politicas sociais - eleonora

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1 As políticas sociais no contexto das políticas públicas Edite da Penha Cunha Eleonora Schettini Martins Cunha Introdução Tratar de políticas públicas, especialmente de políticas sociais, remete ao ideal igualitário que acompanha a modernidade e que tem delegado ao Estado as funções de assegurar a igualdade jurídica e política, expressa nos direitos civis e políticos, e determinadas condições de vida a todas as pessoas, expressas nos direitos sociais, contrapondo-se às desigualdades reais. Para cumprir essas funções, foram criadas instituições de caráter público estatal que passaram a regular a aplicação dos recursos econômicos gerados pela sociedade, no intuito de atender interesses de grupos e classes sociais, ou seja, instituições responsáveis pela redistribuição e distribuição desses recursos a partir de direitos e deveres estabelecidos pela própria sociedade. O Estado torna-se responsável por regular e efetivar essa distribuição, como garantidor dos direitos sociais conquistados. Desse modo, a questão social, expressa na inserção precária dos indivíduos e grupos na sociedade e no sistema produtivo ou mesmo sua exclusão do acesso a bens e serviços públicos, torna-se um tema político suficientemente relevante para ser levado à discussão pública. Além disso, a questão social passa a demandar recursos e esforços da sociedade e do Estado no sentido de minimizá-la ou resolvê-la, demonstrando o reconhecimento de direitos à proteção social para aqueles que se encontram em desvantagem, cabendo ao Estado garantir a satisfação das necessidades vitais de sobrevivência desses indivíduos. Esse será o primeiro tema a ser tratado neste artigo. A elaboração de políticas públicas sociais de vários alcances e matizes, objetivando reduzir desigualdades sociais e perseguindo os ideais igualitários da modernidade, tem propiciado uma gama de conhecimentos acerca das formas como as políticas públicas são percebidas, sua natureza, suas funções e sua organização, dentre outros aspectos. Alguns deles serão tratados na segunda parte, com ênfase na política pública social, um importante instrumento de proteção social nos Estados contemporâneos, e as estratégias de descentralização. Uma terceira sessão apresentará alguns elementos próprios do processo de elaboração de uma política pública, desde o momento em que determinada questão entra para a agenda governamental como prioritário, até a avaliação da política em sua perspectiva gerencial e política. Em seguida, são discutidos alguns temas que merecem reflexões mais aprofundadas, como os processos de participação cidadã e a ação em redes. Esses temas têm ganhado cada vez mais relevância quando se consideram as inovações no desenho e gestão das políticas sociais, sobretudo no nível local. Portanto, aí se encontra o desafio de como pensar a política social na gestão das

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politicas sociais - Eleonora

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1

As políticas sociais no contexto das políticas públicas

Edite da Penha Cunha

Eleonora Schettini Martins Cunha

Introdução

Tratar de políticas públicas, especialmente de políticas sociais, remete ao ideal igualitário

que acompanha a modernidade e que tem delegado ao Estado as funções de assegurar a igualdade

jurídica e política, expressa nos direitos civis e políticos, e determinadas condições de vida a todas

as pessoas, expressas nos direitos sociais, contrapondo-se às desigualdades reais. Para cumprir essas

funções, foram criadas instituições de caráter público estatal que passaram a regular a aplicação dos

recursos econômicos gerados pela sociedade, no intuito de atender interesses de grupos e classes

sociais, ou seja, instituições responsáveis pela redistribuição e distribuição desses recursos a partir

de direitos e deveres estabelecidos pela própria sociedade. O Estado torna-se responsável por

regular e efetivar essa distribuição, como garantidor dos direitos sociais conquistados.

Desse modo, a questão social, expressa na inserção precária dos indivíduos e grupos na

sociedade e no sistema produtivo ou mesmo sua exclusão do acesso a bens e serviços públicos,

torna-se um tema político suficientemente relevante para ser levado à discussão pública. Além

disso, a questão social passa a demandar recursos e esforços da sociedade e do Estado no sentido de

minimizá-la ou resolvê-la, demonstrando o reconhecimento de direitos à proteção social para

aqueles que se encontram em desvantagem, cabendo ao Estado garantir a satisfação das

necessidades vitais de sobrevivência desses indivíduos. Esse será o primeiro tema a ser tratado neste

artigo.

A elaboração de políticas públicas sociais de vários alcances e matizes, objetivando reduzir

desigualdades sociais e perseguindo os ideais igualitários da modernidade, tem propiciado uma

gama de conhecimentos acerca das formas como as políticas públicas são percebidas, sua natureza,

suas funções e sua organização, dentre outros aspectos. Alguns deles serão tratados na segunda

parte, com ênfase na política pública social, um importante instrumento de proteção social nos

Estados contemporâneos, e as estratégias de descentralização.

Uma terceira sessão apresentará alguns elementos próprios do processo de elaboração de

uma política pública, desde o momento em que determinada questão entra para a agenda

governamental como prioritário, até a avaliação da política em sua perspectiva gerencial e política.

Em seguida, são discutidos alguns temas que merecem reflexões mais aprofundadas, como os

processos de participação cidadã e a ação em redes. Esses temas têm ganhado cada vez mais

relevância quando se consideram as inovações no desenho e gestão das políticas sociais, sobretudo

no nível local. Portanto, aí se encontra o desafio de como pensar a política social na gestão das

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políticas públicas. Como a política social pode dividir a cena com a política econômica e

compatibilizar seus elementos.

1. A questão social, o Estado e a cidadania

Desde o século XIV há registros de medidas públicas de intervenção junto a grupos que, por

sua condição de pobreza ou de não inserção no mundo do trabalho, eram percebidos como ameaças

à ordem e à coesão social, sendo a questão social relacionada com o lugar marginal que esses

grupos ocupavam na sociedade. O enfrentamento dessa questão se deu, na maioria das vezes, com

leis que regulavam a mobilidade e a vida dessas pessoas e criadas instituições que atendiam

diretamente esses grupos, geralmente visando inseri-los em atividades produtivas (Castel, 1998). No

entanto, é o processo de industrialização, que se acentua no século XIX, e as transformações

econômicas, sociais e políticas que o acompanham, que possibilitaram a compreensão da questão

social como um fenômeno produzido socialmente, decorrente do desenvolvimento do sistema

produtivo capitalista, especialmente relacionada às precárias condições de trabalho e ao

pauperismo1.

A industrialização propicia o surgimento de novos atores e novos conflitos, expressos, por

um lado, nas forças liberais, que se opunham a qualquer tipo de regulação do Estado às atividades

produtivas e, por outro, no conjunto dos trabalhadores que almejavam uma regulação social menos

repressiva e mais protetiva. No campo da política, corresponde à este período o avanço das idéias

democráticas e, consequentemente, da organização de um sistema jurídico-político baseado nos

direitos dos cidadãos. O “social” adquire relevância e surgem as primeiras medidas de regulação da

proteção social, sendo que a Alemanha foi a pioneira na instituição de um sistema de proteção

social, no período do governo de Bismarck (1883-1889), baseado na idéia de seguro e nas relações

contratuais 2 (Pereira, 1999).

