polÍticas de promociÓn econÓmica en municipalidades rurales: experiencias de las municipalidades...

POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades

de Condebamba, Matara, San Salvador,

Pomacanchi y Santa María de Chicmo

APODER - HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION

Av. Ricardo Palma 857 - Miraflores, Lima - Perú

Tel.: (00511) 241-7479 | www.apoder.org.pe

Autor:

Artemio Pérez Pereyra

Equipo de campo:

Karina Farfán

Ernesto Heredia

Mirtha Donayre

Edición de contenido:

Diana Cornejo

Diseño y diagramación:

Charo Velásquez

Revisión:

Binolia Pórcel Luna

Tiraje: 2000 ejemplares.

Lima, noviembre de 2011.

Impresión: Gama Gráfica, Jr. Risso 560. Lince - Lima

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del

Perú N° 2011-14338

Políticas de promoción económica en municipalidades ruralesExperiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo

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Capítulo III

Reconstrucción y análisis de las experiencias 42

Caso 1 La experiencia del distrito de Condebamba, Cajamarca 44

Caso 2 La experiencia del distrito de Matara, Cajamarca 72

Caso 3 La experiencia del distrito de San Salvador, Cusco 90

Caso 4 La experiencia del distrito de Pomacanchi, Cusco 114

Caso 5 La experiencia del distrito de Santa María de Chicmo, Apurímac 126

Capítulo IV

A manera de conclusiones 142

1. Entre la teoría y la práctica 144

2. Lecciones aprendidas 147

3. Diez puntos críticos a tomar en cuenta en el diseño de políticas sobre desarrollo económico territorial 154

Bibliografía 156

Presentación 6

Introducción 8

Capítulo I

Marco conceptual de referencia 12

1. Sobre el desarrollo económico territorial 14

2. Sobre las políticas públicas en el desarrollo económico territorial 22

Capítulo II

Políticas nacionales en desarrollo económico territorial en los últimos años 32

1. Marco legal nacional 34

2. Políticas y programas desde el nivel ejecutivo 37

3. Desarrollo de capacidades 41

Índice

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Presentación

En el contexto del proceso de descentralización y en el marco de la glo-balización y la apertura de mercados, uno de los nuevos roles que deben asumir los gobiernos locales es la promoción del desarrollo económico de sus territorios, entendida como el conjunto de políticas y acciones orientadas a generar las condiciones para el desarrollo de actividades económicas competitivas por parte de los actores económicos privados.

Ello implica potenciar el uso de los recursos, impulsar los emprendimien-tos locales más innovadores, desarrollar las capacidades locales y esta-blecer reglas de juego que alienten las inversiones con posibilidades de incidir en la mejora de la calidad de vida de la población. Si bien algunas municipalidades —fundamentalmente las rurales— tienen limitaciones económicas y técnicas para impulsar estos procesos, hay un conjunto de iniciativas orientadas a impulsar las economías locales que se vienen desarrollando, a partir de alianzas estratégicas entre el Estado y los ac-tores privados.

El presente documento analiza, a la luz del debate teórico vinculado con el tema y las políticas nacionales de apoyo al desarrollo económico territorial, algunas de las experiencias impulsadas a través de la alianza establecida entre el Programa APODER, la REMURPE y las Asociaciones

y Mancomunidades de Municipalidades de las regiones de Cajamarca, Cusco y Apurimac, a través de las cuales se han implementado algunas políticas y acciones orientadas a la promoción económica, tales como ajustes estructurales para la creación del área responsable; asignación de presupuesto municipal y personal para las áreas responsables; con-formación de instancias de concertación público-privada de los sectores más competitivos; formulación de planes de desarrollo económico y agendas concertadas; conformación de mancomunidades en torno a ejes económicos, y promoción de espacios de comercialización, entre otros, con profundidad y avances heterogéneos, los cuales permiten ex-traer lecciones aprendidas, identificar factores críticos y aportar en el de-sarrollo de nuevos marcos de referencia para las políticas de promoción económica.

Esperamos contribuir a la reflexión sobre el tema, en la perspectiva de la mejora en la eficiencia de las políticas de promoción económica en municipalidades rurales, que redunde en un desarrollo más inclusivo y equitativo del país.

Binolia Pórcel Luna

Directora Nacional APODER HSI

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Por otro lado, en el periodo 2002-2010 la economía ha crecido más que en cualquier otro país de América Latina: hay un acumulado de 73%, cifra nunca antes registrada con crecimiento sostenido en un pe-riodo tan largo. Si bien la pobreza no ha disminuido al mismo ritmo, sí ha sufrido una importante reducción: pasó de 49,8% en 2001 a 30% en 2010. Sin embargo, preocupa que gran parte del sector rural, princi-palmente de la sierra, haya mantenido una gran brecha de inequidad: la pobreza rural bordea el 50% y la pobreza extrema el 20%.

