politicas sociais no br artigo jorge abraão (1)

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Poltica Social no Brasil1

Jorge Abraho de Castro2

1. Introduo

As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do

movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos Estatais que

se destinam a diversos propositos. Esses mecanismos ganham contorno de uma

Poltica Social quando se destinam a proteger e promover socialmente seus membros.

No existe um padro de conjunto de polticas pr-estabelecido para se determinar o

que seja uma Poltica Social. Para isso, importante conhecer que opes foram

escolhidas, porque foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu

desenvolvimento, alm da percepo de quais as conseqncias imediatas e o legado

para o futuro. Tudo isso sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para

a pesquisa acadmica e aplicada e para o controle social.

Nesse sentido, a preocupao com a anlise da Poltica Social objetiva:

interesse ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais;

quais as polticas publicas que esto envolvidas; qual o aparato estatal disponivel;

como esto sendo organizado e geridos o repectivo aparato; quais so os beneficirios

e os tipos de benefcios distribudos; quanto so os recursos dispndidos e que

polticas esto sendo gastos; quais os avanos obtidos e os limites e obstculos

vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades

geradas a populao; e quais so as mudanas que esto sendo processadas na

situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm

compreender o circulo econmico desencadeado pela poltica social e seu

consequente gasto pblico. Principalmente, seus aspectos voltados a promoo do

crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.

Para tratar desse assunto este texto est organizado em quatro partes. Primeiro, e

mais extenso mostra a Poltica Social brasileria em seus vrios aspecto: conceito

organizado; aparato estatal e formas de gesto; beneficios e beneficirios; gasto

envolvidos. Em seguida, so apresentados de forma resumida a atual situao social

da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos

os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das

familias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica

social.

1 Este texto produto dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos anos ltimos junto aos

tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Poltica Social (Disoc) do IPEA, para a qual

agradeo a felicidade da oportunidade vivida. Sua realizao tomou como base e referncia

primordial a seguinte produo editorial da diretoria: Polticas Sociais Acompanhamento e anlise no 17; Perpectiva da Poltica Social no Brasil; Situao Socia Brasileira 2007; Objetivo do

Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento; e o texto CF/88 e as polticas sociais brasileiras.

2 Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Instituto de Pesquisa Econmica

Aplicada (Ipea). E-mail: [email protected]

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2. Poltica Social brasileira

Neste item vamos delimitar o entendimento do que est se chamando de Poltica

Social para efeito deste trabalho. Partindo desse conceito organizado, vai se detalhar

as principais polticas envolvidas. qual aparato estatal e formas de gesto que esto

envolvidos em cada rea. Os principais beneficios distribuidos e beneficirios

atingidos e os gasto pblicos envolvidos.

2.1. Delimitao da poltica social brasileira

A poltica social no Brasil ainda carecem de uma tica totalizante. Neste sentido

que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social brasileira na perspectiva da

idia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os

esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso, tambm o fato de que a literatura

nacional ainda bastante setorializada, por polticas especificas e com predominncia

em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios

alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a densidade terica atual tem como

determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo

constitutivo da poltica social.

No entanto, um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e

anlise da poltica social adotar um conceito organizador do que ser entendido por tal

fato. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a

complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos

mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas

pblicas.

Alm disso, a poltica social tem aspectos bastante dinmicos uma vez que em

sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados

contigncias, riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a

responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas,

sistemas de proteo e promoo social com maior ou menor abrangncia, mas que

so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma.

Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma

tarefa complexa.

Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes, quanto so as

abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificultdades e limitaes

adotaremos aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um

conjunto de programas e aes do Estado, com o objetivo de atender as necessidades e

os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida

da populao, inclusive aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe

salientar, entretanto, que bens e servios sociais podem serem oferecidos por

entidades privadas sejam lucrativas ou no.

Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma poltica social busca:

(i)promover a seguridade social mediante a garantia da solidariedade o seguro social

ao indivduo em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as

quais se podem citar: (a)incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em

decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual;

(b)vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano - crianas e idosos, por

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exemplo; e (c)situaes de risco, como em caso de acidentes - invalidez por acidente

etc; e (ii)realizar a promoo social mediante a gerao de oportunidades e de

resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A Figura 1, procurar ilustrar

esquematicamente estes elementos envolvidos na atual poltica social brasileira.

Figura 1 Objetivos, tipo de ao contigncias, riscos e necessidades da poltica social no Brasil- 2010

Fonte: Elaborao prpria

Um sistema de proteo e promoo social como este apresenta complexos

esquemas de distribuio/redistribuio de renda e de bens e servios, pra tanto

aplicando significativas parcelas do PIB em polticas setoriais e tranversais que se

manisfestaram objetivamente em aes e programas pblicos, mantidos e geridos pelo

Estado. Ouo seja, mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias, e proviso

de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos,

entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com e sem crianas, entre

saudveis e doentes. O que acaba por afetar a situao social dos individuos, familias

e grupos sociais e no caso brasileiro afetando tambm a economia e a probia

democracia nacional.

2.2. Polticas setoriais e transversais

Para dar atingir os objetivos mencionados o Estado brasileiro atualmente

desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresentadas

resumidamente na Figura 2. Para dar resposta ao primeiro objetivo Proteo Social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa

sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia

atravs do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria

PolPoltica tica

SocialSocial

PromoPromoo socialo social((Oportunidades eOportunidades e

Resultados)Resultados)

ProteProteo socialo social(seguridade social)(seguridade social)

Solidariedade e Solidariedade e

seguro social seguro social

a indiva indivduos e grupos duos e grupos

em resposta a direitos, em resposta a direitos,

risco, contingncias e risco, contingncias e

necessidades sociaisnecessidades sociais

GeraGerao, utilizao, utilizao e o e

fruifruio das capacidades o das capacidades

de indivde indivduos e grupos duos e grupos

sociaissociais

Contigncias, riscos e necessidadesContigncias, riscos e necessidadesTipo da aTipo da aooObjetivosObjetivos

despreparo para o trabalho e exercdespreparo para o trabalho e exerccio da cio da cidadaniacidadania

distordistores de renda e riqueza material;es de renda e riqueza material;

distordistores de alocaes de alocao de bens e servio de bens e servios os coletivos; ecoletivos; e

MarginalizaMarginalizao de indivo de indivduos e/ou grupos pela duos e/ou grupos pela falta de oportunidades no mercado.falta de oportunidades no mercado.

incapacidade de ganhar a vida por conta incapacidade de ganhar a vida por conta prprpria devido a fatores externos, que pria devido a fatores externos, que

independem da vontade individual;independem da vontade individual;

posiposio vulnero vulnervel no ciclo vital do ser vel no ciclo vital do ser humano (por exemplo crianhumano (por exemplo crianas e idosos); eas e idosos); e

situasituaes de risco e contingncias como em es de risco e contingncias como em caso de acidentes (invalidez por acidente).caso de acidentes (invalidez por acidente).

