y los residuos deben permanecer por más tiempo
en las viviendas o calles.
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Respecto a la minimización, las autoridades consideran que es factible realizar reciclaje
en sus comunas pero para ello es necesaria la separación en origen, ya que separar en el
vertedero y desde los contenedores e incluso en plantas separadoras como las existentes
en Argentina o México (basura mezclada) reduce la calidad del material reciclado y por
ende afecta su precio. Además, consideran que las condiciones de salubridad de estos
esquemas son inadecuadas para la población.
Los alcaldes coinciden en señalar que el precio que se paga por los materiales reciclados
no refleja el valor económico y ambiental que tiene esta actividad y que son los
intermediarios, entre los recolectores y los poderes compradores, quienes obtienen las
mayores utilidades, por lo cual proponen que esta función intermediaria la asuma el
municipio a través de proyectos impulsados y financiados por el gobierno para que
quienes se dediquen al reciclaje, los “cachureros” puedan salir de las condiciones de
miseria en que realizan su actividad.
Solicitan que el Estado subsidie este tipo de actividades proporcionando la
infraestructura y equipamiento para fomentar políticas municipales de reciclaje que
incorporen a los cachureros, cuyo rol valoran positivamente (reducen los residuos que
van a disposición final) aún cuando en su trabajo generan problemas al municipio al
intervenir los contenedores.
Prácticamente todas las autoridades excepto Eugenia Romero (alcaldesa de Coelemu)
creen que los cachureros estarían interesados en participar en un sistema
institucionalizado de reciclaje. La alcaldesa sostiene que los cachureros no estarían
interesados pues ellos son eficientes en sistemas no regulados, donde no se cumplen las
normas sanitarias ni laborales, donde no se cumplen horarios, ni se pagan impuestos, hay
que considerar que las personas que se dedican a “cachurear” son de escasos recursos,
un bajísimo nivel de escolaridad, muchas veces con adición al alcohol y drogas y que se
consideran a ellos mismos trabajadores independientes; por lo que, según la Alcaldesa,
- 104 -
no tendrían una mirada positiva de la intervención gubernamental, más bien lo verían
como una competencia.
En este punto la experiencia de CONAMA coincide con el diagnostico de la alcaldesa
sobre el grado de vulnerabilidad de las personas que se dedican al cachureo, lo que
también corroboro el dueño del Centro de Reciclaje Esperanza y el Gerente Zonal de
SOREPA, ambos entrevistados en el marco de esta investigación.
Las autoridades locales conocen y valoran técnicas de tratamiento como el compostaje y
la lombricultura, incluso la incineración mencionada por don Patricio Marchant
(Municipalidad de Lota), pero al igual que con las técnicas de minimización consideran
que para que esto sea eficiente se debe seguir el modelo de separación en origen, similar
a lo que realiza la comuna de La Pintana, cuya experiencia conocen varios de ellos.
Tanto el compostaje como la lombricultura son percibidos como factibles sobre todo en
las comunas rurales donde un alto porcentaje de sus residuos (sobre el 60%) son
orgánicos (GORE Bio Bio, 2006). Al igual que en el caso del reciclaje consideran que se
debería subsidiar por parte del Estado esta actividad pues hay un beneficio ambiental y
social al reducir los residuos orgánicos que actualmente van a disposición final
generando los GEI.
Los alcaldes señalan que perciben que hay poca voluntad política a nivel regional y
nacional para avanzar más rápido en estos temas y que ha habido poca participación de
las autoridades en el diseño de los instrumentos, olvidando que son los municipios
quienes deben trasladar a nivel local dichos instrumentos. Ahimalec Benítez (alcalde de
Curanilahue) señaló que si no hay recursos y compromiso de las autoridades el tema de
los residuos va a avanzar a la velocidad de los municipios, pues “en una carreta de
bueyes siempre el buey más rápido anda a la velocidad del buey más lento” sostiene el
alcalde para graficar la necesidad de adaptar las políticas públicas al ritmo y velocidad
de reacción de los municipios..
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Por otra parte, es importante tener en cuenta que cuando se adopto la estrategia
jerarquizada a partir de los años 1970 en Europa y Estados Unidos una de las primeras
medidas fue limitar la cantidad de residuos que se podían enviar a disposición final, el
criterio fue, si algo pude valorizarse vía su reciclaje no debe ir a disposición final. Ello
genero un efecto muy positivo en fomentar el reciclaje.
Actualmente en la región, por falta de normativa y fiscalización se están enviando a
disposición final residuos de todo tipo que sin duda tienen potencial de ser reinsertados
en circuitos productivos.
En los países que cuentan con sistemas de reciclaje existe Ley de Residuos y Ley de
Responsabilidad Extendida del Fabricante, que ha generado las condiciones económicas
para que se instale toda la infraestructura necesaria para el reciclaje y se abran más
poderes compradores.
En el caso de Chile como ya se señaló existen verdaderos monopolios o duopolios para
la compra de materiales y los costos de transporte son un factor muy relevante, por ende
a menos que se subsidie por parte del Estado esta actividad no se vislumbran avances
significativos.
En cambio a nivel de residuos industriales, si se ha generado un avance importante en
algunos sectores en la región como el forestal que reutiliza materia prima y minimiza a
través del reuso. Por ejemplo MASISA fabrica paneles utilizando restos de residuos de
aserraderos para fabricar sus paneles, Bosques Arauco composta gran parte de sus
residuos orgánicos para utilizarlo en sus viveros y celulosa Nueva Aldea utiliza como
combustible biomasa de residuos en las calderas de poder de la planta ubicada en la
región lo que le permitió optar a la emisión de Bonos de Carbono del Protocolo de
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Kyoto por la reducción que implica no usar combustibles fósiles en la generación de
energía.
Hay otras empresas de la región como Copiulemu que también tienen proyectos de
emisión de Bonos de Carbono por la captura de gas metano desde los ex vertederos de
Cosmito en Penco y Playa Negra en Coronel. Esto demuestra que el sector empresarial
de la región, si cuenta con los incentivos adecuados esta en condiciones de colaborar
activamente en la implementación de la Política de Gestión Integral de Residuos.
En síntesis, se considera que para la implementación de la estrategia jerarquizada en el
ámbito de los residuos municipales se requieren instrumentos regulatorios de distinto
nivel de jerarquía que defina los estándares y metas país a alcanzar, así como las
atribuciones de los organismos involucrados en la gestión de residuos y los instrumentos
económicos como los mecanismos de cobro a las personas que vinculen la generación de
residuos con el pago.
Sobre el cambio cultural mencionado como necesario por varios de los entrevistados,
este es un proceso de mediano a largo plazo, pero que es absolutamente necesario
enfrentar a la brevedad a través de introducción en los programas de educación desde los
niveles preescolar hasta Universitario de los conceptos de desarrollo sustentable. La
velocidad con que estos cambios se introduzcan seguramente tendrá que ver con la
capacidad de los entes locales, municipios empresas y la ciudadanía de asumir las
responsabilidades que le competen, pero para ello el Estado debe generar los incentivos
correctos y comunicar adecuadamente cual es su visión y perspectivas de los temas.
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5.4.- Análisis sobre la factibilidad de que el mercado oriente la gestión de los
residuos hacia la estrategia jerarquizada
Como se mencionó en la Introducción, el cambio de paradigma en la gestión de los
residuos que propone la Política, implica además del cambio cultural de la población una
reestructuración completa del funcionamiento del actual sistema de recolección,
transporte y disposición final de residuos, el cual se ha especializado en ser eficiente en
retirar, transportar y disponer los residuos, generando toda una logística en torno a que
los tiempos de realización de estas tareas sean los mínimos posibles. El mercado de la
disposición final en la región es prácticamente un monopolio, ya que por las distancias
que se deben recorrer aun cuando la empresa fije una tarifa de disposición elevada los
municipios prefieren pagar dichos costos pero ahorrar los costos de transporte que
representarían su traslado hacia otro destino, solo hay 2 rellenos sanitarios en el Gran
Concepción (abarca 10 comunas) donde vive el 62% de la población regional y uno de
ellos esta mas bien especializado en los residuos industriales lo que hace que sea solo
una la alternativa para estas 10 comunas, esto es claramente un Monopolio, igual cosa
sucede en las Provincias de Ñuble y Bio Bio donde sólo hay una alternativa en cada uno,
por lo cual las Licitaciones son más bien una subasta periódica, pues el poder de
negociar tarifas que tiene el municipio es nulo.
En el desarrollo de esta tesis se entrevistó a las 4 empresas que entregan el servicio de
disposición final y cuentan con Relleno Sanitario, a 3 empresas del rubro recolección y
transporte y a 3 del rubro reciclaje, con la intención de establecer la disponibilidad de
tales empresas para participar en un sistema de gestión que incorpore, por ejemplo, el
reciclaje y compostaje. Para ello se les consultó si consideran que el mercado de la
gestión de residuos es competitivo y operan en él las reglas de la libre competencia; su
opinión sobre el rol que debería tener la ciudadanía en un esquema de estrategia
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jerarquizada y cuál sería su predisposición para participar en un esquema de estrategia
jerarquizada prestando servicios complementarios a los que hoy realiza.
Sobre el tema de la libre competencia la mayoría de los entrevistados reconoce que si
bien hoy hay una mayor transparencia en los procesos licitatorios que realizan los
municipios, ya que las licitaciones son publicadas a través de sistemas como
“chilecompra” y las empresas están obligadas a publicar sus tarifas, el elevado costo de
inversión que representa
En el rubro de la recolección y transporte hay un mayor nivel de competencia, ya que
existen muchas más empresas, las inversiones necesarias para proveer el servicio son
menores y por ende es posible competir, pero las empresas que poseen su propio relleno
(SERVIMAR que cuenta con CEMARC en Penco y DEMARCO que cuenta con
URBASEN en Los Ángeles) tienen una ventaja por sobre las empresas que sólo se
dedican a la recolección y transporte pues pueden controlar los precios hasta anular a su
competencia si lo desean, fijándole un costo de disposición que haga inviable la
presentación a una licitación, fenómeno que puede ocurrir cuando el municipio realiza
licitaciones conjuntas de ambos servicios (recolección y transporte y disposición final).
En el caso del reciclaje también existe un monopolio, ya que el hecho de que exista un
único, a lo más dos poderes compradores para los productos reciclados generando un
control absoluto sobre factores como el precio que reciben quienes se dedican al
reciclaje. Esta situación incluso es reconocido por las empresas del rubro como una
limitación a la competencia, aún cuando señalan que a nivel de intermediarios,
proveedores a quienes ellos compran, existe una competencia amplia, esto no se
considera suficiente ya que al existir mas intermediarios el valor que recibe el
“cachurero” va siendo cada vez menor pues los intermediarios sacaran sus utilidades.
- 109 -
Los empresarios entrevistados consideran que sería beneficioso implementar una
estrategia jerarquizada, pero ven que ello no es factible sin un subsidio del Estado, ya
que incluso el actual sistema (sin reciclaje) está desfinanciado y vislumbran que la
implementación de la estrategia podría significar aumentos de costos en equipamiento,
logística y medidas para lograr separar adecuadamente los residuos. No consideran que
los municipios, excepto Talcahuano avancen en este sentido.
Los empresarios visualizan oportunidades de nuevos negocios en la estrategia
jerarquizada y lejos de percibirla como una amenaza lo ven como un camino hacia el
cual más tarde o más temprano el país emprenderá y en ello señalan que están
preparados para reconvertir parte de sus procesos y brindar servicios en este nuevo
esquema. La mayoría conoce el funcionamiento de los sistemas europeos de reciclaje y
lo consideran un negocio atractivo, los empresarios saben que si se aplica la Ley de
Responsabilidad Extendida del Fabricante, todos los fabricantes cuyos productos estén
distribuidos en envases deberán cancelar un impuesto por ello para que se implemente la
cadena de reciclaje y que además podrían percibir ingresos interesantes por la venta del
material reciclado. Empresas como el Punto Verde Alemán, Dual System Deutschland -
DSD o ECOEMBES en España que reciclo durante el año 2006 el 53,2 % de los
embases generados en España y su presupuesto fue de 300 millones de Euros
(ECOEMBES, 2006), son empresas rentables. Estos sistemas de reciclaje surgen a partir
de la adopción de las Directivas Europeas que establecen metas de valorización de los
residuos, amparadas en la reglamentación de cada país como son las Leyes Marco de
Residuos y las Directivas complementarias; instrumentos legislativos que se
complementan con los instrumentos económicos surgidos a partir de la Ley de
Responsabilidad extendida del fabricante. En estos sistemas la ciudadanía juega un rol
fundamental a graves de la separación en origen, en cada vivienda, de los residuos
valorizables, el incentivo para los vecinos es, además del bienestar que les causa hacer
una buena acción ambiental, la posibilidad de pagar menos por sus residuos ya que al
usar los contenedores existentes cerca de su vivienda disminuyen lo que se entrega a los
- 110 -
sistemas de recolección en la tradicional bolsa negra y que por lo general se paga por
peso y/o volumen. La forma de controlar la cantidad de residuos entregada por los
vecinos es diversa, pero toda se asocia a ser proporcional a la cantidad generada
haciendo cumplir el principio “el que contamina paga”.
En Europa el mercado para el material reciclado es amplio y el precio que se paga por el
también es elevado con lo cual las señales económicas de la actividad hacen que sea
atractivo realizar reciclaje.
También existe la posibilidad de valorizar los residuos una vez dispuestos, utilizando
mecanismos de desarrollo limpio MDL, utilizando los Bonos de Carbono del protocolo
de Kyoto, que permite acreditarlos por la conversión de metano en CO2-, hay empresas
como Copiulemu que ya lo están haciendo, pero para que esta actividad formara parte de
una estrategia jerarquizada de una forma mas generalizada, se requiere subsidio Estatal,
tal cual existe en países desarrollados, como señalo Thomas D’ Herk (Copiulemu).
La revisión de la experiencia internacional a través de fuentes bibliográficas y de la
propia experiencia del autor, indica que la implantación de la estrategia jerarquizada
puede operar perfectamente organizada por el sector privado y transformarse en un
negocio de gran rentabilidad económica, social y ambiental, pero para ello es básico
contar con 3 elementos: un marco regulatorio de mayor jerarquía (Leyes y
Reglamentos), instrumentos económicos (Impuestos y Subsidios) y participación
ciudadana (no solo tipo NIMBY, sino participativa y responsable) haciéndose cargo de
la máxima “el que contamina paga”.
Estos aspectos aún no han sido abordados a nivel país y la Política del año 2005 los
esboza tímidamente, en este sentido se cumple lo de la falta de prioridad del tema
residuos, que señaló Omar Hernández (Seremi de Obras Publicas).
- 111 -
5.5.- Discusión sobre la utilidad y posibilidad de contar con una visión regional del
manejo de los residuos
La política señala que existirían ventajas por disminución de instalaciones de manejo de
residuos y disminución de costos al mirar el tema de los residuos desde una visión
regional. Para corroborar la veracidad de este argumento se les consultó a las
autoridades de nivel regional, incluidos los parlamentarios, su opinión sobre las ventajas
de un enfoque regional en la gestión de residuos, su visión sobre la suficiencia o
insuficiencia de infraestructura para la gestión integral de residuos y sobre la necesidad
de un ente coordinador de la gestión de residuos.
Las autoridades consideran que si bien la región cuenta con 4 rellenos sanitarios
operativos, la infraestructura existente es insuficiente para hacerse cargo de todos los
residuos que se generan en la región y para dar usos alternativos a los residuos. Destacan
que no existen, por ejemplo, suficientes instalaciones para manejo de residuos peligrosos
y gran parte de ellos debe ser trasladado a Santiago. La infraestructura de incineración
que existe consiste en un único incinerador privado que tiene estándar y tecnología para
manejar sus emisiones al aire y el resto son Hornos Refractarios en los Hospitales que no
tienen el estándar de incinerador y generan contaminación al aire, por ende no es
suficiente para la cantidad de residuos hospitalarios que se generan en la región, mochos
de esto se mezclan con los residuos domiciliarios, lo que es absolutamente irregular e
ilegal. En la región no hay plantas de reciclaje de ningún material, sólo centros de
acopio.
Si bien todos comparten que existen economías de escala en instalaciones de mayor
tamaño versus pequeños vertederos y que estas instalaciones son de infraestructura
superior tecnológicamente hablando, un problema de estas instalaciones es que generan
conductas monopólicas y caen frecuentemente en incumplimientos sanitarios y
- 112 -
ambientales, como manejan una situación de poder se toman licencias y en casos
extremos terminan siendo mas dañinas que un basural, sucedió asi con el Relleno
Sanitario de Santa Alicia en la región que fue clausurado el año 2007 por mala
operación.
Sobre las ventajas de contar con infraestructura de estándar superior que sirva a varias
comunas, como por ejemplo plantas de reciclaje y/o compostaje los entrevistados lo
consideran beneficioso. aunque nuevamente aparece el problema del financiamiento
como una limitante.
