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  • 1N 36

    Juan Carlos NavarroAgosto 2006

    (*) Este documento fue originalmente publicado como el Captulo 10 de La Poltica de las Polticas Pblicas. Progresoeconmico y social en Amrica Latina (IPES). Informe 2006. Banco Interamericano de Desarrollo. El libro se puede adquiriren http://shop.iadb.org/iadbookstore. El PREAL agradece la autorizacin del Banco Interamericano de Desarrollo parareproducir este captulo en la Serie PREAL Documentos.

    Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad del autor y no comprometen a PREAL ni a las instituciones que lopatrocinan.

    Dos Clases de PolticasEducativas. La Poltica de

    las Polticas Pblicas(*)

    Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

    PREAL 36 11/9/06, 5:21 PM1

  • 2PREAL 36 11/9/06, 5:21 PM2

  • 3LA POLTICA EDUCATIVA NO ES DE UNA SOLA CLASE, SINODE DOS CLASES: LA DE EXPANSIN Y AUMENTO DE LASTASAS DE MATRCULA, Y LA QUE PROCURA MEJORAR LACALIDAD Y LA EFICIENCIA 5

    CARACTERSTICAS DISTINTIVAS DE LA FORMULACINDE LA POLTICA EDUCATIVA: MODELO GENERAL 5

    LA POLTICA EDUCATIVA Y EL PROCESO DE FORMULACINDE POLTICA (PFP) GENERAL: ALGUNOS EJEMPLOS 11

    Mxico: descentralizacin 11

    Mxico: incentivos y evaluaciones docentes 12

    Argentina: descentralizacin 14

    Argentina: incentivos docentes solo de nombre 15

    Brasil: estrategia para arreglar la descentralizacin 17

    Chile: excepcin a la regla? La creacin de incentivos docentes 19

    CONCLUSIN: LA DINMICA CONJUNTA DE LOS PROCESO DEFORMULACIN DE POLTICA (PFP) EN LAS ESFERAS NACIONALY EDUCATIVA 22

    NDICE

    PREAL 36 11/9/06, 5:21 PM3

  • 4PREAL 36 11/9/06, 5:21 PM4

  • 5LA POLTICA EDUCATIVA NO ES DE UNASOLA CLASE, SINO DE DOS CLASES: LA DEEXPANSIN Y AUMENTO DE LAS TASAS DEMATRCULA, Y LA QUE PROCURA MEJORARLA CALIDAD Y LA EFICIENCIA

    La educacin es un mbito que ha sido objetode una intensa reforma en Amrica Latina en losltimos 15 aos. Todos los pases de la reginhan introducido cambios significativos a sus sis-temas educativos. Paradjicamente, toda estaactividad ha coincidido con una percepcin ge-neralizada de que en la prctica es muy difcillograr el cambio educacional y que algunos ele-mentos fundamentales casi no han cambiado.Por qu?

    De un anlisis minucioso se desprende que seestn aplicando dos clases de polticas educati-vas. La primera engloba un conjunto de polticasbsicas para mejorar la calidad y eficiencia, queson muy rgidas y resisten todo cambio funda-mental. La segunda abarca un conjunto de pol-ticas perifricas, relacionadas con la expansiny crecimiento de la matrcula, que son suma-mente adaptables y hasta voltiles, y son objetode modificaciones regulares, quizs con dema-siada frecuencia.

    Para entender por qu el cambio es difcil hayque comprender a los actores principales, suspreferencias y horizontes temporales, cmo sealinean sus intereses y, por ende, las posibilida-des de conflicto o cooperacin, as como los en-tornos en que se formula la poltica. Asimismo,exige comprender los elementos distintivos delproceso de formulacin de polticas (PFP) en elsector educativo, y cmo ese PFP sectorial inte-racta con el PFP general en los pases.

    A continuacin se analizan seis ejemplos de laformulacin de la poltica educativa en cuatropases: Argentina, Brasil, Chile y Mxico. Unade las polticas examinadas es de tipo bsicoporque toca la esencia misma de la economapoltica de la educacin: el establecimiento deincentivos y evaluaciones docentes. La otra, ladescentralizacin, es tambin bastante generali-zada en la regin pero es de carcter ms peri-frico.

    El anlisis ayuda a explicar por qu no todos loscambios en el mbito de la educacin son polti-camente factibles, y al mismo tiempo demuestraque hay cambios que vale la pena efectuar. Aligual que cualquier otro sector, pero quizs ms,esas modificaciones deben sustentarse en unPFP general que sea slido.

    CARACTERSTICAS DISTINTIVASDE LA FORMULACIN DE LA POLTICAEDUCATIVA: MODELO GENERAL

    A escala mundial los proveedores del sectoreducativo (los maestros) suelen estar bien orga-nizados y muy enterados de las decisiones depoltica que los puedan afectar. En cambio, losbeneficiarios los alumnos o, ms precisamen-te, sus familias estn muy dispersos, suelen noestar organizados, y reciben muy poca informa-cin acerca de lo que sucede en las escuelas.Estas asimetras en la organizacin y la informa-cin son el punto de partida para la mayora delas caractersticas distintivas de la formulacinde la poltica educativa. En caso de una accinestatal, aunque se trate de la asignacin presu-puestaria ms rutinaria o la aplicacin de unanorma mucho menos de una reforma de polti-

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  • 6ca los grupos de inters que representan alprofesorado no enfrentan prcticamente ningunaoposicin a sus puntos de vista o designios.

    La economa poltica de la educacin reneotras caractersticas importantes:

    No se rige por un principio organizativo glo-bal. La educacin carece de una definicinbsica que, una vez formulada, confiera co-herencia al conjunto del sistema. En eso di-fiere de mbitos de poltica como la seguri-dad social, por ejemplo, donde existe elconcepto de financiamiento mediante el sis-tema de reparto. Pueden modificarse par-cialmente caractersticas particulares de laprovisin de educacin sin realinear el con-junto de la poltica educativa. Con frecuen-cia, los cambios y las reformas de polticase van acumulando en capas, una encimade la otra.

    Los problemas de contratacin son graves ygeneralizados. La actividad docente es su-mamente difcil de observar, incluso paralos docentes de nivel superior, los directo-res o los supervisores de escuelas. El des-empeo escolar difcilmente puede ser obje-to de un seguimiento por las autoridadeseducativas o los padres. Debido a la enor-me magnitud de los sistemas escolares p-blicos que engloban miles de escuelas,cientos de miles de maestros y millones deestudiantes la coordinacin es una tareasumamente ardua. En consecuencia, la nor-ma es que los incentivos sean mnimos por-que establecer una correspondencia entreel esfuerzo de las personas y su contribu-cin al producto final es casi imposible. Esteproducto del proceso educativo tampocoes fcil de cuantificar. Es solo a mediano ylargo plazo, a medida que los estudiantesempiecen a ingresar a la fuerza laboral, quelos productos se vuelven verdaderamentevisibles y cuantificables1.

    La implementacin de la poltica educativaes una tarea compleja. Generalmente exigeque participen numerosos actores docen-tes, directores, estudiantes, supervisores,burocracias centrales y subnacionales y pa-dres o, como mnimo, que no se oponganactivamente. Contar con datos especficossobre plazos y localidades es muy importan-te para el funcionamiento del sistema. Con-cretamente, determinar si una decisin cen-tralizada se est llevando a la prctica enuna determinada localidad es una tarea degran envergadura.

    La combinacin de estas caractersticas distinti-vas tiene una repercusin poltica importante.Los sistemas educativos corren constantementeel riesgo de quedar cautivos de los proveedoresen lo que respecta a puestos docentes y admi-nistrativos, control de decisiones y de procesosclave de organismos educacionales, nombra-mientos, medidas disciplinarias, distribucin deincentivos y alicientes, capacitacin, administra-cin y sistemas de gestin del personal.

    Una serie de fuerzas compensatorias permiten alos sistemas educativos evitar o reducir estapropensin a quedar cautivos. Dos de estasfuerzas son clave. La primera es un Estado sli-do que cuente con una administracin pblicaeficaz que se rige por mecanismos acertados derendicin de cuentas. El segundo es una culturaprofesional firmemente arraigada, que compro-meta al profesorado y otros partcipes importan-tes con valores de conducta, estndares altosde idoneidad docente y una orientacin al inte-rs pblico.

    En Amrica Latina, estas dos fuerzas compen-satorias tienden a ser deficientes. Los sindica-tos suelen tener una considerable capacidadde resistencia, en tanto que los gobiernos tien-den a caracterizarse por horizontes temporalesmuy cortos. Por otra parte no existe un nmeroimportante de asociaciones de funcionarios p-blicos con capacidad para orientar o mantenerlas polticas a largo plazo. El sindicato de do-1 Navarro (2002).

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  • 7centes es con frecuencia la entidad laboral msgrande del pas, y posee y ejerce el derecho ahuelga, lo cual puede afectar a la estabilidadpoltica de la nacin. Debido a un historial deconflictos, los gobiernos tienen menor capaci-dad para comprometerse a respetar los acuer-dos intertemporales con los sindicatos; en algu-nos casos, porque el gobierno en funciones nopuede atarle las manos a gobiernos futuros y,en otros, porque no se respetaron acuerdos la-borales preexistentes2.