En los últimos diez años no ha habido propuestas nacionales agresivas para el desarrollo de las regiones más pobres. Tampoco políticas inno-vadoras o de alto impacto de los gobiernos regionales involucrados. En estos espacios, el Estado sí está presente a través de las municipalida-des rurales (aunque a veces sus autoridades no se sientan parte del Estado). En un proceso de descentralización para la inclusión social, cualquier política sostenible en el largo plazo que busque fortalecer la presencia del Estado pasa por dotar a estas instancias de gobierno de mayores recursos financieros, garantizando un mínimo de personal profesional bien pagado, modernizando su gestión, diseñando instru-mentos apropiados para su gerenciamiento, fomentando mancomuni-dades para ciertas competencias clave, etc. Es preciso tener presente que es allí, en la sierra rural, donde se libra la batalla cotidiana para superar la pobreza.

El proceso de descentralización iniciado en 2002 ha sido la reforma más importante que el Estado peruano ha impulsado en los últimos diez años. Se plantea, entre otros objetivos, profundizar la democracia, prestar servicios públicos de calidad, fomentar la equidad territorial y mantener la estabilidad macroeconómica. El avance en este proceso debería permitir avanzar en la construcción de poder territorial y una descentralización de las oportunidades, con una mayor presencia del Es-tado en los lugares más alejados. El entusiasmo de muchos hizo pensar que esto iba a ser fácil y que resultaría una especie de vacuna contra los males endémicos de un Estado empírico que, a lo largo de su historia, ha funcionado sin políticas públicas capaces de garantizar derechos para todos.

Luego de casi una década de iniciado este proceso, tenemos la sen-sación de que la descentralización será lo que los peruanos —princi-palmente las élites políticas locales, regionales y nacional, unidas a la academia y a la sociedad civil— seamos capaces de hacer de ella. Un rápido balance nos lleva a afirmar que se ha avanzado en el proceso de democratización, lo que se manifiesta en el presupuesto participativo, la existencia de espacios de concertación, la rendición de cuentas, etc. Sin embargo, en lo que respecta a la prestación de servicios públicos de calidad, equidad territorial y redistribución de oportunidades en los territorios, la tarea aún está pendiente.

Introducción

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fueron los informes de gestión, los del programa APODER y los de otras instituciones relacionadas con la experiencia.

En el primer capítulo se presenta una breve síntesis de las aproxima-ciones teóricas sobre el desarrollo económico territorial. En el segundo, se hace un inventario de las políticas y proyectos nacionales de apoyo al desarrollo económico territorial. Los siguientes cinco capítulos corres-ponden a las experiencias de cinco municipalidades distritales rurales: Condebamba y Matara en Cajamarca, San Salvador y Pomacanchi en Cusco, y Santa María de Chicmo en Apurímac. Estos cinco distritos es-taban en el último nivel del índice de Desarrollo Humano, sin embargo para 2007 todos habían escalado a niveles superiores y en mayor pro-porción que la media de sus respectivas regiones. El capítulo final se dedica al análisis de las lecciones aprendidas.

Agradecemos a los ex alcaldes, funcionarios, promotores, represen-tantes de los productores y pequeños empresarios de los distritos mencionados por el apoyo brindado durante el proceso de inves-tigación.

Este documento es un intento por recuperar los aprendizajes de cin-co municipalidades rurales que hace ocho años iniciaron innovadoras experiencias de gestión que tuvieron impactos importantes en la re-ducción de la pobreza. Los hallazgos iniciales muestran que hemos hallado el eslabón perdido en la estrategia de superación de la po-breza y la inclusión social: las municipalidades rurales y su capacidad para movilizar los capitales del territorio. El crecimiento económico del país genera el entorno favorable para estas experiencias, pero son los acuerdos entre actores en un territorio los que desatan las energías de los emprendedores. Ante la falta de chorreo desde arriba, los actores locales, con su gobierno local a la cabeza, aprovechan las oportunida-des que se les presentan.

Para elaborar este documento se han aplicado herramientas de in-vestigación cualitativa —grupos focales, entrevistas a profundidad, reu-niones de trabajo con los protagonistas de las experiencias— y se han revisado instrumentos de gestión: planes de desarrollo, planes de de-sarrollo económico local, planes de acción, planes operativos de las oficinas de desarrollo económico local. Otras fuentes de información

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1 Marco conceptual de referencia

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delo algunos factores externos, como la existencia de mercados en otras regiones que demanden los productos del territorio (Gerking e Isserman 1981).

Diversos autores han contribuido con esta corriente. En los últimos años, Krugman (1999) ha planteado su modelo de la nueva geografía económica (el informe sobre el desarrollo del Banco Mundial 2009 justamente se titula La nueva geografía económica). Este autor intenta completar el enfoque de localización, partiendo de la constatación de que las industrias están localizadas en pocas ciudades importantes. La explicación, según este enfoque, descansa en dos grandes grupos de factores: por un lado, la dotación inicial de recursos de las áreas geográ-ficas, y por otro, los aspectos relacionados con el comportamiento de los agentes y de la tecnología. En consecuencia, habrá más desarrollo en los espacios en los cuales se puedan desarrollar economías de escala con un costo de transporte mínimo y en donde los agentes tengan la capacidad de innovar.