No início do século XX, o padrão de acumulação capitalista caracterizou-se pelos

fenômenos de concentração e monopolização do capital, de fusão entre capital financeiro e

industrial e do incremento da concorrência intercapitalista, dando origem à crise econômica de 1929

e à intensificação da questão social. As mudanças que esses fenômenos causaram no mundo do

trabalho e na vida privada dos trabalhadores propiciou a sua organização e a expressão pública de

suas necessidades coletivas. Por outro lado, a crise evidenciou fragilidades do sistema, relacionadas

1 Pode-se, portanto, compreender a questão social como decorrência do processo produtivo, estando estreitamente

relacionada às fases de instalação e desenvolvimento do capitalismo, expressando-se nas conseqüências da inserção

precária ou da exclusão das pessoas na produção e ou no usufruto de bens e serviços necessários à sua reprodução. 2 Ao longo do tempo, a idéia de seguro social ou segurança social passa a se diferenciar da idéia de proteção social,

sendo a primeira relacionada com o direito ao acesso a serviços e benefícios que protegessem os trabalhadores das

perdas de salário, o que pressupõe contribuições prévias dos trabalhadores, e a segunda, relacionada ao acesso sem

restrições decorrentes de posição no mundo do trabalho.

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aos efeitos predatórios da total liberdade do mercado, levando representantes do capital a admitirem

os limites do mercado na solução da questão social.

As idéias de J.M. Keynes deram sustentação a esse debate, pois identificou a possibilidade

de existirem crises futuras, decorrentes da insuficiência de demanda efetiva, uma vez que os agentes

econômicos e os trabalhadores tomavam decisões individuais quanto ao uso que dariam aos

recursos que dispunham, o que justificava a intervenção do Estado, através de medidas públicas de

caráter econômico e social, que assegurassem demandas efetivas. O Estado passa a intervir como

mediador civilizador, com poderes políticos de interferência nas relações sociais, retomando as

concepções que deram origem ao Estado moderno e trazendo para seu interior os conflitos próprios

do sistema produtivo. O Estado passa a ser o responsável pela implementação de um conjunto de

medidas públicas econômicas e sociais que visavam prevenir crises, inclusive instituindo,

produzindo e distribuindo bens e serviços sociais como direitos dos cidadãos. Portanto, as políticas

sociais surgem como estratégia ao mesmo tempo política e econômica, desempenhando uma tríplice

função: social, relacionada à redistribuição de recursos sociais - serviços sociais e assistenciais

vistos como complemento salarial; econômica, relacionada à socialização dos custos da reprodução

dos trabalhadores; e política, com vistas à integração dos trabalhadores na vida política e social de

forma regulada.

As primeiras iniciativas de políticas sociais decorreram de pactos estabelecidos entre as

classes e o Estado, e estavam direcionadas aos trabalhadores, tendo como princípio a segurança

social, baseada na idéia de que os trabalhadores deveriam estar protegidos contra todas as

possibilidades de perda de salário, derivadas dos riscos sociais do trabalho assalariado (Pereira,

1999; Behring, 2000). Foram reguladas juridicamente as relações e as condições de trabalho e

organizados sistemas públicos de proteção social, cujas características variaram conforme as

particularidades de cada Estado nacional. À época da II Guerra ocorreram as primeiras experiências

de ampliação da cobertura das medidas de proteção social para a população não assalariada - na

Suécia – 1938, na Inglaterra – 1942, quando são constituídos Estados de Bem-Estar Social ou

Estados Providência, que introduziram o princípio da proteção social incondicional, ou seja, sem

contrato ou contribuição prévia. Os recursos arrecadados pelo Estado através de impostos eram

abrigados em fundos públicos, destinados ao financiamento de bens e serviços que asseguravam a

produção e a reprodução da força de trabalho3, por meio de políticas sociais contributivas,

contratuais e mercadorizáveis, que atendiam as necessidades de trabalhadores vinculados ao

mercado de trabalho, e distributivas, não-contratuais, não contributivas e desmercadorizáveis,

3 Assim, têm-se como sujeitos protagonistas deste processo os representantes do capital, o Estado mediador e as classes

trabalhadoras (beneficiárias das políticas sociais), conforme aponta Pastorini (1997:86)

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destinadas a todos os cidadãos (Pereira, 1998, p. 62). Essa concepção de Estado foi disseminada na

Europa e em vários países do Ocidente, dando origem a diferentes experiências de proteção social.

A constituição de Estados de Bem-Estar Social está relacionada à idéia de que cabe ao poder

público assegurar os direitos sociais, constitutivos da noção de cidadania, em conjunto com os

direitos civis e políticos (Marshall, 1967). No entanto, é preciso considerar que a cidadania é

determinada pelas especificidades histórico-culturais de cada país e suas dimensões podem estar

presentes umas sem as outras. Estudos recentes sobre a América Latina indicam que os direitos

sociais de cidadania, na maioria dos países latino-americanos, foram obtidos na ausência dos

direitos políticos e civis, como um mecanismo de controle social e cooptação que deliberadamente

invertia a classificação acumulativa implícita na descrição de Marshall acerca dos direitos de

cidadania na Inglaterra. Mais recentemente, tanto os direitos sociais como os civis têm sido

restringidos, apesar da universalização de direitos políticos (Carvalho, 2001; Oxhorn, 2001).

Ao longo da segunda metade do século XX, constatou-se que as medidas econômicas e

sociais decorrentes das pressuposições keynesianas não foram suficientes para solucionar as

desigualdades decorrentes do processo de produção e reprodução social próprios do modo de

produção capitalista e que são determinantes fundamentais da questão social. Apresentaram-se

novas crises e instituiu-se a agenda neoliberal, que incluiu uma profunda e complexa reestruturação

no sistema capitalista4 e a prescrição da redução do Estado e dos direitos sociais conquistados até

então e assegurados por meio de políticas sociais. As transformações colocadas em curso nas

formas de produção e de consumo conduziram ao agravamento da questão social, que tem

aprofundado as desigualdades sociais, a inserção social precária e a exclusão, variando de

intensidade de uma país para outro. Junte-se a isso o fato de que muitos estados nacionais têm tido

pouco ou nenhum controle sobre suas políticas econômicas e sociais, além de estarem com

dificuldades no financiamento da seguridade social5. Se antes a questão social estava relacionada à

condição de subordinação e dependência dos sujeitos, hoje ela está diretamente relacionada com

o desmonte da cidadania social [...] com a destruição dos vínculos que

atavam um grande número de pessoas às engrenagens de uma sociedade que

se pretendia integradora [produzindo] ex-sujeitos ou ex-potenciais sujeitos

de direito, que, embora impedidos de agir como atores sociais (porque não

mais são considerados socialmente úteis) estão presentes na vida social

(Pereira, 1999, p.56)

