Políticas de Transparencia, Equidad y Acceso a las compras públicas para las

MIPYMES

Miguel Peñailillo L.

Experto Asociado

Centro Regional del PNUD para América Latina

y el Caribe

Santo Domingo , 5 de Junio de 2014

Resumen

Compras Públicas

Corrupción en LAC

Transparencia

Control

Equidad

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Características de Latinoamérica y el Caribe

La región no es pobre, pero tiene muchos pobres. es una región rica (USD 5,3 Bill.) y con grandes recursos naturales

Baja densidad poblacional

Pobreza de la región alcanza al 32% de la población (y hasta un 45% de los niños menores de 18 años)

Es una de las regiones más desiguales del mundo 10% más rico tiene el 48% de los ingresos, mientras que el 10% más pobre

sólo el 1.6%

región del mundo con la mayor inequidad en la distribución de la propiedad de la tierra

mitad de los niños que comienzan la primaria no la terminan

40% corre riesgo de caer en pobreza ante crisis

Región democrática pero con problemas de gobernabilidad

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Vulnerabilidades que facilitan la corrupción

la mayoría de los países de ALC comparten ciertos aspectos que los hacen vulnerables y pueden facilitar la corrupción pública y/o privada: La existencia de sistemas de gobierno democráticos que muestran un

agotamiento en términos de desempeño

Débil capacidad de los Estados para llevar adelante sus políticas y hacer efectiva la ley

Inseguridad debido a la criminalidad y la violencia

Alta concentración de la riqueza y una amplia distribución de la pobreza.

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La corrupción en América Latina y el Caribe

América Latina y el Caribe es una región extensamente afectada por la corrupción.

Se puede afirmar que en esta región la corrupción es un problema con características endémicas, en cuanto se trata de un fenómeno localizado en toda la región y con un alto número de personas afectadas.

Asimismo, comparada con otras regiones del mundo, ALC es una región caracterizada por altos niveles de corrupción.

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Indicadores de Gobernabilidad 2002-2012 (WBI)

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Cómo está CA y RD comparativamente

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Corrupción: Definición Usual (TI, PNUD y otros)

Abuso de poder delegado para obtener beneficios indebidos

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- Obedece y cumple

Principal

Cliente Agente

- Establece reglas - Compensa

Provee servicios, contrata …

Paga impuestos, tarifas etc.

Transacción ilegítima - Traiciona al principal

Conceptos claves

Delegación Asimetría de información Conflicto de interés

Fuente: Frederic Boehm

Prácticas de corrupción

Soborno (activo y pasivo)

Soborno transnacional

Extorsión

Extralimitación de funciones (abuso de poder)

Tráfico de influencias

Malversación de fondos / caudales públicos / peculado

Enriquecimiento ilícito

Favoritismo / Nepotismo / Amiguísimo / Clientelismo

Defraudaciones y engaños al Estado

Participación en lavado de activos

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La Noción de Captura

No es la corrupción que viola las reglas, sino una corrupción que “hace las reglas”

(Marino Tadeo Henao)

Influencia indebida de grupos de interés sobre las reglas de juego formales

Leyes, regulaciones, decisiones políticas, judiciales o administrativas etc.

Diferenciar entre cabildeo “legitimo” y captura “ilegitima”… zona gris, pero criterios ayudan a diferencias

Captura no es una practica de corrupción, pero los grupos de interés (legales o ilegales) usan practicas corruptas y otras practicas ilegítimas (p.ej. violencia) para acceder a rentas económicas

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Captura del Estado

N E

I GE

Grupo económico Partido político Líder/caudillo

Congreso Nacional Entidad reguladora

Poder judicial

Entidad pública ejecutora/fiscalizadora

Norma indebidamente favorable

Renta Indebida permanente

Oferta económica indebida

Oferta política o económica indebida

Proceso decisional imperfecto: - Sistema democrático con debilidades - Baja o inexistente participación - Opacidad - Bajo control técnico

Fuente: elaboración propia

Compras públicas y transparencia

Incorporación y valor de la transparencia en el Estado

La transparencia es mas que acceso a la información Consiste en una nueva manera de relación entre los actores públicos y

los ciudadanos.

La evolución de la transparencia ha reconocido ciertas etapas o momentos:

La entrega unilateral de información gubernamental a ciudadanos

La respuesta de solicitudes de información de ciudadanos

El intercambio de información y la transacción

Construcción conjunta e integración de información sobre políticas y medidas de transparencia

Gestión del diálogo y la confianza sobre políticas de transparencia (gobernabilidad democrática)

Transparencia, reforma del Estado y compras públicas

Durante dos décadas la reforma/modernización del estado y la transparencia han avanzado por caminos que se cruzan: procesos de reforma de los 90 muchas veces tecnocráticos transparencia como bien público de naturaleza política

La eficiencia gubernamental fue un pilar de los procesos de reforma y

modernización del Estado de los 90 y comienzos de la década siguiente, y la transparencia se incorporó como atributo de algunos programas gubernamentales: Trámites atención al ciudadano gobierno electrónico compras públicas.

En estos programas la transparencia muchas veces se concibió como la entrega de

amplia información a destinatarios definidos con el fin de habilitarles para operaciones gubernamentales más eficientes.