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engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias,

penses e auxlios) geral e do setor pblico, Sade, Assistncia Social e Seguro-

Desemprego.

Figura 2 Objetivos e polticas setorais e transversais da poltica social brasileira - 2010


Para o segundo objetivo Promoo Social , agrupam-se as polticas que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e

resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios

conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem

um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do

cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de Trabalho e renda que busca a qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura Familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria, Habitao,

Mobilidade Urbana.

Alm disso, so desenvolvidas uma srie de polticas de corte mais transversais,

que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social, como so as aes

voltadas para a igualdade de gnero, racial, assim como aquelas destinadas

especificamente a idade de dos ciclos de vida, como so as polticas voltadas para as

crianas, adolescentes, juventudes e idosos.

POLPOLTICA TICA

SOCIALSOCIAL

PromoPromoo socialo social(Oportunidades e(Oportunidades e



SaSadede

Previdncia SocialPrevidncia Social

Geral eGeral e

Servidor pServidor pblicoblico

Assistncia SocialAssistncia Social

Saneamento BSaneamento Bsicosico

HabitaHabitao e Urbanismoo e Urbanismo

EducaEducaoo

Trabalho e RendaTrabalho e Renda

Desenvolvimento Desenvolvimento

AgrAgrriorio

CulturaCultura

POLPOLTICAS TRANSVERSAISTICAS TRANSVERSAISPOLPOLTICAS SETORIAISTICAS SETORIAIS

Igualdade RacialIgualdade Racial

Igualdade de GneroIgualdade de Gnero

CrianCrianas e adolescentesas e adolescentes

IdososIdosos

JuventudeJuventude

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2.3. Gesto, organizao e aparato institucional

Para cumprir os objetivos enunciados foram sendo constituido ao longo dos

ltimos 80 anos, uma srie de polticas como foi apresentado de forma simplificada

no esquema anterior. Tais polticas, no entanto, se manifestam de forma concreta seja

no aparato tcnico/burocratico que necessita ser criado, seja no tamanho dos recursos

que devem ser aportados para dar conta dos beneficios sociais que vo sendo

requeridos pela sociedade, acordo com o seu avano econmico, democratico e social.

No que diz respeito aos aparatos tcnicos/burocraticos que estruturam e

organizam a prestao dos bens e servios por parte do Estado, assim como procedem

as transferncias de renda, o grande dilema a capacidade tcnico/poltico envolvido

em cada setor da poltica social para a montagem de grandes sistemas pblicos de

prestao de bens e servios sociais. Neste sentido, a Figura 3, a seguir, procura

mostrar de forma simplificada, quais foram as formas institucionais que prevaleceram

em cada poltica pblica especfica. Alm de detalhar os itens e o tamanho do aparato

institucional disponvel em setor. importante salientar que nas polticas que mais

avanaram as institucionalidades construidas buscaram se estruturar enquanto

sistemas nacionalmente organizadas, podem ser na forma de sistemas nicos ou esto

na forma cooperativa.

importante salientar que a instuticionalidade brasileira permmite a atuao de

de entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social.

Figura 3 Gesto, organizao e aparato disponvel das polticas setoriais


PolPolticatica

SocialSocial




SaSadede


Regime Geral eRegime Geral e

Servidor pServidor pblicoblico


Saneamento BSaneamento Bsicosico

HabitaHabitao e Urbanismoo e Urbanismo

EducaEducaoo



AgrAgrriorio

CulturaCultura

APARATO DISPONAPARATO DISPONVELVELPOLPOLTICAS SETORIAISTICAS SETORIAIS

Sistema Sistema nico de Sanico de Sadede

SUSSUS

Sistema PrevidenciSistema Previdenciriorio

RGPS RGPS (Centralizado)(Centralizado)

RPPS RPPS (descentralizado)(descentralizado)

Sistema Sistema nico de nico de


SUASSUAS

No tem sistema No tem sistema

Sistema Federativo Sistema Federativo

de Educade Educaoo(Descentralizado)(Descentralizado)

Sistema PSistema Pblico blico

de Empregos (SPE)de Empregos (SPE)(fr(frgil e centralizado/descentralizado)gil e centralizado/descentralizado)

No tem sistemaNo tem sistema(estrat(estratgia dos Territgia dos Territrios rios

da cidadania)da cidadania)

No tem sistemaNo tem sistema(Sistema em processo de (Sistema em processo de

discusso)discusso)

MinistMinistrio da Sario da SadedeSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios63.267 ambulat63.267 ambulatriosrios6.101 interna6.101 internaeses7.162 urgncias7.162 urgncias21.357 diagnose e terapia21.357 diagnose e terapia

MinistMinistrio da Previdncia Socialrio da Previdncia Social2.320 Agncias da Previdncia2.320 Agncias da Previdncia193 193 PrevPrev cidadescidadesagencias do RPPSagencias do RPPS

MinistMinistrio do Desenvolvimento Socialrio do Desenvolvimento SocialSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios5.142 5.142 CrasCras cadastradoscadastrados4.244 4.244 CrasCras c/c/cofinanciamentocofinanciamento fed.fed.3.635 3.635 CrasCras C/C/cofinanciamentocofinanciamento PAIFPAIF

MinistMinistrio das Cidadesrio das CidadesSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospiosCompanhias de Saneamento estaduaisCompanhias de Saneamento estaduaisCompanhias de Saneamento municipaisCompanhias de Saneamento municipais

MinistMinistrio das Cidadesrio das CidadesAgncias da Caixa Econmica FederalAgncias da Caixa Econmica FederalSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios

MinistMinistrio da Educario da EducaooSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios244 escolas federal244 escolas federal39.833 escolas Estadual39.833 escolas Estadual133.844 escolas municipais133.844 escolas municipais

MinistMinistrio do Trabalhorio do TrabalhoSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios1.266 postos do 1.266 postos do SineSineRede de qualificaRede de qualificaooAgencias de microcrAgencias de microcrditodito

MinistMinistrio do Desenvolvimento Agrrio do Desenvolvimento Agrriorio23 agncias do 23 agncias do incraincraTerritTerritrios da cidadaniarios da cidadania

MinistMinistrio da Culturario da CulturaSecretarias de estados e municSecretarias de estados e municpiospios252 funda252 fundaes de culturaes de cultura7.048 bibliotecas p7.048 bibliotecas pblicasblicas

GESTO/ORGANIZAGESTO/ORGANIZAOO

No tem sistemaNo tem sistema

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No campo da proteo social a previdncia social e a poltica mais antiga e nos

seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui num sistema,

que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de

acesso explcitos, e uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua

implementao. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) uma poltica de

gesto centralizada, a cargo do governo federal, ainda que as orgos pblicos

envolvidas tenham capilaridade regional. Por exemplo, o sistema conta atualmente

com cerca de 2,3 mil agncias de prestao de servios previdnciarios espalhado em

todo o pas.

