POLITICAS SOCIAIS NO BRASIL: seus desdobramentos históricos e o debate do

terceiro setor1*

Ciro Andrade da Silva2

RESUMO

A política social brasileira se caracteriza, conforme dados históricos, com ações clientelistas e residuais, com forte relação de favor e não de direito. Mas é nos anos 1990 que esta situação torna-se mais grave. Este período, entendido como a entrada do neoliberalismo no Brasil, é marcado pelo desemprego e pelo achatamento salarial que impede o acesso das camadas mais empobrecidas às políticas sociais. Esse processo, aliado à reforma do Estado, faz com que os governos celebrem parcerias com o terceiro setor. Palavras Chaves: política social, terceiro setor.

ABSTRACT

The Brazilian social politics is characterized according to the history with custumers and residual actions, with strong relation of favor and not of right. But it is during the years of 1990 that this situation became more serious, this period in the beginning of the neoliberalism in Brazil is marked by the unemployment and by the wage reduction that stops the access to the social politics. , that allied to the reform of the State, makes the governments to celebrate partnerships with the third sector. Keywords: social politics, third sector

INTRODUÇÃO

1 Este trabalho tem o apoio da FAPEMIG – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais.

2 Mestre. Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri. ciroandrade@uol.com.br

O presente trabalho é fruto das reflexões e estudos realizados a partir da

experiência com a disciplina Política Social e Serviço Social, ministrada para as turmas

do curso de Serviço Social da UFVJM - Universidade Federal dos Vales do

Jequitinhonha e Mucuri. Nesta comunicação, é realizada uma revisão bibliográfica do

debate sobre a trajetória das políticas sociais no Brasil, a retração do Estado nas

formas de intervenção social e o apelo ao voluntariado e ao terceiro setor, expresso,

sobretudo nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998) e (1999-2002).

DESENVOLVIMENTO

A formação capitalista brasileira não apresentou os traços clássicos da

transição feudalismo/capitalismo tal como nos países europeus. A base da sociedade

brasileira é de economia colonial, escravocrata e oligárquica. Todavia, no Brasil, há a

instauração de um capitalismo tardio e subordinado ao capitalismo mundial,

mesclando características coloniais e ora casando o novo com o velho, sem abrupta

ruptura, mas com a conservação de traços do período anterior.

Coutinho (1988) explicita que as categorias que se articulam na realidade

brasileira não se confluem pela “via clássica” pois, no Brasil não houve a presença de

uma classe burguesa revolucionária que fizesse de seus interesses o interesse geral

da sociedade, mas sim, uma elite originária da oligarquia agrária que foi gradualmente

realizando uma “transformação pelo alto”, de caráter elitista e antipopular, amparada

pelos aparelhos repressivos e pela intervenção econômica do Estado.

Deste processo de revolução pelo alto, resultou uma conformação da classe

trabalhadora apoiada pela forte tutela do Estado nacional. Esta característica histórica

do desenvolvimento econômico, político e social do Brasil, vai trazer profundas

influências na conformação da política social, pois o predomínio do clientelismo e do

fisiologismo vai se consolidar como relação sócio política fundamental. Isto implica

afirmar que, no desenvolver da história, o Brasil optou por uma modernização

conservadora conforme discute Fernandes (1981).

É válido enfatizar que a perspectiva do favor arraigada na cultura política

brasileira data sua gênese nos moldes coloniais da sociedade escravocrata. Pois

naquele período havia três classes no interior das relações coloniais, eram elas: o

latifundiário, o escravo e o “homem-livre” (todavia dependente). Na sociedade colonial

- organizada segundo o monopólio da terra, o “homem livre” não era “nem proprietário

e nem proletário” era, portanto agregado a uma propriedade maior e tinha nessa

relação social de favores seu meio de subsistir.

Esta concepção foi favorecida pelo pensamento liberal clássico. Este

pensamento é incorporado por representar um movimento antimetrópole e para

estabelecer uma certa consonância com o capitalismo mundial. Todavia o liberalismo

brasileiro se efetiva mesclando ideais liberais como Liberdade, Igualdade e

Fraternidade, que objetivaram um processo de convulsão social que abarcou a

totalidade da sociedade como representação do interesse comum, porém pautados

nos interesses de uma determinada classe em ascensão, a burguesia. Estes traços do

colonialismo brasileiro não foram suprimidos, mas converteram a sociabilidade em

relações de favor, paternalismo, escravidão e a conservação de uma elite no poder.