Según esta aproximación, el ansiado desarrollo económico local llegará si se generan condiciones y oportunidades para mejorar las economías locales a través de estrategias que permitan el fortalecimiento y cre-cimiento del sector básico de la economía1, con el fin de elevar los niveles de acumulación local mediante el incremento de la riqueza y la optimización del uso de los recursos existentes.

• Este segundo modelo pone énfasis en los factores institucionales y en las distorsiones del mercado. A diferencia del anterior, basado en factores tangibles, en este caso las políticas deberían concentrar-se en eliminar distorsiones de mercado tales como la falta de infor-mación, el desempleo involuntario, el subempleo, la ausencia de economías de aglomeración o las imperfecciones en los mercados de crédito y de capital humano. Este discurso suena conocido en el país en los últimos años, pues es coherente con las teorías que sustentan las políticas neoliberales.

1 Según este modelo, la demanda externa al territorio es el motor de las transforma-ciones productivas, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad y el ingreso.

1. Sobre el desarrollo económico territorial

Evolución de los modelos teóricos de desarrollo económico territorial

Los especialistas en desarrollo económico territorial (en adelante DET) discrepan acerca de si este concepto realmente constituye un cuerpo teórico desde el punto de vista académico, pues su abordaje está ba-sado en casuísticas muy diversas. En lo que sí coinciden muchos de ellos es en la necesidad de incluir la variable territorio en la ecuación del desarrollo.

En una breve síntesis —un tanto arbitraria, pero útil para este trabajo—, podemos presentar al menos seis modelos o aproximaciones teóricas:

• El primero abarca el conjunto de trabajos académicos que ponen énfasis en la localización y se conoce como de la base económi-ca regional. Según este modelo, el desarrollo local o regional se explica por la existencia de uno o algunos sectores denominados básicos, que tienen la capacidad de impactar sobre el crecimiento económico en la región. Estos sectores exportan su producción a otras regiones o países e importan empleo al territorio. Los factores más importantes de desarrollo, entonces, son internos a la región, como la dotación de recursos, la localización de la región o las ven-tajas competitivas del sector básico. También son parte de este mo-

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enfoquen en la creación de factores especializados: estimular la competencia interna, pero promoviendo vínculos de cooperación sanos y haciendo cumplir las regulaciones que promueven la com-petitividad y reprimen las prácticas anticompetitivas.

• Es importante advertir que la teoría de competitividad de Porter apli-ca elementos del modelo de localización y el de la relación de los agentes. La idea central es que la productividad, es, a la larga, el fac-tor clave de la competitividad y la generación de riqueza sostenible.

• La concepción del DET como el proceso de mejoramiento del stock de capacidades, aparte de ser defendida por destacados aca-démicos, también ha recibido aportes de activistas y promotores de experiencias de desarrollo económico territorial, principalmente de organismos de cooperación y oenegés especializadas en el tema. El desarrollo local estaría explicado por “la capacidad que tiene una población local por trazarse objetivos colectivos de progreso mate-rial, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endógenos para su obtención” (CEPAL 2002). Por su parte, Francis-co Alburquerque dice que el desarrollo local es “un proceso de acu-mulación de capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva y continuada el bienestar económico de la comunidad”.

Según esta aproximación, es importante orientar las políticas y accio-nes en cuatro dimensiones, que expresan los cuatro capitales del territorio:

1. El capital natural: relacionado con la valorización del medio am-biente como activo de desarrollo, su uso sostenible, la diversifica-ción productiva en el medio rural en función de los ecosistemas locales, la producción ecológica, las energías renovables, etc.

2. El capital social e institucional: cómo está y cómo se puede for-talecer la sociedad civil, creación de redes sociales de cooperación, fomento de la participación ciudadana, promoción de la cultura emprendedora, funcionamiento de las instituciones, capacidad de coordinación y concertación.

La ventaja de estas políticas es que el Estado actúa en los espacios en los que el sector privado no puede hacerlo y las políticas usan un crite-rio de beneficio-costo (Bartik 1990). El concepto de subsidiariedad del Estado es clave.

• Otro grupo de autores ha abordado el desarrollo económico local tomando como factores clave el comportamiento de los agentes económicos y de los actores políticos y sociales. Las políticas deben orientarse a buscar una mejor relación entre los agentes económicos privados, por un lado, y entre estos y las instancias gu-bernamentales y de promoción económica, por otro. Un concepto clave en este enfoque es el de capital social, entendido como el conjunto de normas, redes informales y valores compartidos por los integrantes de un grupo humano que les permite cooperar entre sí. Si existe confianza entre los diversos actores de un territorio, los costos de transacción serán mínimos y habrá un ambiente propicio para generar el DET partiendo de las facilidades que encuentren los emprendedores. Los trabajos de Putman (1993) en Italia fueron pioneros en este sentido.