    Esta incapacidad del Estado para celebraracuerdos intertemporales tiende a redundar ensistemas educativos que dependen en formaextrema de reglas rgidas y definiciones institu-cionales intocables que no pueden negociarse,independientemente de que cambie por com-pleto el entorno econmico del sistema educa-tivo. Entre estas reglas y definiciones se desta-can las que en este captulo se denominanpolticas bsicas de un sistema educativo enAmrica Latina:

    La participacin pblica/privada en el mer-cado.

    La educacin pblica gratuita en todos losniveles.

    La absoluta estabilidad en el empleo y lasreglas sobre contratacin, ascensos y jubi-lacin docente que son prcticamente impo-sibles de modificar.

    La continuidad del alcance nacional y, porende, el poder de negociacin de los sindi-catos docentes.

    En la ltima dcada y media no se registraroncambios sustanciales a estas polticas bsicas3.Los vaivenes de la coyuntura econmica tampo-co las afecta, como lo demuestra, por ejemplo,la masa salarial del profesorado, que permane-ci invariable, e incluso aument, en perodosde ajuste econmico cuando el empleo del sec-tor pblico estaba en contraccin y los otros sa-larios del sector se reducan a niveles sin prece-dentes. Como se analiza a continuacin, losprocesos de descentralizacin solo han afecta-do el slido poder de negociacin unificado delos sindicatos nacionales por perodos breves.

    A diferencia de esta rigidez de las polticas bsi-cas, la posicin relativamente dbil del Estadoacentuada con cambios de gobiernos e inclusode lderes dentro una misma gestin da lugar auna gran volatilidad en las polticas perifricas.Estas polticas abarcan mbitos como la capaci-tacin de maestros; el diseo, elaboracin y dis-tribucin de libros de texto y material didctico;los programas de estudio; la integracin de tec-nologa en el aprendizaje, y toda una serie deinnovaciones educativas. Aqu se observa la fal-ta de un principio organizativo porque a un go-bierno entrante le resulta relativamente fcilcrear programas que se aparten por completode las directrices de poltica establecidas o quelas modifiquen sin que se produzca una prdidade coherencia ostensible o insostenible.

    Asimismo, los maestros no tienen una culturaprofesional firmemente arraigada y ampliamentecompartida. Algunos han recibido una formacindeficiente de institutos pedaggicos de dudosacalidad y han ingresado a la profesin medianteprcticas basadas en todo tipo de criterios noprofesionales (ya sea recurriendo a influenciaspolticas o a la corrupcin, en que los puestosde trabajo se adquieren de funcionarios sindica-

    2 De hecho, con frecuencia los conflictos generalizados son tan-to el resultado del desmesurado poder de los sindicatos comoconsecuencia directa de la falta de pago de salarios por partedel Estado y del incumplimiento de obligaciones conexas a sudebido tiempo. Los sindicatos se declaran en huelga y consi-guen concesiones porque pueden hacerlo. El Estado prometelo que no puede cumplir; cuando fracasa, estalla un nuevoconflicto.

    3 La excepcin que confirma la regla es Chile, que se analiza msadelante en el captulo. En el marco presentado tampoco sesupone que hay cambios significativos en el PFP. Algunas deestas polticas bsicas se alteran cuando se producen cambiosde rgimen radicales o se dan circunstancias sumamente nodemocrticas.

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  • 8les u otras autoridades). Por otra parte, la admi-nistracin de los docentes est a cargo de unaburocracia que no tiene la formacin necesariapara administrar el sistema educativo.

    Por lo tanto, ante la tpica ausencia de otrosgrupos significativos que hagan oposicin a lossindicatos, estos ejercern un papel dominanteen la educacin en Amrica Latina, a tal puntoque puede afirmarse que son el nico protago-nista en el proceso de formulacin de la polticaeducativa de la regin con un poder de veto in-cuestionable.

    Antes de continuar cabra preguntar si existemargen para algn grado de cooperacin. El pa-norama presentado hasta ahora puede parecerdemasiado sombro. No obstante, la literaturareciente sobre la reforma educacional ofreceuna visin ms matizada, alentadora. Aunquelas reformas de los aos noventa tenan princi-palmente por objetivo mejorar la calidad y la efi-ciencia, varios estudios sealan que gran partede lo que ha estado sucediendo se encamin aincrementar la capacidad, por ejemplo, median-te la construccin de escuelas, la instalacin demuebles y equipo, la capacitacin docente,etc.4. De esa generalizacin, se desprende quela poltica educativa no es de una sino de dosclases: la de expansin y aumento de las tasasde matrcula, y la que procura mejorar la calidady la eficiencia.

    Cuando se trata de incrementar la tasa de matr-cula, las partes estn casi siempre de acuerdo.Los padres y los nios quieren ms educacin.Los docentes y los sindicatos ven en el aumentode la tasa de matrcula ms posibilidades deempleo, y las autoridades, tanto en el PoderEjecutivo como en el Legislativo, tienden a apo-yar polticas que les permitan entregar a los gru-pos que representan resultados muy concretos:una mayor escolarizacin, la construccin denuevas escuelas, etc. Los organismos de crdi-

    to internacionales tambin apoyan las reformasde este tipo porque ampliar la capacidad implicarealizar grandes inversiones, que reportan pro-ductos tangibles y cuya implementacin no escomplicada. Este tipo de poltica educativa y dereforma de la enseaza fue la norma en losaos sesenta, setenta y ochenta en la mayorade los pases. Sigue siendo generalizada y sig-nificativa en todos los pases. Al respecto, hansuscitado considerable inters las polticas deexpansin basadas, no en la oferta, sino en lasubvencin de la demanda en el marco de pro-gramas de transferencias en efectivo que estndifundindose con rapidez, como el Programade Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa/Oportunidades), en Mxico, y Bolsa Escola, enBrasil, que proporcionan prestaciones a las fa-milias con la condicin de que los hijos vayan ala escuela.

    No obstante, las medidas de expansin son in-suficientes cuando el objetivo es mejorar la cali-dad de la educacin o fomentar un uso ms efi-ciente de los recursos. En los aos noventa, esosuscit impaciencia en las elites modernizado-ras, preocupadas por las perspectivas de desa-rrollo de los pases latinoamericanos. Al em-prender vastas reformas econmicas einstitucionales, muchos gobiernos estimaronque, dadas las presiones competitivas de Asiaoriginadas por la creciente globalizacin de laeconoma mundial, era necesario actuar decidi-damente, no solo para ampliar el acceso sinotambin para llevar a cabo reformas que mejo-raran la calidad del sistema educativo.

    La cooperacin no se logra tan fcilmente eneste tipo de poltica educativa. Con frecuenciaejercer influencia en la calidad y la eficacia deun sistema de enseanza significa iniciar gestio-nes que implican una reorganizacin sustancialde la labor de los docentes, creando incentivos,sistemas de supervisin y mejorando la rendi-cin de cuentas a travs de la descentralizacino la intensa participacin de los padres. Inclusocorregir las injusticias mediante expansiones ge-neralizadas de la matrcula, por ejemplo, aten-4 Kaufman y Nelson (2004), y Grindle (2004a).

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  • 9diendo a las necesidades de las poblaciones ex-cluidas (de extrema pobreza o poblaciones ind-genas), puede engendrar conflictos cuando re-quiere decisiones redistributivas. Sucede lomismo en reformas del financiamiento que tie-nen por objetivo distribuir el gasto educativo enforma ms justa, generalmente reduciendo losrecursos de grupos o jurisdicciones que goza-ban de una situacin privilegiada.

    Simplificando un poco, podra sostenerse queen la principal escena poltica de Amrica Latinade los ltimos 15 aos han intervenido dos acto-res: los sindicatos y el Ejecutivo. Los sindicatosejercen una funcin dominante, y con frecuenciase han sentido amenazados por las reformasque fueron la norma en este perodo, no solopor el efecto que ello tiene sobre el inters desus miembros, sino tambin para su viabilidad ypoder como organismo. En este estudio se iden-tifica al otro protagonista como el Poder Ejecuti-vo por una serie de razones. Primero, las refor-mas siempre han sido gestadas por grupos detecncratas interesados en la modernizacin,procedentes de ministerios clave como el Minis-terio de Educacin o el de planificacin. Confrecuencia, han emprendido estas labores con elrespaldo e incluso la activa participacin delpresidente. Segundo, ninguna otra rama de go-bierno ha ejercido un papel de liderazgo. El Po-der Legislativo ha desempeado una funcin porlo general secundaria, y el Poder Judicial hapermanecido casi invisible, a diferencia de ladestacada funcin de los tribunales en EstadosUnidos, por ejemplo.