A legislao brasileira tambm permite a operao de Regimes Prprios de

Previdncia Social (RPPS), voltados para os servidores pblicos. Existe a

possibilidade de configurao de regimes de previdncia para servidores, nas trs

esferas de governo, com regras diferenciadas das vigentes para o RGPS. Na Unio, os

detalhes das regras previdencirias para o servidor variam de acordo com o poder a

qual est vinculado o servidor - Executivo, Judicirio ou Legislativo -, e tambm se

ele civil ou militar. Nos 27 estados e em cerca de 1900 municpios, vigoram

Regimes Prprios de Previdncia Social. Alm disso, existe ainda a questo da

Previdncia Complementar, que atinge milhes de pessoas que, vinculadas ou no ao

RGPS ou ao RPPS, contribuem para os fundos privados de previdncia .

Na rea da sade, que componhe a seguridade social, ocorreram significativas

mudanas, no escopo da proteo oferecida, ao longo dos ltimos anos e, tambm se

consitui num sistema. Nesta rea a instituio do Sistema nico de Sade SUS, promoveu a unificao dos servios pblicos da rea, assim como a universalizao

do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a

participao pactuada dos diversos nveis de governo: unio, estados e municpios.

Aps iniciar-se com uma vocao fortemente municipalizante nos anos 90, o processo

de descentralizao das polticas de sade adquiriu nos ltimos anos maior nfase na

organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de

acesso e de integralidade. Alm disso, prev a integralidade das suas aes e a

participao social na sua gesto, atravs da interao direta com representantes dos

seus usurios no planejamento, acompanhamento e avaliao dos servios. O sistema

conta atualmente com cerca de 63,3 mil ambulatrios, 6,1 mil internaes, 7,1 mil

urgncias entre outros aparatos disponveis.

A Assistncia Social parte integrante da Seguridade Social, sendo responsvel

por garantir alguns direito e o acesso das populaes necessitadas de transferncias de

renda tais como o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e ao Programa Bolsa

Familia (PBF) e aos seus servios, estes dois programas j esto bastante consolidados.

Coordenado pelo Governo Federal, o Programa Bolsa Famlia conta com a

participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto

compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de

cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre

outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios

programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se

necessrio um processo de pactuao que permita a integrao entre os programas

locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o

esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao

implantao e gesto do PBF

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Entretanto, no campo da prestao de servios a assistncia ainda est em

processo de consolidao e sendo a implantao do Sistema nico de Assistncia

Social (SUAS), uma tentativa de enfrentamento de problemas crnicos como o

subfinanciamento e a necessidade de maior regulao e produo estatal, para que a

ampliao da cobertura se estenda ao campo da prestao de servios. Nesse sistema a

assistncia social passa a contar com equipamentos pblicos responsveis por

prestarem servios diretamente populao os Centros de Referncia em Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social

(Creas) -, bem como por se articularem e atuarem como coordenadores da rede de

servios pblicos e privados desta natureza no territrio sob sua competncia. J so

cerca de 5,1 mil Cras consolidades em cerca de 4 mil municipios e 1,2 mil Creas, em

cerca de 1,1 mil municipios. Diferentemente do BPC, executado de modo centralizado,

os servios assistenciais so de responsabilidade municipal. Mas, em paralelo s

instituies governamentais, parcela importante dos servios so ofertados por

entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Certamente a

forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio para

uma maior coordenao e sinergia nas prestao de servios assistenciais.

No campo da promoo social, as polticas tpicas de Trabalho e Renda no

Brasil, restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que

alcanavam os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos,

contribuintes do sistema. No que se refira a polticas tpicas de Sistema Pblico de

Emprego (SPE) - intermediao, qualificao e seguro-desemprego somente nos anos 80 foi implementado alguns polticas, tais como o Sistema Nacional de Emprego

(Sine), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se

ampliou com a criao do seguro desemprego, para trabalhadores formais de

empresas privadas e do abono salarial. A partir dos anos 90, com a existencia de

fontes de financiamento pr-estabelecidas, o Estado brasileiro amplia a estratgia e

passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Com isso a rea

passa a ser organizada em torno da idia de um SPE, com trs eixos: intermediao de

mo de obra representada pelo SINE; qualificao profissional; e capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta-prpria.

No que refere organizao e gesto dos programas do SPE, as diretrizes

variam para cada componente da poltica. Na Intermediao de Emprego, os SINEs

estaduais ganharam novo flego com uma tpica poltica de gesto descentralizada

com aportes financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente

Qualificao Profissional bastante descentralizado e no caso, do Seguro-

Desemprego e do Abono Salarial, a poltica claramente centralizada, com sua

regulamentao e financiamento de responsabilidade federal, ainda que a fase da

habilitao, seja partilhada com os SINEs estaduais. O aparente paralelismo entre as

aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma

regulamentao mais slida, sememlhana das Leis Orgnicas da Sade e da

Assistncia Social.

A rea de educao um dos principais componentes da idia de promoo

social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de

bens e servios como objeto de poltica pblica. Conta com servios pblicos

estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O

nmero escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na

educao bsica esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6

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milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas. Este aparato fsico e humano

se fazem acompanhar da distribuio de alimentos, livros e materiais didticos,

transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para

alunos de alguns nveis educacionais.

A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito

particular pois se constitui como um sistema federativo compostos por trs

subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes

e que toricamente deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente

descentralizada com grande importancia dada ao governo federal. A rede municipal

absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes

municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um

tero das vagas sendo de fato maiores do as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o ensino mdio, e

o ensino superior est a cargo fundamentalmente do governo federal e de alguns

estados da federao. Mas mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas

na educao bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a

configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma

poltica to descentralizada quanto a Educao e que no caso brasileiro tem deixado

muito a desejar.