• El modelo de la competitividad, cuyo enfoque es territorial. La competitividad es la capacidad que tiene una empresa o un territo-rio de producir bienes y servicios capaces de mantenerse en el mer-cado, satisfaciendo a los consumidores y produciendo ganancias. Su principal exponente es M. Porter, quien desarrolló el diamante de competitividad, un modelo para entender la interacción de los diversos factores que influyen en la competitividad de un territorio. Sostiene que la ventaja competitiva de las naciones es el resultado de cinco factores: (i) condiciones de la demanda; (ii) proveedores; (iii) amenaza de nuevos entrantes; (iv) productos sustitutos, y (v) competidores. Estos factores pueden interactuar de una manera proactiva con el gobierno, que constituye un factor adicional

• El modelo de Porter plantea que el papel del gobierno es actuar como catalizador y promotor, motivando y desafiando a las com-pañías para que levanten sus aspiraciones y se muevan a niveles más altos de desempeño competitivo. Debe animar para que se

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4. Capital simbólico: vinculado con el poder de hacer las cosas me-diante la palabra, demostrando capacidad de diálogo y debate. La credibilidad de los discursos, de los liderazgos.

5. Capital cultural: integrado por el conjunto de mitos, tradiciones, cosmovisión, historia, modos de producción, productos inmateriales como la literatura, pintura, danza, folclor, etc. También son parte de la cultura los valores relacionados con la capacidad de emprender, de cooperar, de competir, ser solidario, etc.

6. Capital institucional: conformado por el mapa de instituciones existentes en el territorio, la capacidad de tomar decisiones, la cali-dad de coordinación entre ellas.

7. Capital psicosocial: ubicado en la mente y el corazón, tiene que ver con la actitud, con las ganas de hacer o no hacer las cosas. Se expresa también en la autoconfianza colectiva, la fe en el futuro.

8. Capital social: referido a la predisposición a la ayuda entre perso-nas, organizaciones, redes, basado en la confianza entre ellas, sa-biendo que existirá reciprocidad. La confianza disminuye los costos de transacción.

9. Capital cívico: constituido por el nivel de compromiso de los ciuda-danos con su territorio, con la democracia, con la corresponsabilidad en la solución de los asuntos públicos, su capacidad de articulación entre sector público y privado, la confianza en las instituciones.

10. Capital humano: conformado por el conjunto de conocimientos y habilidades que tienen las personas en un territorio, que sean acti-vos para la producción y las otras dimensiones de la vida.

El enfoque de DET es una aproximación que proviene del ámbito rural, reformulando las concepciones y enfoques del fomento al desarrollo que han fracasado en los últimos años. Surge tanto de la revisión de los enfoques descritos líneas arriba como de la evaluación de los programas y proyectos de organismos multilaterales, de ONG y de gobiernos. Se observa que en la gran mayoría de casos se ha simplificado lo rural al

3. El capital económico: constituido por la infraestructura básica de desarrollo, servicios para la producción, fomento territorial de las mi-croempresas, PYME y cooperativas, sector financiero especializado territorialmente, sistemas territoriales de innovación, etc.

4. El capital humano: con acceso a servicios de educación, nutrición y salud que garanticen el desarrollo de capacidades y habilidades de las personas, formación laboral, calidad y cantidad de empleos, ni-veles de ingresos de las personas, papel de la mujer en la sociedad, etc.

Ampliando el horizonte teórico, en esta misma vertiente Boisier (2000) sostiene que el desarrollo económico territorial es el proceso de cons-trucción de capital sinergético, entendido como la capacidad social de promover acciones conjuntas, dirigidas a fines colectivos y democráti-camente aceptadas, con el objetivo de tener un producto final, que es mayor a la suma de las partes. Esta es una capacidad latente en toda sociedad organizada y que siempre está dispuesta a recibir nuevos flujos de energía. Esta entrada teórica, sin desconocer el rol del capital natural, privilegia los capitales intangibles como elementos fundamentales para lograr el desarrollo en un territorio. Según este enfoque, los capitales que deben converger en un territorio son:

1. Capital natural: constituido por los recursos naturales y las formas como la sociedad accede a ellos para su beneficio.

2. Capital económico: conformado por el stock de recursos financie-ros que, periodo a periodo, un territorio tiene para hacer inversiones. Con la globalización este es un capital crecientemente exógeno; por consiguiente, es importante adquirir capacidades para captarlo. Algunas regiones pueden emprender procesos de acumulación in-terna importantes, pero los espacios de economía simple que están al extremo requieren flujos externos para acelerar sus procesos de desarrollo.