Transparencia, reforma del Estado y compras públicas

La transparencia por otra parte fue promovida desde consensos internacionales traducidos en: tratados sobre Derechos Humanos (Convención Americana de DDHH) tratados Anticorrupción (CICC y CNUCC).

También fue incorporada en el discurso político como una condición para una

participación efectiva y gobernabilidad democrática.

La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, de 2003, dio un impulso político de primera envergadura a la transparencia. Políticas de prevención de la corrupción basadas en la transparencia Estado transparente que provee información pública Compras públicas como sistema de gestión estatal que debe ser transparente y eficiente Promoción de la participación de la sociedad civil Transparencia en las entidades privadas

Hoy una docena de países cuentan con leyes de acceso a la información y

transparencia activa, existen redes institucionales (RTA) e iniciativas dinámicas (OGP)

Compras públicas y control

Corrupción pequeña vs. grande

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Fuente: Encuestas a Empresas (Banco Mundial)

Riesgos de corrupción en las compras

Entrega • Fraude en la calidad

• Fraude en la materialidad de la entrega

• Desvío de bienes a terceros

• Enriquecimiento ilícito

Proceso de

compra

• Soborno

• Trafico de influencias

• Uso de información privilegiada

• Connivencia entre oferentes

• Nepotismo

• Conflictos de intereses

Definición de la

necesidad

• Creación artificial de necesidades

• Direccionamiento del requerimiento

• Captura del sector o de nicho

• Extorsión

Algunos mecanismos de prevención

Entrega • Controles internos

• Auditorías internas y externas

• Declaraciones patrimoniales y de intereses

• Evaluación de calidad del gasto

• Control ciudadano y de beneficiarios del Estado

Proceso de

compra

• Controles internos

• Seguridad de la información

• Controles externos institucionales

• Impugnación de los oferentes

• Transparencia activa del proceso

• Sistemas de denuncia interna

• Mecanismos de vigilancia ciudadana y cooperación publico-privada

• Observatorios

Definición de la

necesidad

• Controles internos

• Controles inter-institucionales de planificación y presupuestación

• Transparencia pasiva y denuncia

• Evaluación externa de los mercados y decisiones públicas

Compras públicas y equidad: MIPYMES

Quiénes son las MIPYMES en Centro América

Un conjunto de 1,000,000 de establecimientos

98% = 90% = 25% = 20%

Altamente heterogéneo. Abarca desde micro y pequeñas empresas de subsistencia hasta medianas

empresas competitivas y con capacidad exportadora, aunque en su mayoría son empresas muy ligadas al mercado interno

Naturaleza de sus objetivos es muy diferente: sobrevivencia – supervivencia - acumulación y sostenibilidad

Hay poca información disponible aún acerca de sus características, dinámicas y espacios de oportunidades de negocios.

Algunas condiciones que limitan su desarrollo

Auto-formación y baja capacidad de detectar fallas en su empresa: carencias de un sistema educativo y de formación técnico-práctica.

En CA tienen baja capacidad gerencial, deficiente destreza técnica y desactualización tecnológica (Desarrollo de la Mipyme, Políticas de apoyo y CAFTA en América Central; WB, 2006)

Limitado acceso al financiamiento

Informalidad y competencia desleal

Débil tejido social para el emprendimiento

Insuficiente capacidad de los órganos gubernamentales para brindar apoyo

Poca información acerca de los mercados y oportunidades de negocios

Algunas cifras sobre su participación en el mercado público (PYMES)

Dificultades para ser proveedoras públicas

La participación de la Pyme en las compras públicas plantea una serie de dificultades y barreras adicionales a las dificultades de crecimiento y desarrollo características de las PYMES.

Dificultades relacionadas con: i) la información sobre las oportunidades de comerciar con el Estado (acceso y

disponibilidad de información; procesos administrativos demasiado complejos; deficiente calidad y comprensibilidad de la información);

ii) capacidades (administrativas y técnicas de las PYMES para participar, requisitos exigentes, plazos cortos);

iii) gestión (procedimientos administrativos demasiado complejos, falta de transparencia, bajo nivel de sistematización);

iv) limitantes financieras (falta de recursos, plazos de pago demasiado extendidos); y

v) Dificultades relacionadas al suministro por el tamaño de las ofertas. (Las compras públicas sustentables en América Latina. Estado de avance y elementos clave para su desarrollo. Beláustegi. RICG.2011)

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Algunas conclusiones y sugerencias

Las MIPYMES son actores que deben ser tratados diferenciadamente. Es necesario conocerles.

Su promoción y fortalecimiento requiere cambio cultural en el Estado y coordinación inter-institucional

La innovación de las Mipymes debe también considerar el aprendizaje incremental y el desarrollo de habilidades blandas

El aumento de la participación en el mercado público disminuye el riesgo de captura del sistema, y favorece la distribución de la riqueza

La descentralización del sistema, una vez maduro, fortalece la equidad pero exige fortalecimiento institucional a nivel territorial y generación de capacidades empresariales.

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Gobernabilidad democrática en las compras públicas

Transparencia

Control Equidad

Políticas de Transparencia, Equidad y Acceso a las compras públicas para las

MIPYMES

Miguel Peñailillo L.

Experto Asociado

Centro Regional del PNUD para América Latina

y el Caribe

Santo Domingo , 5 de Junio de 2014