Las autoridades señalan que se debe subsidiar este sistema, ya que aún cuando en sus
inicios no se perciban ventajas económicas, en el mediano y largo plazo consideran que
son fuentes de ahorro para las comunas y permiten generar nuevas fuentes de empleo,
como ocurre en la actualidad en comunas como La Pintana, donde trabajan varios
operarios y profesionales en las plataformas de compostaje y lombricultura.
Sobre la necesidad de contar con un ente de coordinación regional, que sea responsable
de implementar la Política ya sea a través de los Planes de Gestión u otros instrumentos,
este tema se considera menos urgente en comparación con la carencia de marco
regulatorio e de instrumentos económicos.
No hay consenso entre las autoridades sobre la creación de un ente coordinador de la
gestión de residuos, se ha planteado que seria mas eficiente que alguno de los actores ya
existentes (Ministerio de Salud, CONAMA, GORE) asuman un rol de coordinación rol
que no necesariamente tiene que ser un rol técnico, sobre este rol hay mas uniformidad
de opiniones en que el MINSAL y CONAMA son los entes técnicos idóneos para
orientar este proceso.
- 113 -
Los entrevistados coinciden en el diagnostico de la Política sobre que los municipios
están sobrepasados en funciones para hacer una mejor gestión de sus residuos, pero a la
vez reconocen las atribuciones que la Ley de Municipalidades les asigna a dichas
instituciones y por ende plantean que el primer cambio se debe realizar en este nivel.
La revisión de la experiencia internacional sobre gestión de residuos con enfoque
regional demuestra que la mayoría de las entidades que han tenido éxito en la
implementación de gestión integral mezclan gestión de nivel regional y nacional con
gestión local. A los niveles regionales y nacionales les ha correspondido dictar las
regulaciones y en algunos casos administrar las grandes instalaciones de disposición
final o incineración, pero todos los planes de reciclaje que se conoce son implementados
por los municipios o entes locales similares, pues la ley delega en estas entidades la
responsabilidad de la gestión de los residuos y porque al requerirse una activa
participación ciudadana, el municipio es quien mejor puede canalizar los planes y
programas hacia la comunidad.
Se puede concluir que si bien el enfoque regional puede ser funcional al tema
disposición final, si se desea implantar una gestión integral necesariamente ésta debe ser
promovida desde los municipios; en consecuencia, los diseños de Planes de Gestión que
propone la Política deben surgir desde dichas entidades, aún cuando esto signifique
replantear los plazos y metas de los documentos emanados del nivel central.
El estudio realizado por la U. de Chile para CONAMA en el año 2006 señala que existen
claras ventajas en implementar elementos de una estrategia jerarquizada como el
reciclaje de vidrio y el reciclaje de residuos orgánicos, pero ello debe ser promovido
desde lo local como se hace en la comuna de La Pintana, pero necesariamente requiere
de una intervención de nivel regional e incluso nacional ya que el mercado actualmente
es monopólico y sin una intervención estatal no existirán incentivos para que esta
actividad se desarrolle de mejor manera en el nivel local. Por ende, un subsidio a la
- 114 -
gestión de los municipios aparece como un tema que al menos se debería discutir a nivel
regional y nacional, así como instrumentos de apoyo a la iniciativa privada.
La principal adaptación que requiere la Política sobre este aspecto de la visión regional
se refiere a que dicha visión debe ampliarse más allá de la disposición final y de
promover tamaños de proyecto más grande, ya que si bien esto puede parecer
económicamente interesante en disposición final, para el reciclaje se requiere otro
diseño, cercano a las personas que les haga responsable por sus residuos y donde
aquellos que hoy forman parte de la cadena como los “cachureros” no queden
desplazados. Esta visión regional tampoco puede abstraerse del hecho de que ciertos
productos como el compost pudieran tener mercado regional, pero los otros productos
como papeles y cartones, vidrio, plástico y chatarra requieren mercados de nivel
nacional, incluso internacional, por ende se requiere abordar el tema haciendo estas
consideraciones.
- 115 -
CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1. Conclusiones
El objetivo de esta tesis es contribuir al mejoramiento de la gestión de los residuos
sólidos en la Región del Bio Bio, a través del análisis crítico y adaptaciones apropiadas
de la Política de Gestión integral de Residuos Sólidos del año 2005. Para ello se realizó
una investigación basada en fuentes primarias (entrevistas) y secundarias (bibliografía)
que permitiera confrontar los 5 fundamentos en que se sustenta la Política con la
realidad regional y de este modo identificar las adaptaciones necesarias de hacer a dicha
Política.
La Política plantea un cambio de paradigma en la forma de enfrentar la gestión de los
residuos, realizando una transición desde un esquema en que solamente se recolectan y
disponen los residuos a un sistema en que se haga una gestión integral de ellos y se
aplique una estrategia jerarquizada que considere: evitar, minimizar, tratar y disponer, en
todas las etapas del ciclo de vida de los residuos.
La justificación de este cambio de paradigma se basa en el hecho de que la actual
gestión de residuos genera una serie de externalidades negativas sobre el medio
ambiente y las personas, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo, que se
desea evitar. Dentro de las externalidades se puede mencionar: la contaminación del
aire, suelo y agua y los efectos de esta sobre la salud y calidad de vida de las personas y
el desaprovechamiento de recursos contenidos en los residuos, los que tienen un valor
como materia prima y fuente energética significativo.
- 116 -
Los niveles de crecimiento que registra el país y la región del Bio Bio en términos
económicos han provocado como un efecto no deseado el aumento de la cantidad y
complejidad de los residuos, se generan mayores volúmenes de residuos por habitante y
aun cuando en la región el promedio aun es inferior al de Santiago, las zonas urbanas se
acercan bastante a dichos volúmenes, mas de 1 Kg. por habitante al día. También los
residuos son mas complejos, ya no se trata solo de residuos orgánicos y algunos envases,
en los residuos domiciliarios aparecen residuos peligrosos.
En general la gestión de los residuos no es percibida por la población como un problema
ya que los sistemas de recolección funcionan y los residuos son retirados periódicamente
desde las viviendas. Tampoco son considerados por la población un problema
económico ya que no cancela los costos de su gestión, por ende no hay un mensaje claro
hacia la población que indique que hay algún problema con los residuos. Sólo cuando la
población no recibe el servicio o cuando existe algún proyecto que la población rechaza.
Sobre el fundamento “distintos tipos de residuos requieren instrumentos específicos”, la
investigación permiten concluir que, se requiere un impulso muy significativo en este
sentido, ya que sin una Ley Marco o Ley General de Residuos; una Ley de
Responsabilidad Extendía del Fabricante y los Reglamentos para residuos específicos,
no hay posibilidades de que quienes quieren implementar una estrategia jerarquizada
cuenten con las herramientas necesarias. Si bien a nivel regional el Gobierno Regional
puede dictar algunos reglamentos de vigencia acotada al territorio regional, pero estos
reglamentos deben estar en sintonía con una normativa de alcance nacional, más bien
pueden ser precisiones de esta o regular aspectos operativos. De igual forma las
Ordenanzas Municipales pueden regular ciertos aspectos de la gestión de residuos pero
siempre en armonía con la reglamentación de carácter nacional.
Entre los instrumentos de mayor urgencia por adaptar se encuentra la Ley de Rentas II
que establece el financiamiento para los municipios y cuyo efecto ha sido muy negativo
- 117 -
en la región del Bio Bio, ya que los municipios no disponen de fuentes de ingresos
alternativos y dependen mayoritariamente del Fondo Común Municipal.
Respecto al fomento al reciclaje en la región, este enfrenta problemas de mercado, el
precio por el material no refleja el ahorro en materia prima y energía que representa para
las empresas.
Otro factor que juega en contra de fomentar con mayor intensidad el reciclaje en la
región es la distancia a las platas recicladores (mas de 500 kilómetros a Santiago) y los
elevados costos de transporte, lo que evidentemente afecta el precio final por el material
reciclado. Finalmente e la región también hay un problema de volumen, todavía los
residuos que se generan en la región contienen un bajo porcentaje de material
valorizable vía su venta entre papeles, vidrios y platico apenas se llega a un 23% del
total de los residuos. Todavía los volúmenes de material potencialmente reciclable son
comparativamente reducidos en comparación con la región metropolitana, lo que reduce
la posibilidad de que plantas que procesen dicho material se instalen en la región a
menos que existan instrumentos de fomento y/o subsidios.
Sobre la tipología de instrumentos que se requiere, la investigación permite concluir que
se debe hacer una aplicación efectiva de los principios “el que contamina paga” y de
“responsabilidad de la cuna a la tumba” generando impuestos que sean claramente
percibidos por los generadores, la Ley de Responsabilidad Extendida del Fabricante
parecen medidas totalmente razonables y necesarias y por otro lado; subsidios a la
gestión, incentivos que promuevan una cultura de la valorización de residuos, como los
beneficios tributarios y recursos a los que pueden postular las empresas que hacen una
adecuada gestión de sus residuos señalada por Thomas D´Herck (Copiulemu).
La opinión de los parlamentarios entrevistados, sobre voluntad para legislar en estas
materias deja en evidencia que hay interés en ello, por ende depende del poder ejecutivo,
- 118 -
en este caso de la CONAMA y el MINSAL impulsar este proceso con más energía, los
parlamentarios de la región pueden tener un rol activo en esta materia ya que dentro de
ellos se cuenta con miembros de la denominada bancada verde que integra el Senador
Navarro y que ha participado activamente en los temas ambientales.
Respecto a la factibilidad de implementar una gestión integral de residuos y una
estrategia jerarquizada, fundamentos 2 y 3, existe consenso entre los entrevistados sobre
la necesidad de ello y la experiencia internacional demuestra que hacia ese sentido
evoluciona el tema. Sin embargo, en la región del Bio Bio hay factores de distancia,
dispersión de la población; falta de mercados para los productos, monopolios en los
sistemas de disposición final y ausencia de infraestructura, por lo cual las inversiones
que se hagan deben suplir estos déficit y por ello se requiere el subsidio del Estado en
esta tarea.
Para superar la limitante que provoca la distancia a las plantas de reciclaje se debería
generar mercado local para los productos reciclados de forma de neutralizar el efecto
negativo del costo de transporte, lo que requiere fomentar empresas que usen material
reciclado.
Otra medida que a nivel regional puede tener mucho sentido por la composición de los
residuos es fomentar el compostaje de los residuos orgánicos, que representan mas del
50% de los residuos domiciliarios, esta actividad puede verse como una alternativa a la
disposición final para ciertas fracciones de residuos.
Hay conciencia en el sector empresarial sobre las oportunidades que existen en una
adecuada gestión de residuos y del valor de los residuos bajo la lógica del análisis de
ciclo de vida (LCA) pero se requieren instrumentos de apoyo para que el sector
empresarial genere nuevas alternativas para los materiales potencialmente reciclables. El
valor del reciclaje como aporte de materia prima, ahorro de energía, agua y disminución
- 119 -
de emisiones no ha sido valorado adecuadamente, el análisis de ciclo de vida como
método para enriquecer el análisis parece una metodología útil e interesante pero por
falta de investigación en Chile esta pobremente desarrollado.
Respecto a la posibilidad de que sea el mercado el que oriente la gestión hacia la
estrategia jerarquizada, esto se considera improbable en las condiciones actuales, ya que
como lo reconocen los mismos empresarios existen pocos oferentes en servicios como la
disposición final y el reciclaje, mas bien son monopolios en la región. En los países
donde existe un mercado competitivo del reciclaje, el marco regulatorio y los subsidios a
los sistemas de reciclaje se aplican ampliamente. Si bien se ha transparentado en los
últimos años las tarifas de los sistemas de recolección y disposición, en la región la
competencia aún es bastante limitada.
Sobre la visión regional en la gestión de residuos, tampoco se comparte que este enfoque
sea el adecuado, ya que la experiencia internacional indica que son los gobiernos locales
los que cuentan con la mayor cantidad de herramientas para hacer una gestión integral
de los residuos, por lo cual se comparte la demanda de las autoridades locales de hacer
un traspaso de mayores recursos y atribuciones a los municipios. Las experiencias de
comunas como La Pintana y Talcahuano, indican que es posible hacer gestión integral a
nivel local, pero debe existir un apoyo en recursos y un marco regulatorio adecuado.
En síntesis, se considera que los fundamentos en que se sustenta la Política del año 2005,
requiere adaptaciones para la región del Bio Bio. En primer lugar establecer una
jerarquía de tareas, empezando por la generación de una Ley Marco de Residuos; la Ley
de Responsabilidad Extendida del Fabricante; Reglamentos y los instrumentos de
incentivo y desincentivo económico; esta tarea debe ser generada a nivel nacional pero
las regiones debieran tener opinión en ellas, de forma que los instrumentos se adapten a
- 120 -
la realidad regional, ya que por lo general las normas que son validas para Santiago a
nivel regional no son lo mas pertinente.
En segundo lugar se debe promover un proceso de educación ambiental e
involucramiento ciudadano que permita aplicar el marco regulatorio establecido.
Teniendo el marco regulatorio y financiero (que considere subsidios estatales e
impuestos) establecido y a la población sensibilizada es factible que el mercado genere
los sistemas de minimización y estos funcionen como ocurre actualmente en la Unión
Europea, pero ello requiere que exista un ente coordinador abocado a esta tarea, que
trabaje a nivel regional y comunal. Esta función hoy no la esta asumiendo ningún
organismo del Estado en forma oficial, la CONAMA no es la responsable de su
implementación, este rol no le ha sido ni asignado ni le es reconocido formalmente.
Finalmente se desea cerrar estas conclusiones planteando que si bien la iniciativa de
generar una Política es un paso importante, la gestión integral y la estrategia
jerarquizada no se autofinancia en ninguna parte del mundo entregada a las energías del
mercado, por lo cual el énfasis ahora se debe poner más que en el diseño de Planes de
Gestión que cuenten con un marco jurídico y económico realista, es decir el Estado debe
establecer además de regulaciones, recursos vía subsidios al sistema y todos quienes
generan residuos deben aportar económicamente a enfrentar el problema.
6.2. Recomendaciones
En primera instancia se debería generar el marco regulatorio básico para la gestión
integral de residuos que considere como eje central el Desarrollo Sustentable, a través de
una Ley Marco de Residuos que defina las metas país, el ente responsable y los
instrumentos que se usaran; una Ley de Responsabilidad Extendida del Fabricante; Los
- 121 -
Reglamentos técnicos para cada tipo de residuo y otros instrumentos legales necesarios.
Estos instrumentos deberían basarse en los principios “el que contamina paga” y de
“responsabilidad de la cuna a la tumba”.
Se debería asumir la Política del año 2005 como una tarea de Estado y no sólo de la
CONAMA, ello implica una labor amplia de difusión, adaptación del documento e
incorporación en su discusión de actores claves como son los municipios, empresas y
representantes de la sociedad civil, solo de esta forma se puede inducir el cambio
cultural en esta materia. Se debe invertir fuertemente en prevención y educación
ambiental, entregando los mensajes adecuados a todos los niveles de la sociedad esto
incluye la educación formal e informal, lo que puede llegar a reformular los planes de
educación.
Hacer una aplicación estricta de los principios “el que contamina paga” y de
“responsabilidad de la cuna a la tumba” en el diseño de todos los instrumentos
generados a partir de la definición de una Ley Marco de Residuos, de manera de generar
instrumentos económicos de incentivo como los subsidios y de desincentivo como los
impuestos, de forma de contar con los recursos económicos que se requieren para
implementar una gestión integral de residuos con plena participación de las comunas y
del sector privado que puede generar la logística y aprovechar su experiencia en la
implementación de una nueva modalidad de gestión y regionalizar la Política
incorporando las limitaciones como la distancia y definiendo las oportunidades que cada
comuna tiene de mejorar su gestión como un proceso continuo.
- 122 -
GLOSARIO
Siglas Significado
ADEME Agence de l‘Environnement et de la Maîtrise de l‘Energie
APL Acuerdo de Producción Limpia
CEE Comunidad Económica Europea
CEPIS Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias Ambientales
CERCLA Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability
Act
CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente
INN Instituto Nacional de Normalización
JEM Japan Environmental Ministery
MDL Mecanismo de desarrollo limpio
MDS Mecanismo de desarrollo sustentable
MINSAL Ministerio de Salud, Chile
MINSEGPRES Ministerio Secretaria General de la Presidencia, Chile
MINECOM Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Chile
NIMBY Not in my back yard (no en mi patio trasero)
NPL National Priorities List
- 123 -
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OLCA Observatorio Latinoamericano de conflictos ambientales, ONG
OMS Organización Mundial de Salud
ONU Organización de Naciones Unidas
OPS Organización Panamericana de Salud
U.S. EPA United States Environmental Protection Agency (Agencia de
Protección Ambiental de los Estados Unidos de Norteamérica)
Conceptos
Residuo: es toda sustancia u objeto a cuya eliminación su generador procede, se
propone proceder, o está obligado a proceder, en virtud de la legislación vigente
(MINSAL, 2003).
Desarrollo Sustentable: proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad
de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservación y protección
del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de la generaciones
futuras (MINSEGPRES, 1994)
Estrategia Jerarquizada: en gestión de residuos se denomina de esta forma al modelo
que promueve en primer término Evitar el residuo, luego Minimizar, Tratar y finalmente
Disponer (CONAMA, 2005).