3. Capital cognitivo: relacionado con el conocimiento científico y téc-nico disponible y accesible en un territorio.

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productiva y un desarrollo institucional importante, lo que ha permi-tido una inclusión razonable de los pobres en la dinámica econó-mica; (ii) territorio tipo II: se ha logrado el crecimiento económico, pero con niveles de pobreza considerables porque no funcionan las instituciones encargadas de promover la inclusión social; (iii) territorio tipo III: se tiene una institucionalidad fuerte, pero una eco-nomía estancada, como los espacios andinos en donde la organi-zación comunal funciona para la sobrevivencia, pero la economía se mantiene estancada; (iv) territorio tipo IV: se vive un proceso de desestructuración, con fuerte emigración, debido al colapso de la economía y la debilidad de las organizaciones locales.

e) Deben convocar a la diversidad de agentes del territorio.

f) Deben considerar las diferentes rutas de salida a la pobreza, es decir, opciones agrícolas, no agrícolas (artesanía, turismo, ecoturis-mo, transformación, comercio, etc.), relación con mercados diná-micos, etc.

g) Requieren una compleja arquitectura institucional que facilite la concertación, la fijación de propósitos colectivos y que permita que funcionen las reglas formales y no formales.

Para analizar las experiencias vamos a usar los elementos conceptuales de todas estas aproximaciones, buscando dónde se ha puesto énfasis en cada una de las experiencias y por qué. Resumiendo y tratando de ordenar estos aportes conceptuales, se podría decir que los territorios necesitan redescubrir sus recursos básicos más importantes. A través de la transformación productiva y el desarrollo institucional, que incluyen la concertación de los agentes económicos y los actores públicos y la movilización de los capitales existentes en el territorio, se puede lograr una mejora en la productividad que determina el nivel de competitividad de los emprendimientos y del entorno innovador en el ámbito rural. Finalmente, este conjunto de procesos permite el desarrollo económico territorial en el sector rural.

tema agrario, y se ha focalizado el trabajo en los espacios rurales. Se define el desarrollo territorial rural como el proceso de transformación productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. Se define la transformación productiva como el proceso de innovación orientado a articular de manera competitiva y de forma sostenible a la economía del territorio a mercados más dinámicos, con el propósito de poder captar excedentes y mejorar la calidad del empleo en el interior del territorio. El desarrollo institucional tiene como propósito estimular la concertación de los actores entre sí, y entre estos y actores externos relevantes, así como modificar las reglas formales e informales que faciliten el proceso de inclusión social de los sectores pobres.

En el enfoque de Schejtman y Berdegué (2004) se plantean siete crite-rios para operativizar esta propuesta:

a) Si se quiere lograr sostenibilidad en los resultados. La transforma-ción productiva y el desarrollo institucional se deben trabajar de manera simultánea.

b) Deben actuar con un concepto ampliado de lo rural, considerando los espacios urbanos con los que se relacionan y evitando identificar lo rural solo con lo agrícola.

c) El territorio es un espacio con identidad, socialmente construido y con un proyecto de desarrollo concertado. Su identidad está deter-minada por varios factores: su historia, sus formas de producir, su paisaje, sus características ecológicas, etc.

d) Es preciso considerar la heterogeneidad de los territorios, es de-cir, que cada espacio tiene sus particularidades y por consiguiente sus desafíos propios. No es posible hacer programas nacionales sin considerar las diferencias. Existen varias formas de caracterizar los tipos de territorios.

Siguiendo a los autores citados, tomando en cuenta la transforma-ción productiva y el desarrollo institucional, se tienen cuatro tipos de territorios: (i) territorio tipo I: se ha logrado una transformación

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Un tema consustancial a una buena política es su elaboración a través de la discusión pública. En esa dirección, Majone sostiene que “la argu-mentación es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de muchas personas que centran su atención en un número limitado de problemas” (Majone 2005).

Una buena política, al menos tendría que traducirse en programas de acción gubernamental o del Estado, que toma en cuenta el largo, me-diano y corto plazo y busque como objetivo final garantizar los derechos y el bienestar de los ciudadanos en general o de un grupo en particular priorizado por razones de Estado. Se aplica a un sector social o territorio concreto, para resolver problemas sociales o para aprovechar oportuni-dades. E. Lahera dice que “en una política pública de calidad se manejan conjuntamente sus variables: políticas y legislativas, técnicas, financieras, fiscales y comunicacionales” (Majone 2005: 35).

Según Lowi (1992), las políticas públicas desde el punto de vista político se pueden tipificar en regulativas, redistributivas, distributivas y constitu-cionales. Las políticas de promoción económica, según esta clasificación, se encuentran en las distributivas, porque están orientadas a grupos específicos a quienes se quiere promover. Las políticas de apoyo a la producción estarían en las redistributivas, porque buscan beneficiar a toda la población de un territorio.

En síntesis, de las diversas aproximaciones teóricas se pueden colegir algunas características comunes de una política pública de calidad:

• Tieneobjetivosclarosdecambiosocialqueseexpresanenresulta-dos de mejoramiento del bienestar de la población, medibles en la sociedad a través de indicadores objetivamente verificables.

• Estádebidamentesustentadadesdeelpuntodevistapolíticoytéc-nico, lo que justifica la movilización de recursos públicos y de otros actores implicados.

• Contieneunaorientaciónnormativaporqueexpresahaciadóndese

2. Sobre las políticas públicas en el desarrollo económico territorial

Breve revisión de los enfoques sobre políticas públicas

Existe una marcada tendencia que sostiene que las políticas públicas corresponden a la acción de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental (Meny y Thoenig 1992). De este uso habitual se desprende el concepto de que política pública son todas las decisiones y regulaciones que emanan de actores públicos con solucio-nes específicas que se concretan en normas, organizaciones o institucio-nes, planes, programas, proyectos, acciones, presupuestos e inversiones fiscales (Pérez y otros 2008).