4 Pode-se relacionar nestas transformações a chamada financeirização do capitalismo; os avanços tecnológicos que

reduziram ou extinguiram postos de trabalho, causando um novo tipo de desemprego, o estrutural; novas estratégias de

organização do trabalho, que expulsaram do sistema os trabalhadores com baixa qualificação; a horizontalização da

produção, em direção a países com regulação menos rígida do trabalho; a flexibilização das relações de trabalho; a

expansão do trabalho feminino, a exclusão de jovens e a inclusão precoce de crianças no mercado, dentre outras. 5 Seguridade social é entendida como o complexo político-institucional responsável pela produção e execução das

políticas sociais.

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A “nova” questão social, portanto, relaciona-se diretamente com o declínio do padrão de

bem-estar construído após a II Guerra, que tinha como referência a idéia de uma sociedade

igualitária. Presencia-se um movimento contrário ao da garantia incondicional de direitos à proteção

social, reduzindo-se a responsabilidade do Estado e verificando-se uma revalorização da idéia do

seguro social. A desobrigação do Estado na provisão de mínimos sociais como direito se expressa,

também, na transferência para a iniciativa privada da oferta de bens e serviços para os que podem

adquiri-los e/ou na realização de filantropia social ou empresarial, enquanto os serviços públicos

passam a atender as parcelas mais pauperizadas da população, dando-lhe um caráter residual,

situação que Yazbek (1995) denomina de "refilantropização da questão social". Nas políticas

sociais, esse movimento se expressa na seletividade e ou focalização, nos cortes de programas

sociais, na redução de benefícios sociais, dentre outros aspectos.

O que se observa, no entanto, é que alguns Estados têm se reduzido muito menos do que se

predizia. Talvez porque, em sociedades muito desiguais e com fortes disparidades regionais, o papel

do Estado na organização e financiamento de serviços sociais, prestados por redes de atenção e

proteção social, é de suma importância para a garantia das necessidades de sobrevivência de ampla

parcela da população. No entanto, as estratégias de focalização têm sido uma tendência nas políticas

sociais na América Latina e em diversos países da Europa, associada à descentralização, à

privatização, à execução de programas de base local, à participação social e a novas relações entre

Estado, mercado e sociedade (Raczynski, 1999). Trataremos desses processos mais adiante.

2. Políticas públicas e política social: algumas visões

2.1 Políticas públicas

Tratar da política pública aponta para a necessária distinção entre política e política pública.

A primeira, grosso modo, refere-se ao poder e às relações que o envolvem, enquanto a segunda

corresponde a soluções específicas de como tratar os assuntos públicos e a sua discussão ganha

relevância por seu caráter de mediação entre as demandas sociais da população e os modos como

são processadas pelo aparato governamental.

As políticas públicas podem ser entendidas como respostas do Estado às demandas e

necessidades apresentadas pela sociedade ou pelos agentes do sistema num dado momento

histórico, bem como estratégias de ação que expressam compromissos políticos assumidos pelos

governos. Em ambos os casos, as políticas públicas expressam o compromisso público do Estado

em concretizar direitos de amplos segmentos sociais e promover justiça social, o que significa que

as políticas públicas estão amparadas por leis e legitimadas pela sociedade. Nesse sentido, ao definir

uma política pública, o Estado assume atuar, de forma planejada, numa determinada área, a longo

prazo (Pereira, 1998).

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A dimensão pública reside no fato de que as decisões e ações da política são revestidas da

autoridade soberana do poder público, o que indica que boa parte da atividade política dos governos

está relacionada com a produção e a execução de políticas públicas6. Por outro lado, o caráter

público também indica que essas políticas não são privadas ou apenas coletivas, abarcando questões

que são públicas e que envolvem legislação e interesses comuns, bem como expressam conteúdos e

escolhas que objetivam determinados resultados.

A construção de uma política pública pressupõe escolhas e decisões privadas, o que indica

que o processamento das diversas demandas e interesses para a sua construção deve envolver

procedimentos formais e informais, que visam à resolução pacífica dos conflitos, bem como a

articulação dos apoios necessários para formulá-la e implementá-la. Desta forma, ainda que as

políticas públicas sejam reguladas e, em muitos casos, providas pelo Estado, não são ações

exclusivas do Estado e, assim, não devem representar decisões autoritárias de governos e têm que

ser controladas pelos cidadãos. Nessa perspectiva, a existência de espaços públicos no interior do

Estado, como por exemplo os conselhos e comitês, tem possibilitado a interação e o debate públicos

entre os diversos atores interessados na política, que têm representatividade e podem ter ingerência

sobre o processo de reprodução social.

Ao buscar compreender o impacto das diversas políticas públicas na sociedade e em quais

estruturas ou espaços elas se desenvolviam, Lowi (1964) estabeleceu uma tipologia das políticas

considerando-as regulatórias, distributivas ou redistributivas. As políticas regulatórias envolvem

decisões públicas sobre o uso de recurso ou no sentido de assegurar direitos. São estabelecidas em

termos mais gerais, comumente dizendo respeito ao controle de determinados setores da economia

e, por isto, envolvem intensos conflitos e disputas entre diferentes grupos. Pela amplitude e

significância dessas decisões, que exigem maior capacidade de realizar alianças, o espaço de

produção dessas políticas é o Congresso, no seu papel clássico de legislar. As políticas regulatórias

dão sustentação legal às políticas distributivas e redistributivas, o que lhes dá importância

estratégica, e seus impactos são percebidos no longo prazo. Como exemplo de políticas regulatórias

pode-se citar as leis que regulamentam a concessão de transporte e de meios de comunicação. Este

tipo de política foi, posteriormente, revisto por Lowi, dedobrando num novo tipo denominado

políticas constitucionais ou de ordenação do sistema, que dizem respeito aos direitos dos cidadãos

e às regras do jogo político.

As políticas distributivas são aquelas financiadas pelo conjunto da sociedade, mas que

distribuem bens e serviços a indivíduos ou grupos, das diversas classes sociais, sendo a maior

6 Pode-se dizer que “as políticas públicas envolvem funções de governo, as intenções que direcionam as ações de quem

governa, órgãos que formulam e implementam as políticas, leis, regulamentações complementares, decisões

administrativas, programas, tudo isso num determinado contexto, do qual participam diversos atores, com interesses

variados” (Cunha, Cunha e Lima, 2002, s/p).