- 124 -
Gestión Integral: se refiere a todas las acciones relacionadas con el manejo de un
residuo, desde antes de su generación hasta su eliminación (CONAMA, 2005).
Valorización de residuos: es la actividad que implica la obtención de un recurso mayor
a la simple disposición del residuo. Entre ellas destaca reutilizar, reciclar, tratar con
recuperación de energía, producción de compost u otra que genere un producto
(CONAMA, 2005).
Vectores sanitarios: se denomina de este modo a los agentes (organismos vivos como
moscas, mosquitos, aves, roedores, perros, cerdos, etc.) capaces de transportar (virus,
bacterias, hongos y parásitos) de un lugar a otro (MINSAL, 2003).
- 125 -
BIBLIOGRAFIA
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Residuos provenientes de envases
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Documento de Trabajo elaborado por el Programa de Gestión y Economía Ambiental (PROGEA) del Departamento de Ingeniería Civil de la
Universidad de Chile. Santiago, 27
de Diciembre de 2006
CONAMA RM “Residuos Sólidos
Domiciliarios”
Articulo. [fecha de consulta: 23 de
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<http://www.conama.cl/rm/568/art
icle-35383.html#h2_3>
CONAMA “Catastro Nacional de
instalaciones de disposición
final”
Documento de trabajo. Santiago
Chile año 2006
Comunidad
Económica
Europea
Directiva del Consejo
75/442/CEE relativa a los
residuos
[fecha de consulta 11 de abril
2006]. Disponible
en:<http://europa.eu.int/eur-
lex/index.html>
- 127 -
Comunidad
Económica
Europea
Directiva 94/62/CE del
Parlamento Europeo y del
Consejo de 20 de diciembre
de 1994 relativa a los
envases y residuos de envase
[fecha de consulta 16 de abril
2006]. Disponible
en:<http://europa.eu.int/eur-
lex/index.html>
Comunidad
Económica
Europea
Dictamen del Comité
Económico y Social sobre la
“Comunicación de la
Comisión Hacia una
estrategia temática para la
prevención y el reciclado de
residuos”
Diario Oficial de la Unión Europea
30 de marzo 2004. Disponible
en:<http://europa.eu.int/eur-
lex/es/archive/2004/c_0802004033
es.html>
Contraloría
General de la
República
“Informe de fiscalización
transversal sobre gestión de
residuos sólidos”
Documento de Trabajo. Santiago,
1999
Cumbre
Hemisférica
sobre Desarrollo
Sostenible
“Declaración de santa cruz
de la sierra y plan de acción
para el desarrollo sostenible
de las Américas”
[fecha de consulta 16 de abril
2006]. Disponible
en:<http://nuso.org/upload/articulo
s/2572_1.pdf>
ECOAMERICA Breves Residuos Sólidos:
CHILECTRA distribuyó
primeras cuentas en bolsa
100% biodegradable.
Entregan más de 100 mil
celulares usados para
reciclaje
Revista Ecoamérica. Especial
Residuos Sólidos. Junio 2007 año
7, Nº 68, Santiago
ESSBIO “Coberturas de agua potable,
alcantarillado y tratamiento
de aguas servidas 2002-
Fecha de consulta 26 de
noviembre 2007. Disponible en:
<http://www.essbio.cl/link.exe/Nu
- 128 -
2006” estraEmpresa/35>
Gobierno
Regional, Región
del Bio Bio
(GORE Bio Bio)
“Programa Manejo de
Residuos Sólidos
Domiciliarios Región del
Bio Bio”
Informe Final, Concepción, Junio
2003.
GORE Bio Bio “Estrategia de desarrollo
regional 2000-2006”
Fecha de consulta 26 de
noviembre 2007. Disponible
en:<http://www.subdere.gov.cl/15
10/articles-66552_recurso_1.pdf
GORE Bio Bio. “Atlas de los territorios de
planificación Región del Bio
Bio”
Año 2005. Fecha de consulta 26
de noviembre 2007 Disponible en:
<http://www.gorebiobio.cl/atlasbio
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GORE Bio Bio.
Departamento de
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“Resumen de gastos del
servicio de aseo domiciliario
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México, 1991
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FONTEC 1999-2000”
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Environmental
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<http://www.iclei.org/documents/
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- 134 -
ANEXOS
- 135 -
Anexo Nº 1
Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos año 2005
III. FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS
La Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos reconoce que el desarrollo
sustentable proporciona el marco para la integración de Planes de Acción y Estrategias
Ambientales de Desarrollo Social y Económico. Declara que el crecimiento es esencial
para satisfacer las necesidades humanas y para mejorar la calidad de vida. Sin embargo,
éste debe basarse en el uso eficiente de los recursos disponibles.
Particularmente, en el caso de los residuos sólidos, la Política reconoce el carácter
transversal y dual del problema. En primer término, destaca la importancia de la
responsabilidad social del conjunto de actores involucrados. En segundo lugar, y ante la
dualidad de la situación base, sostiene la necesidad impostergable de acometer en forma
sanitaria y ambientalmente adecuada la disposición final, manteniendo como fin último
la minimización.
A. FUNDAMENTOS
1.- Distintos tipos de residuos requieren de instrumentos específicos
Los residuos son generados en las distintas etapas del ciclo de vida de un producto:
durante la extracción y producción de las materias primas y en la manufactura misma.
Terminada la vida útil de un producto, éste se transforma en un residuo.
La legislación vigente no define explícitamente los conceptos de residuo, desecho,
basura o subproducto. Con el objetivo de homogeneizar los términos, esta política
- 136 -
definirá indistintamente y bajo el mismo significado los términos basuras, residuos y
desechos, de acuerdo a lo señalado en el Reglamento Sanitario sobre Manejo de
Residuos Peligrosos (D.S. Nº 148/2003, del Ministerio de Salud). En consecuencia, se
entenderá por basura, residuo o desecho a las “sustancias u objetos a cuya eliminación su
generador procede, se propone proceder o está obligado a proceder en virtud de la
legislación vigente”. El concepto eliminación incluye las alternativas de reuso, reciclaje,
tratamiento (con o sin recuperación de energía o materiales) y disposición final.
Las exigencias para la gestión de un residuo dependerán de los riesgos para la salud y el
medio ambiente, que su manejo presente.
2.- Los residuos requieren de una gestión integral
La gestión integral de los residuos se refiere a todas las acciones relacionadas con el
manejo de un residuo, desde antes de su generación hasta su eliminación, cuestión
contraria al hábito tradicional de botar todo residuo que se genera. La gestión integral se
inicia con la producción de un producto, siendo ésta la primera etapa en la cual se debe
intervenir para disminuir la cantidad de residuos a generar y por lo tanto a manejar.
3.- Los instrumentos de gestión promueven la estrategia jerarquizada
Los instrumentos para la gestión de los residuos deben promover la aplicación de una
estrategia jerarquizada, la cual señala la siguiente prioridad: evitar, minimizar, tratar,
disponer. Este orden significa que, desde el punto de vista ambiental, la mejor
alternativa es prevenir, evitando la generación de un residuo. En segundo lugar, si no es
posible evitar su generación, se debe buscar su minimización (las 3R: Reducir en
cantidad y/o peligrosidad, Reusar y Reciclar, aprovechando los materiales y/o la energía
- 137 -
que contiene el residuo). En tercer término, si no es posible minimizar se debe buscar su
tratamiento (con el objetivo de reducir cantidad y/o peligrosidad antes de su disposición
final). Por último, la disposición final del residuo.
Para la toma de decisión de cómo gestionar un residuo, siempre será necesario
considerar la estrategia jerarquizada, junto con los aspectos económicos y sociales
asociados. Al respecto, es importante señalar que al prescindir de la disposición final de
residuos, no sólo se evita el costo directo asociado a la disposición, sino que también los
costos ambientales indirectos, como la contaminación atmosférica o hídrica. Este ahorro
generado puede ayudar a hacer económicamente factible alguna de las operaciones de
minimización.
4.- Los intereses del mercado orientan el manejo de los residuos, dentro del marco
regulatorio
El buen funcionamiento del mercado requiere de un sistema transparente, con
regulaciones claras, donde el oferente se sienta estimulado a buscar soluciones con un
excelente servicio y a un bajo costo.
Las empresas que participan en el manejo de los residuos actúan de acuerdo a las reglas
del mercado. A través de instrumentos regulatorios se deben establecer las exigencias
mínimas para el manejo de los residuos. En este contexto, es importante señalar que las
empresas generadoras están obligadas a contratar prestadores del servicio autorizado
para el manejo de sus residuos, cuestión establecida en el Código Sanitario (D.S. Nº
594) y en el Reglamento Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos que entrará en
vigencia en el mes de Junio de 2005.
- 138 -
5.- El manejo eficiente de los Residuos Sólidos Domiciliarios requiere de una visión
regional
La situación actual, en que la mayoría de los municipios cuentan con una instalación de
disposición final para los residuos domiciliarios generados, implica una gestión poco
eficiente y un gran impacto negativo en lo sanitario y ambiental. Una visión regional de
la gestión de residuos permitirá, entre otros logros, disminuir la cantidad de instalaciones
y aumentar su calidad y eficiencia.
B. PRINCIPIOS
Los principios rectores de esta Política son los siguientes:
1. Autosuficiencia y soberanía nacional. El país debe procurar la eliminación definitiva
de los residuos que produce, dentro de su propio territorio, en la medida en que ello sea
compatible con un manejo ambientalmente racional y eficiente.
2. El que contamina paga. El generador de residuos debe internalizar los costos del
correcto manejo y disposición final de los mismos.
3. Equidad: En la distribución de tareas, deberes y derechos con relación al manejo
adecuado de los residuos, se debe mantener un principio de equidad y solidaridad social.
4. Gradualidad. La aplicación de las leyes y normas ambientales deben considerar, de
acuerdo a cada caso, una gradualidad razonable en su aplicación.
5. Participación ciudadana. En todas las etapas de la gestión de residuos sólidos, las
opciones de manejo deben considerar la consulta o participación ciudadana, según sea
procedente. Además se debe asegurar el acceso público a la información relativa al
manejo de los residuos.
- 139 -
6. Principio de normalización. Se deben establecer estándares mínimos para el manejo
de residuos en las etapas de generación, transporte, recuperación, tratamiento y
disposición.
7. Principio precautorio. Consiste en prevenir riesgos derivados de la producción de
residuos, sobre la base de antecedentes razonables que conduzcan a establecer que éstos
pueden producir efectos nocivos para la salud. Asimismo, este principio considera
regular, limitar o impedir la generación de residuos, aún cuando no existan las pruebas o
certidumbres científicas concluyentes del posible daño.
8. Principio preventivo. Se trata de prevenir la generación de residuos y actuar para
orientarla en función de minimizar cantidades y riesgos.
9. Racionalidad económica. Se debe asegurar que las decisiones tomadas por los
distintos actores e instituciones participantes sean racionales desde el punto de vista
económico, es decir, que minimicen costos sociales y/o maximicen beneficios sociales.
10. Responsabilidad de la cuna a la tumba. El generador de residuos es responsable del
manejo de éstos, desde su generación hasta su disposición final. Esto implica que el
generador es responsable del transporte adecuado de sus residuos, sea por medios
propios o a través de la contratación de terceros, y de asegurar que éstos ingresen a un
sitio autorizado.
IV. OBJETIVOS
A. Objetivo general
El objetivo general de la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos es lograr que
el manejo de residuos sólidos se realice con el mínimo riesgo para la salud de la
población y para el medio ambiente, propiciando una visión integral de los residuos, que
asegure un desarrollo sustentable y eficiente del sector.
- 140 -
B. Objetivos específicos
Sobre la base del objetivo general, se han determinado siete objetivos específicos. Para
cada uno de estos objetivos se han definido Líneas de Acción específicas y acciones
concretas a implementar en el corto y mediano plazo.
1. Minimizar los riesgos sanitarios y ambientales producidos por el mal manejo de
residuos sólidos
Surge de la constatación de las debilidades existentes en las regulaciones y capacidad
fiscalizadora. Su cumplimiento se orienta a completar la reglamentación, mejorar la
fiscalización, desarrollar instrumentos complementarios y a diseñar e implementar
medidas de recuperación de sitios contaminados.
2. Generar y promover un servicio público de manejo de residuos sólidos domiciliarios
de calidad y a precio orientado a costos
Las actuales ineficiencias en la gestión de los residuos sólidos domiciliarios requiere
tomar medidas tendientes a fortalecer la capacidad de los municipios; subsanando
inequidades, mejorando las licitaciones de los servicios de aseo y los sistemas de
financiamiento, y evaluando la aplicación de compensaciones.
3. Fomentar una visión regional para el manejo de los residuos sólidos domiciliarios
Se reafirma la responsabilidad municipal en la gestión de los residuos sólidos
domiciliarios, apuntando a su fortalecimiento e incorporando una coordinación regional
a través del Gobierno Regional; fomentando fórmulas de maximización en su manejo
(asociatividad) y ampliando las posibilidades de acceso a otras fuentes de
financiamiento. Los ejes principales serán el establecimiento de sintonía entre las
- 141 -
competencias municipales y regionales y la proyección de la gestión de los residuos a
través de Planes de Gestión de Residuos Sólidos.
4. Propiciar el desarrollo de mercados eficientes y dinámicos para el manejo de los
residuos, promoviendo el desarrollo de una cultura de minimización
La disposición final de los residuos sólidos, de una manera ambientalmente adecuada, es
una tarea impostergable. No obstante, la generación de residuos se requiere intervenir
con igual o mayor énfasis en el tiempo. Sin una política de minimización, el incremento
continuo y sostenido de la generación se hará muy difícil y muy costosa, en particular la
gestión sanitaria y ambientalmente adecuada de los residuos a futuro. Los países
desarrollados ya tomaron conciencia de este hecho y han implementado estrategias con
miras a minimizar la generación de residuos. Al respecto, quizás el ejemplo más
ilustrativo es la incorporación del concepto de la responsabilidad extendida del
productor en la reglamentación europea.
Minimizar la generación de residuos requiere de un cambio de hábitos tanto a nivel de la
población como a nivel del sistema productivo. Se orientará básicamente en crear las
condiciones dentro del sistema productivo para la adopción paulatina de una estrategia
de minimización de generación de residuos.
5. Promover la educación ambiental, la participación ciudadana y una mayor
conciencia en relación con el manejo de los residuos
Lograr niveles adecuados de conciencia ambiental de la ciudadanía es un fin en sí
mismo, y un objetivo transversal de la Política. No obstante, su tratamiento será
abordado desde una perspectiva educacional y de participación.
6. Construir e implementar sistemas de información de residuos sólidos
- 142 -
La información es vital para la implementación de la Política, su planificación y diseño
de soluciones. Se ha reconocido su importancia colocando el tema a nivel de objetivo
específico. Ello consiste en la construcción de catastros, realización de estudios que
permitan completar datos faltantes y diseño de indicadores.
7. Generar una institucionalidad moderna y eficiente para la gestión de los residuos
sólidos
Este objetivo da cuenta de la necesidad de contar en el país con un órgano
específicamente responsable del tema. Este será un sistema institucional coordinado,
presidido por un Comité de Ministros, y que contará con una Secretaría Ejecutiva
responsable de la implementación de la Política y el conjunto de medidas que ella
contempla.
- 143 -
Anexo Nº 2
Resumen De Gastos Del Servicio De Aseo Domiciliario De Extracción De Basura
Comunal Año 2006
Municipios
Monto Gasto Anual
En Basura En $
% Del Presupuesto
Municipal
Arauco $ 235.000.000 6,8
Cañete $ 194.118.000 11.4
Contulmo $ 33.552.828 3.9
Curanilahue $ 106.764.630 4.74
Lebu $ 83.000.000 5,4
Los Álamos $ 35.190.000
Tirúa $ 35.190.000 3.66
Antuco $ 33.472.116 4.06
Cabrero $ 157.000.000 7.45
Laja $ 167.000.000 11.86
Los Ángeles $ 916.000.000 8.27
Mulchén $ 143.500.000 9.94
Nacimiento $ 108.368.493 4.99
Negrete $ 136.435.000 4.84
Quilaco $ 31.524.000 5,03
Quilleco $ 28.000.000 3
San Rosendo $ 44.039.388 7,5
Santa Bárbara $ 59.645.818 4.6
Tucapel $ 79.568.247 6,6
Yumbel $ 220.000.000 9.11
Chiguayante $ 396.223.900 0,68
Concepción $ 1.400.000.000 9
- 144 -
Coronel $ 890.586.000 14.17
Florida $ 36.047.000 3.99
Hualpén $ 632.896.687 11.24
Hualqui $ 70.000.000
Lota $ 348.000.000
Penco $ 279.340.000 10,35
San Pedro $ 520.000.000
Santa Juana $ 70.000.000 6
Talcahuano $ 1.179.728.100 18.54
Tome $ 326.520.000 11
Bulnes $ 96.556.368 7.09
Chillán $ 1.129.500.000 14
Chillán Viejo $ 276.000.000
Cobquecura $ 63.216.410 7.96
Coelemu $ 178.495.000 14.92
Coihueco $ 35.126.360 3.05
El Carmen $ 25.070.000
Ninhue $ 20.000.000 2,9
Hinquen $ 8.500.000 0,78
Pemuco $ 25.070.000 3.36
Pinto $ 84.436.000 7.84
Portezuelo $ 9.230.476 1.36
Quillón $ 52.765.620 3,3
Quirihue $ 50.454.895 4,59
Ránquil $ 21.875.000 2,3
San Carlos $ 276.000.000 1
San Fabián $ 42.108.000 5,3
San Nicolás $ 25.070.000
- 145 -
Trehuaco $ 25.000.000 3,53
Yungay $ 25.000.000 8,68
TOTAL $ 11.466.184.336
Fuente: GORE Bio Bio, 2006
- 146 -
Anexo N° 3
Marco Normativo asociado a la gestión de los Residuos Sólidos
Normativas asociadas a los Residuos Sólidos Domiciliarios
Decreto Ley 1.289 de 1975, Ministerio del Interior, Ley Orgánica de Municipalidades.