As demais polticas voltadas a promoo social, como apresentado no esquema

da Figura 3, esto bastantes atrasadas na instituio de sistemas para organizao e

gesto de suas aes e programas. A rea de Habitao e Saneamento atualmente vem

fortalecendo seu aparato institucional, com a criao de um ministrio que tem a

responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das

aes como a Caixa Economica federal, alm de ter programa de grande prioridade

que est em implantao. J rea do desenvolvimento agrrio, apesar de no se

constituir em sistema, est desenvolvendo um esquema de gesto e organizao da

poltica voltada para seu pblico alvo que intitulado territorios da cidadania, mas

que ainda se encontra em processo de experimentao.

A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais

No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na

prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor

dependendo das condies de mercado e da oferta pblica em quantidade e qualidade

desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa

privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas

sociais envolvidas.

Estas configuraes exigem que o Estado atue de maneira na regulao desses

setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos

servios, e cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e

empresarial em reas sociais no seja catico ou entrpico. Estes objetivos no vm

sendo alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de

servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e muito mais

complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 88 manteve

a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no-lucrativa.

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Na rea de Proteo Social o exemplo mais tipico de grande participao do

setor privado ocorre na rea de Sade, onde atualmente chegou-se ao ponto de no ser

possvel traar uma poltica nacional para a rea sem considerar, detidamente, as

interaes com o setor privado viciosas ou virtuosas. Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos

pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado:

mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com

assistncia mdica e odontolgica, para fins de imposto de renda; renncia similar no

IRPJ oferecida s empresas quando estas prestam assistncia mdica e odontolgica

a seus empregados e familiares ou, o que mais comum, participam dos custos dos

planos de sade de seus empregados; finalmente, o prprio poder pblico, enquanto

patro, mantm centros de atendimento mdico especficos para seus servidores como por exemplo os ambulatrios existentes no interior de alguns rgos pblicos alm de subsidiar a contratao de planos e seguros sade para seus servidores.

No caso da Previdncia ressalte-se a importncia dos fundos de Previdncia

Privada, tanto pelo volume dos recursos e ativos que detm, quanto pelo

protagonismo que assumem no mercado acionrio e na participao na administrao

das maiores empresas do pas. Na rea da Assistencia veirifica-se que a ainda restrita

proviso estatal de servios impe rea um relacionamento tenso com as instituies

privadas filantrpicas, cujo encaminhamento um dos maiores desafios que se

colocam consolidao do SUAS.

Na promoo social tambm o setor privado forte participante, como pode ser

constatado para a rea de Educao, principalmente a parte relativa ao ensino superior,

que em sua maioria oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um dos

maiores sucessos dos ltimos tempos o Prouni nasce justamente de alteraes na abordagem regulatria e tributria do Estado frente s instituies privadas de ensino

superior.

Na rea de Trabalho e Renda a atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo,

em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so

repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional

privada o conhecido Sistema S3; outras instituies lucrativas e no-lucrativas se apresentam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de

emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de

trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e

recolocao profissional.

2.4. Beneficios e Beneficirios

A Poltica Social, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu conjunto: so

centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente a dezenas de

milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas pelas diversas

3 O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

(SENAI); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de

Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT); e

Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

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polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda que tais polticas

no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao

contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies

estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e

capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e

financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na

qualidade desejados.

Na parte relativa a Proteo Social, destaca-se a previdncia social que cobre

uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal

urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios tais como:

aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e

especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso),

salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional). Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de

beneficios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de

segurado especial. Pode-se, dizer que em tipos de beneficios oferecidos o Brasil j

oferta um cardapio bastante diversificado se aproximando dos pases desenvolvidos.

Apesar de ter que se reconhecer que a qualidade dos beneficos ainda estar bem

distante deste mesmos pases.

Em termos quantitativos a Figura 4 mostra que o conjunto de beneficios

distribuidos mensalmente pelo RGPS chega atualmente a cerca de 28 milhes. Deste

valor cerca de 18 milhes se destinam a beneficios cujo valor o do Salrio Minimo.

J o RPPS distribui cerca de 4,3 milhes de beneficios, sendo em grande parte deles

bem superiores ao Salario Minimo.

Figura 4 Polticas Sociais e seus beneficios e beneficirios

POLPOLTICA TICA

SOCIALSOCIAL



ProteProteo socialo social(seguridade social)(seguridade social) SaSadede


GeralGeral (RGPS)(RGPS) ee

Servidor pServidor pblico blico (RPPS)(RPPS)


EducaEducaoo



AgrAgrriorio

PROGRAMAS/APROGRAMAS/AESESPOLPOLTICAS SETORIAISTICAS SETORIAIS

Aposentadorias e PensesAposentadorias e Penses

Trabalho e RendaTrabalho e Renda(Seguro desemprego)(Seguro desemprego)

(1) Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade. Ano: 2009

(2) RIPSA. IDB (2008)

(3) MDS. Ano: 2009

(4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhes para o Ensino Mdio e 2,8 milhes para alfabetizao de jovens e adultos

PRODUTOS/RESULTADOSPRODUTOS/RESULTADOS

24 milhes de benefici24 milhes de beneficirios rios (RGPS)(RGPS)

4,7 milhes de benefici4,7 milhes de beneficirios rios (RPPS)(RPPS)

Programa BolsaPrograma Bolsa--FamFamlialia

BeneficiBeneficirios de Prestarios de Prestao o

ContinuadaContinuada

12,4 milhes de fam12,4 milhes de famliaslias(51 milhes de pessoas)(51 milhes de pessoas) (3)

1,6 milho de pessoas com 1,6 milho de pessoas com deficincia;deficincia;

1,5 milho de idosos1,5 milho de idosos

Agentes ComunitAgentes Comunitrios de Sarios de Sadede

Equipes de SaEquipes de Sade da Famde da Famlialia

Equipes de SaEquipes de Sade Bucalde Bucal

Consultas MConsultas Mdicasdicas

61% da popula61% da populao cobertao coberta(1)

(115,4 milhes de pessoas)(115,4 milhes de pessoas)





2,5 consultas per capita/ano2,5 consultas per capita/ano(2)

Seguro desempregoSeguro desemprego 6,5 milhes de benefici6,5 milhes de beneficiriosrios

EducaEducao Infantilo Infantil

EducaEducao Bo Bsica sica

(Ensino Fundamental e M(Ensino Fundamental e Mdio)dio)

GraduaGraduaoo

DistribuiDistribuio de livros dido de livros didticosticos

4,2 milhes de alunos4,2 milhes de alunos

37,6 milhes de alunos37,6 milhes de alunos

1,2 milho de alunos1,2 milho de alunos

117,5 milhes de livros117,5 milhes de livros(4)