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demanda oriunda da população de baixa renda. Uma de suas características é que envolve múltiplos

interesses disputando os mesmos recursos, o que pode gerar estruturas clientelistas e de

patronagem, quando usada como “moeda” de troca. Uma possibilidade de se restringir a sua

utilização clientelista, característica que a vincula à noção de privilégio e meritocracia em oposição

à noção de direito que a faria universal, parece ser sua regulamentação após um amplo debate em

espaços públicos, uma vez que os loci tradicionais da produção dessas políticas são as agências de

governo ou comissões do Congresso.

As políticas redistributivas trabalham com bens e serviços públicos e são financiadas com

recursos que o Estado arrecada por meio de tributação, ou seja, resultam na transferência de renda,

não devendo, portanto, serem financiadas por seus próprios beneficiários. Envolvem demandas

generalizadas e ideológicas e, por essas características, são as mais conflitivas e exigem alianças

mais estáveis. As políticas redistributivas têm seu impacto em grandes grupos ou categorias sociais,

mas podem ter seu efeito mitigado quando o Estado aloca recursos do seu orçamento geral na oferta

de bens públicos para grandes grupos ou classes sociais mais pobres, ou ainda, efeito às avessas

quando de uma ampla base de arrecadação do governo. Segundo Lowi (1964), a esfera de decisão

dessas políticas é o poder Executivo.

Uma outra forma usual de classificação das políticas públicas se dá por sua aproximação

com áreas de atuação do Estado, podendo ser classificadas em política econômica e política social.

A política econômica está relacionada aos mecanismos que asseguram rentabilidade ao mercado,

atuando na esfera da produção, da acumulação, da concentração e do consumo, enquanto a política

social atende às necessidades sociais e se expressa no âmbito da reprodução, da (re)distribuição e

do consumo social (Silva, 1997, p.189). Essas políticas têm um caráter dinâmico e relacionam-se

intrinsecamente e não podem ser analisadas ou entendidas separadamente, sendo sua distinção

puramente formal, uma vez que,

Determinada política econômica com conteúdo social contempla

instrumentos que compatibilizam positivamente o desenvolvimento

econômico e o social. Os mecanismos de financiamento constituem-se num

desses instrumentos, na medida em que podem proporcionar redistribuição

indireta da renda (Fagnani, 1998, p. 121).

Embora reconhecendo a estreita relação entre a política econômica e a política social,

trataremos a seguir de aspectos relacionados à política social, pela sua relevância nos sistemas de

proteção social.

2.2. Política social

Como já foi visto anteriormente, a política social surge como intervenção e regulação do

Estado no que diz respeito à questão social, especialmente no período do desenvolvimento do

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capitalismo monopolista. Esta intervenção determinou novas relações entre capital e trabalho e

entre estes e o Estado, sendo a base da estruturação dos Estados de Bem-Estar Social. A política

social, portanto, surge como um mecanismo do Estado para mediar conflitos sociais, visando

atender necessidades e demandas de diferentes atores sociais, sendo resultado de complexas

mediações socioeconômicas, políticas e culturais.

Para alguns autores, a expressão “políticas sociais” é usada como sinônimo de todas as

políticas que atuam no sentido de amenizar ou dirimir as seqüelas da questão social. Para outros, o

termo deve ser “política social”, por dizer respeito a uma matriz universal que reconhece a

diversidade e as desigualdades nas suas múltiplas dimensões e manifestações. Como ela se realiza

em espaços diferenciados, Pereira e Iamamoto (2000) propõem a designação de políticas setoriais

para aquelas que se relacionam às áreas de saúde, de educação, de assistência social, do trabalho,

dentre outras, e que são perpassadas pelas políticas de segmento, assim denominadas por tratarem

de políticas dirigidas a categorias especiais da população – crianças e adolescentes, idosos,

portadores de deficiência, dentre outras.

Muitas das definições para política social colocam-na como responsável pela remediação

das falhas do laissez-faire, enquanto outras creditam a ela as possibilidades de reprodução das

relações sociais. Ao buscar uma definição para a política social, Santos propõe que se chame de

política social

toda política que ordene escolhas trágicas7 segundo um princípio de justiça

consistente e coerente [sendo] em realidade, uma política de ordem

superior, metapolítica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras

políticas - o que equivale dizer que justifica o ordenamento de escolhas

trágicas (grifo do autor, Santos, 1987, p.37).

Uma outra possibilidade de classificar a política social está relacionada com suas funções,

ou seja, a organização e produção de bens e serviços coletivos, como por exemplo as ações de saúde

e de educação; a realização de transferências sociais, como os diversos programas de transferência

de renda; a interferência na estrutura de oportunidades de acesso a bens e serviços públicos e

privados, uma vez que define e normatiza quem será o beneficiário da ação; e a regulação da

produção e da distribuição de bens e serviços privados, como no caso da prestação de serviços de

transporte, de comunicação e de saúde (Draibe, 1990).

A partir dessas funções e da relação que a política social tem com a questão social pode-se

ter uma política preventiva, quando ela tem como objetivo impedir ou minimizar a geração de

problema social grave, como por exemplo saúde pública, saneamento, educação, emprego, sendo

que todos contribuem para seu financiamento de forma indireta, através do sistema tributário. Uma

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outra é a política compensatória, que visa remediar problemas gerados pela ineficiência da política

preventiva, como por exemplo a política de qualificação de trabalhadores, sendo financiada por

diversas fontes (taxas, contribuições, tributos, etc.). Há, ainda, a política redistributiva, que realiza

efetiva transferência de renda dos níveis superiores para os inferiores da estratificação social, sendo

financiada pela parcela da sociedade com níveis de renda superiores (Santos, 1987, p.58-61).

Um outro tipo de classificação para a política social é proposto por Belloni, Magalhães e

Souza (2000) e está relacionada com o grupo social a que se destina e o tipo de relação que a

política estabelece com as demais políticas. Assim, uma política pode ser congruente, quando ligada

diretamente à política econômica básica; complementar, quando inclusiva, contribuindo para o

alcance dos objetivos e metas globais; e reparadora ou compensatória, quando atua sobre as

conseqüências das demais políticas, especialmente a econômica, tendo impacto reduzido no

contexto, pois o fator originário do problema não é alterado.

Ao considerar as estratégias de seletividade implementadas a partir da década de 1990 e que

passaram a caracterizar os modelos emergentes de proteção social na América Latina, Raczynski

propõe classificar a política social como universal, quando dirigida a toda a população; setorial,

quando atende categorias da população; e focalizada, quando os destinatários são definidos pelo

nível de necessidades, pobreza ou risco (apud Filgueira, 1999).