Establece que es atribución privada de las Municipalidades el cuidado del aseo y ornato
de la comuna (Artículo 3º). Además, señala que corresponde al Departamento de Obras
Municipalidades aplicar normas legales y técnicas para prevenir el deterioro ambiental
(Artículo 24º). Otra función que atribuye esta ley a los municipios es aquella que indica
que corresponderá al Departamento de Aseo y Ornato de cada Municipalidad el aseo de
las vías públicas, parques, plazas, jardines y, en general, de los bienes nacionales de uso
público existentes en la comuna, así como realizar el servicio de extracción de basura
(Artículo 25º).
Resolución 7.539 de 1976, Ministerio de Salud, Sobre normas mínimas para la
operación de basurales ubicados en el gran Santiago.
Establece que ningún basural podrá funcionar sin la autorización sanitaria
correspondiente y cumpliendo los requisitos que para tal efecto señala. Fija normas
relativas a condiciones de localización, dotación de personal y exigencias para la
operación del mismo. Asimismo, prohíbe la quema de basuras, hierbas u otras materias
dentro del basural.
- 147 -
Resolución 2.444 de 1977, Ministerio del Salud, Fija normas para basurales fuera de los
límites del gran Santiago.
Su artículo 2 establece las condiciones que deben reunir los sitios donde se sitúen los
basurales, como también los requisitos que se deben cumplir para el abandono de los
sitios, sea tránsitorio o definitivo, y las demás exigencias que implica su mantención.
D.F.L. 1 de 1989, Ministerio de Salud.
Su artículo 1 prescribe que de conformidad con el artículo 7 del Código Sanitario, se
requerirá la autorización sanitaria expresa para el funcionamiento de obras destinadas a
la evacuación, tratamiento o disposición final de residuos industriales o mineros y para
la instalación de todo lugar destinado a la acumulación, selección, industrialización,
comercio o disposición final de basuras y desperdicios de cualquier clase.
Decreto Supremo 4.740 de 1947, Ministerio del Interior, Reglamento sobre Normas
Sanitarias Mínimas Municipales.
Establece la obligación de proveer la limpieza de los sitios públicos de tránsito y recreo.
Dicta normas sobre recolección, tratamiento, transporte, disposición, depósito,
higienización de basuras, residuos y desperdicios en la vía urbana.
- 148 -
Decreto 144 de 1961, Ministerio de Salud (Ex Servicio Nacional de Salud)
Esta normativa regula que los sistemas destinados a la incineración de basuras deberán
contar con la autorización de la autoridad sanitaria, aprobación que se otorgará cuando
se estima que la combustión puede efectuarse sin producción de humos, gases no
quemados, gases tóxicos o, malos olores y sin que escapen al aire cenizas o residuos
sólidos. (Artículo 2º). Asimismo, prohíbe dentro del radio urbano de las ciudades, la
incineración libre, ya sea en la vía pública o en los recintos privados, de hojas secas,
basuras u otros desperdicios (Artículo 6º).
- 149 -
Anexo N ° 4
Calendario de entrevistas realizadas
Fecha Lugar de la
entrevista
Nombre Cargo Empresa o
Institución
Grupo
Jueves 18
de octubre
2007
Cendyr
Náutico San
Pedro de la Paz
Alejandro
Navarro
Brain
Senador de la
República
Senado de la
República
C
Jueves 18
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Bolívar
Ruiz
Adaros
Director
Regional
CONAMA
Región del Bio
Bio
C
Lunes 22
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
René
Figueroa
Gerente de
Operaciones
Relleno
Sanitario
ECOBIO
Chillán
A
Lunes 22
de octubre
2007
Compañía
Siderúrgica
Huachipato
Talcahuano
Orlando
Fuentes
Siade
Coordinador
Abastecimiento
Chatarra
Departamento
Acerías
Compañía
Siderúrgica
Huachipato
S.A.
A
Lunes 22
de octubre
2007
Oficina
Parlamentaria
Diputado Raúl
Sunico
Talcahuano
Raúl
Sunico
Galdames
Diputado de la
República
Cámara de
Diputados de
la República
C
Lunes 22
de octubre
Oficina
Parlamentaria
Jorge
Ulloa
Diputado de la
República
Cámara de
Diputados de
C
- 150 -
2007 Diputado Jorge
Ulloa
Talcahuano
Aguilllón la República
Lunes 22
de octubre
Oficina
SEREMI de
Salud
Concepción
Andrea
Aste Von
Benewitz
Jefa Depto.
Acción Sanitaria
SEREMI de
Salud
C
Lunes 22
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Manuel
Recart
Matus
Gerente y
propietario
Empresas
SERVIMAR y
Relleno
Sanitario
CEMARC
A
Martes 23
de octubre
2007
Alcaldía
Municipalidad
de Arauco
Jaime
Gayoso
Monsalve
Alcalde Municipalidad
de Arauco
B
Martes 23
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Ahimalec
Benítez
Silva
Alcalde Municipalidad
de Curanilahue
B
Martes 23
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Daniel
Campos
Gerente Zonal SOREPA S.A. A
Martes 23
de octubre
2007
Planta de
BIOCLEAN
Talcahuano
Laura
Escudero
Colombo
Jefe de
Servicios
BIOCLEAN
S.A.
A
Miércoles
24 de
octubre
Alcaldía
Municipalidad
de Coelemu
Eugenia
Romero
Alcaldesa Municipalidad
de Coelemu
B
- 151 -
2007
Jueves 25
de octubre
2007
Oficina
Director
Regional SAG
Concepción
Jaime
Peña
Director
Regional
Servicio
Agrícola
Ganadero SAG
C
Jueves 25
de octubre
207
Oficina
Parlamentaria
Diputada
Pacheco
Coronel
Clemira
Pacheco
Diputada de la
República
Cámara de
Diputados de
la República
C
Jueves 25
de octubre
2007
Oficina
empresas
Copiulemu
Concepción
Thomas
D’Herck
Gerente General Empresas
Copiulemu
S.A.
A
Jueves 25
de octubre
2007
Centro de
acopio
Esperanza
Concepción
Hugo
Riquelme
Propietario Centro de
acopio de
material
reciclado
Esperanza
A
Lunes 29
de octubre
2007
Oficina
Dirección de
Medio
Ambiente
Talcahuano
Guillermo
Rivera
Director de
Medio
Ambiente
Municipalidad
de Talcahuano
B
Lunes 29
de octubre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Cristian
Arnaboldi
Gerente Empresas
Arnaboldi S.A.
Vertedero de
Cañete
A
Martes 30 Relleno Guillermo Administrador DEMARCO A
- 152 -
de octubre
2007
Sanitario
Laguna Verde
Los Ángeles
Montero Zonal S.A.
recolección
Martes 30
de octubre
2007
Relleno
Sanitario
Laguna Verde
Los Ángeles
Francisco
Cancino
Jefe Relleno
Sanitario
Grupo
URBASEN
(DEMARCO,
KDM.
STARCO)
A
Miércoles
31 de
octubre
2007
Alcaldía
Municipalidad
de Chillán
Aldo
Bernucci
Díaz
Alcalde Municipalidad
de Chillán
B
Miércoles
31 de
octubre
2007
Alcaldía
Municipalidad
de Ninhue
Carmen
Blanco
Hadi
Alcaldesa Municipalidad
de Ninhue
B
Miércoles
31 de
octubre
2007
Oficinas
HIMCE San
Pedro de la Paz
Humberto
Miguel
Cerda
Gerente Empresas
HIMCE
LTDA.
A
Lunes 5 de
noviembre
2007
Alcaldía
Municipalidad
de Tome
Eduardo
Aguilera
Alcalde Municipalidad
de Tomé
B
Martes 6
de
noviembre
2007
Oficina DGA
Concepción
Ramón
Daza
Director
Regional
Dirección
Regional de
Aguas
C
Miércoles
7 de
Alcaldía
Municipalidad
Patricio
Marchant
Alcalde Municipalidad
de Lota
B
- 153 -
noviembre
2007
de Lota
Miércoles
7 de
noviembre
2007
Oficina
CONAMA Bio
Bio
Concepción
Hugo
Valeria
Secretario
Ejecutivo
Regional
Consejo de
Producción
Limpia
Ministerio de
Economía
C
Jueves 8
de
noviembre
Oficina
SEREMI MOP
Concepción
Omar
Hernández
Secretario
Regional
Ministerial
SEREMI
SEREMI
Obras Públicas
Región del Bio
Bio
C
Jueves 8
de
noviembre
Oficina
alcaldía
Talcahuano
Abel
Contreras
Alcalde Municipalidad
de Talcahuano
B
Viernes 9
de
noviembre
2007
Oficina
CORFO
Concepción
Claudio
Elgueta
Salinas
Director
Regional
CORFO
Región del Bio
Bio
C
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas realizadas entre octubre y noviembre
2007.
- 154 -
Anexo Nº 5
Síntesis Entrevistas por fundamento
Grupo B Autoridades
Locales
Fundamento 1: Distintos tipos de residuos requieren
instrumentos específicos
Sra. Carmen Blanco
Hadi
Alcaldesa comuna de
Ninhue
Considera que para mejorar la gestión de los residuos faltan
instrumentos legales, pero también subsidios por parte del
Estado dado el elevado nivel de pobreza de su comuna. Es
partidaria de que aquellos que puedan pagar lo hagan y estaría
dispuesta a dictar una Ordenanza Municipal para mejorar la
actual gestión de los residuos.
Sr. Aldo Bernucci
Díaz
Alcalde comuna de
Chillán
Considera que el sistema de gestión de residuos de la ciudad
opera bien como esta pues no enfrenta reclamos de lo vecinos,
cuenta con Ordenanza de Aseo que instruye respecto a aspectos
operativos del retiro de los residuos. Esta de acuerdo con
aumentar el numero de personas a quienes se cobran los
derechos de aseo ya que hoy un 70% de los vecinos no cancela
por este servicio y por participar en iniciativas de minimización
lideradas por el Gobierno.
Sr. Jaime Gayoso
Monsalve Alcalde
comuna de Arauco
No tiene claro que se requieran más instrumentos legales para
mejorar la gestión de los residuos, considera que se puede
perfeccionar la Ordenanza local que instruye sobre el manejo
de los residuos en su comuna. Señala que la municipalidad
recauda a través de las contribuciones de bienes raíces
derechos de aseo que le permiten solventar un porcentaje
ínfimo del costo del sistema, pero reconoce que cobrar es una
medida impopular, por ende si bien esta dispuesto a mejorar el
aspecto de cobro de los derechos de aseo, esto debe ser muy
estudiado y sólo cobrar a quienes pueden pagar, el resto
- 155 -
debería ser subsidiado por el Estado.
Sr. Ahimalec Benítez
Silva
Alcalde comuna de
Curanilahue
Considera que se requieren más instrumentos legales que
regulen el manejo de los residuos, pero hace ver que dichas
regulaciones deben ser acompañadas de instrumentos
económicos del tipo subsidios en las comunas más pobres.
Plantea que el impuesto territorial debería quedar en las
comunas y que los impuestos deberían ser proporcionales a las
ganancias de las empresas.
Señala que el Fondo Común Municipal se debe incrementar
para absorber los mayores costos de la gestión de los residuos,
ya que por el nivel de pobreza de su comuna no es posible
cobrarles a las personas. No se pronuncia sobre la posibilidad
de dictar Ordenanzas Municipales para mejorar la gestión.
Sra. Eugenia Romero
Alcaldesa comuna de
Coelemu
Considera que se requiere más leyes para regularizar los temas
de recolección, transporte y disposición final de residuos y
también se requieren más subsidios por parte del Estado para
quienes lo requieren. Considera que las Ordenanzas pueden
ser un buen mecanismo para mejorar la gestión de residuos y
por ende esta dispuesta a dictarla a nivel de su comuna...
Sr. Guillermo Rivera
Director de Medio
Ambiente comuna de
Talcahuano
Considera que faltan Ordenanzas Municipales específicas para
mejorar el manejo de residuos que establezcan obligaciones y
responsabilidades de la comunidad y que obliguen a los
ciudadanos a aportar económicamente, en Talcahuano hay un
70% de personas exentas de pago de derechos de aseo por
ende, dichas personas, no perciben que haya un problema con
el manejo de los residuos.
Considera que faltan normativas y exigencias a los municipios
no sólo de hacerse cargo del aseo y ornato de la comuna, sino
de contribuir a las metas país de ahorro de materias primas y
- 156 -
energía que permite el reciclaje y reducción de gases de efecto
invernadero, de este modo se podría provoca un cambio
cultural en la población.
Sobre instrumentos económicos cree que más que un análisis
costo beneficio se requiere una mirada distinta sobre el tema,
pues la mayoría de los proyectos que se han realizado en la
región (compostaje en Tome, reciclaje en Concepción) han
fracasado cuando se le han retirado los subsidios y pretendido
que se autofinancien, el reciclaje no es rentable por el bajo
precio de los productos reciclados, por ende hay que verle otros
beneficios como la ayuda social que se pueda generar, el
beneficio global para el medio ambiente y los ahorros de costos
de disposición final para el municipio. En todo el mundo el
reciclaje es subsidiado por el Estado aún cuando la población
cancela los derechos de aseo.
Sr. Patricio Marchant
Alcalde comuna de
Lota
Considera que los instrumentos existentes para la gestión de
residuos son poco conocidos a nivel de las autoridades locales
y la comunidad, habría que mejorar su difusión y fiscalización.
Sobre instrumentos económicos considera que existen algunos
subsidios y fondos para estudios pero estos resultan
insuficientes para solventar los costos que representa para el
municipio proveer este servicio a los vecinos.
De las experiencias internacionales de gestión de residuos
considera que la Incineración es una excelente alternativa pues
los subproductos de este proceso como el vapor permiten
generar energía y las cenizas se usan en fabricación de asfaltos
para caminos, además la superficie que se ocupa en estas
instalaciones es muy reducida.
Cree que mediante una Ordenanza municipal se pueden
- 157 -
mejorar varios aspectos de la gestión de residuos y está
dispuesto a dictar las que sean necesarias.
Sr. Eduardo Aguilera
Alcalde comuna de
Tome
Considera que existen hoy en día normativas pero que le es
complicado a los municipios poder aplicar los instrumentos,
hay que perfeccionarlas para que sean de fácil aplicación.
En Tome el tema de la separación de orgánicos ha sido
interesante porque ha permitido generar conciencia en la gente
del tema de la contaminación medio ambiental, la separación
en origen y la disminución de volúmenes, pero si uno lo lleva a
números se ve que económicamente el tema no es para nada
rentable, faltaría que hubiera más incentivo para la gente una
política más global, de Estado.
La comuna recauda de los habitantes el 10% de lo que debería
efectivamente recaudar por derechos de aseo.
Cree que está aplicando una experiencia que conocieron en el
extranjero que es el tema de la separación en origen, la
separación de los residuos orgánicos con producción de
compost pero
ve que el hecho de regalarle algo de ese compost producido a
la gente no es muy alentador.
Sr. Abel Contreras
Bustos
Alcalde comuna de
Talcahuano
Dentro de los instrumentos que conoce están la Ley de Medio
Ambiente, el Reglamento de Residuos Peligrosos, La Ley de
Municipios y las Ordenanzas Municipales.
Considera que existen instrumentos regulatorios suficientes,
pero la fiscalización y control es inadecuado.
Dentro de los instrumentos económicos considera que es
necesario hacer distinciones entre categorías de residuos de
manera de hacer una gestión de ellos separada y obligar a sus
generadores a asumir los costos que esto implica.
- 158 -
Cree que de la experiencia internacional se debe replicar la
gran difusión que se hace de los instrumentos regulatorios y
sancionatorios en otros países.
Considera que la experiencia de Talcahuano es replicable a
otras comunas.
Grupo C Autoridades
Regionales
Fundamento 1: distintos tipos de residuos requieren
instrumentos específicos
Sr. Alejandro Navarro
Brain
Senador de la
República
Sobre instrumentos regulatorios considera que es necesario
contar con más instrumentos, una Ley de Ordenamiento
Territorial por ejemplo que señale donde se debe emplazar la
infraestructura necesaria.