Recientemente, con la profundización de la democracia, se ha avanzado, definiendo una política pública de calidad a aquella que “corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática. Dichos cursos de acción o de información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también ins-trumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados” (Lahera 2008).

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concertación y negociación con los diferentes actores con el fin de desarrollar sistemas productivos competitivos, generar empleo, ingresos y una economía equitativa en su zona de in-fluencia. Son parte importante de estas políticas, la promoción de las inversiones, el fomento de las innovaciones productivas, el fortalecimiento del tejido institucional, la movilización de los recursos endógenos y el aprovechamiento de las oportunida-des del entorno (Pérez y otros 2008).

Desde principios del siglo XX ha habido diversas vertientes de diseño de políticas públicas para el desarrollo local, incluyendo muchas de ca-rácter nacional, como los procesos de descentralización de los países o aquellas que privilegiaban el desarrollo de un territorio (como las zonas francas). Desde la década de 1930 hasta la de 1970, la primera genera-ción de políticas tenía como objetivo general atraer inversiones externas a determinadas zonas geográficas, mejorando para ello los factores de localización en la zona (externalidades positivas). A partir de la década de 1970 hasta mediados de la de 1990, el eje de las políticas cambió, privilegiando el objetivo de hacer crecer determinados sectores inter-nos de los territorios, promoviendo la creación de nuevas empresas, incubadoras, parques tecnológicos, reformas institucionales, etc. Ahora estamos viviendo un nuevo enfoque de las políticas locales basadas en la articulación de los actores económicos, promoviendo la formación de clusters, cadenas productivas y concertación público-privada. La meta es mejorar la calidad de vida del territorio, buscando un redescubrimiento de los recursos locales que permita aprovechar las oportunidades del entorno.

Según Alburquerque y Dini (2008), las políticas públicas locales deben concentrarse en:

• Fomentarlasdiferentesiniciativasdedesarrolloeconómicolocalyempleo.

• Eliminar losobstáculosyfacilitar los instrumentosdeapoyoapro-piado.

• Descentralizarlainformación,losconocimientosylasdecisiones.

quiere impulsar a la sociedad en el tema referido. Desde este punto de vista, también obedece a preferencias ideológicas y contextos sociales.

• Identificaalasinstitucionesqueejerceránautoridad,siesquenosecumple y, cómo y a quiénes se rendirá cuentas.

• Proyectalosefectosdelasdecisionesatomar,ylosriesgosposibles,incorporando dichas variables como elementos clave.

• Tienenuntiempoyunespacio,esdecir,queseaplicanenunsectoro territorio concreto, así como prevén la participación de los diversos niveles de gobierno.

• Cuentaconlasproyeccionesdelosrecursosqueseemplearánentérminos económicos, técnicos, legales, financieros, etc.

• Establece los mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de gestión de la política pública.

Las políticas de promoción económica territorial

Para que existan políticas territoriales se requiere un mínimo de descen-tralización del Estado. Las competencias otorgadas a estos niveles de gobierno delimitan el margen formal de actuación en el diseño de las políticas. El territorio es el lugar donde se facilita el diseño y la gestión de políticas, en concertación con los actores económicos privados y la sociedad civil.

La definición de políticas de fomento económico y empleo des-de la administración central del Estado no resulta apropiada ni eficiente cuando se trata de asegurar la modernización de los sistemas productivos locales, que requieren una institucionali-dad mucho más cercana a sus problemas, potencialidades y especificidad (Alburquerque 2008).

Las políticas públicas para la promoción económica territorial son el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que impulsa el gobierno del territorio (regional o local), en

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• Tienencomoobjetivospúblicoslapromocióndeempleodecenteymejoramiento de ingresos de la población.

• Sonelaboradasdemaneraparticipativaconlosagenteseconómi-cos del territorio.

• Sedefinenclaramentelosrolesdelsectorpúblico,delsectorpriva-do y del tercer sector.

• Elsectorpúblicocolocarecursoscuandoexisteelcompromisodelsector privado, es decir, el esfuerzo público acompaña al esfuerzo privado en aquello que le compete.

• Losprogramasyproyectosderivadosdelaspolíticassefocalizanensubsectores económicos con potencial competitivo.

• Esparteimportantedelconjuntodepolíticaslaestrategiadeldesa-rrollo económico local.

Para este trabajo usaremos el concepto de buenas políticas públicas, es decir aquellas que impulsaron los gobiernos locales en coordinación con los actores económicos privados, representantes de la sociedad civil y otras instituciones del territorio, orientadas a resolver problemas para mejorar la competitividad de los pequeños emprendimientos. Estas de-cisiones van acompañadas de los recursos económicos correspondien-tes y de mecanismos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.