    El surgimiento de Ejecutivos dinmicos que hansabido actuar en forma decidida parece indicarque la descripcin de la formulacin de la polti-ca educativa entre un sindicato fuerte y un Esta-do dbil posiblemente tenga que redefinirsepara tener en cuenta casos en que las autorida-des educativas declaran que la poltica educati-va es prioritaria, por una serie de razones rela-cionadas con el crecimiento y la equidad, yactan mucho ms enrgicamente que lo habi-tual, con apoyo presidencial o tecnocrtico.

    Los nicos otros actores de peso que podrantener la relevancia de los sindicatos y el Ejecu-tivo son los gobiernos subnacionales (vase elcuadro 10.1). Estos actores adquirieron consi-derable influencia a medida que fue intentndo-se la descentralizacin educativa. Aunque suinfluencia se hizo extensiva a muchos mbitosde la poltica educativa la estructura del siste-ma educativo formal, los programas de estu-dio, y la creacin de innovaciones y reformasespecficas de la regin que ms adelante ten-dran una difusin nacional adquirieron poderde veto cuando se quera determinar si se es-taban efectivamente traspasando ciertas atri-buciones de educacin a los niveles subnacio-nales. Al respecto, otros actores empresas,medios de comunicacin y las familias hanejercido, en el mejor de los casos, solo unafuncin de respaldo.

    CUADRO 10.1

    PFP DE EDUCACIN:ACTORES CON PODER DE VETO, PASES

    SELECCIONADOS, AOS NOVENTA

    Pases Sindicatos Ejecutivo Subnacional

    Argentina x x x

    Bolivia x x n.c.

    Brasil x x x

    Chile x x n.c.

    Colombia x x x

    Ecuador x x n.c.

    Mxico x x x

    Nicaragua x x n.c.

    Uruguay x x n.c.

    Venezuela x x x

    n.c. No corresponde.Fuente: Elaboracin propia.

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  • 10

    Para resumir, la formulacin de la poltica edu-cativa en Amrica Latina est desproporionada-mente sesgada hacia polticas centradas en laexpansin y el acceso, en lugar de la calidad yla eficiencia. Este sesgo significa que, en la ma-yora de los casos, las polticas tienen por obje-tivo fomentar la expansin, lo cual implica queuna proporcin considerable de la labor de for-mulacin se desarrolla en forma cooperativa yaque estn alineadas las preferencias de los ac-tores principales.

    Esta realidad tiende a generar presiones paraque se aborden cuestiones relacionadas con lacalidad y la eficiencia, sobre todo a medida quegrupos de la elite poltica, econmica e intelec-tual se dan cuenta que una mera expansin nose traduce en un sistema educativo de calidad,ni mejora la asignacin de recursos ni beneficiaa los que quedan marginados despus de unaexpansin a gran escala. En general, las medi-das para mejorar la calidad y eficiencia son pre-conizadas por un Ejecutivo elegido con un man-dato para emprender una reforma educacional.Los intereses no se alinean en este tipo de re-formas (vase el recuadro 10.1). Surgen conflic-tos, principalmente entre el sindicato y el Ejecu-tivo. Los actores subnacionales por su parteintervienen en todos los casos en que estn enjuego asuntos de descentralizacin. Adems:

    RECUADRO 10.1

    LAS PREFERENCIAS DE LOS ACTORESPRINCIPALES EN EL PROCESO DE FOR-MULACIN DE LA POLTICA EDUCATIVA

    Los tres actores que ejercen el poder deveto en la formulacin de la poltica edu-cativa tienen preferencias complejas. Acontinuacin se presentan estas preferen-cias segn su orden de intensidad aproxi-mada (lo cual significa, por ejemplo, quesi un sindicato debe elegir entre mspuestos de trabajo y la seguridad del em-pleo para los docentes ya empleados,tiende a preferir la segunda opcin).

    El Ejecutivo: Mejorar la educacin comoparte de un programa de trabajo ms am-plio de modernizacin y desarrollo, mante-ner la estabilidad poltica global, utilizar lamasa salarial en educacin como caucepara la influencia poltica, la obtencin devotos y el control presupuestario. Horizon-te a corto plazo. Ejercen un papel lasideologas de modernizacin y eficiencia.

    Sindicatos: Seguridad en el empleo,creacin de puestos docentes, control delos nombramientos y del funcionamientodel sistema educativo (cautivo), manteni-miento del poder de negociacin a escalanacional, mejores salarios. Horizonte alargo plazo. Suele caracterizarse por ideo-logas laboristas y de izquierda.

    Actores subnacionales: Creacin y/o ex-pansin de oportunidades para la influen-cia poltica, obtencin de votos, evitarmandatos no financiados o lmites sobreel gasto discrecional, mejoras de la eco-noma local en el contexto de una compe-tencia interjurisdiccional.

    Es muy difcil llegar a acuerdos intertempora-les (debido principalmente a la falta de capa-cidad del Ejecutivo para comprometerse).

    La falta de mecanismos de control eficacesdificulta el seguimiento de cualquier acuer-do (ya que otros actores, como los PoderesJudicial y Legislativo y la opinin pblicatienden a tener muy poco poder).

    Los actores principales tienden a diferenciar-se por ideologas radicalmente opuestas.

    Dada esta dinmica, las otras principales carac-tersticas de la poltica educativa son las si-guientes:

    Rigideces cuando se producen shocks eco-nmicos, particularmente extremos en elcaso de las polticas bsicas.

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    Falta de estabilidad de las polticas atribui-ble a cambios polticos a corto plazo (elec-ciones que transforman el paisaje poltico,crisis de gabinete), sobre todo en el caso delas polticas que no son las bsicas.

    Tendencia a dejar que muchas decisionesse adopten en la etapa de implementacin,dado que participan tantos burcratas, es-cuelas, maestros y familias.

    En vista de la naturaleza de los actores y de laarena poltica en la que intervienen, la falta decooperacin, y los conflictos abiertos se limitana unos pocos mbitos. En el escenario ms co-mn, el Ejecutivo y el sindicato celebran nego-ciaciones privadas y directas, las cuales se des-criben en este estudio como negociaciones quese realizan a puerta cerrada. Este escenariose caracteriza por la falta de rendicin de cuen-tas y la exclusin de todos los dems interesa-dos. En entornos descentralizados, los actoresdel poder subnacional pueden pasar por la puer-ta cerrada. Ms exactamente, la coordinacinentre los niveles de gobierno puede transformar-se en el principal mbito de conflicto.

    No es de sorprender que en estas situacionescon frecuencia no se logran contener los conflic-tos. El conflicto termina en la calle con distintosgrados de intensidad, desde simples huelgas aeventos que perturban el orden civil y poltico.Por ltimo, dada la importancia de la implementa-cin en la poltica educativa, surge una burocra-cia callejera que se transforma en la cuarta es-cena clave en que los conflictos se ventilan. Nosreferimos a las legiones de docentes, directoresde escuela y supervisores que, en ltima instan-cia, ejercen un gran control de lo que sucede enlas escuelas y las aulas, ya que son el punto deentrega final de los servicios educativos.

    LA POLTICA EDUCATIVA Y EL PFPGENERAL: ALGUNOS EJEMPLOS

    Habiendo analizado la formulacin de la polticaeducativa, corresponde centrar la atencin en

    episodios especficos que sirvan para ilustrar ymatizar el modelo. Tanto Argentina como Mxicoemprendieron una ambiciosa descentralizacinde sus sistemas educativos en los aos noven-ta, e intentaron crear incentivos docentes. Aun-que Brasil haba descentralizado su sistemaeducativo a principios de los aos noventa, elsistema era ampliamente reconocido como defi-ciente e incapaz de corregir insuficiencias extre-madamente graves en los resultados educati-vos. Por consiguiente, a mediados de los aosnoventa, Brasil llev a cabo una reforma radicaldel statu quo que abarc la descentralizacindel financiamiento y la distribucin de responsa-bilidades a los distintos niveles de gobierno,pero sin adoptar un programa nacional de incen-tivos docentes. Ese tipo de incentivos se analizaen el ltimo caso de este captulo, sobre Chile.

    MXICO: DESCENTRALIZACIN

    En 1992, las negociaciones entre el Ejecutivo (elpresidente y el ministro de educacin) y el sindi-cato de docentes culminaron con el Acuerdo Na-cional para la Modernizacin de la EducacinBsica (ANMEB). Dicho acuerdo dispuso que elsistema educativo de Mxico sera descentrali-zado y que los gobiernos estatales comenzarana asumir la responsabilidad directa de proveereducacin pblica a los 13 millones de estudian-tes de la enseanza primaria y secundaria.