ProgerProger

IntermediaIntermediao SINEo SINE

ValorizaValorizao do o do SalarioSalario MinimoMinimo

3 milhes de Opera3 milhes de Operaes de cres de crdito dito realizada (2007) realizada (2007)

981 mil trabalhadores 981 mil trabalhadores (re)colocados (2007)(re)colocados (2007)

Programa Nacional de Programa Nacional de

Fortalecimento da Agricultura Fortalecimento da Agricultura

Familiar (Familiar (PronafPronaf))

Reforma AgrReforma Agrriaria

1,7 milho de contratos de 1,7 milho de contratos de financiamento e 8 mil projetos financiamento e 8 mil projetos

de reforma agrde reforma agrria ria (55 mil fam(55 mil famlias lias assentadas (20090)assentadas (20090)

11

Na rea da poltica de Sade a prioridade a Ateno Bsica, incorporou s suas

responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia

farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da

Famlia principal instrumento da poltica de Ateno Bsica a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos

grandes centros. Mais recentemente, merecem destaque tambm a contnua ampliao

do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento

Mvel de Urgncia (SAMU) e a intensificao do combate ao tabagismo.

Em termos de beneficios oferecidos observa-se que o SUS realiza, em mdia,

2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil

cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3

milhes de internaes (MS, 2008a). O nmero mdio de consultas por habitante

subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005 A estratgia de enfrentamento da AIDS com a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do

licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem

contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e

tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo.

Na rea da Assistncia Social a criao do BPC veio fortaler esse campo das

poltica social, uma vez que, at os anos 80, esta ofertava benefcios monetrios

inexpressivos, a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito

a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido, e

os recursos oramentrios disponveis, freqentemente escassos. Em 2008, o BPC

atendia a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milhes de pessoas com deficincias e 1,5

milho de idosos. Em fins dos anos 90, a introduo de programas de transferncia de

renda inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento

ausente no sistema de proteo social brasileiro. J mais recentemente o PBF que

voltada a famlias em situao de grande vulnerabilidade, sua relevncia reside

especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 11 milhes de famlias,

em 2009), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse

programa atinga cerca de 50 milhes de pessoas.

Quando se trata dos beneficios/beneficiarios ocorridos na parte relativa a

promoo social a comear pela rea de Trabalho e Renda, observa-se que o nmero

de benefcios concedidos pelo seguro-desemprego vai depender muito ciclo

econmico e do processo de ampliao da formalizao do emprego. sendo que em

media foram distribuido cerca de 6,5 milhes de seguros ao ano, no perodo mais

recente de crescimento. J os benefcios do abono salarial aumentaram trs vezes e

meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos

no ano). No mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e

renda, computa-se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas

pelo PROGER: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em

nmero de 3 milhes. Registra-se tambm nos ltimos anos uma maior oferta de

servios de intermediao e de capacitao de mo-de-obra. O nmero de

trabalhadores (re)colocados por meio do Sine passou de 118 mil em 1990 para 980,9

mil ao ano em 2007.

A poltica de valorizao do Salrio mnimo, no mbito da poltica salarial, teve

como seu principal objetivo recompor as perdas ocorridas no perodo de alta inflao

e fortalecer o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em

12

especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. Os resultados

foram concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da

pirmide salarial. Entre janeiro de 2003 e junho de 2010 o aumento real do salrio

mnimo foi de 71% (deflacionado pelo INPC). O aumento real do salrio mnimo teve

por consequncia a elevao do valor dos benefcios previdencirios, do BPC e do

Seguro desemprego, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda

disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos

aposentados e dos pensionistas.

A poltica de Educao tm permitido a incluso de grupos populacionais cada

vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais,

melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que, o nmero de matrculas ampliou-se

em todos os nveis educacionais. No final dos anos 80 havia 2,4 milhes de crianas

matriculadas na educao infantil, nmero que chegou a 6,7 milhes em 2009: 1,7

milhes na rede privada e 5 milhes na rede pblica. No mesmo perodo, o nmero de

alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes

na rede privada e 28 milhes na rede pblica. No ensino mdio, avanamos de 2,4

milhes para 8,3 milhes no ensino mdio: pouco menos de um milho de alunos na

rede privada e cerca de 7,3 milhes na rede pblica. No ensino superior o crescimento

foi dos 585 mil graduandos matriculados no final dos anos 80 para quase 5 milhes

em 2008: 1,3 milhes de graduandos nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em

instituies privadas. (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior

2008 - INEP).

2.5. Gasto Pblico Social4

A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a

mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil

vem sendo significativamente alterado desde o final dos anos 80. Principalmente a

partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela

Constituio SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada

A anlise dos dados apresentados no Grfico1 apontam uma tendncia de

crescimento do Gasto Pblico Social, de 2,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB em 11

anos um crescimento superior a 10%. Mais importante que isso, este crescimento no se d apenas na esfera federal ainda que a esfera federal seja a responsvel pela maior parcela, principalmente devido a trajetria das reas de Previdncia Social e

Assistncia Social, cresceu cerca de 2,1 p.p (grfico a seguir).. O crescimento de 0,2

p.p. no gasto social estadual, e de cerca de 0,4 p.p. no gasto social municipal, refletem

uma tendncia importante pois equivalem a um crescimento de 5% para o estadual e 10% para o municipal. Ou seja, ocorreu uma trajetria que pode ser considerada

positiva.

4 O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor

pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios - inclusive

bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos

investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.

13

Grfico 1 - Gasto Pblico Social (GPS) por esfera de governo, em % -1995 e 2005

11,4%

4,6%3,2%

13,5%

4,8%3,6%

0%

25%

Federal Estadual Municipal

% d

o P

IB

1995 2005

19,2%

21,9%

0%

25%

GPS_Total

% d

o P

IB

1995 2005

Fonte: DISOC/IPEA

Tomando-se o volume de recursos, apresentado no Grfico 2, observa-se que o

ncleo da poltica social federal foi permanentemente localizado ao longo do tempo

nas nas polticas sociais da: Previdncia Social Geral; Previdncia e benefcios a

Servidores; Sade; Assistncia Social; Educao e Trabalho e Renda. Juntas, essas

seis reas absorvem algo em torno de 95,0% do gasto no perodo de 1995 a 2005. J a

participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social modifica-se

durante o perodo, como pode ser observado no grfico, a seguir.