Portanto, “O Estado brasileiro nasceu sob o signo de forte ambigüidade entre um

liberalismo formal como fundamento e o patrimonialismo como prática no sentido da

garantia dos privilégios estatais” (Behring, 2003, p.95).

De acordo com Pereira (2000), nos anos que antecederam o período de 1930

o que se apresentou foi a ausência de um planejamento social e um Estado quase

ausente de intervenção na área social submetido à falta de condições para

reconhecimento político das reivindicações do operariado industrial. Nesse sentido, o

enfrentamento da “questão social” se efetivou através da coerção e reparações

tópicas, emergenciais e pontuais, sendo as áreas de destaque o trabalho e a

previdência, de forma que se assegurou o “direito” do trabalhador formal urbano

mediante contribuição compulsória deste, do empregador e de parcela mantida pelo

Estado.

A partir do governo Varguista é que se intensifica o processo de

industrialização brasileiro, há o sistemático reconhecimento político das reivindicações

trabalhistas do operariado fabril e de querela de categorias articuladas. Sendo que a

cidadania é balizada pelo parâmetro de regulamentação profissional, pela carteira de

trabalho e pela associação sindical, resultando no que Santos (1979) denominou de

“cidadania regulada”.

Criaram-se barreiras à entrada na arena política, via regulamentação das ocupações, e, consequentemente, todas as demandas relativas a emprego, salário, renda e benefícios sociais ficavam na dependência de um reconhecimento prévio, por parte do Estado, da legitimidade da categoria demandante. Se era certo que o Estado devia satisfação aos cidadãos, era este mesmo Estado que definia quem era e quem não era cidadão, via profissão. Definido o escopo de cidadania regulada, volta-se, então, o Estado para o estabelecimento de uma política previdenciária. (SANTOS, 1979, p. 77)

Já no período posterior ao governo de Vargas, intensifica-se o processo de

desenvolvimento capitalista através do aumento da industrialização calcada numa

perspectiva desenvolvimentista/internacionalista, a qual criou condições favoráveis

para a entrada do capital estrangeiro através de investimentos em infra-estrutura e em

indústrias de bens de consumo duráveis.

A ameaça de um movimento comunista (período de efervescência social:

anos de 1950-1960) faz externar a face reacionária da classe burguesa que de forma

autoritária e coerciva promove o cerceamento da massa popular no cenário político,

enquanto condição de selar as amarras que acirram a subsunção econômico-político-

social do país aos países de capitalismo central.

Nesse percurso, o golpe que retirou Goulart da presidência, instituiu uma

ditadura militar (1964-1985) que traz consigo profundas mudanças na organização

social do Brasil, a fim de garantir o desenvolvimento do capital, visando à expansão da

produção e modernização da economia via entrada de capital estrangeiro. Contudo, a

condução populista na administração estatal - tecnocrática e centralizadora, resulta

“[...] na reestruturação de máquina estatal, privilegiando o planejamento direto, a

racionalização burocrática e a supremacia do saber técnico sobre a participação

popular” (Pereira, 2000, p. 135).

Data desse período, a unificação do sistema previdenciário de forma

centralizadora e verticalizada e ampliação limiar dos direitos sociais tipicamente

urbanos como instrumento de coesão social. No final da década de 1970, o modelo

desenvolvimentista apresenta sinais de crise e, portanto a sua insustentabilidade

política. Vários fatores como crises econômicas e mobilizações paulatinas da

sociedade constituíram-se em solo propício para um momento de transição dialético,

ou seja, para uma possível abertura política.

Sendo assim, a década de 1980 é marcada pelos sinais de exaustão do

modelo ditatorial e pelo ressurgimento de ampla movimentação na sociedade em torno

dos pleitos por democracia. Logo há possibilidades concretas de abertura política

lenta, gradual e nos moldes tipicamente burgueses. Tais possibilidades se expressam

na ampla movimentação pró-constituinte e no desenho da concepção de seguridade

social. Como resultante desse processo, tem-se a promulgação da Constituição

Federal de 1988, que conferiu um lugar de destaque ao paradigma de proteção social

substituto ao de seguro social. A Constituição Federal confere à política social a

possibilidade de ruptura dos pressupostos da cidadania regulada e assume

características mais universalistas. Estabelece o tripé da Seguridade Social enquanto

direito de cidadania à saúde (nos moldes da universalização da bandeira da reforma

sanitária, sem, no entanto, alterar a relação com a indústria farmacêutica); à

previdência (conservando seu caráter contributivo); e à assistência (direito do

segmento dela recorrente, contudo, sem o pré-requisito contributivo), além de definir

todas as políticas como um direito de cidadania e dever do Estado.