As diversas classificações apresentadas contribuem para perceber o alcance, os destinatários

e as funções da política social e, com isso, poder estabelecer parâmetros de análise. No entanto, elas

não esgotam as possibilidades de que se estabeleçam outras tipologias, adequadas a outros

parâmetros. Ainda que haja diversos conceitos e tipologias de política social, pela dimensão que a

questão social tem assumido, parece que o mais significativo é tratar dessa política de uma maneira

integrada e articulada, de modo que as intervenções públicas possam atingir e impactar as diversas

dimensões e manifestações da questão social.

2.3. Descentralização

A estratégia da descentralização tem sido o caminho escolhido tanto por estados federativos,

quanto por estados unitários como alternativa às estruturas decisórias centralizadas, muitas vezes

decorrentes da estruturação de Estados de Bem-Estar Social ou de governos autoritários. As

motivações para a descentralização podem ser de natureza econômica (melhoria do gerenciamento

do Estado – maior eficiência e eficácia no uso dos recursos públicos, redução de gastos, ajuste de

finanças, etc. – ou redução do seu papel) ou de natureza política (ampliação da participação política,

7 Para Santos "toda escolha social é uma escolha trágica no sentido radical de que, mesmo decisões altamente benéficas

reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal" (1987, p.37), na medida em que se deve optar entre a eqüidade

(justiça) e a eficiência (administração da escassez).

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vitalização de governos regionais, afirmação de etnias sub-representadas em Estados unitários,

dentre outras) (Arretche, 2002; Afonso e Lobo, 1996; Garcia, 1995).

O termo tem sido utilizado para descrever processos diferentes de coordenação e de

implementação de políticas públicas – desconcentração, descentralização, democratização - e, nesse

sentido, faz-se necessária a distinção entre esses processos. O primeiro se apresenta como uma

estratégia administrativa no sentido de delegar precariamente o poder para tornar a administração

mais eficiente, geralmente ocorrendo num mesmo nível de governo. O segundo, indica uma efetiva

transferência de autoridade do governo central para os governos intermediários e/ou locais, tendo

um forte conteúdo político e envolvendo intensas negociações entre políticos e burocratas dos

diversos níveis de governo, bem como grupos de interesse diversos (empresários, trabalhadores,

etc.). O terceiro aponta para a perspectiva de ampliação do acesso da população aos bens e serviços

públicos (Bresser-Pereira, 2000; Garcia, 1995). De modo geral, a descentralização de políticas

públicas é uma estratégia que procura se sustentar no princípio da subsidiariedade, que preconiza

que as ações que podem ser realizadas pelos níveis intermediários e/ou locais devem sê-lo feitas e

sempre pelo nível mais próximo do cidadão.

Há países em que a descentralização é uma decisão dos governos centrais, podendo ser

cuidadosamente planejada, enquanto outros, como no caso do Brasil e outros países latino-

americanos, em que foi uma decisão da assembléia nacional, que por sua vez sofreu pressões tanto

de governos e políticos dos níveis intermediários e locais que almejavam maior autonomia

administrativa e financeira, quanto de movimentos sociais e organizações da sociedade civil, que

desejavam alterações significativas nas políticas públicas em direção à eqüidade. Isto introduziu um

conteúdo de democratização no processo de descentralização, que passa a ser percebida, portanto,

como um desenho político-institucional que sustentaria a democracia ressurgente e o pacto

federativo. Nessa perspectiva, a descentralização foi pensada tendo como premissas principais a

autonomia política dos níveis intermediários e/ou locais (federalismo) expressa na transferência de

poder financeiro e decisório e na liberdade das instâncias subnacionais quanto às decisões

relacionadas à utilização dos recursos e ao provimento de bens e serviços públicos.

De modo geral, estudos registram que os processos de descentralização apresentam a

revalorização do poder local e mudanças nas políticas públicas (Gaudin e Pereira, 2004), uma vez

que tendem a associar a responsabilidade dos governos locais pela prestação de serviços sociais

com a possibilidade de se efetivar o controle público sobre esses serviços. Alguns governos passam

a enfatizar políticas participativas, que possibilitam ou o aumento da capacidade de influência de

segmentos sociais interessados e antes excluídos das decisões sobre políticas públicas, ou a

participação efetiva desses segmentos nessas decisões e, conseqüentemente, sua capacidade de

influir no grau de distribuição das políticas sociais. Nessa direção, o Estado passa a não ser mais o

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único responsável pelas ações públicas, pois são introduzidos múltiplos dispositivos

interinstitucionais que possibilitam a emergência de novos atores públicos e privados e que

implicam em compartilhar poder e decisão, cooperação, negociação, deixando evidente um

processo de “hibridação de ações, de poderes e de decisões no seio das políticas públicas

contemporâneas” (Gaudin e Pereira, 2004)

Assim, processos de descentralização político-administrativas recentes, ocorridos tanto em

países latino-americanos como europeus, têm resultado em algumas experiências de nível local que

vêm alterando significativamente os processos de formulação, implementação e avaliação das

políticas públicas sociais, pois a reconfiguração territorial tem possibilitado maior autonomia e

maior poder de decisão, influência e iniciativa do poder local em relação à formulação e gestão de

suas políticas. Tal fato tem reorientado as ações dessas administrações no sentido de adequar /

modernizar a administração, recompor parcerias a criação de novas funções e formas

institucionalizadas de relação com a sociedade civil, como o estabelecimento de contratos de

parcerias, criação de comissões, conselhos, fundos, orçamentos participativos, elaboração de planos,

dentre outros que têm intensificado sua permeabilidade à participação dos cidadãos.

Muito recentemente iniciaram-se estudos para verificar se a descentralização efetivamente

altera a natureza e os conteúdos das ações dos governos locais, bem como as dificuldades que

envolvem o processo de coordenação das políticas públicas entre os níveis central, regional e local,

decorrentes de multiplicação os centros de decisão. As deficiências no estabelecimento de

competências desses níveis têm causado sobreposição de ações e competências, o alto grau de

heterogeneidade – territorial, demográfica, socioeconômica, política, capacidade administrativa –

dos governos locais pode agravar problemas e tensões inter e intra-regionais pré-existentes e

produzir resultados contraditórios, bem como a descentralização pode reforçar elites locais e

relações de clientelismo, ao invés de propiciar maior democratização nas relações de poder

(Mabileau, 1994; Garcia, 1995; Souza, 2002)

Em outra perspectiva, Arretche (2002) identifica a importância da existência de uma

estrutura de incentivos positivos e negativos por parte do governo central no sentido de induzir os

demais níveis de governo a efetivamente assumirem novas responsabilidades e, neste caso, a

experiência brasileira mostra a utilização de diversos instrumentos legais – leis, normas, portarias,

etc. – relacionados à transferência de recursos como os mais significativos e efetivos. Por outro

lado, também há a relação entre os custos financeiros e os benefícios políticos relacionados a cada

uma das políticas sociais que os governos locais avaliam ao serem chamados a aderir à

descentralização.