    El ANMEB se propuso como una solucin parala excesiva centralizacin del sistema educativomexicano, considerada como la principal causade las deficiencias de cobertura y mala calidaddel sistema. Otro objetivo central de la iniciativafue limitar el poder del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educacin (SNTE)5. El SNTEpertenece a una categora aparte y nica en elmbito de la influencia poltica y el control gene-rales del sistema educativo, incluso en AmricaLatina. A principios de los aos noventa, derrot

    5 Vanse Hanson (1997) y Grindle (2004b).

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  • 12

    a varias iniciativas de descentralizacin y asu-mi el control de la poltica de desconcentracinpara desactivarla. El SNTE controlaba un nme-ro considerable de nombramientos docentes yuna proporcin significativa de los puestos ad-ministrativos del sistema educativo. Su situacinfinanciera era slida, gracias a sus cuotas deadhesin obligatorias, y su monopolio estabagarantizado por una ley que prohiba la compe-tencia sindical. Debido a su estrecha vinculacincon el principal partido poltico, el Partido Revo-lucionario Institucional (PRI), ciertos puestos po-lticos del gobierno y una proporcin significativade escaos en el Congreso estaban reservadospara miembros del sindicato. Es probable queuna presidencia a favor de la modernizacin yorientada al inters pblico habra estimado queese poder era parte del problema y no de unasolucin.

    El ANMEB se present al SNTE como una pro-puesta inalterable6. La aceptacin sindical delacuerdo demuestra lo que puede lograr un Eje-cutivo fuerte, competente y comprometido a se-guir adelante, incluso ante la oposicin de unactor tan poderoso. Que el acuerdo no se hayaaprobado sino despus de modificarse la pro-puesta para que el SNTE pudiera emerger victo-rioso demuestra que en trminos del marco, elsindicato, en muchos sentidos, ejerci su poderde veto.

    Cmo consigui el Ejecutivo ser exitoso, sien-do que los gobiernos anteriores haban fracasa-do? En 1992, y a diferencia de lo sucedido hace10 15 aos, algunos puestos de gobernadoresestaban en manos de partidos de oposicin7.Dado que estaba en juego la propuesta del Eje-cutivo federal sobre la transferencia de atribu-ciones, los gobiernos subnacionales pudieronpasar por la puerta cerrada y se manifestaron afavor de la descentralizacin. Si bien ello no fuesuficiente para ajustar la iniciativa a todas sus

    preferencias, s fue suficiente para modificar li-geramente el equilibrio y conseguir mayor apoyopara la nocin de que era hora de corregir losexcesos de la centralizacin y posibilitar unamejor rendicin de cuentas y una mayor diversi-dad en el sistema de educacin.

    La estructura semicorporativista del sistema po-ltico mexicano desempe un papel directopara impedir que la iniciativa de poltica termina-se debatindose en la calle. El SNTE tambinera parte del PRI, el partido que ocupaba el po-der. El presidente y el ministro de educacineran personajes destacados del partido y el PRItena gran inters en la estabilidad poltica y enevitar que el conflicto saliera de la puerta cerra-da. Una vez que se dej que participasen losgobernadores y se suscribi el acuerdo, el Con-greso promulg la correspondiente reforma le-gislativa en unos pocos das, y hasta enmendun artculo de la constitucin.

    Con respecto al SNTE, aunque la propuesta ini-cial hizo peligrar las polticas bsicas, a fin decuentas no se modificaron. Cabe destacar que,a escala nacional, el poder del sindicato semantuvo intacto. Las negociaciones salarialessiguen realizndose, hasta hoy en da, mediantereuniones de los representantes del SNTE enCiudad de Mxico y representantes de la Secre-tara de Educacin Pblica (SEP). Adems, losmecanismos de seguimiento y aplicacin efecti-va del proceso de descentralizacin quedarondebilitados, dejando sin resolver detalles de im-portancia crtica relacionados con la descentrali-zacin de los mecanismos financieros y la coor-dinacin de la poltica educativa entre losestados y el gobierno federal.

    MXICO: INCENTIVOS Y EVALUACIONES DOCENTES

    La iniciativa que deriv en el ANMEB era partede un programa para vincular la remuneracin ylos ascensos de los docentes a su desempeo.Fue un cambio radical dado que jams habaexistido una disposicin de este tipo y alter una

    6 Grindle (2004b).7 Lehoucq et al. (2005).

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  • 13

    poltica bsica. Aunque el programa, que se de-nomin Carrera Magisterial, tambin tena porobjeto mejorar la capacitacin del profesorado8,el componente que pudo resultar ms conflictivoera el del pago por mrito.

    En el mundo entero, los sindicatos docentes sehan opuesto a los incentivos que vinculan la re-muneracin al desempeo. Mxico en los aosnoventa no fue la excepcin. Por lo general, lossindicatos docentes tienen una marcada prefe-rencia por aumentos salariales generales quebeneficien a todos sus miembros. Difcilmentepueda sostenerse que un aumento salarial quebeneficie solo a un subconjunto de docentessea el producto del esfuerzo y las negociacionesdel sindicato, lo cual abre las puertas para quelos docentes concluyan que sus remuneracionesno dependen principalmente del sindicato, sinode su desempeo como profesionales ya seaindividualmente o en conjunto.

    No obstante, es importante reconocer que el di-seo de un programa de incentivos eficienteest plagado de serios problemas de represen-tacin. No es fcil separar la contribucin dedistintos maestros en el proceso de aprendizaje.Asimismo, aunque la enseanza es un insumoimportante en el aprendizaje, no es el nico, y elproducto es difcil de cuantificar, sobre todo acorto plazo. En este sentido, la oposicin de lossindicatos se fundamenta en argumentos econ-micos y educativos justificados que han intensi-ficado la oposicin al pago basado en el mrito9.Adems, la prctica muy difundida en AmricaLatina de utilizar la masa salarial docente paraejercer influencia poltica incrementa la descon-

    fianza de cualquier rgimen que ampla el poderdiscrecional de los administradores con respec-to a los salarios del profesorado.

    La estrategia del SNTE no fue oponerse alcomponente de evaluacin del desempeo dela Carrera Magisterial, sino lograr que, una vezadoptado, permaneciera bajo su control y ad-quiriera caractersticas que no afectaran sus-tancialmente a las polticas bsicas. Una vezms, las negociaciones se realizaron a puertacerrada. Ninguno de los actores con poder deveto tena inters en que surgiera un conflictoabierto, ya que el sindicato estaba afiliado alPRI, y era precisamente el gobierno del PRIque quera efectuar las reformas. En su etapainicial en 1993, el programa Carrera Magisterialestableci que el desempeo sera solo uno devarios criterios para determinar los aumentossalariales de los docentes, y asign al desem-peo una ponderacin de 35 puntos de una es-cala de 100, siendo los criterios de antigedady formacin acadmica los que seguiran te-niendo mayor peso. Aunque el peso relativo deldesempeo ha ido aumentando progresivamen-te desde entonces, hasta ahora el programa esadministrado por un comit conjunto en que laSEP y el SNTE tienen una representacin equi-tativa.

    A lo largo de los aos, Carrera Magisterial habeneficiado a ms de 700.000 docentes. En vis-ta de su enorme magnitud, y puesto que otorgaaumentos salariales permanentes en lugar deprimas de una sola vez, se asemeja ms a unprograma de prestaciones sociales que a unprograma de incentivos propiamente dicho. Has-ta 2001, el gobierno federal asignaba un montoa cada estado y se encomendaba al gobiernoestatal la tarea de decidir quines seran pre-miados. En la prctica, los gobierno estataleshan asignado el mximo nmero de premios quepermiten los fondos, empezando por los docen-tes en los tramos superiores de la escala sala-rial. En consecuencia, el lmite que determinaquines son premiados y quines no, no haconstituido una referencia para el desempeo

    8 Es probable que la capacitacin de los profesores, sobre todoen el empleo, haya sido la nica poltica directamente encami-nada a mejorar la enseanza, objetivo en que las preferenciasde los sindicatos y del Poder Ejecutivo estn plenamente alinea-das. No es de sorprender que durante mucho tiempo, y ms allde sus beneficios intrnsecos, esta consideracin haya sido unode los componentes ms comunes en los planes de educacin,los cuales siguen haciendo caso omiso a temas fundamentalescomo la capacitacin antes del ingreso al servicio, los incenti-vos, el otorgamiento de licencias o los mecanismos que rigen elreclutamiento y el ingreso a la profesin.

    9 Navarro (2002).

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    sino que ha dependido de la disponibilidad defondos de cada estado en un ejercicio determi-nado. El considerable control que ejerce elSNTE sobre las administraciones de educacinestatales ha garantizado que, en la prctica, laimplementacin de este mecanismo est en ma-nos del sindicato.

    Al generalizar estos episodios se observa que,en Mxico, dado el extremo podero poltico delsindicato docente, la poltica educativa dicta al-gunas caractersticas importantes del PFP msamplio. El SNTE se ha convertido en uno de losactores principales en el Congreso y en la ma-yora de las negociaciones polticas a gran es-cala, incluso en mbitos que van ms all deltema de la educacin. Al mismo tiempo, esteepisodio demuestra cmo las caractersticasms generales del PFP en Mxico han ejercidoinfluencia en la evolucin de los conflictos en elsector de la educacin. Ello puede apreciarsemuy claramente en la forma en que la estructuracorporativa del sistema poltico incide en la se-leccin del foro en que se debate el conflicto.Que el sindicato no haya acudido a la opininpblica pese al carcter radical de las propues-tas del Ejecutivo guarda estrecha relacin con elhecho de que el conflicto era entre un gobiernodel PRI y un sindicato del PRI, con preferenciasopuestas en materia de poltica educativa, perocon mutuo inters en la unidad del partido y laestabilidad poltica global. Tambin es posibleque los gobernadores de la oposicin reciente-mente elegidos modificaran ligeramente la es-trategia del SNTE a favor de la aceptacin y latoma de control del proceso, evitando el rechazodirecto de las reformas.