A Constituição de 1988 também definiu a participação democrática na gestão

do social. A participação da sociedade civil foi inscrita como fundamental,

principalmente no processo de descentralização das políticas sociais, através dos

conselhos gestores ou conselhos setoriais. Inovação institucional decisiva a partir da

Carta Constitucional de 1988 e das leis complementares, os conselhos tornaram-se

peças obrigatórias fundamentais para que Estados e municípios tivessem

assegurados o repasse dos recursos federais, consolidando o perfil democrático da

Carta Magna. Ou seja, estabelecem-se os critérios para o controle social,

inviabilizando a continuidade dos mecanismos autoritários presentes na política social

até então.

Contudo, os elementos democráticos e universalistas da Constituição de 1988

colidem com a proposta de ajuste estrutural imposta pelas agências multilaterais. É

importante salientar que, neste mesmo período, os países centrais procuravam

superar suas crises com a implementação de um novo paradigma político e econômico

(cf. 1.1 deste capítulo). A justificativa para a introdução deste novo ideário foram os

baixos índices de crescimento vivenciados pelos países de forma geral. O Brasil,

contudo só inicia a realização das medidas propostas pelas agencias multilaterais em

1990.

Somente a partir da primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso (FHC) é

que o ajuste estrutural é implementado nos moldes daqueles propostos pelos países

centrais. As medidas de desregulamentação dos mercados, sem nenhum tipo de

proteção aos produtos nacionais, a liberalização dos entraves ao mercado financeiro,

as reformas fiscal, trabalhista, previdenciária e social, foram a pedra de toque do

ajuste no Brasil. Todas estas medidas visavam colocar a economia nos trilhos do

superávit primário e recuperar o crescimento econômico. Já no final do primeiro

mandato, tais medidas mostram sinais de fracasso, as altas taxas de desemprego

perduram, apesar das mudanças na legislação trabalhista.

Para consolidação destas reformas, ainda no início de seu primeiro mandato,

FHC cria o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), que delimita e

estabelece as regras para o funcionamento do terceiro setor. A Lei de 15 de maio de

1988 é o marco legal que define este conceito, os princípios da descentralização

proposta pela Constituição de 1988 são transfigurados na Reforma do Estado por uma

outra lógica, em que predominam os princípios do mercado. Descentralizar, privatizar

e concentrar os programas sociais públicos nas populações empobrecidas, parecem

ser os vetores fundamentais da reforma de programas sociais preconizados pela

equipe do governo FHC.

A descentralização é concebida como um modo de aumentar a eficiência e a

eficácia do gasto público, já que aproxima problemas e gestão. Com a

descentralização aumentam as possibilidades de interação no nível local dos recursos

públicos e dos não-governamentais, para o financiamento das atividades sociais.

Enfim, amplia-se a utilização de formas alternativas de produção e operação dos

serviços, mais facilmente organizadas nas esferas municipais.

A focalização, por sua vez, significa o direcionamento do gasto social a

programas e a públicos-alvos específicos, seletivamente escolhidos pela sua maior

necessidade e urgência. Dois tipos de justificativa apóiam esta tese: a de que o Estado

deve entrar apenas residualmente e tão somente no campo da assistência social, e a

que argumenta com o fato de que em geral os mais necessitados não são, em

princípio, os que efetivamente beneficiam-se do gasto social; conseqüentemente deve-

se redirecionar este gasto, concentrando-o em programas dirigidos aos setores mais

empobrecidos da população.

Uma forma de privatização apontada por Draibe (1993) é a de deslocamento

da produção e/ou da distribuição de bens e serviços pra o setor privado não-lucrativo,

composto por associações de filantropia e organizações comunitárias, ou as novas

formas de organização não governamentais. Para viabilizar tais operações pode-se

recorrer aos mecanismos de cessação de programas públicos e o afastamento do

governo de algumas responsabilidades; redução em quantidade e capacidade de

serviços publicamente produzidos, delegando-as ao setor privado; e a forma de

desregulação ou desregulamentação de setores antes restritos à ação estatais e

transferidos para o setor privado.