Uma outra perspectiva de análise considera a existência de “múltiplos centros de poder [e]

um complexo sistema de dependência política e financeira entre as esferas governamentais, não-

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12

governamentais e multilaterais [bem como] a existência de vários caminhos para a prestação de

políticas públicas [e] grandes disparidades inter e intra-regionais” (Souza, 2002), o que aponta para

o envolvimento de uma variedade de atores político-institucionais e a possibilidade de se instituírem

parcerias hierarquizadas e desiguais, decorrentes das diferenças existentes entre eles. Neste

contexto, ganham relevância as relações que esses atores estabelecem entre si, os diferentes

interesses públicos e privados envolvidos e os processos de negociação que estabelecem. Introduz-

se uma nova lógica na ação política, que envolve relações inter-pessoais e inter-institucionais e a

construção do interesse público a partir dos diversos interesses e saberes dos atores sociais (Gaudin

e Pereira, 2004).

e a distribuição de poder público, o que pode gerar intensos conflitos entre diferentes grupos

sociais.

O que as experiências de descentralização têm apontado é que não há uma relação de

causalidade entre este processo e a consolidação da democracia, pois a descentralização implica na

redistribuição dos espaços de poder e meios para executá-la, o que, muitas vezes, não corresponde a

algumas experiências em andamento (Ugá, 1991). A realização de determinados conteúdos do ideal

democrático está estreitamente relacionada ao efetivo cumprimento dos acordos políticos feitos no

processo e à possibilidade de que determinados princípios possam se traduzir em ações políticas

concretas.

3. Processo de políticas públicas: formulação, implementação e avaliação

A elaboração de políticas públicas é um processo interativo que implica no desenvolvimento

de fases sucessivas, que se ligam e se realimentam permanentemente. No entanto, será tratado em

separado para fins didáticos, identificando-se uma primeira fase, na qual a política pública é

formulada; a fase seguinte, que é a da sua implementação; e por fim, a fase da avaliação.

3.1. Fase de formulação

A formulação de uma política é um dos mais importantes momentos de um processo de

elaboração de política pública, porque é quando há uma convergência dos problemas e se colocam

claramente as demandas e necessidades dos atores, manifestam-se os seus interesses, estabelecem-

se possíveis confrontos e colocam-se alternativas de respostas. Um problema pode persistir ao longo

do tempo sem, no entanto, sensibilizar as autoridades governamentais para intervirem em relação a

ele. Somente quando uma questão mobiliza a ação política, seja do Estado, seja da sociedade ela

alcança o status de prioridade na formação da agenda pública ou governamental, tornando-se um

“problema político”.

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13

Pode-se, portanto, representar o processo de elaboração de uma política pública a partir do

seguinte esquema: ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político,

uma questão ou demanda que emerge da sociedade ou do próprio Estado - torna-se um input

(entradas ou perguntas), é priorizada na agenda governamental e se transforma em outputs

(respostas) – decisões políticas que devem ser expressas, num primeiro momento, por meio da

formulação da política pública que uma vez implementada, gera novas demandas (GAPI, 2002).

Essa fase de formulação envolve um processo decisório, no qual pessoas podem tomar decisões de

forma insulada nas burocracias do Estado e no tecnicismo, de forma racional e planejada ou

incremental, ou, de outra forma, num processo democrático e participativo, que estimule o debate, a

negociação e a transparência.

Portanto, considera-se que as políticas públicas são produtos de complexas interações de

pessoas e organizações, o que transforma esse processo num espaço de conflitos e negociações em

torno da alocação de bens e recursos públicos, envolvendo a ação de atores públicos e privados.

Dentre os atores públicos, encontram-se os burocratas, os políticos profissionais e aqueles

engajados em ações políticas, como os movimentos sociais. Entre os atores privados estão os

empresários e os trabalhadores. Destaca-se, ainda, a importância das agências internacionais e a

mídia, principalmente os meios de comunicação de massa, que têm poder de contribuir na

tematização de questões, na formação de opinião pública, na definição de agenda de demandas

públicas. Esses atores sociais trazem sua leitura de mundo, sua visão da realidade, ou seja, um

marco referencial - as idéias, os valores e princípios que informam os atores - que influencia

decididamente no processo de tomada de decisões, na escolha de suas preferências, nas interações e

no processo de formulação, de implementação e na avaliação dos resultados e impactos alcançados

pelas políticas públicas (Subirats e Gomà, 1998). Com base nessa normatividade os diversos atores

constroem seus argumentos e apresentam suas demandas específicas, interagem, mobilizam

recursos e interesses diferenciados buscando soluções conforme suas idéias e convicções.

A implantação do Orçamento Participativo no Brasil é um exemplo desse processo, uma vez

que a origem e a emergência dessa política participativa envolveu o reconhecimento do ideário e as

ações do Partido dos Trabalhadores e seus aliados locais, especialmente aqueles relacionados aos

princípios orientadores adotados pelo partido – democratização no processo de tomada de decisão e

inversão de prioridades -, e pela criação de canais institucionais de participação nos diversos

governos administrados pelo partido, principalmente, a partir de 1988 (Pires, 2004).

A decisão da melhor alternativa para a solução das demandas apresentadas ao Estado

envolve a negociação e a pactuação entre os atores e a existência de fatores estruturais e

institucionais que venham permitir a sua efetiva implementação e os resultados esperados, o que

indica que a melhor decisão é aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.

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A expressão dessa decisão encontra-se em determinações legais, que regulamentam a política

pública: leis, decretos, normas, resoluções, etc., que, no entanto, não garantem que esta se

transforme em ação, nem que os resultados almejados sejam alcançados. Nos regimes democráticos,

a possibilidade de que uma decisão se transforme em ação está vinculada à resolução dos pontos de

conflito envolvidos naquela política pública, bem como ao controle dos cidadãos acerca da

efetivação das decisões. Nesse sentido, destaca-se a relevância da sociedade civil poder influir na

formulação das políticas públicas por meio de outras formas de participação que não apenas pelos

mecanismos tradicionais da democracia representativa, como os partidos e eleições. A discussão,

negociação e realização de acordos que ocorrem em outros espaços de participação devem ser

considerados e processados pelas instituições com vistas a sua implementação.

3.2. Fase de implementação

A fase da implementação corresponde ao processo em que as alternativas para o

atendimento das demandas sociais serão implantadas por organizações de natureza pública ou

privada, que passam a executar o conjunto de ações definidas para a política. A implementação de

uma política pública envolve a articulação de apoios que a fortaleçam e a criação de instrumentos

de gestão, como por exemplo financiamento, equipes, mecanismos de acompanhamento, etc., de

modo que ela seja concretizada, monitorada e avaliada. Nessa perspectiva vai ganhando força a

idéia de que os espaços e mecanismos de definição e gestão das políticas sociais devem ser

ampliados, buscando a participação de novos atores sociais não só na sua formulação e

implementação como também nos processos de avaliação de seus resultados.