• Incentivarlaelaboracióndeplanesdedesarrolloydeempleoporlas propias entidades locales, e incorporarlos en las estrategias regionales.

• Reforzarlasfuncionesdeevaluaciónconjuntamenteconlosactoreslocales.

La Cepal, sobre la base de diversas experiencias, plantea que las políticas en DEL están centradas en:

• Laestrategiadedesarrollolocal:elniveldegobiernolocaloregionaldebe promover la construcción de los planes, programas y proyec-tos para el DEL, en concertación con el sector privado. Esta estrate-gia debe considerar las acciones para mejorar la productividad y la competitividad.

• Accionesparaeldesarrollo local:debenabordarel hardware (in-fraestructura de apoyo a la producción), el software (desarrollo de capacidades, innovaciones, investigación, espíritu emprendedor), y el orgware (capacidad organizativa del territorio).

• Organización para el desarrollo local: para gestionar la estrategia,es necesario fortalecer el rol de los gobiernos territoriales, de los gremios de los productores y crear instancias de concertación público-privada.

• Territoriosysectoresestratégicos:cadaterritoriorequiereuntrata-miento específico y en cada uno de ellos existen sectores con alto potencial por donde se debe iniciar, para luego irradiar el trabajo.

• Descentralizaciónydesarrollolocal:elgobiernodelterritoriodebetener la capacidad de negociar con los otros niveles de gobierno, tanto para efectivizar sus políticas de manera participativa con los otros niveles de gobierno como para proponer reformas para una mayor autonomía.

Una síntesis de este recorrido sobre el desarrollo teórico de las políticas públicas en desarrollo económico territorial es la siguiente:

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[…] tienen la finalidad de mejorar las condiciones generales y objetivas de producción, mediante la realización de obras de riego, construcción de caminos, construcción de terrazas, etc. Los beneficiarios son todos los productores localizados en la zona donde se efectúa la obra; los productores se benefician aún sin estar de acuerdo con ellas, en este sentido, la interven-ción pública es indiscriminada, es para todos. El protagonista es una dependencia pública (PADER, COSUDE 1999, citado en Pérez 2008: 62).

Los proyectos como instrumentos de ejecución de las políticas: apoyo a la producción y promoción económica

Los estrategas del DET deben estar en la frontera del conocimiento so-bre los enfoques de desarrollo, las metodologías existentes y las leccio-nes aprendidas de las experiencias. Un tema importante para el diseño de proyectos y programas es diferenciar los proyectos de apoyo a la producción de los de promoción económica. Una diferencia entre los municipios emprendedores y los tradicionales está en cómo han ido concibiendo sus proyectos en desarrollo económico los primeros res-pecto de los segundos. Los primeros:

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paradójicamente, la ausencia de una carretera permitía que fuesen com-petitivos en el mercado local o regional. Por ello es importante observar el cambio en la lógica de la inversión cuando se refiere a promoción económica, donde los proyectos son realizados desde y para determi-nados grupos de agentes económicos que requieren innovar sus pro-cesos productivos, organizativos, comerciales o el entorno en donde se desarrolla la actividad económica. La justificación desde el punto de vista público es la generación de empleo.

Una cosa es realizar un proyecto de infraestructura de riego pensando que los productores automáticamente mejorarán sus cultivos, su acceso al mercado y consiguientemente sus ingresos, y otra es descubrir jun-tamente con los productores cuáles son las oportunidades de mercado existentes, y en función de esos requerimientos analizar los capitales que se tienen (económico, social, natural y humano) y hacer un proyec-to para superar los puntos críticos, movilizando la creatividad y energía de todos los implicados, fundamentalmente el compromiso de los agen-tes económicos.

Hacerlo de la primera manera es fácil y obedece en la mayoría de casos a una oferta con fondos públicos y su instrumento de gestión es un expediente técnico. Actuar de la segunda manera implica un camino complejo, porque no solo es técnico, sino que construye procesos po-líticos, sociales y culturales, que son elementos centrales del DET. Los proyectos de promoción económica deberían facilitar procesos simultá-neos de innovaciones productivas, fortalecimiento de las instituciones, mejoramiento de la gobernabilidad, así como afirmación y recreación de la identidad. En los espacios rurales del Ande, la inclusión política debería ser la entrada privilegiada de los proyectos.

Queda claro que las iniciativas de apoyo a la producción privilegian la obra y no el agente económico (personas, empresas), principal factor del cambio económico. Por su parte, los proyectos y acciones de pro-moción económica:

[…] buscan facilitar y posibilitar inversiones privadas produc-tivas provenientes de actores económicos, individuales o aso-ciados; en este sentido, la promoción económica es selectiva, está dirigida a los que “invierten”. La promoción económica no pone énfasis en la obra, sino en el servicio dirigido a potenciar las unidades productivas y a promover la innovación técnica y organizativa en base a las inversiones de los mismos actores privados, a eso se añaden recursos públicos o donaciones. La acción de promoción económica se efectúa a partir de la decisión de los actores privados, quienes buscan aprovechar las oportunidades de mercado (PADER, COSUDE 1999, citado en Pérez 2008: 64).