    ARGENTINA: DESCENTRALIZACIN

    En agosto de 1989, el gobierno de Carlos Me-nem anunci que la descentralizacin sera elelemento central de la poltica educativa. En1990 se formul un primer proyecto de ley dedescentralizacin pero no fue objeto de debateen el Congreso. La situacin se modific radical-

    mente cuando cambi el ministro de Hacienda aprincipios de 1991.

    El Ejecutivo consider que la descentralizacinera una forma de quitarle al gobierno federal laresponsabilidad de administrar el gasto en edu-cacin. Una ley de 1991 dispuso que se traspa-sara la responsabilidad de la educacin secun-daria a los gobiernos provinciales; la educacinprimaria haba sido transferida en 1977. Confor-me a esa ley, el gobierno federal no efectuaratransferencias adicionales de recursos fiscalespor montos especficos a las provincias, demodo que cada provincia tendra que financiarel funcionamiento del sistema educativo con re-cursos propios.

    Los gobernadores y los sindicatos se opusieroninmediatamente a la propuesta. Los gobernado-res rechazaron la idea de proceder a la transfe-rencia de responsabilidades sin una transferenciacorrespondiente de recursos. La Confederacinde Trabajadores de la Educacin de la RepblicaArgentina, CTERA, reconoci claramente la ame-naza que la descentralizacin representaba parasu poder nacional de negociacin (por cierto, mu-cho menor que el del SNTE en Mxico). Sin em-bargo, fue incapaz de movilizar una oposicin co-herente ante un gobierno que estaba en la cimade su popularidad debido al xito reciente delPlan de Convertibilidad. Al final, la nica modifi-cacin significativa de la propuesta original dedescentralizacin fue garantizar un nivel mnimode contribuciones federales para el gasto en edu-cacin de las provincias.

    El proceso de descentralizacin culmin con laley de 1993. Nuevamente, el Ejecutivo tom lainiciativa, y esta vez el proyecto de ley enviadoal Congreso amenazaba con modificar variaspolticas bsicas. La CTERA, ahora ms fuerte,logr neutralizar estas propuestas. Aunque sepromulg la nueva ley, se haba eliminado todamencin de autonoma para las escuelas, de de-rechos de matrcula o del nfasis en la educa-cin privada. Los gobernadores se sumaron a lacoalicin contra la propuesta.

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    El foro en que se gestion el conflicto se vioclaramente afectado por las caractersticas delproceso ms amplio de formulacin de polticasdel pas10. Los estrechos vnculos entre los go-bernadores y los senadores que haban creadolas reglas electorales, indujeron a los senadoresa iniciar una contrapropuesta totalmente contra-ria a la del Ejecutivo. A partir de entonces locual es poco usual en la formulacin de la polti-ca educativa el Congreso se transform en elprincipal foro de negociacin hasta aprobarseun proyecto conciliatorio en que no se atacabana las polticas bsicas. Las provincias tambinquedaron conformes con las garantas de inver-sin, y con el slido mandato que estipulaba laley para activar el Consejo Federal de Educa-cin, en virtud del cual el ministro federal deEducacin y sus homlogos provinciales consi-deraran conjuntamente las principales decisio-nes con respecto al sistema educativo.

    Despus de 1993, las escuelas argentinas estu-vieron en manos de los estados provincialesque administraban y sufragaban las operacionesdiarias y pagaban los salarios del profesorado.El ministerio federal segua a cargo de las eva-luaciones, el diseo de los planes de estudio, yde la inversin en grandes proyectos de infraes-tructura. No obstante, gran parte de los fondosde las provincias procedan de las transferen-cias directas que generaba el ingreso tributariofederal, lo cual creaba considerables desequili-brios fiscales11. Se modific considerablementela estructura del sistema educativo y de los pro-gramas de estudio. Las reformas estructurales yla adopcin de nuevos materiales educativospasaron a ser responsabilidad de los ministeriosprovinciales de educacin.

    Asimismo, este desplazamiento de atribucioneshacia las provincias trajo consigo una mayoractividad sindical a nivel provincial. Al iniciarsela etapa de implementacin y durante ms de

    media dcada, el foro ms activo de formula-cin de la poltica educativa en Argentina pasa ser la calle. Debido a la vehemente oposicina la descentralizacin de la CTERA sustentadaen muchos argumentos, algunos ideolgicos,los sindicatos docentes provinciales rechaza-ron vigorosamente la implementacin de las le-yes de 1991 y 1993. Los sindicatos provincia-les retrasaron, obstaculizaron o impidieron lapuesta en prctica de las disposiciones msbsicas de la nueva legislacin. Al final de ladcada el resultado fue todo un mosaico deestructuras, desde provincias que haban im-plementado la ley por completo a las que sehaban abstenido del todo12.

    ARGENTINA: INCENTIVOS DOCENTES SOLO DENOMBRE

    Al llegar al final de la dcada, se haba intensifi-cado el descontento laboral de los docentes.Aunque impulsado en parte por la oposicin a ladescentralizacin, el principal factor determinan-te del descontento fue la crisis fiscal de las pro-vincias. Las desaceleraciones econmicas de1995 y 1999 perjudicaron la capacidad de lasprovincias para mantenerse a la par del aumen-to de las matrculas, dando lugar a todo tipo demedidas para reducir los salarios e incluso nopagarlos13. Ello provoc huelgas y se perdieronmuchos das de clase.

    El Ejecutivo Nacional sostuvo que los salarioseran responsabilidad provincial y que el gobier-no federal estaba cumpliendo con su compromi-so de realizar grandes inversiones en infraes-tructura y programas sociales para apoyar a lasprovincias. Aunque sus argumentos eran en teo-ra correctos, la opinin del Ejecutivo fue insufi-ciente para evitar manifestaciones callejeras oque el asunto pasara a la escena nacional. Enabril de 1997, grupos de docentes, con el res-

    10 Spiller, Stein y Tommasi (2003).11 Tommasi (2002).

    12 Rivas (2004).13 Kweitel et al. (2003).

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    paldo de la CTERA, iniciaron una manifestacinpblica frente al Congreso Nacional, e instalaronuna carpa blanca en la que permanecieron ha-ciendo vigilia por turnos, y anunciaron que no seiran hasta que se resolvieran sus reivindicacio-nes salariales. La carpa blanca logr crear yejercer presin poltica sobre el Ejecutivo y con-t con un respaldo pblico amplio. El ministeriode Educacin termin distancindose de la posi-cin oficial del ministerio de Economa, y al finalde 1997 declar pblicamente que los docentesestaban mal remunerados14.

    Al poco tiempo se formula una propuesta de po-ltica para establecer el Fondo Nacional de In-centivo Docente (FONID). Aos atrs, el minis-terio haba estudiado la idea de crear algn tipode mecanismo para premiar el desempeo a tra-vs de un fondo especial que el gobierno federaltransferira a las provincias.

    Una vez lanzada la campaa carpa blanca, lossindicatos y las provincias intensificaron supresin sobre el Gobierno Federal para que sehiciera algo con la remuneracin de los docen-tes. El Ministerio de Educacin propuso com-plementar el salario que pagaron los gobiernosprovinciales. Tras un breve debate en el Con-sejo Federal de Educacin, en el que participa-ron la CTERA y otros gremios docentes desta-cados, se cre el FONID en virtud de una leypromulgada al final de 1998. Para esas fechasla idea de vincular los salarios al desempeoya ni se mencionaba. Las provincias recibierongrandes transferencias que deban distribuirequitativamente a los docentes, a ttulo deprestacin, para complementar sus salarios re-gulares. Debido a su magnitud era difcil que elMinisterio de Hacienda aprobara estas transfe-rencias. Al final, se acord que el FONID sefinanciara con los ingresos de un nuevo im-puesto automotor, episodio que demuestra elalcance del poder de los actores que formulanla poltica educativa.

    Este poder result tener lmites, sin embargo,cuando el Ejecutivo, confrontado con la posibili-dad de inminentes manifestaciones en el sectorde transporte, elimin el impuesto. En 1999 elnuevo gobierno de Fernando de la Ra asumeel poder y logra convencer a la CTERA de ponerfin a la campaa carpa blanca despus de1.003 das a cambio del compromiso del Ejecu-tivo de financiar el programa de incentivos confondos del presupuesto general durante un mni-mo de dos aos.