Na medida em que a elaboração de políticas públicas ocorre em espaços de negociação, que

envolvem o governo e seus órgãos executivos, e os cidadãos, o cumprimento dos compromissos e

acordos realizados, naquela fase, pelas partes leva-as a uma situação de co-responsabilidade e co-

gestão, ainda que não se ignore os conflitos e necessidade de permanentes negociações. No

cumprimento dos acordos, as organizações responsáveis pela formulação, implementação e

avaliação de políticas públicas têm um papel importante, mas não mais central enquanto locus onde

ocorre todo o processo decisório e de avaliação. As experiências participativas, consideradas

inovações no campo das políticas públicas, levam a um alargamento da compreensão dos processos

de políticas focados apenas nas instituições, uma vez que a realidade tem colocado outros formatos

de organizações e processos como os orçamentos participativos, os conselhos de políticas públicas,

os contratos de parcerias, as comissões, etc.

Não obstante a idéia de ampliação de discussão das políticas públicas num processo mais

complexo, que envolva a efetiva participação e deliberação das pessoas, deve-se estar atento para a

importância de se considerar o poder de decisão dos funcionários públicos, que atuam e interagem

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15

diretamente com os cidadãos no desempenho de suas funções, para escolher distintos cursos de ação

ou não-ação. Aqueles que se situam mais próximos à implementação das políticas, ao executar seu

trabalho, decidem sobre as rotinas e os mecanismos para enfrentar as incertezas resultantes da

pressão do trabalho, determinando assim, a maneira como as políticas são efetivamente

implementadas. Esses funcionários, às vezes, quebram regras e estabelecem rotinas próprias para

não inviabilizarem o serviço. Isso remete à questão sobre até que ponto a política pública deve ser

percebida como um produto exclusivo do Legislativo e dos gabinetes dos administradores de alto

escalão (GAPI, 2002).

No entanto, nos últimos anos ocorreram várias inovações no desenho e na gestão das

políticas sociais, sobretudo no nível local, em que a territorialização, a deliberação pública, as

parcerias e o controle público ganharam relevância e vêm demonstrando seu potencial para

qualificar os processos e resultados das políticas públicas. Esses aspectos, serão tratados na próxima

sessão.

3.3. Fase de avaliação

A fase de avaliação da política é de fundamental importância, tanto para o processo de

tomada de decisão (função gerencial da avaliação) quanto para a verificação dos resultados –

entendidos como produtos e metas definidos e esperados num âmbito mais restrito – e impactos da

política – entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes não esperados

ou desejados –, decorrentes de sua implementação. A avaliação "qualifica decisões, processos,

resultados, impactos" (Carvalho, 1998, p.88) e permite repensar as opções políticas e programáticas,

além das próprias ações que foram ou estão sendo executadas. É a avaliação que aponta as

correções de rumos e as ações a serem implementadas em momento seguinte. Dessa interatividade

entre a implementação e a avaliação dos resultados alcançados é que serão definidas novas ações

que propiciarão maior aproximação em relação as transformações desejadas.

Na avaliação, é significativa a influência de "opiniões, valores, pautas culturais, demandas e

pressões sociais que estão em constante embate e negociação" (Carvalho, 1998:89) e que devem ter

sido expressos no processo de formulação da política. Esses valores devem perpassar o processo de

avaliação e fornecer elementos em relação à realidade – fornece informações sobre o que se

desenvolve, permitindo melhorar e superar impasses identificados – e à prospecção – verifica se os

objetivos que a sociedade tinha em relação à política permanecem válidos, se atende suas

necessidades e se poderão continuar válidos para o futuro.

A avaliação deve ser contínua, possibilitando a produção de informações essenciais para que

se evite a elaboração de políticas intuitivas, concebidas de forma desarticulada e insuficientes para

atingir seus objetivos e solucionar os problemas, bem como para manter informados beneficiários,

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instituições e agentes públicos, efetivando uma dimensão ética da avaliação e o exercício de um

importante direito democrático: o controle público sobre as ações de governo (Arretche, 1998;

Pestana, 1998).

4. Ampliando a discussão: processos de participação e ação em redes

4.1. Participação

Como tratar desta multiplicidade de questões e efetivar a participação? A descentralização

tem possibilitado que se desenvolvam formas alternativas de gestão do Estado, tendo como

pressuposto a participação dos cidadãos e de organizações da sociedade civil nas discussões e ou

decisões em políticas consideradas setoriais (como saúde, assistência social) ou em políticas

voltadas para um determinado território (política urbana, por exemplo). Algumas delas decorrem de

legislação específica e, nesses casos, devem ser implementadas em função de uma regulação

existente, como é o caso de alguns conselhos e comitês. Em outros casos, decorrem de decisão dos

governos em compartilhar suas prerrogativas legais acerca das decisões sobre políticas públicas

com os cidadãos, como é o caso dos orçamentos participativos. Pode-se considerar que esses são

espaços públicos, de participação institucionalizada, que possibilitam que os diversos atores sejam

conhecidos, seus interesses tornados públicos e onde se possam construir acordos em torno das

políticas públicas.

Essas experiências apontam para a possibilidade de que se estabeleçam novas relações entre

Estado e sociedade, e no interior da própria sociedade, uma vez que nesses espaços os atores podem

apresentar seus projetos e visões de mundo, debater sobre eles e buscar soluções às questões que

lhes são comuns. Elas também indicam que esses atores integram diversas redes de relações,

construídas ao longo de sua trajetória de vida e que, muitas vezes, dão suporte à sua participação.

Alguns estudos apontam para uma série de problemas presentes nessas experiências, em especial

para a assimetria quanto aos recursos de poder que dispõem os atores que delas participam. Sem

dúvida essas são questões relevantes e devem ser consideradas. Experiências ainda mais recentes

têm se utilizado da participação por meio eletrônico, ou seja, as pessoas podem apresentar

diretamente suas expectativas, opiniões, decisões utilizando-se da internet como canal de expressão.

Neste caso, um problema particularmente significativo diz respeito a quem efetivamente se encontra

em condições de participar, uma vez que esse tipo de participação demanda um certo custo

monetário, que é muito relevante em países com fortes desigualdades sociais, o que aponta para a

necessidade de se associar à possibilidade da participação, programas efetivos de inclusão digital.