También considera que se deben generar instrumentos que
promuevan el principio de “responsabilidad de la cuna a la
tumba”, instrumentos que promuevan el ecoetiquetado como se
hace en otros países y la producción limpia.
Respecto a instrumentos económicos considera que son útiles
aquellos que permitan que los fabricantes y consumidores
perciban el real costo de los residuos, al no incorporarse los
costos reales que generan los residuos hoy hay un subsidio
indirecto a seguir generando cada vez más residuos.
El si estaría disponible para generar el marco regulatorio que
permitiera mejorar la gestión de los residuos.
Sr. Jorge Ulloa
Aguillón
Diputado de la
República
Señala que actualmente el único instrumento con que se cuenta
es la Ley de Medio Ambiente, pero este instrumento adolece
de una falta de visión regional de los problemas y por ende
resulta inaplicable en varios aspectos.
Considera que no se requieren nuevas leyes, pero si mejorar lo
que existe haciéndolo más aplicado a la realidad.
- 159 -
Respecto a instrumentos económicos no estaría por generar
más impuestos, hoy el mercado de los residuos funciona, tal
vez mejorar los aspectos relacionados al financiamiento
municipal, pero no más impuestos.
Sobre experiencias internacionales en gestión de residuos estas
siempre se deben adaptar a la realidad local.
Cree que lo ideal sería generar más condiciones para hacer
atractivo el invertir en la gestión de residuos.
Estaría disponible para perfeccionar algunos instrumentos que
ayuden a mejorar el financiamiento para los municipios, tal vez
que existiera un costo a pagar para todos y dejar exento a los
que no puedan, pero generar una actitud distinta en que los
vecinos perciban que manejar los residuos tiene un costo.
Sra. Clemira Pacheco
Diputada de la
República
Considera que experiencias internacionales como el reciclaje
puede aplicarse a los residuos domiciliarios de la región.
Cree que faltan instrumentos regulatorios y que el parlamento
estaría disponible para una Ley de Residuos si el poder
ejecutivo la presentase.
Sobre los instrumentos económicos considera que se debe
perfeccionar el mecanismo de cobro de los derechos de aseo, el
pago a través de las contribuciones de bienes raíces no es justo
pues no relaciona la cantidad real de residuos generados con el
pago.
Considera que sería muy útil y necesario generar incentivos
para el reciclaje y subsidios a las personas que no pueden pagar
los derechos de aseo.
Ella si estaría disponible como parlamentaria para perfeccionar
y completar el marco regulatorio existente, por ejemplo para
que se dicte una Ley de Residuos u otras que sean necesarias
- 160 -
pero el poder ejecutivo debe hacer las propuestas
correspondientes.
Sr. Raúl Sunico
Galdames
Diputado de la
República
Respecto a gestión integral de residuos, considera que lo más
destacable que se ha hecho a la fecha en la región es el
compostaje de residuos orgánicos que se realizó en Tome y
San Pedro de la Paz y el reciclaje que realiza la comuna de
Talcahuano.
Considera que faltan instrumentos regulatorios y que estos
deben avanzar acorde a la realidad del país, porque tanto los
volúmenes de residuos aumentan como su complejidad.
Sobre instrumentos económicos, considera los impuestos
existentes (derechos de aseo cobrados a través de las
contribuciones de bienes raíces) son insuficientes y claramente
se requiere subsidiar la gestión que realizan los municipios.
De la experiencia internacional se puede tomar la parte
tecnológica, pero teniendo presente los ingresos que los países
desarrollados tienen en comparación con Chile son muy
diferentes. Aún se esta lejos de lograr un mejor financiamiento
del sistema de gestión de residuos por parte de los usuarios ya
que la mayoría de ellos esta exento del pago y la disponibilidad
del Estado a subsidiar a los municipios, debe estar en armonía
con otras necesidades igualmente importantes para el país, pero
cree que el camino va en ese sentido (subsidios a la gestión
municipal).
Sobre su disponibilidad para generar nuevos instrumentos,
cree que si hay sensibilidad en el parlamento con el tema, pero
la autoridad ambiental debe socializar mejor sus iniciativas
pues se desconocen y el tema de la gestión de los residuos no
está en el debate parlamentario.
- 161 -
Sra. Andrea Aste B.
Jefa Departamento de
Acción Sanitaria
Secretaria Regional
Ministerial (SEREMI)
de Salud Región del
Bio Bio
Concejala de la
Comuna de
Concepción
Sobre instrumentos que se conozcan para la gestión de
residuos, lo único aparecido recientemente es el Reglamento de
Residuos Peligrosos.
Considera que los instrumentos regulatorios con que se cuenta
actualmente son absolutamente insuficientes, hay muchos
residuos que no tienen regulación.
Sobre instrumentos económicos, dadas las precarias
condiciones de los municipios, se requieren subsidios a su
gestión, incluso en las comunas de mayores ingresos no se
recupera mediante el cobro de los derechos de aseo lo que se
gasta en proveer el servicio a los usuarios.
Considera que de la experiencia internacional lo relativo al
reciclaje puede funcionar pero aún es insipiente tanto por la
falta de educación de la población, como por la falta de
incentivos y marco regulatorio que la promueva.
Sobre el rol de la autoridad sanitaria en términos de gestión
integral de residuos considera que este debe ser mucho más
activo, debe concentrarse en generar el marco regulatorio
faltante, hay una “tremenda deuda” del MINSAL en aspectos
tan críticos como el manejo de sus propios residuos, los
hospitalarios, este es un deber del Ministerio y hay que acelerar
la generación de normas que llevan años en estudio.
Sr. Bolívar Ruiz
Adaros
Director Regional
Comisión Nacional del
Medio Ambiente
(CONAMA) Región
del Bio Bio
Dentro de los instrumentos que se conocen esta el Código
Sanitario, el Reglamento de Residuos Peligrosos, algunos
Instructivos de CONAMA y el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA) al cual son sometidos varios de este
tipo de iniciativas como los rellenos sanitarios.
Considera que faltan instrumentos “se requiere una Ley Marco
de Residuos” que integre en una concepción única los distintos
- 162 -
Secretario Ejecutivo
de la COREMA
Región del Bio Bio
instrumentos actualmente existentes y los modernice.
Sobre instrumentos económicos considera necesarios estos,
pero deben estar en coordinación con los instrumentos
regulatorios de otra forma no funcionaran.
De la experiencia internacional rescata el concepto de la Ley
Marco de Residuos, claramente sería útil para Chile contar con
ella y también instrumentos que promuevan la valorización
energética, pero esta debe ser subsidiada como de hecho es en
gran parte del mundo.
Sobre el rol que le compete a CONAMA en materia de gestión
integral, cree que es coordinar y liderar una estrategia de
gestión integral en que ojala cada vez menos residuos fuera a
disposición final.
Sr. Jaime Peña
Director Regional
Servicio Agrícola y
ganadero (SAG)
Dentro de los instrumentos que conoce, reconoce la existencia
de una Política de Estado (la Política de Gestión Integral de
Residuos Sólidos) aplicada a este tema.
Considera que existen instrumentos regulatorios pero estos son
perfectibles.
Sobre instrumentos económicos considera que se debe
subsidiar a las comunas más pobres en el mejoramiento de la
gestión de sus residuos ya que con los recursos que cuentan
actualmente sus posibilidades de gestión son mínimas.
Respecto al rol que le compete al SAG en materia de gestión
de residuos, señala que dicho rol es netamente técnico y se
ejerce a través de la transferencia de tecnología por ejemplo en
agricultura orgánica donde se fomenta el compostaje para
mejorar el suelo o apoyando iniciativas como el uso de lodos
de plantas de tratamiento de aguas servidas que no estén
contaminados, en el mejoramiento de suelos pobres en
- 163 -
nutrientes.
Sr. Omar Hernández
Secretario Regional
Ministerial (SEREMI)
de Obras Públicas
Considera que no existen suficientes instrumentos regulatorios
para garantizar una adecuada gestión de residuos y también
falta fiscalización y sanción que sean funcionales y prácticos.
Claramente los municipios están superados económicamente
para enfrentar el tema, se requieren aportes económicos
mayores desde el Estado hacia los municipios e incentivos a la
mejor gestión.
Sobre instrumentos económicos considera que se debe
considerar que en Europa todo este tema esta subsidiado y por
ende el modelo de negocios funciona, si en Chile se quisiera
avanzar en este tema habría que implementar estos
mecanismos.
Sr. Ramón Daza
Hurtado
Director Regional de
Aguas
Considera que quienes producen residuos y contaminación
deben internalizar estos costos, de manera que exista una
especie de fondo para financiar todas las acciones que se
requieran para el tratamiento de los residuos sólidos o de
cualquiera otro contaminante.
Se refiere a la necesidad de que se incorpore el principio de
contaminador – pagador, lo llama una visión inter colectiva.
Sobre el marco regulatorio considera que hay leyes y que en un
análisis bien simple se podría decir que el país esta sobre
reglamentado.
Considera que el Estado debe abordar esta temática porque o lo
asume el Estado o queda en tierra de nadie.
Cree que hay formas de llegar a financiar el sistema y pone
como ejemplo el pago de la tarifa de agua potable y
tratamiento de aguas servidas, al principio la población se
- 164 -
resistió pero hoy todos cancelan y se logro resolver un
problema de gran envergadura.
Sr. Hugo Valeria Leal
Secretario Ejecutivo
de Producción Limpia
Región del Bio Bio
Consejo Nacional de
Producción Limpia
Ministerio de
Economía
A nivel de instrumentos lo que conoce es la normativa para
manejo de residuos domiciliarios y más recientemente la
públicación de la normativa para manejo de residuos
peligrosos.
Considera que no se cuenta con la normativa suficiente para
garantizar una adecuada gestión de residuos y aunque nos
estamos tratando de actualizar aprovechando la experiencia
internacional aún falta mucho por hacer.
Cree que no existen suficientes instrumentos económicos que
incentiven una mejor gestión de los residuos.
De las experiencias internacionales destaca la de la Comunidad
Europea que cuenta con una gran variedad de directrices e
instrumentos como la prevención, las 3 R, el eco etiquetado
que sirven de referentes.
Considera que la experiencia ganada a través de los Acuerdos
de Producción Limpia (APL) es muy valiosa y el modelo de
trabajo replicable al área de residuos, destaca que gracias a los
APL (cerca de 40 en el país) se han resuelto problemas
concretos de gestión para residuos como los de la construcción
en Santiago y de las viñas en la VI Región.
Sr. Claudio Elgueta
Salinas
Director Regional de
CORFO Región del
Bio Bio
A nivel de instrumentos piensa que algunos de los de fomento
que posee CORFO pueden contribuir a mejorar la gestión de
residuos, de hecho se han utilizado.
Considera que el marco regulatorio existente aún es pobre y
eso mismo inhibe la inversión privada en el tema, sobre todo
en otras categorías de residuos, no sólo los domiciliarios.
- 165 -
Dentro de los instrumentos económicos considera que se debe
mejorar el cobro de los derechos de aseo pero claramente
introducir mecanismos de subsidios e incentivos.
El rol que puede jugar la CORFO en un esquema de este tipo
es poner a disposición de emprendedores mecanismos de
cofinanciamiento de nuevos emprendimientos en el área,
recursos para iniciar una gestión y asesoría técnica.
Grupo B Autoridades
Locales
Fundamento 2: Los residuos requieren una gestión integral
Sra. Carmen Blanco
Hadi Alcaldesa
comuna de Ninhue
Considera que el actual sistema de manejo de residuos
funciona “pésimo” pues depende netamente de lo que el
Municipio puede hacer con sus recursos y sólo se retiran y
disponen los residuos.
Habría que mejorar la parte recolección, de forma de aumentar
la frecuencia y cobertura del servicio hacia los usuarios.
Hoy no se hace gestión integral de residuos en su comuna, pero
como es un tema “sumamente importante” para los vecinos,
cree que se podría hacer una gestión integral a nivel local si se
partiera por educar y dotar de los elementos necesarios a los
vecinos.
Sr. Aldo Bernucci
Díaz Alcalde comuna
de Chillán
Considera que el actual sistema de manejo de residuos
funciona bien porque no ha recibido nunca reclamos de los
vecinos.
Si le interesaría que se redujera el volumen de residuos y que
lo vecinos colaboraran no tirando los residuos en horas y
lugares que no corresponden para mejorar la recolección,
aunque la empresa presta un muy buen servicio de recolección.
- 166 -
Actualmente que no se hace gestión integral en la comuna sólo
una recolección y disposición tradicional.
Cree que el manejo de los residuos es relevante para los
vecinos pero sólo en la medida que se le retiran regularmente
los residuos.
No cree que se pueda hacer gestión integral a nivel local, falta
cultura.
Sr. Jaime Gayoso
Monsalve Alcalde
comuna de Arauco
Considera que el actual sistema de gestión funciona “malísimo,
pero no porque la empresa quiera hacerlo mal”, sino por la
distancia a la que deben trasladar los residuos en la comuna de
Penco lo que hace que se pierdan muchas horas en traslado y la
basura permanece en la calle más tiempo del deseado, por ende
habría que mejorar la recolección.
No se hace gestión integral en la comuna sólo una recolección
y disposición final en Relleno Sanitario.
Cree que este es un tema “importantísimo” para los vecinos
que reclaman todo el tiempo por lo deficiente de la recolección
a causa de los tiempos muertos que genera el traslado de los
residuos a Penco.
Considera que con los subsidios y apoyos económicos
suficientes si se podría hacer una gestión integral en la comuna
porque los vecinos son colaboran con el municipio en sus
actividades.
Sr. Ahimalec Benítez
Silva Alcalde comuna
de Curanilahue
Considera que su sistema de gestión de residuos funciona “de
una forma sobreviviente”, disponen los residuos en un basural
sin autorización ni tratamiento, esta conciente de que esto es
negativo pero no puede hacer nada por el momento pues su
comuna es tremendamente pobre.
Claramente cree que hay que mejorar la disposición final pero
- 167 -
requiere apoyo del Estado para ello, considera que la
recolección de los residuos en la comuna es adecuada en
términos de frecuencia y cobertura del servicio.
Señala que no hay gestión integral de residuos en la comuna,
sólo una recolección y disposición de los residuos.
Cree que el tema para los vecinos es importante sólo en la
medida que se le retire adecuadamente la basura, lo que
perciben como un deber del municipio, ni pensar en que
paguen por el servicio.
Considera que si se podría hacer una gestión integral de
residuos si se dispusiera de los medios para educar a la
población, generar nuevos hábitos y apoyar con equipamiento e
infraestructura esta actividad.
Sra. Eugenia Romero
Alcaldesa comuna de
Coelemu
Considera que el sistema de gestión de residuos de su comuna
opera bien en términos de cobertura y frecuencia del servicio
de recolección, pero genera un déficit presupuestario tremendo
al municipio por la distancia a la cual se ubica el Relleno
sanitario donde disponen actualmente en la comuna de Penco.
Considera que se puede mejorar la disposición final si cuentan
con una alternativa más cercana por ejemplo sería de gran
utilidad pues se reducirían los tiempos de viaje y se podría dar
un mejor uso a los camiones recolectores.
Hoy no hay gestión integral de residuos en su comuna
solamente una recolección y disposición final en Relleno
Sanitario.
Cree que la gestión de los residuos es un tema relevante para
los vecinos y que se podría hacer una gestión integral pero
habría que educar a la población y entregar apoyo financiero.
Sr. Guillermo Rivera Considera que el sistema actual de gestión de residuos en la
- 168 -
Director de Medio
Ambiente comuna de
Talcahuano
comuna opera bien, “podría ser mejor aún” porque hay que
estar reforzando permanentemente el tema de la separación en
origen.
Hoy se hace algo de gestión integral pues se recicla a través de
contenedores específicos ubicados en lugares estratégicos de la
comuna con lo cual se reduce alrededor de un 5% el volumen
total de residuos que antes iban a disposición final.
Cree que la gestión de los residuos es un tema
“importantísimo” para los vecinos y que se logran ahorros para
el municipio, el país, se ayuda a organizaciones sociales,
mejora la imagen de la ciudad y la calidad de vida de su
población.
Considera que si se puede pasar a una gestión integral de
residuos en Talcahuano porque en los 10 años que llevan
trabajando en el tema han demostrado que con educación,
compromiso municipal, apoyo de los vecinos y mayores
recursos en equipos e infraestructura es factible lograr un
cambio cultural.
Sr. Patricio Marchant
Alcalde comuna de
Lota
Considera que el sistema actual de manejo de residuos de su
comuna funciona mal y es una debilidad que tienen como
municipio.
Cree que es posible reducir el volumen de residuos que las
personas generan, organizando a la comunidad, haciéndola
responsable por los residuos, de manera que entiendan que es
un problema de todos, porque todos quieren vivir en una
comuna limpia donde sea agradable salir a la calle.