Grfico 2 - Participao dos Gastos das reas de Atuao no GSF, em % - 1995-2005

4,984,31

3,08

0,41

3,96

0,43

1,70

0,33

7,00

4,30

3,33

1,04

4,05

0,631,10

0,45

-

5,00

10,00

Previdncia

Social Geral

Previdncia

Servidores

Pblicos

Sade Assistncia

Social

Educao Trabalho e

Renda

Habitao e

Saneamento

Outros

% d

o P

IB

Gasto em 1995 Gasto em 2005

Fonte: DISOC/IPEA

Os gastos com a Prvidencia Geral apresentaram um crescimento maior que as

demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB, de 4,98% para 7,0%. Nesse

sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e

2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribuidores de renda,

elevou-se; ao passo que a parcela destinada aos gastos com Previdncia e benefcios a

servidores pblicos, que so concentradores de renda, reduziu-se. Esta constatao

sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima

a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois

sistemas, decerto.

Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de

Assistncia Social e de Trabalho e Renda, conseqncia direta da drstica

14

reformulao destas polticas pblicas no perodo. Na Assistncia Social, a

substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre populao brasileira, sendo que mais

recentemente, entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa-Famlia e a

implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Na rea de Trabalho e

Renda, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de

Emprego (SPE), que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao, qualificao e seguro-desemprego constituiu uma enorme conquista e ampliao da proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados

neste setor.

A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de Educao e de Sade foi outra.

Essas reas quando comparadas sua importancia no PIB, at 2005, estas reas no

cresceram em importncia. Ou seja, embora em termos absolutos estas reas recebam

atualmente muito mais recursos do que antes, os seus gastos apenas acompanharam o

crescimento da economia, no se convertendo em prioridade de governo. De tal modo,

que as respectivas parcelas do gasto social destinadas Sade e Educao foram

menores em 2005 do que no incio dos anos 80. Enquanto isso, a sade privada

mobilizou recursos da ordem de 4,7 do PIB no mesmo ano. Ou seja, para atender uma

parcela da populao que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e

outros provedores de servios em torno de 21% da populao -, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao.

Logicamente que esta constatao deve ser considerada com o devido cuidado:

no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com

mudanas no escopo da Previdncia Social, da Assistncia Social e da Defesa do

Trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem

reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a

discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas.

Quando se observar a trajetria de gastos das reas de Saneamento e de

Habitao e Urbanismo, verifica-se que at 2005, houve reduo de recursos

aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os

trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas a reduo drstica nas aplicaes de recursos nestas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no

nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se

defrontam atualmente.

15

3. Situao social da populao brasileira

Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso do estrutura

institucional e do gasto social nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha

ocorrido uma extenso dos benefcios oferecidos e consequente alterao no quadro

social brasileiro e que pode ser captada em seus indicadores. Em outras palavras, o

maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que

resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/gerao de

oportunidades para a populao brasileira.

Nesta sentido, a seguir busca-se descreve e analisar alguns dos principais

indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos

programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao. Em linhas

gerais, os nmeros do Quadro 1 apontam para um aprimoramento da situao social

da populao no perodo atual.

Quadro 1 - Situao social da populao brasileira associada as poltica setoriais

reas de Atuao Indicadores Resultados/valores

Anos 1990 Anos 2000

Previdncia Social % da PIA (16 a 64 anos) coberta - 64,9 (2008)

% de cobertura da pop. de 65 anos ou mais - 93,3 (2008)

% de benefcios menores que 1 s.m. - 2,0 (2007)

% de benefcios do maiores que 1 s.m. - 42,0 (2007)

% de domicilios com individuos de mais de 60 anos que recebem aposentadoria ou penso

72,8 (1995) 73 (2007)

Assistncia Social % da populao vivendo com menos de R$ 131 per capita (linha superior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009)

27,3 (1995) 13,7 (2009)

% da populao vivendo com menos de R$ 66 per capita (linha inferior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009)

10,7 (1995) 4,8 (2009)

Sade Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos Vivos) 47,1 (1990) 19,0 (2008)

Taxa de Mortalidade na Infncia 53,7 (1990) 22,8 (2008) Esperana de Vida ao Nascer (anos) 68,5 (1995) 72,1 (2007)

Trabalho e Renda (Proteo)

Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego 1 65,9 (1995) 62,9 (2007)

Taxa de Reposio do seguro-desemprego 2 50,9 (1995) 68,3 (2007)

Trabalho e Renda (Promoo)

Taxa de aderncia da intermediao 39,2 (1995) 47,5 (2007)

Taxa de admisso da intermediao 1,5 (1995) 6,8 (2007)

Taxa de freqncia escola (0 a 3 anos) 7,5 (1995) 18,2 (2009)

Taxa de freqncia escola (4 a 6 anos) 53,4 (1995) 81,3 (2009) Educao Taxa de freqncia escola (7 a 14 anos) 86,6 (1992) 98,0 (2009)



Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) 17,2 (1992) 9,7 (2009)

Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais) 5,2 (1992) 7,5 (2009)

Questo Agrria Concentrao Fundiria - ndice de Gini para propriedade da terra 0,838 (1998) 0,816 (2003)

Saneamento e Habitao

% Abastecimento de gua (urbano) 82,3 (1992) 91,6 (2008)

% Esgoto Sanitrio (urbano) 66,1(1992) 81 (2007)

% Coleta de Lixo (urbano) 79,8 (1992) 97,6 (2007)

% Domicilios urbanos com condies de moradia adequada 50,7 (1992) 65,7 (2008)

Dficit Habitacional total (Habitaes) n.d. 5,7 milhes (2008)

Renda e Desigualdade Renda domiciliar per capita mdia em US$ PPC por dia 5,5 (1990) 12,1 (2008)

Desigualdade de renda - Gini 0,601 (1990) 0,538 (2009)

% da populao vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM -

25,6 (1990) 4,8 (2008)

Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM

36,2 milhes (1990) 8,9 milhes (2008)

% da renda nacional detida pelos 20% mais pobres 2,2 (1990) 3,1 (2008)

Salrio mnimo em US$ PPC por dia 4,0 (1990) 8,4 (2008)

Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de acompanhamento, 2010)

16

No que diz respeito a proteo social a rea da Previdncia Social, apresenta

duas situaes distintas. Primeio, diz respeito a cobertura da poltica com respeito a

Populao em Idade Ativa (PIA), que de apenas 65%. Este valor indica que um

amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberta pela poltica previdnciaria,

tornando-se necessrio e urgente a eleborao e implementao de aes com vista a

incluso destes brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito a populao

inativa, que tem um alto grau de cobertura, onde observa-se que cerca de 93,3% da

populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema, o que demostra a

efetividade do sistema para cobrir as necessidades destes brasileiros.