    El resultado de todo este episodio no fue que seeliminara o que se redujera el FONID sino queel gobierno federal terminase comprometindo-se a sufragar un nuevo programa de prestacio-nes para los docentes. La necesidad de finan-ciar el FONID ha tenido, y sigue teniendo, dosefectos: ha creado un peligro endmico para lasituacin fiscal global del gobierno central y hagenerado distorsiones considerables en el gastoen educacin, ya que el gobierno federal ha te-nido que recortar la inversin en mbitos comola infraestructura y la capacitacin docente. Alcrear este fondo, el gobierno federal acept elprincipio de que los salarios de los docenteseran responsabilidad compartida de las provin-cias y del gobierno nacional, con lo cual seabandon uno de los pilares del proceso dedescentralizacin del principio de la dcada.

    Los mecanismos financieros acordados despusde 1991 no pudieron soportar los efectos de lasdesaceleraciones econmicas. Apenas se atra-saban las transferencias fiscales del gobiernofederal a las provincias, la situacin presupues-taria de las mismas, que destinaban un 25% desus recursos a educacin, empezaba a deterio-rarse, en algunos casos, hasta el borde del co-lapso15.

    Desde el punto de vista econmico, el resulta-do ms importante de la combinacin, por unlado, de un proceso de descentralizacin ca-

    14 Corrales (2004). 15 Tommasi (2002).

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    racterizado por distorsiones fiscales y, por elotro, la miopa con que se hizo frente al des-contento laboral fue que surgieran conflictosentre el Ejecutivo y los sindicatos cada vez quelos pagos no se efectuaban en los plazos esta-blecidos. Las diferencias con respecto alFONID: cmo calcularlo, distribuirlo, reautori-zarlo y financiarlo se han convertido en una delas principales inquietudes de la formulacin depolticas en Argentina. Se trata de un ejemplopatente de un proceso de formulacin de la po-ltica educativa que se desborda, creando con-flictos y distorsiones para la formulacin de laspolticas nacionales.

    BRASIL: ESTRATEGIA PARA ARREGLAR LA DESCEN-TRALIZACIN

    El sistema educativo de Brasil haba sido objetode una descentralizacin considerable a lo largode varias dcadas cuando asumi el poder elgobierno de Fernando Henrique Cardoso en1995. En aquel entonces, el deficiente desem-peo educativo del pas empezaba a llamar laatencin de la elite interesada en modernizar elpas, y reformar la economa y el sector pblico.El sistema educativo se caracterizaba por pro-nunciadas desigualdades regionales y un siste-ma de influencia poltica generalizado, factoresque constituan grandes obstculos para aplicarun programa serio encaminado a mejorar laequidad y la calidad de la educacin.

    El gobierno de Cardoso arm un equipo de tec-ncratas encabezado por el ministro de educa-cin, que se propuso transferir programas espe-cficos a los estados y municipalidades, yaumentar la capacidad del ministerio federalpara poder disear y gestionar con eficacia loque se convertira en un ambicioso programa dereforma. La piedra angular de la reforma fue lacreacin del Fondo de Mantenimiento y Desa-rrollo de la Enseanza Fundamental y de Valori-zacin del Magisterio (Fundef), que redefini laorganizacin y el financiamiento de la educacindescentralizada en Brasil, junto con dos medi-

    das educativas de gran alcance que el Congre-so aprob a fines de 1996.

    El Fundef tuvo poco que ver con la cantidad derecursos destinada a la educacin y mucho quever con la distribucin de los recursos disponi-bles. De hecho, la reforma del financiamiento seconsider como requisito para emprender unareforma ms ambiciosa. Aunque la Constitucindispona que los estados y las municipalidadesdeban gastar 25% del ingreso en educacin,esta cifra variaba muy significativamente encuanto al gasto por alumno. Los salarios y lacapacitacin docente no estaban sujetos a re-glamentacin, lo cual creaba grandes variacio-nes entre una regin y otra, y en los distintosniveles de gobierno. Era mnima la correspon-dencia entre la coparticipacin en el ingreso tri-butario de los estados y las municipalidades, yla reparticin de la responsabilidad de brindarprestaciones educativas.

    El Fundef se propuso hacer frente a estos pro-blemas fijando en el mbito nacional un gastomnimo por alumno (en la enseanza primaria),independientemente de la estructura de gobier-no de la escuela (estatal o municipal). Si el Es-tado no poda satisfacer este mnimo, el Gobier-no Federal estaba obl igado a aportar ladiferencia. La creacin del Fundef fue posible-mente una de las reformas educativas de mayoralcance en Amrica Latina en los aos noventa,porque logr igualar y estabilizar el gasto en lasescuelas primarias del pas, y crear incentivospara que los gobiernos subnacionales incluye-sen nios en lugar de excluirlos.

    Entre 1998 y 2000, el gasto anual por alumno seincrement significativamente en todo el pas yla tasa de matrcula registr un fuerte repunte16.Adems, aument el nmero de alumnos quecontinuaban al nivel secundario, permitiendouna expansin considerable de este nivel edu-cativo.

    16 Draibe (2004).

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    Asimismo, el Fundef tuvo un importante efectoredistributivo. Permiti redistribuir eficazmentelos recursos que se destinaban a escuelas esta-tales relativamente prsperas hacia escuelasmunicipales ms pobres. Puesto que los esta-dos que no cumplan con las normas mnimasreciban recursos federales compensatorios, seredujeron desigualdades entre un estado y otro,y aumentaron los salarios de los docentes.

    Cmo fue posible formular e implementar unareforma de este alcance, sobre todo, dado quela creacin del Fundef exiga una reforma cons-titucional? En primer lugar, la reforma del go-bierno de Cardoso no incidi directamente enninguna poltica bsica. La estabilidad en el em-pleo, las normas sobre contratacin y despido,la sindicalizacin, y la participacin privada/p-blica no se vieron alteradas ni por el Fundef nipor la nueva legislacin sobre educacin. Lasnicas disposiciones que afectaron los interesesde los docentes se alinearon completamentecon las preferencias de los sindicatos estatales:intensificar la capacitacin e incrementar los sa-larios.

    En segundo lugar, Brasil es nico entre los pa-ses de Amrica Latina que carece de un sindica-to docente de peso poltico significativo a escalanacional. El sindicalismo docente sigue vivo yactivo a nivel estatal, pero el gobierno federal nohace frente a organizaciones del calibre delSNTE, la CTERA o Fecode en Colombia.

    No obstante, la promulgacin en el Congreso dela ley que cre el Fundef en menos de dos se-manas puede atribuirse, en gran parte, a ciertascaractersticas generales del PFP de Brasil. Alrespecto, cabe destacar el poder de la Presiden-cia vis--vis la Cmara Legislativa17. A diferen-cia de Argentina, Chile o Mxico, los partidospolticos de Brasil estn relativamente fragmen-tados y su composicin y lealtades en el Con-greso son fluidas. Ms all de esa caractersti-

    ca, el poder de veto por partidas permite al pre-sidente conseguir el respaldo de legisladores departidos muy distintos al suyo. Gracias a estepoder de veto, puede conseguir (o negar) recur-sos para invertir en proyectos pblicos de distri-tos electorales que inciden en forma crtica enlas probabilidades de reeleccin de los miem-bros. En Brasil, a diferencia de lo que sucede enArgentina, esa facultad tiende a suplantar elcontrol de los gobernadores y de otros actoresregionales para nombrar candidatos a los esca-os del Congreso. En consecuencia, se ha dadoel curioso caso extremo de que la reforma cons-titucional sea relativamente fcil, caractersticadistintiva del PFP en Brasil.

    La propuesta del gobierno de crear el Fundefestaba en conflicto con algunas preferencias delos gobernadores, concretamente, la de quitarlea los gobiernos estatales un considerable mar-gen de poder discrecional. Los estados econ-micamente ms desarrollados podran verseobligados a reducir los fondos para el gastoprioritario la educacin secundaria, en tantoque las jurisdicciones ms pobres se veran obli-gadas a proveer un nivel de educacin primariaque antes no haban estado dispuestos a ofre-cer, o que no podan financiar18.

    Sin embargo, adems de no ser objeto de unaoposicin discernible de los sindicatos, no esta-llaron conflictos con otros gobernadores antesde adoptarse la propuesta pese a que se habapresentado al Congreso apenas dos semanasantes. El Ejecutivo obtuvo apoyo inicial de dosactores regionales importantes en materia deeducacin, el Consed (Consejo Nacional de Se-cretaras de Educacin) y la Undime (Unin Na-cional de los Dirigentes Municipales de Educa-cin), que contr ibuyeron a neutral izar laoposicin de los gobernadores.

    Se estipul que el Fundef iniciara sus operacio-nes a principios de 1998. En 1997, hubo mani-

    17 Alston et al. (2004a). 18 Draibe (2004).

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    festaciones callejeras debido a la oposicin sin-dical en estados como So Paulo y a querellasde cmaras legislativas y gobernadores estata-les con respecto a las repercusiones del fondo.Es significativo que estas nunca se materializa-ron ni dieron lugar a una resistencia de las ba-ses por parte de la burocracia callejera. Porconsiguiente, la etapa de implementacin pudoseguir adelante sin problemas.