Considera que para los vecinos este es un problema muy
relevante y totalmente vigente, por lo cual también considera
que es posible hacer gestión integral de los residuos si se educa
- 169 -
a la población y se entregan los elementos necesarios para lo
cual requieren más recursos de parte del Estado.
Sr. Eduardo Aguilera
Alcalde comuna de
Tome
Considera que el sistema de gestión de residuos de su comuna
funciona bien, se ven complicados en época de verano por la
población flotante y por la poca colaboración de los vecinos
que generan micro basurales en todos lados.
Considera que se puede mejorar la parte generación de residuos
reduciendo los volúmenes que se envían a disposición final e
implementar más la minimización a través del reciclaje y
reutilización.
Considera que al Estado no sólo le cabe un rol regulatorio, sino
que debiera generar los incentivos económicos para que mejore
la gestión, ya que hoy están sólo los municipios cargando con
este gran peso presupuestario, si los municipios recibieran un
aporte por parte del Estado para financiar todo esto sería
posible, porque de lo contrario los municipios van a colapsar.
Cree que con los apoyos económicos suficientes es posible
implementar un sistema de gestión integral, de otro modo no lo
ve factible.
Sr. Abel Contreras
Bustos
Alcalde comuna de
Talcahuano
Considera que el sistema de gestión de residuos de su comuna
funciona bien, el sistema de contenerización es moderno da un
buen servicio a los vecinos, la ciudad se ve limpia y desde hace
varios años envían sus residuos a Relleno Sanitario, además
cuentan con una estación de transferencia.
Dentro de los aspectos a mejorar considera que la separación
en origen sería lo más importante para mejorar el reciclaje.
Identifica la gestión integral con medidas como la educación y
la sensibilización de la comunidad.
Cree que este es un tema muy relevante para la comunidad y
- 170 -
que es posible hacer gestión integral, porque en cierta medida
Talcahuano es ejemplo de que se pueden mejorar los sistemas
y que la comunidad colabora.
Grupo A Empresas Fundamento 2: Los residuos requieren una gestión integral
Sr. Cristian Arnaboldi
Gerente
Empresas Arnaboldi
S.A.
Dueños del Vertedero
de Cañete. También
prestan servicio de
recolección en varias
comunas
Considera que el sistema actual de manejo de los residuos
opera de manera eficiente pero puede mejorar mucho más,
debe proyectarse al futuro, adecuándolo a la población actual
de las comunas, especialmente a la creciente población flotante
y turística en los meses de verano y las zonas rurales de la
periferia.
Respecto a la Disposición Final para la comuna de Cañete,
urge un estudio que permita ampliar el vertedero actual
considerando su manejo y las necesidades de las comunas que
atiende (Cañete, Contulmo, Tirúa, Los Álamos, Purén).
Identifica la gestión integral desde una política de Estado, algo
muy lejos de una responsabilidad meramente Municipal.
Piensa que se debe educar a la población desde la educación
primaria creando hábitos de consumo responsable en la
población.
Cree que el tema de los residuos es más relevante para los
ciudadanos que para las autoridades porque no le han
contestado una propuesta de reestructuración y modernización
del servicio que ha presentado hace varios meses a las
autoridades municipales.
Considera que en una comuna de 35.000 habitantes se puede
hacer una gestión integral con voluntad política, empeño,
audacia y con un proyecto a largo plazo, financiación,
infraestructura y campañas mediáticas.
- 171 -
Sra. Laura Escudero
Colombo
Jefe de Servicios
BIOCLEAN S.A.
Empresa de
recolección y
transporte que presta
servicios a
Talcahuano
En cuanto al funcionamiento del sistema de recolección y
transporte de residuos, considera que actualmente funciona
bien, pero fue una tarea difícil al comienzo porque cambiaron
de esquema a la población, de una recolección 3 veces por
semana con bolsas y basureros retirados por personas (peonetas
o jornaleros) a un sistema de contenedores que están
permanentemente disponibles en las veredas pero hacia los
cuales los vecinos deben llevar ellos mismos sus bolsas,
actualmente un 75% de la comuna de Talcahuano es atendida
con contenedores y el resto con carga trasera. El cambio
significo un gran trabajo con las Juntas de Vecinos (JJ.VV.) y
la realización de campañas de difusión, ya que al estar el
contenedor disponible las 24 horas muchos vecinos los mal
usan y llevan residuos que no deben a ellos (escombros,
voluminosos, restos de podas, etc.)
Considera que este sistema de contenedores en vereda es el
primer paso hacia un sistema de reciclaje, pues crea el hábito
de llevar a él los residuos por lo cual el próximo paso, es la
instalación de puntos limpios en lugares específicos, donde se
instalaran contenedores para recibir otro tipo de residuos
previamente segregados en origen. Considera que para que
funcione un sistema de reciclaje además de la infraestructura
hay que estar permanentemente educando y reforzando las
campañas.
Respecto a la Disposición Final cree que hay un tema de
tarifas que se debe regular en la medida que existan más
alternativas de Disposición Final de estándar de Relleno
Sanitario.
Considera que hay que mejorar el trabajo con la población para
- 172 -
disminuir la generación de residuos y mejorar también las
Ordenanzas Municipales que son obsoletas y no promueven el
reciclaje.
Considera que el manejo del residuo es un tema importante
para la ciudadanía y que esta está dispuesta a colaborar.
Sr. Manuel Recart
Matus
Gerente
SERVIMAR
Propietario del
Relleno Sanitario
CEMARC y de una
empresa de
recolección y
transporte de residuos
Considera que el sistema de recolección y transporte de
residuos en la ciudad de Concepción funciona regularmente
bien (lo provee otra empresa MERCURIO S.A.), ya que los
camiones con que opera tienen mucho tiempo de uso, y aún
cuando el Relleno Sanitario queda cerca de la ciudad (a 12
Km.), a veces no logran hacer tres viajes por día y queda la
basura en la calle con el consiguiente problema sanitario.
Considera que el sistema de recolección, mediante bolsas y
basureros retirados por peonetas es el apropiado y que el
sistema de contenedor puesto en vereda que se usa en otras
comunas (Talcahuano y San Pedro de la Paz) no es bueno, ya
que dichos contenedores terminan convirtiéndose en micro
basurales, donde todos tiran cualquier tipo de residuo.
Identifica la gestión integral de residuos con medidas como la
separación en origen y el reciclaje.
Considera que el tema de la basura es importante para la
ciudadanía y que hoy en día se esta empezando a tomar
conciencia de lo que es manejar los residuos, la recolección y
los la disposición final. A nivel de la población piensa que hay
que empezar por la educación, desarrollando conciencia en los
niños.
Respecto al financiamiento de los sistemas de gestión de
residuos, actualmente se cobran derechos de aseo a través de
las contribuciones de bienes raíces y este sistema no es justo,
- 173 -
considera que con el tiempo habría que cambiar el sistema,
aunque los habitantes no paguen contribuciones de bienes
raíces, si podrían pagar por el servicio de aseo, para que así
tuvieran conciencia sobre el costo que tiene el retiro y manejo
de los residuos que generan
Sr. Thomas D’Herck
Gerente General
Empresa de
Tratamiento de
Residuos Copiulemu
S.A.
Empresa que es dueña
de un Relleno
Sanitario para
domiciliario; un
Relleno para residuos
industriales y una
Estación de
Transferencia de
domiciliarios.
Pertenece al grupo
Belga Machiels
Considera que la falta de segregación en origen de los residuos
es un problema, actualmente al relleno sanitario de la empresa
llegan camiones que traen residuos mezclados domiciliarios o
asimilable e industriales y se disponen como si fueran residuos
domiciliarios lo que no es adecuado, ellos realizan un control
previo pero no es suficiente.
Considera que los residuos son un tema relevante para la gente
pero a mediano y largo plazo, ahora no le influye directamente
porque la mayoría de ellos no paga por el servicio no perciben
todas las implicancias del problema que generan los residuos,
por ejemplo los proyectos de manejo del Biogás que la
empresa esta desarrollando en el Relleno Sanitario la gente no
los puede percibir, no lo relacionan con el calentamiento
global.
Respecto a la gestión integral de residuos, considera que esta es
factible pero para ello se debe producir una separación de los
residuos, la empresa tiene un proyecto para comenzar con
reciclaje en la Planta de Transferencia de Talcahuano y
pretende trabajar en conjunto con la comunidad, educar, formar
conciencia y tratar de separar en origen.
Sr. Rene Figueroa
Gerente de
Considera que el sistema de recolección de residuos no es
totalmente eficiente, se atiende a la comunidad pero hay
déficit, tanto en generadores industriales o micro industriales
dentro de la zona urbana y eso trae algunos problemas
- 174 -
Operaciones
Centro de Manejo
Integral de Residuos
CITA ECOBIO
Empresa que es
dueña de un Relleno
Sanitario para
domiciliarios y un
relleno Sanitario para
residuos industriales.
Pertenece al grupo
Español HERA
Propone mejorar la etapa de segregación en origen y la
asignación de transporte de camiones especiales para ciertas
unidades de negocios; las zonas residenciales deberían
atenderse de una forma, las zonas céntricas de otra y las
industriales de manera distinta.
Considera que la gestión integral implica medidas desde la
generación de residuos en las casas, la disposición final y
termina con el seguimiento de las emisiones de biogás y el
lixiviado, o sea 20 años después de que se cierre el Relleno que
es lo que propone el borrador del Reglamento de Rellenos
Sanitarios en elaboración en el Ministerio de Salud.
Cree que el manejo de los residuos es cada vez más relevante
para las personas pero no para los Municipios donde no le dan
la importancia requerida y no asignan presupuesto acorde a una
mejor gestión.
Considera que se podría hacer una gestión integral en los
Municipios pero que hay que evaluar primero el mercado para
los productos reciclados, es interesante estudiar el mercado
porque si no hay quien compre estos materiales no sirve de
nada segregar.
En las ciudades grandes (más de 100.000 habitantes) es más
factible implementar sistemas de gestión por lo cual debería ser
una política Municipal.
Sr. Orlando Fuentes
Siade
Coordinador
Abastecimientos
Chatarra
En relación al reciclaje de chatarra metálica a nivel
domiciliario, hoy no existe tal reciclaje. Lo que se recicla por
parte de Huachipato, que junto a Gerdau Aza son los dos
grandes poderes compradores a nivel nacional, se hace a través
de proveedores, en el caso de Huachipato a través de 2
proveedores que recolectan principalmente mediante
- 175 -
Departamento
Acerías
Compañía
Siderúrgica
Huachipato S.A.
Poder comprador de
chatarra metálica
(Acero)
contenedores estacionarios ubicados en las industrias
metalmecánica y que compran a recolectores menores.
Identifica la gestión integral con medidas de manejo y control,
que nada quede sin regular, así se hace en el interior de su
planta de reciclaje de chatarra que cumple con las normas
ambientales y certificación.
Cree que un manejo adecuado de los residuos le permite tener
una mejor calidad de vida a las personas porque el impacto
visual, en el medio ambiente de los residuos de todos tipos
tanto de líquidos como sólidos va generando efectos que son
tremendamente negativos tanto para el ambiente como para las
personas. Considera que la información en este tema para la
población es fundamental.
Huachipato compra chatarra como materia prima para la
producción de acero, por eso sólo le sirven materiales
magnéticos, por ello requieren que sus proveedores preparen
adecuadamente los materiales y filtren lo que no sirvan, ellos
realizan controles a través de un electro imán de los materiales
y poseen detector de radiación.
Cuando la empresa inicio sus procesos, en el año 1948 se auto
abastecía de chatarra, pero a medida que fue aumentando su
producción requirió comprar externamente, a partir del año
2001 abrió este poder comprador de chatarra, compra entre
4.000 a 6.500 toneladas mensuales de chatarra y paga
$80.000.- por tonelada, tiene capacidad de aumentar la compra
de chatarra ya que este elemento representa un 25% de la
materia prima que utiliza y además de representar un ahorro
importante de materia prima, energía y recursos económicos, la
chatarra ayuda a mantener la estructura de los hornos de
- 176 -
fundición al amortiguar la caída de la colada de acero y el
impacto de tal choque en los refractarios ya que la chatarra va
al fondo del horno y sobre ella cae el material fundido a más de
700° Celsius.
Sr. Daniel Campos
Gerente Zonal
Sociedad
Recuperadora de
Papeles (SOREPA)
Poder comprador de
papeles y cartones,
pertenece a la
Compañía
Manufacturera de
Papeles y cartones
CMPC
Considera que en la región hay un mercado formal e informal
del reciclaje, su empresa realiza desde el retiro hasta la entrega
en la planta de Santiago donde esta el destino final del material
reciclado.
Considera importante fomentar la separación en origen de los
residuos, lo que permitiría aumentar los volúmenes y calidad
del material recuperado.
Identifica la Gestión Integral de residuos con medidas como la
separación en origen.
Cree que es necesario un mayor apoyo a quienes participan en
la cadena de reciclaje para que puedan formalizarse y cumplir
con las exigencias, legales, tributarias y sanitarias.
Considera que el problema de los residuos es relevante para la
ciudadanía y que el reciclaje de papeles y cartones, además de
presentar ventajas, como disminuir la “contaminación
volumétrica” generada por los residuos de este tipo, disminuye
la tala de árboles, ahorra agua y energía, y aumenta la vida
útil de los Rellenos Sanitarios.
A nivel de las comunas más pequeñas y aisladas piensa que, a
pesar de la distancia, se puede reciclar, pero hay que trabajar
fuertemente en el componente social, ya que quienes están en
la calle reciclando, los “cachureros”, son personas
tremendamente vulnerables, para ellos el reciclaje es lo que les
permite sobrevivir por ende los sistemas que se generen deben
organizarlos e incluirlos.
- 177 -
Sr. Guillermo
Montero
Hernández
Administrador
Zona Los Ángeles
DEMARCO S.A.
Sr. Francisco
Cancino Herrera
Jefe Relleno
Sanitario Los
Ángeles
Empresa que
administra la
recolección de los
residuos de la
ciudad de Los
Ángeles y que es
la propietaria del
relleno Sanitario
Los Ángeles.
Grupo Español-
Americano-
Chileno Urbaser-
Kiasa
Considera que en Los Ángeles la empresa (DEMARCO) presta
un servicio de recolección, transporte y disposición final
bastante bueno, basa la afirmación en sistema de gestión de
calidad y encuesta a los clientes que maneja la empresa.
Cree que se pueden mejorar todas las etapas del ciclo, con
inyección de capital.
Para mejorar la gestión de los residuos habría que clasificar y
separar en origen, lo que implica generar mayor conciencia
sobre el problema de los residuos, entregar capacitación y
educación a la comunidad.
Identifica la gestión integral de residuos con medidas tales
como disminución de residuos en el origen, reutilización de
productos, que no se considere residuo sino que sea insumo
para otro proceso productivo, compostaje, algo de esto se hace
en Los Ángeles pero muy poco.
Cree que el manejo de residuos es un tema relevante para los
ciudadanos de la comuna, es relevante sanitaria, política y
económicamente. Del punto de vista sanitario si los residuos no
son bien manejados pueden contaminar y producir algún tipo
de enfermedades.
Considera que en Los Ángeles es posible realizar una gestión
integral, pero falta conciencia y compromiso de la gente con
respecto a la basura de la puerta de su casa hacia afuera.
Sr. Hugo
Riquelme
Considera que el servicio de recolección de residuos en la
ciudad de Concepción es general es el adecuado, pero
considera que sería útil poner contenedores. Piensa que el
- 178 -
Propietario de
Recicladota
Esperanza
Empresa
intermedia de
acopio de material
reciclado (papeles
y cartones,
aluminio,
plástico), es
proveedor de
SOREPA, compra
directamente a
“cachureros”
sistema de contenedores en la vía pública, alzados por equipos
mecánicos hacia el camión recolector es mejor que el sistema
tradicional en que los peonetas toman las bolsas y basureros y
los llevan al camión de carga trasera, porque se evitar los
accidentes de las personas que trabajan en esta tarea. Dice que
Concepción es una ciudad desordenada y que falta conciencia
en la población sobre las oportunidades para recuperar ciertos
elementos desde los residuos.
Considera que para la mayoría de las personas este tema es
importante porque si no son retirados los residuos se pueden
generar problemas de salud pública y contaminación.
Respecto a los planes de gestión integral para las comunas,
considera que separar y reciclar debería ser una obligación por
lo cual urge hacer que la población tome conciencia y los
municipios implementen estos sistemas.
Grupo B Autoridades
Locales
Fundamento 3: Los instrumentos de gestión deben
promover la estrategia jerarquizada
Sra. Carmen Blanco
Hadi Alcaldesa comuna
de Ninhue
Considera que hay aspectos de una estrategia jerarquizada,
como por ejemplo el tratamiento de los residuos a través del
compostaje de los residuos orgánicos, que si se podrían
implementar con éxito en la comuna.
Cree que los vecinos no disminuirán el volumen total de
residuos generados, pues falta conciencia y educación, pero
si que podrían participar en una separación en origen para
compostar parte de ellos.
No hay cachureros en la comuna, o no se ven por lo cual la
implementación de un sistema de reciclaje institucionalizado
- 179 -
generaría nuevas plazas de trabajo.