Em funo deste ltimo resultado est poltica permite que exista certo padro

distributivo, principalmente devido a oferta de benefcios para os trabalhadores em

regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo. Pois, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de

trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem

insero no mercado formal urbano via de regra, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no

desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, pode dizer se caso fosse

retirada as rendas da previdncia, os nmeros da indegncia e pobreza (renda

domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio minimo), em 2007,

seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta desse

pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) diminuiu

7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria.

Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxe

resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de

vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de

deficincia vivendo em indigncia, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a

oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de

pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da

taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado

no grfico 3 a seguir, que ilustra esse avano no combate pobreza e a indigncia.

Grfico 3 - Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza (%)

27,3 27,1 27,3

25,026,1 26,1 25,3 25,9

23,6

21,2

17,416,3

14,6 13,7

45,6 45,5 45,3 44,9 45,8 45,4 44,546,6

44,1

40,6

36,235,1

32,0

29,2

10,7 11,5 11,4 10,0 10,2 10,3 9,1 9,9 8,17,1

5,9 5,7 4,94,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PBF 100 = 131

1/2 SM = 232

PBF 50 = 66

Fonte: IPEA (Comunicado do IPEA no 63)

17

Pelo critrio do PBF, a pobreza (PBF=131) teve reduzida sua incidncia de

27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. J a indigncia

(PBF= 66) reduziu-se de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009.

Ou seja, diminuiu mais que metade. verdade que no possvel isolar

precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso

e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90,

bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o

incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da

pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada

nos anos recentes.

A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos

avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este

indicador reduziu-se de 49,4 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 21,2 em

2007, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa

de mortalidade na infncia, que diminuiu de 41,4 bitos por mil nascidos vivos em

1995 para 28,7 no ano de 2007. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e

servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva,

resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria

concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por

exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em

1995 para 72,1 anos em 2007 (um aumento de aproximadamente 6 meses de

esperana de vida a cada ano desse perodo). Esses indicadores mostram que essa

poltica protejeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida

formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque

mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao).

Ainda na rea da proteo social temos as aes da rea de Trabalho e Renda,

principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em

17% de 1995 a 2007. Mas, na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de

cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos

sem justa-causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio

desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores /

valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou uma tendncia

de melhora, passando de 51,0% em 1995 para 68,3% em 2007.

No campo da Promoo Social a ao pblica na rea de trabalho se ampliou e

se diversificou nos ltimos anos. Com mais recursos para financiar programas e aes,

um maior nmero de trabalhadores brasileiros passou a contar com mais proteo,

contra riscos e contingncias prprios do mercado laboral. No que se refere procura

por um novo emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao

realizada pelo Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da

intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de vagas

captadas pelo Sine), que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o

da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio

do Sine / nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), que foi de 1,5% em

1995 para 6,8% em 2007.

Na rea de Educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios,

principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante

movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e nas

universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores

18

como a taxa de freqncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola), que se

expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de freqncia do

grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas porcentagens

aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo.

Apesar desses avanos a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou

mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes

mais idosas. Mas apresentou tendncia de reduo estava em 17,2%, em 1992, e em

2009 estava em 9,7%, da populao com 15 anos ou mais. Um indicador que

complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de

estudo para o grupo com 15 anos ou mais, que cresceu no perodo em anlise,

passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo

da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela

Constituio (ciclo fundamental completo - 8 anos de estudo). No obstante, eles

revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos

servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao infanto-juvenil, que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola.

No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico, o Brasil a

proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com

canalizao interna, em 2008, girando em torno de 91,6%, um aumento de quase 10

pontos percentuais em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento

sanitrio mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior

cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j contem com esgotamento

sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 pontos percentuais

desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os

grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo

diminudo, ainda continuam bastante significativas.

Houve tambm uma melhora substancial no que se refere s condies

habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com

condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008.

Entretanto, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum

tipo de carncia habitacional.

No que diz respeito a desigualdade importante verificar a participao do

rendimento do trabalho na renda nacional que um indicador que mede a distribuio

funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no

campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Nas ltimas dcadas do sculo 20

houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda

nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas.

Contudo, na primeira dcada do sculo 21 o Brasil apresenta uma marcha distinta da

verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo no grau de

desigualdade na distribuio pessoal da renda pessoal (ver Grfico 4, a seguir) com a

elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio

2008/09, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em

relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como

rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncia de renda (Ipea,

Comunicado da Presidncia, n 47).

19

Grfico 4 Evoluo da desigualdade de renda 1990-2009

(A)

Evoluo do coeficiente de Gini

(B)

Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda

Fonte: Disoc/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

Em sntese, o Brasil encontra-se num momento especial do contexto geral de

enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento

favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com

menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores

remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou

estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do

emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de

desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o

rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda

nacional, enquanto que o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o

grfico a seguir.

0,6

12

0,5

80

0,6

02

0,5

99

0,6

00

0,6

00

0,5

98

0,5

92

0,5

94

0,5

87

0,5

81

0,5

69

0,5

66

0,5

60

0,5

53

0,5

44

0,5

38

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

34 36 33 34 34 34 34 34 34 34 34 35 35 36 3637 38

64 62 64 64 64 64 64 64 63 63 64 63 62 61 61 61 60

3833

5965

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

20% mais ricos

20-80% intermedirios

20% mais pobres

20

4. Efeitos econmicos das polticas sociais sobre o PIB e a renda das famlias

Reconhecendo a importancia de todos resultados que foram apresentados

antteriormente e que os objetivos da poltica social em grande parte est relacionada a

diversos aspectos sociais e polticos.. , tambm relevante verificar quais as relaes

entre o gasto com as polticas sociais e o benefcio de carter estritamente econmico

das mesmas: seu resultado em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias.

Pouco se discute que grande parte da poltica social e de seu correspondente

gasto pblico tem um duplo benefcio, ele promove o crescimento junto com uma

melhor distribuio de renda e de capacidades. Alis, como recente trabalho do IPEA

demonstra seu efeito sobre o Produto Interno Bruto (PIB) e a renda das famlias

maior do que o efeito do investimento, da exportao de commodities agrcolas ou do

pagamento de juros justamente porque o gasto social feito, em sua grande maioria, em benefcio dos estratos mais pobres e mdios da distribuio de renda.

Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais do governo beneficia os mais

pobres - como no caso do PBF, do BPC e dos benefcios subsidiados da Previdncia

Social (rurais em regime de economia familiar, empregado domstico, micro

empreendedor individual, dentre outros) e a classe mdia como no caso dos salrios dos professores da educao bsica, ou da grande maioria dos benefcios

urbanos da previdncia social no Brasil (85% destes so de at 3 salrios mnimos).

Ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, uma parte importante do gasto

social permanece no pas e fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes

estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica em

maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional

e mais emprego gerado no pas.

Estudo realizados pelo Ipea,5 utilizando a Matriz de Contabilidade Social do ano

de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz Insumo-

Produto e pesquisas domiciliares, chegaram importante concluso da existncia de

um multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da

demanda agregada provenientes do gasto socialv de 1,37. Isso significa que, a cada

R$100 gastos pelo governo na rea social, foram gerados R$137 de produto interno

bruto. O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente maior

que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71 e quase identido

ao das exportaes de commodities, de 1,40%, mas inferior aos do investimento em

construo civil, 1,54%.

5 Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos

sociais no Brasil.

21

Figura 5 - Ciclo econmico do Gasto Pblico Social

Fonte: IPEA

Elaborao prpria

Este trabalho tambm mostra que aps o impulso original do gasto autonomo e

quando percorrido todo o circuito economico, voltam ao Estado 0,56% do valor que

deu origem ao impulso inicial na forma de impostos recolhidos. Ou seja, de cada

R$ 100 gastos inicialmente voltam R$56 pela arrecadao tributria nacional.

Quanto ao que ocorre com a renda das familias as simulaes mostram que um

incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda

das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu cerca de 81% do PIB em 2006. O multiplicador do gasto social sobre a renda das famlias

consideravelmente maior que o multiplicador do investimento em construo civil, de

1,14%, das exportaes de commodities, de 1,04%.

Ou seja, esses resultados demonstram que a idia de que o gasto social

economicamente intil no verdade. Sendo ele sim um elemento muito importante

para dinmica da economia nacional, principal daquele voltada para o mercado

interno.

No caso das transferncias monetrias, o maior multiplicador do PIB e da renda

das famlias pertence ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Para cada R$1,00 gasto no

programa, o PIB aumentar em R$1,44 e a renda das famlias em 2,25%, aps

percorrido todo o circuito de multiplicao de renda na economia. A ttulo de

comparao, o gasto de R$1,00 com juros sobre a dvida pblica gerar apenas

R$0,71 de PIB e 1,34% de acrscimo na renda das famlias. Ou seja, pelo menos em

termos de gerao de PIB, o pagamento de juros tem maiores custos que benefcios.

J o Programa Bolsa Famlia gera mais benefcios econmicos do que custa e este

benefcio 2 (duas) vezes maior que o benefcio gerado pelo pagamento de juros

sobre a dvida pblica..

MultiplicadorMultiplicador

= 1,37% de crescimento no PIB

= 1,85% de crescimento da renda

das familias.

Sistema TributSistema Tributrio Nacionalrio Nacional:56% do incremento inicial do GPS volta ao Estado em impostos e contribuies

Incremento de

1,0% de PIB no

GPS

Transferncias monetrias

RGPSRGPS 24 milhes de beneficios

(18 milhes = SM)

RPPS 4,3 milhes (> SM)

BPC 3,4 milhes de beneficios (= SM)

PBF 12,4 milhes de beneficios ( ou = SM)

Bens e materiais de consumo necessrios

aos servios sociais

117 milhes de livros/ano; 7,3 bilhes

de merendas/ano; 10,6 milhes de

cestas bsicas; remdios; material de

escritorio, de atendimento hospitalar e

outros, etc.

22

No obstante, mesmo as transferncias da previdncia social com aposentadorias,

penses e auxlios, que so apenas levemente progressivas, tem um efeito

multiplicador substancialmente maior, 1,23. A explicao est no fato de que, diante

de nossa ainda abissal desigualdade de renda, uma transferncia quase neutra atua

melhorando fortemente a desigualdade e, assim, a propenso e perfil de consumo da

populao como um todo.

Em geral, as transferncias de renda que beneficiam mais os pobres elevam mais

o PIB e a renda das famlias. Isso porque pessoas mais pobres tendem a consumir

quase toda a sua renda (no podem poupar) e a consomem com produtos de origem

nacional, com menos importados em sua cesta de consumo, ou seja, neste caso os

vazamentos so bem menores.

Outra questo muito frequente com relao ao gasto social diz respeito

capacidade que tem em reduzir a desigualdade. O estudo mencionado avaliou a

progressividade do gasto social com educao e sade e chegou concluso de que

seu efeito nitidamente progressivo, o que no surpreendeu, uma vez que so as

famlias mais pobres as que mais utilizam esses servios pblicos. Por exemplo, um

choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,47% no ndice

de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, de 1,09%. O PBF e o BPC

so, como era de se esperar, os programas com maior capacidade redistributiva, um

choque de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa Famlia provocam uma reduo de

2,33% e 2,15% no ndice de Gini, respectivamente. Entre as transferncias, o BPC e o

PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade.

5 Consideraes finais

A anlise aqui efetuada mostrou a complexidade do aparato

poltico/institucional da Poltica Social estrutura no Brasil neste ltimos anos. Assim

como, revelou que no foram poucos os avanos sociais registrados pela populao

brasileira nos ltimos anos. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados

as conquistas sociais que se manisfestaram em determinaes inscritas nas estruturas

juridico/institucionais, principalmente da constituio brasileira. certo que tais

determinaes exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de

recursos para financiamento de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Isso permitiu a criao de sua srie elevada de aparatos

tcnicos/administrativos, contratao e treinamento de inmeros profissionais, criao

e construo de imoveis diversos e aquisio de equipamentos sofisticados ou no

para a prestao dos bens e servios.

No entanto, foram tais recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais

possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de

Proteo Social e de Promoo Social que esto sendo fundamentais para ajudar a

estruturar as condies bsicas de vida da populao, inclusive aquelas que dizem

respeito pobreza e desigualdade. Mas, tambm est indo alm, comeando tambm

a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e o comportamento do emprego

e do salrio na economia brasileira. A poltica social transformou-se em um poderoso

instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias

de renda aos mais necessitados e prestaes de bens e servios ao conjunto da

sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada,

com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa.

23

A Poltica Social mediante seu gasto com o pagamento de benefcios e prestao

de bens e servios se convertem velozmente em consumo de alimentos, servios e

produtos industriais bsicos que dinamizam a produo, estimularam o emprego,

multiplicaram a renda e reduziram a pobreza e a misria extrema. Assim, os bens,

servios e as transferncia monetrias sociais do sistema tiveram um papel estratgico

como alavancadores da economia nacional, particularmente no momento da crise

financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram.

Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, a poltica social passou, a

partir de ento, a ser indispensvel e estratgico, no apenas para enfrentar situaes

conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma

nao economicamente mais forte e democrtica.

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politicas sociais no br artigo jorge abraão (1)

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