    Actualmente, existe un amplio consenso en Bra-sil acerca de los mritos del Fundef. Ha logradomejorar considerablemente la coordinacin de lapoltica educativa entre los niveles de gobierno,junto con la consiguiente ley de educacin. Elepisodio que condujo al establecimiento de estefondo parecera ser el contraejemplo de polti-cas educativas que son fciles de implementar,y un caso de poltica educativa orientada al inte-rs pblico para incrementar el bienestar. Sinembargo, como ya se explic, este resultado esatribuible en gran parte a que se conjugaron,por un lado, caractersticas particulares del en-torno general de formulacin de polticas, enque enmendar la constitucin es fcil, y por elotro, el hecho de que el proceso de formulacinde la poltica educativa carece de un sindicatodocente organizado a escala nacional.

    Asimismo, incluso en este caso de reforma f-cil, la estrategia del Ejecutivo cre una impor-tante fuente de rigidez en el sistema: la imposi-cin de una regla fija sobre el extenso einmensamente variado rgimen fiscal y educati-vo de los estados de Brasil. Adems, esta refor-ma, la primera de su gnero, preparada cabal-mente desde el punto de vista tcnico y poltico,y enviada sin demora al Congreso, dej a laoposicin sorprendida y con poco tiempo parareaccionar. En cambio, los planes del gobiernode Lula para crear un nuevo Fundef para la edu-cacin secundaria y preescolar enfrentan unaresistencia mucho mayor, precisamente porquelos gobiernos estatales ahora son conscientesde las posibles repercusiones que estas medi-das puedan tener sobre su poder discrecionalpara efectuar gastos.

    CHILE: EXCEPCIN A LA REGLA? LA CREACINDE INCENTIVOS DOCENTES

    En 1996, el gobierno chileno logr adoptar unrgimen nacional de incentivos para los docen-tes denominado el Sistema Nacional de Evalua-cin del Desempeo Docente (SNED). Aunqueel sindicato de docentes se opuso a este rgi-men desde un inicio, a fin de cuentas no pudobloquearlo. Cabe destacar que esta es la nicaexcepcin significativa a la regla de que las pol-ticas bsicas de los sistemas educativos enAmrica Latina no cambian por estar estrecha-mente alineadas con los intereses de los sindi-catos de docentes.

    Chile cuenta con un sindicato de docentes a es-cala nacional (el Colegio de Profesores de Chi-le). Este organismo es uno los principales acto-res en la poltica educativa, como suele sertpico en la regin. Gran parte del PFP gira entorno a las negociaciones en que los nicos par-ticipantes son el Ejecutivo y los lderes sindica-les. En trminos generales, el sindicato se haopuesto a la poltica educativa de carcter acti-vista y reformista que ha formulando el Ejecutivodurante la ltima dcada y media, gran parte dela cual se ha centrado en mejorar la calidad y laeficiencia de la educacin del pas.

    La causa original del antagonismo de larga dataque surgi entre el sindicato y el Ejecutivo, unavez restablecido el orden democrtico en 1990,fue la decisin adoptada al principio de la coali-cin de gobierno (la Concertacin Democrtica)para preservar dos caractersticas bsicas de lareforma educacional iniciada por la antigua dic-tadura: la transferencia de la administracin delas escuelas pblicas a los municipios y el siste-ma de bonos educacionales que permiti am-pliar radicalmente la participacin de estableci-mientos privados en el mercado en los aosochenta.

    Al mismo tiempo, el nuevo gobierno democrticoadopt la decisin igualmente clave de restituirel estatuto docente, el rgimen laboral especial

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    abolido por el gobierno autoritario. Esta medidafue muy bien recibida por el sindicato y sus inte-grantes. Les otorgaba la antigedad, el estatusy las prestaciones que haban perdido cuandosus contratos laborales quedaron bajo la juris-diccin de la legislacin laboral general del rgi-men de Pinochet. De importancia crtica, esteestatuto restableci el poder de negociacin aescala nacional en las negociaciones salarialescon el Ejecutivo19.

    La decisin no dej de ser polmica. Desde elpunto de vista de muchos en la oposicin e in-cluso dentro de los partidos polticos de la Con-certacin, menoscababa una caracterstica cla-ve del modelo que tena por objeto reforzar losincentivos del desempeo docente. Ms impor-tante an, amenazaba con quebrar la capacidadde las municipalidades para mantener el equili-brio fiscal al obligarlas a asumir compromisospor remuneraciones que no estaban respalda-das por recursos propios20.

    Desde el punto de vista de la formulacin depolticas, sin embargo, marc el comienzo deuna continua serie de medidas adoptadas por elEjecutivo que le permitieron consolidar la con-fianza y la previsibilidad de sus relaciones conel sindicato. Puesto que es precisamente esafalta de confianza mutua que caracteriza la for-mulacin de la poltica educativa en la regin,no puede subestimarse la trascendencia de estadecisin. Varios aos despus result centralpara garantizar la viabilidad poltica del SNED.

    La consolidacin de la confianza sent las ba-ses para evitar un conflicto abierto, caractersti-ca distintiva de la formulacin la poltica educati-va en Chi le desde 1990. Restablecer laconfianza trajo consigo otros resultados impor-tantes que van mucho ms all de la restaura-cin del estatuto docente:

    Cabe destacar el sostenido aumento de lasremuneraciones de los docentes inmediata-mente despus de restablecerse la demo-cracia, que an contina mucho despus deadoptarse el SNED. Esta tendencia deconstante aumento a largo plazo de las re-muneraciones de los docentes no tiene pre-cedente en ningn otro pas de la regin.Entre 1990 y 1997, los ingresos de los do-centes chilenos aumentaron a una tasa cua-tro veces mayor que la tasa media de au-mento de los salarios de los trabajadoresdel sector privado, superando con creces latasa de aumento de otros empleados delsector pblico21.

    En trminos ms generales, muchos de losprogramas educativos creados por el Ejecu-tivo a partir de 1990 tuvieron por objeto re-forzar los conocimientos especializados ylas condiciones de trabajo de los docentes,y realzar el prestigio social de la profesin.

    Adems, aunque gran parte de la polticaeducativa de Chile se centr en la calidad,se registr al mismo tiempo una considera-ble expansin. La tasa de matrcula en laeducacin secundaria aument rpidamen-te. Como consecuencia de varios progra-mas nuevos basados en un uso ms inten-sivo de recursos docentes, fue necesariocontratar ms docentes por estudiante, locual ocasion un aumento del 10% de lafuerza laboral docente a principios de losaos noventa. Como ya se seal, el au-mento de los salarios y la creacin de ms

    19 El primer ministro de educacin despus de la dictadura, Ricar-do Lagos, reconoci abiertamente que esta medida fue un ele-mento importante de concesin poltica entre los sindicatos y elEjecutivo: Yo privilegi el sector de los profesores porque ellosestaban preocupados por el Estatuto Docente. El Estatuto de losProfesionales de la Educacin, como otras expresiones de lapoltica educativa de la Concertacin Democrtica, representun apropiado equilibrio entre continuidad y cambio (Espnola yde Moura Castro, 1999, p. 46)

    20 La adopcin del estatuto dio lugar a la insuficiencia fiscal previs-ta en muchas municipalidades, y al fin y al cabo oblig al gobier-no nacional a bonificar las remuneraciones de los docentes, locual socav an ms el sistema de bonos educacionales. Des-pus, a partir de 1995, se aplicaron algunas medidas correcti-vas. Vase Angell, Lowden y Thorp (2001) para un anlisis msdetallado del desarrollo poltico de esta etapa de la formulacinde la poltica educativa en Chile. 21 Mizala et al. (2002).

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    puestos de trabajo son mbitos en que laspreferencias de los sindicatos y el Ejecutivoestn alineadas22.

    Pese a las mejoras generales en las condicio-nes de los docentes, los sindicatos siguieronrechazando muchas reformas diseadas paramejorar la calidad. Sin embargo, entre marzode 1990 y marzo de 2001, las huelgas soloocasionaron la prdida de 26 das de clase;fueron pocos los casos en que la calle se trans-form en el escenario de conflicto23. La oposi-cin de los sindicatos se manifest en declara-ciones pblicas de los lderes sindicales y enlos intensos debates celebrados durante lasnegociaciones contractuales con el Ejecutivo,aunque siempre con un grado considerable decooperacin.

    Esta combinacin de oposicin y cooperacinse hizo evidente durante el establecimiento delSNED. La propuesta se formul en 1996, trasel endoso de todos los partidos polticos delAcuerdo Marco para la Modernizacin de laEducacin Chilena, un informe pionero prepa-rado por la Comisin para la Modernizacin dela Educacin que el Presidente Eduardo Frei(hijo) haba nombrado un ao antes. El informeforj un consenso poltico generalizado sobrela prioridad que el sector pblico y el sectorprivado deberan asignar al desarrollo educati-vo en la sociedad chilena. Entre las prioridadesde una lista muy breve, el informe estableci lanecesidad de fortalecer la profesin docente.La Comisin public su informe tras celebrarseextensas consultas con representantes de todoel espectro poltico. Es significativo que el sin-dicato de docentes haya sido renuente a parti-cipar en la etapa de consultas, aunque al final

    endos el informe. Las fuertes presiones quesintieron los lderes sindicales para no aislarsedel resto de las fuerzas polticas motivaroneste respaldo24.