La mayor ventaja que visualiza en implementar una
estrategia jerarquizada de manejo de residuos sería la
reducción de los volúmenes de residuos que hoy el
municipio retira y envía a Relleno Sanitario lo que
representa un alto costo para el presupuesto municipal, pues
prácticamente nadie cancela este servicio en la comuna,
excepto los locales comerciales.
Sr. Aldo Bernucci Díaz
Alcalde comuna de
Chillán
Considera que una estrategia jerarquizada podría funcionar
en cuanto a minimización a través de reciclaje en los
colegios, pero con fuerte apoyo gubernamental en
equipamiento (contenedores) y mucho reforzamiento en
educación.
Cree que en general la conducta ciudadana es indiferente al
tema y poco colaborativa, la gente tiene poca cultura, pero
con buenas campañas podría funcionar.
No considera que la separación en origen sea una medida
que pueda tener buena acogida en la ciudadanía pues a nadie
le agrada trabajar más de lo necesario.
No se pronuncia respecto al rol de los cachureros en su
comuna.
Considera que hay ventajas en disminuir los volúmenes de
residuos generados pero la voluntad de participar en esto
tiene que ver con el grado de cultura de las personas, entre
mayor nivel cultural mayor sensibilidad al tema.
Sr. Jaime Gayoso
Monsalve Alcalde
comuna de Arauco
Considera que existe interés en la población sobre la
minimización y reciclaje.
Los ciudadanos están atentos al tema y si bien no cree que
disminuirán los volúmenes podrían reciclar o compostar
- 180 -
parte de ellos.
Cree que si es posible hacer separación en origen por la
idiosincrasia rural de la población que tradicionalmente ha
aprovechado los residuos orgánicos en usos agrícolas.
Considera que se puede incorporar a los cachureros en
sistemas formales de reciclaje. Considera que es beneficioso
y necesario implementar estrategias de reducción de residuos
a través de reciclaje y tiene voluntad de hacerlo.
Sr. Ahimalec Benítez
Silva Alcalde comuna de
Curanilahue
Considera que si se podría implantar una estrategia
jerarquizada que disminuya los volúmenes de residuos
porque este tema es problemático para todas las comunas y
para los vecinos.
Cree que los vecinos perciben la parte recolección y retiro de
los residuos solamente y que consideran que este servicio es
un derecho adquirido para ellos.
Considera que si es posible realizar separación en origen y
compostar y reciclar parte de los residuos pero hay que
capacitar a la población, entregar infraestructura y reforzar la
buena practicas, tiene que ser un trabajo sistemático en el
tiempo para generar cambios de conducta en las personas y
eso es de mediano a largo plazo.
Sobre los cachureros considera que hay que apoyar su rol y
protegerlos de los intermediarios porque son estos los que
captan las ganancias económicas con el reciclaje, en esto el
Estado tiene que jugar un rol más activo.
Respecto a las ventajas del reciclaje claramente reducir los
volúmenes de residuos es ventajoso para el municipio y hay
voluntad en los alcaldes que viven a diario el problema y son
evaluados por su gestión cada 4 años, pero quienes deben
- 181 -
generar las políticas y mecanismos no tienen la misma
sensibilidad y deberían reconocer que si no hay recursos y
compromiso, se va a avanzar a la velocidad de los
municipios “en una carreta de bueyes siempre el buey más
rápido anda a la velocidad del buey más lento”.
Sra. Eugenia Romero
Alcaldesa comuna de
Coelemu
Considera que si se pueden implementar aspectos de una
estrategia jerarquizada de manejo de residuos como el
compostaje y el reciclaje y que se puede implementar un
sistema de separación en origen pero habría que educar a la
población, la cual si bien no disminuiría la cantidad de
residuos si podría colaborar en el reciclaje y compostaje.
Considera que los cachureros no estarían interesados en
participar en un sistema formalizado de reciclaje pues tienen
su propio sistema establecido, pero si a través de las juntas
de vecinos se podría hacer reciclaje y contar con centros de
acopio.
Las ventajas que vislumbra en contar con una estrategia
jerarquizada es la disminución de los volúmenes de residuos
que actualmente se envían a disposición final.
Sr. Guillermo Rivera
Director de Medio
Ambiente comuna de
Talcahuano
Cree que están dadas las condiciones para una gestión
integral de residuos y reciclar y compostar más, la
ciudadanía colaboraría en ello pero hay que educar más a la
población. Respecto a la separación en origen hay problemas
de logística, educación y espacio para poner contenedores
dentro de las viviendas y hay problemas sanitarios, pero en
casas más amplias si se podría. También con contenedores
para distintos tipos de residuos en la vía pública podría
funcionar.
Sobre los cachureros cree que ellos no están interesados en
- 182 -
ser formalizados porque recolectan de todo, no tienen
sistematicidad y los precios son bajos, no se financia el
reciclaje, los intermediarios son los que ganan, pero los
cachureros apenas sobreviven.
Tampoco considera que las plantas de separación podrían
funcionar pues trabajan con basura mezclada, la experiencia
internacional indica que no es más de un 5% lo que se
recupera de la basura cuando esta no es previamente
separada.
El precio de los materiales recolectados es extremadamente
bajo y hay que subsidiar como se hace en Europa.
No vislumbra que hay voluntad en las autoridades locales de
implementar esto porque son cambios de largo plazo y las
autoridades locales son de corto plazo por eso es necesario
una Ley de Residuos que imponga metas obligatorias a los
municipios y algo que motive como subsidios.
Sr. Patricio Marchant
Alcalde comuna de Lota
.Considera que la implementación de una estrategia
jerarquizada requiere de un fuerte apoyo gubernamental para
partir con educación de la población a nivel de colegios y
con infraestructura y equipamiento suficiente.
La conducta ciudadana con el tema aún es negativa por la
falta de información que tiene la población, que como no
paga por el servicio no tiene conciencia de que este es un
problema para el municipio.
Cree que es posible implementar separación en origen en la
comuna pero tendría que contar con apoyo económico para
hacerlo.
Valora y esta dispuesto a incorporar a los cachureros en un
sistema institucionalizado de reciclaje porque ellos tienen la
- 183 -
experiencia.
Cree que es beneficioso implementar una estrategia
jerarquizada y tiene voluntad política para hacerlo pero
requieren de mayor apoyo técnico y económico.
Sr. Eduardo Aguilera
Alcalde comuna de
Tome
Cree que es posible implementar separación en origen de
residuos en su comuna, de hecho lo hacen en algunos
sectores, para ellos la población tendría que ser capacitada y
apoyada.
Considera que para que el reciclaje funcione hay que
incorporar a los cachureros y facilitar su labor y en ello el
municipios esta interesado.
Cree que falta voluntad política a nivel de las máximas
autoridades con este tema porque no han generado los
apoyos económicos suficientes para que se desarrolle este
tema en las comunas, pero ellos como alcaldes están
interesados en fomentar una estrategia jerarquizada
Sr. Abel Contreras
Bustos
Alcalde comuna de
Talcahuano
Considera que están dadas las condiciones para implementar
una estrategia jerarquizada en su comuna y que los vecinos
si colaborarían en esto.
Cree que es posible implementar un sistema de separación
en origen para mejorar el reciclaje y que se podría
institucionalizar el trabajo de los cachureros.
Como principal beneficio de implementar este sistema
además de los ahorros de costo para el municipio destaca la
componente ambiental y social de la gestión de residuos y su
valor en la educación y generación de ciudadanos con mayor
conciencia.
- 184 -
Grupo A Empresas Fundamento 4: Los intereses del mercado deben orientar
el manejo de residuos dentro de un marco regulatorio
Sr. Cristian Arnaboldi
Gerente
Empresas Arnaboldi S.A.
Respecto a la libre competencia considera que está
demostrado que en la comuna de Cañete y en cualquier
otra, cuando no existen más alternativas de disposición
final, la competencia queda anulada, quien maneja un
Relleno Sanitario, termina también manejando el servicio
de recolección y transporte, ya que las empresas de
recolección deberán someterse a los precios que este le fije.
Considera beneficioso implementar la separación en
origen, entregando bolsas de color e instalando
contenedores para reciclables del mismo color que las
bolsas, para ello es necesario educar a los niños ya que la
educación al adulto requiere de un esfuerzo descomunal.
Sra. Laura Escudero
Colombo
Jefe de Servicios
BIOCLEAN S.A.
Respecto a la libre competencia considera que hoy con
sistemas como “chilecompra”, el mercado está siendo más
transparente, todavía faltan algunos detalles pero ha
mejorado, la información es pública y todos tiene derecho
a saber
Considera beneficioso implementar la separación en origen
pero los servicios de aseo tienen que modernizarse, los
municipios pueden preparar proyectos y contar con
contenedores para el reciclaje.
Considera que las comunas rurales también pueden hacer
separación en origen ya que la inversión en tecnología no
es tan alta, incluso existen plantas móviles.
Sr. Manuel Recart Matus
Respecto a la libre competencia considera que en lo
concerniente a la recolección y transporte la hay, ya que en
- 185 -
Gerente
SERVIMAR
todas las licitaciones se presentan varias empresas, pero no
pasa lo mismo con la disposición final donde hay un sólo
Relleno Sanitario, aunque se publiquen las tarifas no hay
competencia.
Respecto a la separación en origen lo considera beneficioso
para que llegue menos volumen a disposición final, pero
considera que no se podría sacar más del 20 a 25% de
materiales valorizables (papeles y cartones, aluminio,
vidrio, plástico), el resto es orgánico y tiene que ir a
disposición final. Este 20 a 25% de materiales reciclables
significa volumen pero en toneladas no es tanto lo que
afectaría, pero ayudaría a prolongar la vida útil de los
rellenos sanitarios.
Respecto de la separación de residuos en plantas ubicadas
en el relleno sanitario como se hace en otros países
(Argentina, México) en que se hace pasar la basura por
cintas transportadoras desde las cuales las retiran los
recicladotes, opina que este tipo de instalaciones tiene un
costo de operación que no se financia con la venta de los
materiales, por ende no es rentable, da trabajo a la gente,
pero quien lo financiaría.
Respecto al compostaje, tampoco lo considera rentable,
generaría algunos beneficios para uso en las áreas verdes
de municipalidades, pero no se podría vender en el
mercado externo por las exigencias que existen respecto a
los contaminantes que tienen presente al provenir de
residuos que han sido mezclados con otros elementos.
Explica que ya están funcionando en Chile proyectos que
captan el gas metano de vertederos y los queman
- 186 -
obteniendo los llamados Bonos de Carbono, la tendencia
va en ese sentido y más aún hacia la valorización
energética en que no sólo se quema el gas, si no que se
produce energía, este es un tema que le interesa a su
empresa y por ello esta estudiando esto al igual que otras
ideas como la incineración.
Sr. Thomas D’Herck
Gerente General Empresa
de Tratamiento de
Residuos Copiulemu S.A.
Respecto a la libre competencia considera que el mercado
de la disposición final de residuos domiciliarios es 100%
competitivo, para ganar los contratos en grandes ciudades
hay que competir en precio y calidad, incluso también en
los residuos inertes y los peligrosos hay competencia con
dos empresas importantes de la región y de Santiago.
Considera importante y beneficioso la separación de
residuos en las viviendas y a mediano plazo su empresa
podría proyectar un parque de reciclaje donde la gente
traiga sus residuos previamente separados y los disponga
en contenedores especiales.
Considera que aún no es viable la obtención de energía de
los vertederos por el costo que tiene en comparación con
otras fuentes de energía mucho más baratas y disponibles
en Chile como la Hidrogene ración.
Además considera que en Chile la visión es regulatoria y
no se incentiva a la empresa privada, como sucede en
Europa donde es posible generar energía con un monto de
dinero que le paga el Gobierno a quines generen energía
renovable que producen a partir de los residuos.
La empresa se enfocará a los residuos industriales y en la
obtención de energía de ellos. Considera importantes para
su empresa los residuos de las empresas pesqueras, los
- 187 -
forestales y la mayor parte del negocio que manejan son
los residuos de la Petroquímica.
Considera que para tener un manejo adecuado Chile tiene
mucho desafió por delante en ese aspecto, más incentivos,
mayor fiscalización y promoción de estándares superiores
en el manejo de los residuos, pero considera que en lo
referente al cuidado del medio ambiente Chile a
evolucionado mucho en los último 5 o 6 años.
Sr. Rene Figueroa
Gerente de Operaciones
Centro de Manejo Integral
de Residuos CITA
ECOBIO
Respecto a la libre competencia de los prestadores de
servicio considera que la idea de la Fiscalía Nacional
Económica de obligar a las empresas a públicar las tarifas
es un intento útil por regular el sistema incluso en comunas
donde existe un sólo oferente (Relleno Sanitario) reduce el
que las empresas puedan abusar de una comuna por el
hecho de que sea la única alternativa de disposición final.
No obstante cuando las empresas prestan los dos servicios
(recolección y transporte más disposición final) ahí
realmente es difícil controlar el tema precios.
Considera importante implementar la separación en origen,
no obstante considera que se debe subsidiar esta actividad,
en España que el costo de disposición es mucho más
elevado que en Chile se siguen trabajando con subsidio del
Estado. Ellos ya van en 50 dólares por tonelada de tarifa
con separación en origen, entonces es difícil que en Chile
se logre esto sobre todo para algunas comunas que no
generan recursos y no podrían implementar un sistema de
este tipo.
- 188 -
Sr. Orlando Fuentes Siade
Coordinador
Abastecimientos Chatarra
Departamento Acerías
Compañía Siderúrgica
Huachipato S.A.
En el mercado del reciclaje considera que las reglas son de
libre mercado, todos los residuos son comercializables
como materiales y algunos son muy bien pagados. Existen
varios compradores intermedios que proveen a los grandes
poderes compradores, mucho del material reciclado se
exporta como es el caso de cobre.
Por razones de orden en el manejo del sistema Huachipato
sólo cuenta con dos proveedores que se ocupan de
controlar todo el proceso y de conseguir el material, estos
proveedores a su vez compran a pequeños recicladotes...
Respecto a poder prestar algún servicio para que el
Municipio implemente sistemas que permitan sacar de los
residuos domiciliarios la chatarra metálica, la empresa esta
en condiciones de recibir directamente tal material y pagar
por el, pero tendría que ser una cantidad regular y del
orden de las de 35 a 40 ton. Mensuales, de ser inferior
dicha cantidad la Municipalidad tendría que operar a través
de sus 2 proveedores que brindan el servicio de transporte
y control.
Explica que otra manera de trabajar para la Municipalidad
sería tener un patio de acopio y un cortador con equipo de
oxígeno para poder cortar los hierros y poder subirlos a los
camiones, lo que se puede hacer con maquinaria o
manualmente, en el sur se demoran dos días en cargar a
mano un camión.
Sr. Daniel Campos
Gerente Zonal
Si bien SOREPA tiene el 75% del mercado del reciclaje de
papeles y cartones, la tendencia es a abrirse pues hay
nuevas empresas entrando al mercado y así se regulará
sólo. Hay que considerar también la importancia del
- 189 -
Sociedad Recuperadora de
Papeles (SOREPA)
mercado externo, hay empresas que mandan el material
afuera y quiebran así el mercado local, por ejemplo con el
cobre que se exporta en un 100%.
SOREPA además hace de intermediario para el reciclaje de
plástico PET, el cual recibe en sus plantas regionales y
envía a Santiago a la planta de RECIPLAST que es el
poder comprador del plástico PET (botellas de bebidas
gaseosas).
Actualmente en la región alrededor de 800 personas
trabajan directamente en el tema de reciclaje de papeles y
cartones, ellos operan en forma directa o a través de
intermediarios, SOREPA recibe materiales de forma
individual o a través de proveedores mayoristas, incluso
puede instalar contenedores para recibir materiales y enviar
camiones a retirar a comunas y subcontrata con otras
empresas el retiro de contenedores.
Considera beneficiosa la separación en origen de los
residuos, ya que de esa forma se facilita el trabajo de los
recicladotes (cachureros) y el material se mantiene de
mejor forma y por ende es mejor pagado, cree que se
podría empezar con una separación básica al menos en dos
Bolsas como en la comuna de Ñuñoa, donde en una bolsa
se pone todo lo potencialmente reciclable (papeles y
cartones, plástico, vidrio, aluminio) y en la otra aquello no
reciclable.
Respecto a poder prestar algún servicios a los Municipios
considera viable hacerlo si hay unidades formalizadas en
cada comuna, entre los equipos y servicios que la empresa
dispondría para estos Centros de Acopio están las prensas
- 190 -
para enfardar, pesas, contendores, el retiro del material y el
pago por este.
Sr. Guillermo Montero
Hernández Administrador
Zona Los Ángeles
DEMARCO S.A.
Francisco Cancino Herrera
Jefe Relleno Sanitario Los
Ángeles
Considera que en el negocio de la recolección- transporte y
disposición final de residuos sólidos domiciliarios si
operan las reglas del libre mercado, hay libre competencia
y un marcos regulatorio. Con el sistema de chilecompra las
bases de las licitaciones están disponibles con mucha
mayor facilidad y prácticamente ya no se compran como
antes en la Municipalidad, lo que de por si podía ser una
barrera. A las licitaciones se presentan en igualdad de
condiciones empresas grandes y empresas locales.