De modo geral, o que essas experiências mostram é a possibilidade de se construírem

formas alternativas para a formação da agenda pública e a produção, o acompanhamento e a

avaliação de políticas públicas, envolvendo efetivamente os cidadãos. Nessa perspectiva, parece que

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a efetividade desse novo tipo de gestão demanda ao menos três condições: a existência de espaços

de participação, a disposição dos governos em compartilhar com os cidadãos decisões que antes

eram de sua prerrogativa e a existência de pessoas e organizações da sociedade dispostos a

participar. Além disso, parece importante que existam procedimentos institucionalizados e públicos

que legitimem as discussões e as decisões tomadas nesses espaços.

A participação pode alcançar diversos níveis de intensidade, desde o compartilhamento de

informações, a realização de consultas, a participação em decisões, bem como na implementação

das políticas e no controle público das ações do governo. Nesse processo, são indispensáveis para a

participação, a organização, a informação e o acesso às tecnologias de comunicação que facilitam a

interação e a inclusão de grupos maiores nos debates. Com isso, a participação parece favorecer a

distribuição mais eqüitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais; a

consideração das opiniões dos cidadãos no período entre as eleições; a promoção de maior

transparência ao sistema político; a pluralidade de apresentação de demandas e de visões de mundo.

Por outro lado, a participação pode melhorar a gestão pública ao informá-la acerca das

necessidades, prioridades e capacidades da sociedade ou de seus setores; os programas podem ser

melhor adaptados às necessidades locais, otimizando o uso dos recursos; a prestação de serviços

pode ser de melhor qualidade e atender melhor a demanda; permite mobilizar recursos locais; e

pode melhorar a utilização e a manutenção das instalações e serviços governamentais (Lahera,

2004).

4.2. Ação em redes

Um processo importante relacionado às políticas públicas é articulação e integração das

ações em redes, que estão fundamentadas no princípio de que o tratamento de um problema social

pode e deve ser apreendido em sua totalidade e complexidade ou nas diversas dimensões que o

caracterizam. Assim, a ação em rede considera a incorporação das noções de integração, território,

equidade e direitos sociais, numa lógica intersetorial, que tem se mostrado mais permeável à

participação do cidadão, pois se aproxima de como as necessidades se apresentam para ele no

mundo real, intrinsecamente interligadas. Por outro lado, contribui para a reformulação da relação

Estado e sociedade e esta deve materializar-se desde a fase de planejamento e na definição dos

objetivos e estratégias (Inojosa, 1998) Assim, a concretização da ação intersetorial pressupõe a

articulação e a integração entre organizações privadas, públicas e/ou estatais e a interação

estruturada entre estas organizações gera o que tem sido chamado de redes sociais (Pires, ).

Implementar políticas sociais por meio de redes implica reconhecer que há diferenças não só

institucionais, mas também de habilidades no que diz respeito ao "trato" da questão social,

diferenças que se evidenciam desde metodologias de ação até capacidade efetiva de execução. A

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18

conjugação dessas ações em função de um mesmo resultado demanda a articulação de todos os

recursos disponíveis existentes na rede. Isso significa que recursos públicos são somados a recursos

privados, sendo as redes públicas e as redes privadas consideradas complementares (e não

concorrentes) quanto à prestação dos serviços que são públicos, a serem prestados a cidadãos, ou

seja, deve ser baseada no princípio e nos direitos de cidadania.

Considerando que sua finalidade é atender determinado(s) segmento(s) da população em

uma determinada área geográfica, uma rede de atenção, de proteção ou de serviços deve inter-

relacionar as chamadas políticas sociais básicas ou setoriais, ou seja, produzir ações intersetoriais,

ou até mesmo trans-setoriais, que permitam integrar as diversas organizações que atuam no setor,

tendo como base as funções e os objetivos dessas políticas setoriais (Saúde, Educação, Assistência

Social, etc). Assim, a dimensão espacial assume importância quando se trata de rede de serviços ou

de atenção, uma vez que é num dado espaço ou território em que se manifestam concretamente as

demandas da população, bem como se traduzem as possibilidades de atendimento. Nesse sentido,

identifica-se a formação de redes de âmbito local, regional, nacional e até internacional. Em

qualquer desses âmbitos, a existência de projetos interinstitucionais permite a efetiva integração dos

atores.

Alguns objetivos parecem se destacar quando se pensa em organizar serviços em redes:

formar e capacitar agentes institucionais, otimizar os recursos existentes para melhor cumprir os

objetivos da política, atualizar demandas e qualificar serviços, organizar determinada política tendo

como um de seus parâmetros a ação articulada dos atores. Há experiências de diferentes tipos de

redes que tendem a se organizar em conformidade a diferentes características. Essas redes, podem

integrar os diversos tipos de equipamentos públicos existentes em um dado espaço geográfico, além

de incluir outros parceiros autônomos da sociedade civil, ONGs, conselhos, etc, de forma a

potencializar resultados e impactos para um dado grupo populacional ou segmento.

Os imensos desafios que envolvem questões referentes às políticas sociais, sobretudo em

áreas consideradas economicamente pobres, têm constituído a motivação principal do reforço a

idéia de trabalho em redes, a criação de vínculos que aumentem a produção e a circulação de bens

materiais e simbólicos. Dessa forma, a constituição e consolidação de redes interativas de ação

enquanto um espaço político social de associação e organização de parceiros que se articulam e

interagem para o estabelecimento e implementação de políticas sociais vem tornando-se o elemento

central nos debates sobre a mobilização e integração de comunidades locais.

Os limites e as possibilidades da política social

Ao se refletir sobre a trajetória das políticas públicas em geral, e da política social em particular,

deve-se considerar que elas não são determinações universais, ou seja, se expressam de forma

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diferenciada conforme as particularidades de cada sociedade, decorrentes de sua conformação

histórica, seus processos políticos, culturais e ideológicos (Laurell, 1997; Bhering,2000). Nesse

sentido, é importante lembrar que as políticas públicas vão adquirir contornos diferentes nos países

centrais e nos países periféricos, como respostas desses Estados às demandas da sociedade por

direitos, bens e serviços. Nessa reflexão também é relevante a apreensão das características do

Estado, na medida em que ele desempenha um papel de importante na formulação, implementação e

avaliação da

Na verdade, observa-se um agravamento da questão social que têm apontado para o aumento da

demanda por proteção social e, conseqüentemente, para o aumento dos investimentos públicos com

a política social. O modelo que tem sido utilizado para enfrentar este desafio tem sido o da redução

do Estado com conseqüente restrição dos direitos sociais e o maior favorecimento do mercado, seja

no atendimento direto as necessidades sociais, seja através do estímulo às atividades de

organizações não governamentais que passam a cumprir as funções do Estado. Historicamente, o

que se observa é que a centralidade e a importância da política social está diretamente relacionada

aos ciclos econômicos, pois ela se expande ou se restringe conforme os períodos de expansão ou

recessão econômicos.

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