    En este contexto de slido respaldo presiden-cial y multipartidario, el ministerio inici nego-ciaciones con el sindicato. Lo que estaba enjuego desde el comienzo era el aumento sala-rial que se haba vuelto un trmite ms de lasnegociaciones contractuales. No obstante, elEjecutivo ofreci mucho ms que un aumentosalarial. A cambio, exigi concesiones sustan-ciales del sindicato. Al sindicato le result im-posible rechazarlas. Primero, el Ejecutivo exi-gi cierto grado de flexibilidad sobre algunascaractersticas del estatuto docente aprobadoen 1991, diseadas para dar a las municipali-dades un margen de maniobra en la planifica-cin y administracin de sus presupuestos edu-cativos. Cabe sealar que ello significaba darmarcha atrs a la proteccin total de puestosde trabajo vigente en virtud del estatuto de1991. Segundo, se establecieron aumentos sa-lariales por mrito.

    Es notable que posteriormente se creara elSNED con la renuente aceptacin del Colegiode Profesores. El sistema sigue vigente. Segnencuestas de opinin pblica, una vez que hanpasado por el sistema, los docentes se vuelvenms receptivos a la legitimidad de algn tipo deevaluacin del desempeo. La confianza infun-dida en el sistema educativo por medio de lalarga serie de polticas aplicadas en los seisaos precedentes, y el consenso poltico gene-ralizado de las reformas de peso significativo,han dado fruto. Durante este proceso el sindi-cato qued relegado a ejercer una oposicinvocal, con lo cual corra el riesgo de quedarpolticamente aislado. Asimismo, a medida quelos docentes fueron detectando mejoras tangi-bles en sus condiciones de vida y trabajo, lacontinua oposicin de los lderes sindicales po-

    22 Esta poltica expansiva se sustent en el gasto pblico en edu-cacin, que tambin creci en los aos noventa. Sucedi lomismo con el financiamiento privado para la educacin, lo cualno deja de ser una consideracin significativa dado que la pro-porcin de escuelas privadas en la educacin primaria y secun-daria en Chile es extraordinariamente alta: casi un 40% de lasmatrculas. La prosperidad de la economa chilena durante esteperodo constituy el mejor requisito econmico posible paraque se diera y se mantuviera esa expansin.

    23 Cox (2003). 24 Nez (2003).

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    dra haber alienado a los directivos de las ba-ses del sindicato25.

    Varios factores adicionales tambin fueron im-portantes. Desde el punto de vista tcnico, lapropuesta que formul el gobierno chileno paravincular las remuneraciones al mrito fueronuna seal de que las autoridades estaban suma-mente conscientes de los graves problemas decontratacin que impedan la adopcin de incen-tivos de desempeo eficaces26. Desde el princi-pio, el plan fue diseado e implementado comoun incentivo de equipo, pagadero a todos losdocentes de un determinado establecimiento yno como retribuciones a docentes determinados.Estableci una serie de criterios complejos, perofuncionales, para cuantificar el desempeo es-colar y de grupos de escuelas. Por ejemplo,cada escuela sera comparada con las demsen condiciones iniciales similares, y se utiliza-ran estimaciones del valor aadido, no del pro-greso absoluto, para medir el aprendizaje esco-lar. El enfoque adoptado se bas en la mejorinformacin disponible sobre regmenes de in-centivos docentes. Adems, transform al siste-ma en algo que los docentes podan compren-der porque tena en cuenta muchas de susinquietudes con respecto a la evaluacin deldesempeo27.

    El segundo factor tiene que ver con las carac-tersticas generales que ha adquirido el PFPdesde el restablecimiento de la democracia. ElPFP chileno confiere a la Presidencia faculta-des extraordinarias para establecer el progra-ma de trabajo, pero muchos actores cuentancon poder de veto, en consecuencia las polti-cas son objeto de prolongadas negociaciones y

    concesiones antes de ser promulgadas28. Sinembargo, una vez que estas polticas entran envigencia, el PFP chileno tiende a generar me-canismos muy estables y crebles. Esta estabi-lidad, a su vez, se transforma en un mecanis-mo clave para negociar acuerdos a largo plazo.La puesta en prctica de estos acuerdos se vefacilitada por la institucionalizacin de los parti-dos polticos. En un contexto de ese tipo, laformulacin de la poltica educativa destaca porlas inversiones especficas al sector efectuadaspara reconfigurar un entorno poltico en que elEjecutivo y el sindicato logran suscribir comple-jos acuerdos intertemporales que afectan laspolticas bsicas. Tambin debe considerarsecomo parte integral de un PFP ms amplio queha creado un entorno propicio para el desarro-llo de polticas basadas en la confianza. Hubograndes diferencias de opinin entre el sindica-to y el Ejecutivo durante el perodo extraordina-rio de las reformas. El PFP del sector reflej elproceso de formulacin de polticas nacionalesms amplio al permitir que estas diferenciasfueran resueltas en forma constructiva median-te polticas estables y orientadas al inters p-blico.

    CONCLUSIN: LA DINMICA CONJUNTA DELOS PFP EN LAS ESFERAS NACIONAL YEDUCATIVA

    Pese a que las situaciones y las instituciones delos distintos pases son muy diversas, y que hanexperimentado toda una serie de episodios en laformulacin de polticas, hay cierta coherenciaen los lineamientos en los que se sustenta lapoltica educativa:

    Los actores clave con derecho de veto sonlos sindicatos docentes, el Ejecutivo (sobretodo el que quiere modernizar y es impa-ciente) y los actores regionales. Los demsactores tienen una importancia relativamen-te menor.

    25 Segn encuestas de opinin realizadas en esa poca, el respal-do a favor de la reforma educacional fue significativo entre losprofesores (Nez 2003). Ello parece respaldar la observacinde varios ministros de educacin de ese perodo que afirmaronque su capacidad para establecer un dilogo directo entre elministerio y la base sindical, y no a travs de sus lderes, fueuna de las claves del xito de las reformas (Espnola y DeMoura Castro 1999).

    26 Delannoy (2000) y Navarro (2002).27 Vase la descripcin detallada de los aspectos tcnicos del

    SNED en Mizala et al. (2002). 28 Aninat et al. (2004).

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    Cada uno de estos actores tiene su propiosistema de preferencias que vara desde elacuerdo total, cuando se trata de ampliar lacobertura, al profundo desacuerdo con res-pecto a polticas cuya orientacin es mejo-rar la calidad o la eficiencia.

    Los problemas de agencia son generaliza-dos. Asimismo, en general es difcil llegar aacuerdos intertemporales. Por consiguiente,incluso cuando se efectan cambios trascen-dentales de poltica, no aumenta la adaptabi-lidad sino que se crean nuevas rigideces.

    Hay una clara distincin entre las polticasbsicas y las que no lo son. Las primerasrara vez se cuestionan y nunca se reformanrealmente. Las segundas son susceptiblesde cambiar, hasta el punto de volverse vol-tiles. La distinta fortuna que ha tenido la re-forma de polticas en el caso de estos dostipos de polticas es el resultado de la difi-cultad subyacente de los actores con dere-cho de veto para llegar a acuerdos a largoplazo al formular la poltica educativa. Lanica excepcin encontrada, la creacin deincentivos docentes en Chile, guarda estre-cha relacin con el excepcional PFP en esepas, que ha permitido contrarrestar esa difi-cultad con una serie de inversiones en me-canismos para afianzar la confianza y velarpor la aplicacin de las reglas.

    Por ltimo, este anlisis ha demostrado que elresultado de cada episodio examinado debeconsiderarse como una combinacin de elemen-tos especficos del funcionamiento del procesode formulacin de la poltica educativa, y de lainfluencia que ejerce el PFP general en cadapas. El poder relativo del Ejecutivo con respec-to al Congreso, el grado de articulacin entre lossindicatos y los partidos polticos, el alcance dela elite regional, y otros elementos fundamenta-les del PFP general varan de un pas a otrodebido a una serie de factores institucionales ehistricos. Es evidente que estas caractersticasinteractan con el entorno poltico particular delsector de la educacin y arrojan determinadosresultados.

    La evidencia examinada indica que el PFP ge-neral afecta tres aspectos clave de la formula-cin de la poltica educativa. El primero es laseleccin del foro en que se debate el conflicto.El segundo es la probabilidad de que la refor-ma o los cambios de poltica se lleven a laprctica. El tercero es la probabilidad de que lapoltica educativa trascienda y afecte el PFPgeneral del pas, y los cauces a travs de loscuales tiene ese efecto, intensificando los con-flictos, creando grandes desequilibrios fiscaleso generando actores polticos que traspasanlos lmites del sector de la educacin paratransformarse en contrincantes en la escenanacional.

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    EDITORIAL SAN MARINO

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