Económicamente el negocio es atractivo y a medida que la
oferta aumenta se cumple la ley de la oferta y la demanda
y también los precios bajan,
Respecto a implementar separación en origen, esto
significa hacer también una recolección clasificada, y por
ende implicaría que los municipios pagaran más por el
servicio, ya que la empresa debería reacomodar su sistema
y probablemente disponer de más vehículos.
Respecto a otros servicios que pudieran prestar, la empresa
está considerando ampliar el negocio al tema industrial y
construir un Relleno Sanitario para residuos Industriales,
por que hoy se da la paradoja de que ellos con un Relleno
Sanitario (de domiciliarios) aprobado y funcionando en
regla, no pueden recibir residuos industriales, pero los
vertederos (Mulchén y Monte Águila) que son
técnicamente inferiores (no tienen impermeabilización, ni
manejo de lixiviados ni gases) si reciben residuos
industriales y esto la autoridad (sanitaria y ambiental) lo
- 191 -
permite, entonces hasta que esto no se controle no habrá
interesados en instalar un Relleno Sanitario para
industriales en norma.
Respecto al Biogás (quema de metano para convertirlo en
CO2), a nivel de empresa lo están desarrollando en
Santiago en el Relleno Sanitario de Lomas Los Colorados
y próximamente lo implementaran en el Relleno Sanitario
de Talca. Económicamente para que sea atractivo deben
existir unas 11.000 toneladas mes dispuestas, por ende el
proyecto de Talca no es rentable, ni siquiera con la venta
de los Bonos de Carbono porque el volumen de residuos
aún es poco (5.000 ton. mensuales). En el Relleno
Sanitario Los Ángeles tampoco sería económicamente
rentable porque se reciben entre 5.000 a 5.500 toneladas
mensuales.
Sr. Hugo Riquelme
Propietario de Recicladora
Esperanza
Respecto de la libre competencia del mercado del reciclaje,
señala que esta no se da, explica que lleva más de 20 años
trabajando en el reciclaje y con mucha tristeza cierra su
empresa el 31 de Octubre, porque SOREPA nunca
permitió que los que en un instante eran proveedores de
ellos hubiesen seguido creciendo, señala que SOREPA
creo un monopolio y que empezó a pagar a todos por igual
por un kilo de papel o 1 toneladas pagaba lo mismo,
eliminando la importancia de haber sido el proveedor de
esta industria.
Plantea que como este negocio siempre ha sido muy
cíclico, ha subido y ha bajado en sus valores mínimos,
entonces en una oportunidad de baja del papel se dedicó a
la compra de latas de aluminio recuperándose
- 192 -
económicamente lo que le permitió contratar más personal.
Expresa que su empresa recuperaba en los pueblos chicos
fuera de Concepción y recibía los materiales los enfardaba
y despachaba a Santiago, abriendo un mercado para el
reciclaje en comunas más chicas donde no lo había y
cuando SOREPA vio esta posibilidad también empezó a
recibir materiales en pueblos chicos y ya no sólo compró
cartón y papeles sino que empezó a comprar otros
materiales.
Considera que una de las políticas que el Gobierno debería
implementar es la enseñanza del reciclaje desde los puntos
de origen: de la casa, del colegio y que al Estado le cabe un
rol protagónico en definir las metas en esta materia.
Considera que los centros de acopio son posibles pero en
las Municipalidades que están lejos de los centros urbanos
siempre van a recuperar en muy baja escala.
Sr. Humberto Miguel
Cerda
Gerente
Empresas HIMCE LTDA.
Respecto a la libre competencia piensa que en el mercado
del reciclaje no la hay, son todos monopolios, empresas
como SOREPA es el único poder comprador de papeles y
cartones en Chile, así no es negocio atractivo para nadie
meterse a competir con este tipo de Empresas, esto hace
que el negocio de reciclaje no sea rentable.
Respecto a implementar la separación en origen en dos
fracciones cree que debería iniciarse con experiencias
pilotos, en poblaciones, en algunos sectores, esto
implicaría organizar la recolección de una forma distinta a
la actual para aprovechar lo que se esta separando y tener
donde entregar tal material.
Considera que hay que mirar el reciclaje como un negocio,
- 193 -
que tenga rentabilidad, pagar un buen precio a los
recolectores para que sea atractivo.
Actualmente la población no tiene incentivos para reciclar
porque como no pagan por los derechos de aseo, si la gente
paga de acuerdo a la cantidad de basura que genera
entonces tiene que reciclar obligadamente porque es un
costo alto.
Los actuales contratos a suma alzada que tienen algunos
municipios tampoco incentivan a disminuir los volúmenes
porque no se cobra por kilo, es un valor global, eso
también es una traba.
Considera que hay que trabajar de manera participativa
entre el Estado, los privados y la comunidad para lograr
avances sería útil contar con una mesa de trabajo pero con
una mirada más amplia y más de futuro.
Grupo C Autoridades
Regionales
Fundamento 5: Los residuos requieren una visión regional
Sr. Alejandro Navarro
Brain
Senador de la República
Considera que tanto la infraestructura como los sistemas de
gestión de residuos existentes en la región son insuficientes.
Sobre el financiamiento de un nuevo sistema de gestión
integral de residuos cree que se debe generar una Política de
Estado que genere los incentivos correctos.
Considera que es posible mejorar la gestión de los residuos
hacia una gestión integral pero deben generarse mecanismos
que hoy no existen.
Sobre un ente coordinador regional, la SUBDERE podría
tener un rol más preponderante en esta materia, pero se debe
tener cuidando con no vulnerar la autonomía municipal, la
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cual no puede pasar sobre interese superiores como la
salubridad pública o el medio ambiente.
Sobre la voluntad de implementar estos sistemas de gestión
integral de residuos aún cuando no se perciban
inmediatamente sus beneficios económicos, cree que esto se
debe fomentar de todos modos ya que en la medida que se
avance se generaran nuevos negocios, mayor empleo y
ahorros para los municipios, esto hay que verlo en el
mediano y largo plazo, no con mirada corto placista.
Sr. Jorge Ulloa Aguijón
Diputado de la República
Considera que en la medida que se regularice la operación
de la disposición final y se cierren los basurales no
autorizados se generaran las condiciones para contar con la
infraestructura necesaria a partir de la inversión privada en
gestión de residuos.
Respecto al financiamiento de los sistemas de gestión
integral de residuos, considera que en un esquema de mejor
gestión, la ciudadanía debe participar y para ello requiere
mayor educación y la realización de campañas por parte del
Estado.
Considera que es posible implementar sistemas de gestión
integral de residuos pero debe ser a partir de la educación en
los colegios.
Considera que es necesaria mejorar la coordinación entre
los organismos que trabajan vinculados a la gestión de los
residuos pero no crear entes nuevos.
Cree que Hay voluntad en el parlamento de apoyar una
mejor gestión pero el poder ejecutivo debe definir las metas
que se busca alcanzar y el diseño ya que este no debe
desincentivar la participación del sector productivo.
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Sra. Clemira Pacheco
Diputada de la República
Considera que hay déficit de infraestructura y sistemas de
recolección y transporte.
Sobre el financiamiento de nuevos sistemas de gestión de
residuos considera que deben asumir su rol todos los
generadores de residuos, empresas, personas y el Estado
subsidiando a quienes no cuentan con recursos.
Considera que es posible mejorar la gestión, pero es un
proceso que requiere recursos y tiempo.
Considera útil un ente de carácter coordinador que apoye la
gestión municipal, este ente debe tener un carácter técnico.
Cree que hay voluntad en los parlamentarios de apoyar este
tema porque se entiende que es un problema de calidad de
vida, pero el ejecutivo debe asumir prontamente este desafío
e informar de mejor forma a los parlamentarios sobre sus
proyectos.
Sr. Raúl Sunico
Galdames
Diputado de la República
Considera que la infraestructura de disposición final que
existe en general es de buen nivel y suficiente, pero
claramente en cuanto a gestión integral hay déficit.
Específicamente en gestión asociativa de los municipios que
no trabajan coordinadamente ni existen instrumentos
regulatorios que promuevan tal asociación.
Sobre el financiamiento de este nuevo esquema de gestión,
reconoce un rol del Estado en materia de subsidios donde
se justifique, pero también una activa participaron del sector
privado, que debe asumir los costos que generan sus
residuos en las tres etapas, recolección, transporte y
disposición final.
Considera que es “absolutamente necesario” contar con un
ente coordinador regional que tenga carácter técnico,
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capacidad de gestión y respaldo al más alto nivel de la
autoridad.
Sobre la voluntad de mejorar la gestión de los residuos, si
bien hoy no es un tema de debate masivo en el parlamento
hay piso para plantear este tema por ende el ejecutivo debe
tener la capacidad de, a partir de las situaciones de crisis en
torno al tema, poner los énfasis en las metas país que se
quieren lograr.
Sra. Andrea Aste B.
Jefa Departamento de
Acción Sanitaria
Secretaria Regional
Ministerial (SEREMI) de
Salud Región del Bio Bio
Concejala de la Comuna
de Concepción
Considera que la infraestructura existente resulta
insuficiente para las necesidades presentes y futuras de la
gestión de residuos.
Sobre el financiamiento de un sistema de gestión este debe
provenir de fondos municipales pero con apoyo de la
SUBDERE y el Gobierno Regional ya que existe déficit
presupuestario en prácticamente todas las comunas.
Cree que es posible y necesario mejorar la gestión de los
residuos y la región puede hacerlo porque el tema de la
disposición final esta bastante resuelto por ende se puede
avanzar más.
Cree que no sería malo que existiera un ente regional de
coordinación pues limitaría la “tremenda autonomía” que
lleva a los municipios muchas veces a infringir la ley si
recibir sanción alguna y le daría un empuje técnico al tema.
Sobre la voluntas para implementar esto, si la hay en las
autoridades regionales, pero en los alcaldes habría que
motivar más.
Sr. Bolívar Ruiz Adaros
Director Regional
Comisión Nacional del
Considera que sobre infraestructura y sistemas de gestión de
residuos, la suficiencia o insuficiencia tiene que ver con la
forma en que actualmente se manejan los residuos, con
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Medio Ambiente
(CONAMA) Región del
Bio Bio
Secretario Ejecutivo de la
COREMA Región del
Bio Bio
mirada local, pero que si se vieran con mirada regional sólo
ahí se podría definir si es suficiente la infraestructura con
que se cuenta, al menos de disposición final de residuos.
Sobre el financiamiento, nuevamente falta una mirada
regional y un diseño que considere el aporte del Gobierno
Regional.
Sobre la implementación regional de la gestión integral
considera que faltan condiciones regulaciones e
instrumentos económicos para que desarrolle.
Considera que es necesario contar con un ente regional que
coordine y ese debe ser el Gobierno Regional, por mandato,
recursos y capacidad.
Sobre voluntad para implementar un sistema de gestión
integral, cree que falta mucha información, difusión y una
mirada que potencie los beneficios de la gestión integral en
ámbitos sociales, de empleo, de recuperación de suelos
degradados, etc. en suma aprovechamiento de todo el
potencial que el tema tiene.
Sr. Jaime Peña
Director Regional
Servicio Agrícola y
ganadero (SAG)
No cree que sea suficiente la infraestructura que tiene
actualmente la región, cree que falta también mayor
conciencia en los empresarios respecto a los residuos que
generan y los impactos de estos.
Considera que en el esquema de financiamiento de la
gestión integral de residuos, deben participar todos los
generadores.
Considera que al menos en el sector agrícola que es el que
le compete al SAG, no se hace un manejo adecuado de los
residuos, pero existen grandes las oportunidades para
mejorar la gestión porque el suelo en esta región requiere
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mejoramiento y los residuos orgánicos comportados pueden
aportar a mejorar el suelo.
Considera que los residuos son un gran problema y se
requiere mayor fiscalización y reforzar la dotación de
personal en los servicios existentes más que crear un ente
regional nuevo. Considera que sería importante fomentar el
compostaje y cree que hay voluntad en las autoridades de
mejorar la gestión pues los residuos son cada vez más
complejos como por ejemplo los envases de plaguicidas y
los residuos hospitalarios.
Considera que para mejorar la gestión se requiere mayor
conocimiento, divulgación, conciencia y recursos
económicos.
Sr. Omar Hernández
Secretario Regional
Ministerial (SEREMI) de
Obras Públicas
Considera que hay déficit de infraestructura para manejar
los residuos en la región, el mercado de oferentes es
pequeño, hay pocas regulaciones y no hay incentivo para las
nuevas inversiones.
Considera que es necesario tener un marco regulatorio
distinto y un nivel de subsidios alto para garantizar a los
privados utilidades que le hagan atractivo invertir en este
tema.
No cree que se pueda implementar una gestión integral si no
hay rango mayor de decisiones, esto es materia de Ley para
que se generen mecanismos que hoy no existen y exista la
obligación de, por ejemplo, pagar por el servicio.
Respecto a la necesidad de contar con un ente de
coordinación regional ve que a menos que sea un ente con
muchos recursos, respaldo y mandato no tendría éxito,
porque el sistema actual tiene una lógica muy rígida, más
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bien ve como más factible que dicho ente estuviera asociado
a otro organismo como la misma CONAMA o el MOP.
Cree que para que este sistema funcione debería darse al
tema un carácter de negocio, para que exista la inversión y
no ve a nivel municipal voluntad de cambiar las cosas, para
ello se requiere un marco regulatorio distinto al actual. Si no
se garantiza la base de los ingresos para quienes inviertan
en crear los sistemas de gestión de residuos, no se puede
pasar a un sistema de este tipo, la voluntad puede existir
pero aún no lo suficiente como para generar los mecanismos
necesarios, hay más sensibilidad con otros tipos de
contaminación, por ejemplo con los residuos líquidos, no
pasa lo mismo con la basura hay mucho más tolerancia.
El Salto grande fue el paso de basurales a Rellenos
Sanitarios pero mucho más no se ha avanzado, no ve que
haya una gran preocupación, pero hay oportunidades con
los Bonos de Carbono, es una fuente interesante de
incentivo.
Sr. Ramón Daza
Hurtado
Director Regional de
Aguas
Considera que la región no tiene la infraestructura suficiente
para atender la demanda actual y proyectada de manejo de
los residuos, y que en realidad el tema del tratamiento de
los residuos es relativamente reciente.
Por lo menos la percepción del ciudadano común y
corriente es que algo no funciona bien, de
hecho hay problemas con ciertos vertederos funcionando
en forma inadecuada o por lo menos no están bien
emplazados, quizás desde el punto de vista económico, de
los requerimiento de transporte si sea quizá una ubicación
óptima pero desde el punto de vista de otras variables como
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las ambientales no.
Cree que es posible en la región implementar un sistema de
gestión integral con separación en origen de los residuos,
porque ha visto una creciente demanda ciudadana por
abordar problemas que deberían haberlos liderado el
Estado, plantea que todos estos fenómenos obedecen a un
comportamiento sistémico y por lo tanto en la medida que
se aborden también con una concepción sistémica serán
viables, propone ir construyendo gradualmente soluciones
pero con una visión integral.
Cree que falta voluntad política para este tema en la agenda
de las autoridades.
Sr. Hugo Valeria Leal
Secretario Ejecutivo de
Producción Limpia
Región del Bio Bio
Consejo Nacional de
Producción Limpia
Ministerio de Economía
Cree que si bien la región es una de las más avanzadas en
infraestructura de disposición final, porque cuenta con 4
Rellenos sanitarios operando con tecnología moderna, hay
un déficit de infraestructura para otro tipo de residuos y de
tratamientos intermedios.
Considera que el financiamiento de la gestión integral debe
provenir de la comunidad, las empresas y el Estado pues
los 3 tienen responsabilidad en ello.
Plantea que están dadas las condiciones para pasar a un
sistema de gestión integral de residuos pero debe existir una
Política de Estado al respecto.
Considera que más que un ente nuevo se debe dar una
coordinación entre Salud, CONAMA y los municipios para
implementar una Política de gestión integral.
Cree que aún falta voluntad Política para avanzar más en el
tema, porque se requiere un marco regulatorio y recursos
cuya decisión es de entes de carácter superior.
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Sr. Claudio Elgueta
Salinas
Director Regional de
CORFO
Región del Bio Bio
Considera que aún falta infraestructura en a región
especialmente para atender residuos no domiciliarios.
El financiamiento para los nuevos sistemas debe provenir
de una mejoría en la recaudación que realizan los
municipios, pero también de subsidios e incentivos para que
se generen nuevos negocios.
Cree que es posible implementar un sistema de gestión
integral pero en la medida que se genere el marco
regulatorio por una parte y los incentivos económicos por
otra.
No tiene tan claro que sea necesario contar con un nuevo
ente de carácter regional sino más bien reforzar y dar
recursos y atribuciones a los ya existentes.
Considera que voluntad para implementar gestión integral
puede haber pero no es una prioridad ni legislativa ni
presupuestaria.