O terceiro setor, portanto, se configura como resultado desse processo de

desconcentração estatal, adquirindo a forma híbrida, formado de atividades privadas,

situadas na sociedade civil, mas que o Estado reconhece e declara serem de interesse

público. Este desenvolvimento do terceiro setor propicia ao estado a desconsideração

das leis de licitação, em certos casos, a obtenção de serviços públicos sem concurso

público e a terceirização da rede pública de serviços tradicionalmente prestados à

população, especialmente na área da saúde e da educação. Apresenta-se como uma

decorrência da complexidade e diversidade social que a globalização produz

intensamente, especialmente pelo modo como o Estado brasileiro nela se inseriu,

intensificando os processos de exclusão social.

Em que pese a atuação do terceiro setor, destaca-se a minimização das

atividades do Estado frente à formulação, execução e controle das políticas públicas.

Esta análise não desconsidera a importância do terceiro setor, mas num contexto de

privatização das atividades sociais, implica na retomada de pressupostos fortemente

arraigados na cultura política brasileira como o autoritarismo, o clientelismo, o

residualismo.

Na medida em que o Estado se desresponsabiliza de suas funções

determinadas e incorporadas ao longo da dinâmica da organização capitalista, se

mantém no campo das políticas sociais brasileiras, políticas com características

distintas, especialmente a de Assistência Social que prevalece focalizada, seletiva e

pontual. E tais características se evidenciam ao passo em que, no domínio da

sociedade civil, as ONGs, as fundações e outros prestadores de serviços sociais que

compõem convencionalmente o denominado “Terceiro Setor”, assumem cada vez

mais a ampla responsabilização pelo enfrentamento da questão social.

Portanto, no início de 1990, as ONGs (Organizações Não Governamentais) se

espalham pelo país se inserindo nas mais variadas áreas sociais. De acordo com uma

pesquisa publicada em 2004 pelo Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada (IPEA) e

o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)) em parceria com a Associação

Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong) e o Grupo de Institutos,

Fundações e Empresas (GIFE) existiam 276 mil fundações e associações sem fins

lucrativos no país, empregando 1, 5 milhões de pessoas. Estas associações e

fundações representam um quadro bastante heterogêneo, pois englobam escolas,

universidades, hospitais, entidades de cultura e recreação, meio ambiente e defesa de

direitos (ABONG,2005, p.04).

No que tange ao seu financiamento, as ONGs no Brasil contam com I)

recursos internacionais de entidades governamentais e não governamentais

localizadas nos países centrais e que destinam recursos para programas que visem

diminuir as desigualdades sociais e combater a pobreza dos países periféricos; II)

parceria com órgãos governamentais para implementar políticas nas mais diversas

áreas como geração de emprego e renda, prevenção a DST/Aids, educação de jovens

e adultos, dentre outros; III) contribuições de associados, ou seja, pessoas ligadas as

entidades por objetivos em comum, que além de participar das atividades políticas

contribui financeiramente para sua manutenção; IV) doações de pessoas físicas ou

jurídicas através de recursos e bens; e V) auto-sustentabilidade que inclui a venda de

produtos como camisetas, livros até a prestação de serviços como pesquisas, cursos

de formação e assessoria como forma de captar recursos para a manutenção de suas

atividades, sem nenhuma finalidade lucrativa (idem, p.09).

Sendo assim, o fenômeno do “Terceiro Setor” é engendrado e se coloca a

disposição do projeto neoliberal e potencializa um espaço “alternativo” de

produção/consumo de bens e serviços. O caráter alternativo se dá na direção de uma

integração diferencial dentro da ordem capitalista e, portanto, não alternativo ao

sistema capitalista, mas alternativo na forma, na natureza e no enfrentamento à

“questão social”.

CONCLUSÃO

Considera-se que a passagem das políticas estatais para o “Terceiro Setor”

expressa um processo de arrefecimento das lutas de classes, pois tais serviços

executados na esfera privada que negam o entendimento público e coletivo acabam

por reforçar o caráter filantrópico na prestação de serviços sociais. Essa realidade

elimina a possibilidade de um movimento reivindicatório em relação aos serviços

prestados, pois suprime a noção de “direitos”, não sendo judicialmente reclamáveis e

inviavelmente incorporados na luta política.

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