Aunque las fronteras entre ambas aproximaciones a veces aparecen di-fusas, permiten analizar la lógica de los proyectos y de las inversiones públicas y privadas. Los municipios emprendedores han superado ese viejo discurso que existe en el Perú, que dice que “lo importante es hacer obras” o que “las carreteras generan desarrollo”. Las carreteras de por sí no generan desarrollo en un país con grandes brechas educativas, culturales y tecnológicas como el Perú. Son solo una de las condiciones para el desarrollo. El desarrollo es generado por el ser humano, sus capacidades e instituciones. Existen muchos lugares en el país en los que la llegada de las carreteras significó pérdidas de mercado para sus productores, porque no se prepararon para estas nuevas condiciones y,

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Políticas nacionales en desarrollo económico territorial en los últimos años

Políticas nacionales en desarrollo económico territorial en los últimos años

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1. Marco legal nacional

A largo plazo, no habrá descentralización exitosa sin regiones y muni-cipios emprendedores, capaces de generar empleo y mejorar ingresos en sus territorios, usando de manera eficiente sus potencialidades. La pregunta clave para ello es: ¿se requiere una política nacional para el desarrollo económico territorial, o cientos de políticas locales para el desarrollo nacional, o un marco de referencia nacional que aliente y per-mita desatar la creatividad de las iniciativas territoriales? El marco político y legal más importante dado en los últimos años consiste en la Ley de Bases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Re-gionales y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (2003). Todas ellas establecen como parte de sus competencias generar las condiciones favorables para el desarrollo el desarrollo económico local, con énfasis en las pequeñas y micro empresas.

Si hacemos un recuento de leyes directamente relacionadas con el fo-mento de la economía en los territorios, la producción ha sido muy importante. En el año 2003 se dio la Ley de Promoción de Inversiones Descentralizadas, que creó las agencias de fomento de inversión privada (AFIP), encargadas de promover oportunidades de negocio en concer-tación con el sector privado. Hasta el año 2010 se instalaron dieciséis AFIP en las regiones (no tenemos información acerca de los gobier-nos locales). Estas instancias interesantes no funcionan en la práctica, porque están concebidas como un apéndice y dentro de la burocracia estatal. Otras experiencias en el mundo nos muestran que estas instan-

cias público-privadas deben funcionar con lógica privada para flexibilizar procedimientos y tener mayor margen para la creatividad, como exige este tipo de iniciativas. Además, permitirían tener una masa crítica de técnicos no sujetos a los vaivenes de los cambios de gobierno y dedica-dos a pensar en el largo plazo, porque el desarrollo económico territorial debe ser abordado desde esa lógica y operado desde el corto plazo.

En el año 2006 se creó el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM), fondo concursable para promover la investi-gación y desarrollo de proyectos de innovación productiva, de utilización práctica de las empresas.

En el año 2007 se promulgaron la Ley Marco de Licencia de Funciona-miento y la Ley de Silencio Administrativo, ambas con el propósito de simplificar los trámites exigidos en el estado para el funcionamiento de los negocios. Ese año también se dio la Ley de Mancomunidades Muni-cipales, definiéndolas como “el acuerdo voluntario de dos o más muni-cipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución obras, promoviendo el desarrollo local, la partici-pación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de servicios públicos”. Esta ley tuvo problemas debido a que la definían como una organización fuera de la esfera estatal, por consiguiente era casi imposible asignarle fondos públicos. En el año 2009 se modificó esta ley, incorporando a las mancomunidades en la esfera estatal. Hasta finales del año 2010 se habían creado 33 mancomunidades distritales y una mixta (distrital y provincial), pero ninguna de ellas todavía podía mostrar avances impor-tantes en la prestación de algún servicio público de manera mancomu-nada. El proceso tomará su tiempo, tanto por la confusión reinante en el marco legal inicial como por la demora de su reglamentación y la poca claridad que tienen los propios gobiernos locales.

Durante el año 2008 se promulgaron varias normas relacionadas con el desarrollo económico. Una primera fue la Ley Marco de las Asociacio-nes Público-Privadas (APP), definiéndolas como “modalidades de par-ticipación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar,

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operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”. Cualquiera de los tres niveles de gobierno podría usar estas modalida-des. Los proyectos APP en los gobiernos locales deberían ser aprobados por acuerdo de Concejo, luego de su formulación por el organismo pro-motor de la inversión privada.

Luego se dio la ley que implementa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, así como la que establece dispo-siciones para apoyar la competitividad productiva (Ley 29337). Recién en el año 2009 se reglamentó esta ley para que empiece a funcionar PROCOMPITE, un novedoso mecanismo estatal que permite aplicar fon-dos públicos a iniciativas empresariales privadas. Surge como parte del análisis y la constatación de que en las regiones del país no basta con impulsar los proyectos de infraestructura pública para promover el desa-rrollo, sino que hay una carencia de inversiones privadas para dar saltos en la innovación tecnológica para generar valor agregado a los productos y mejorar la competitividad. La idea es apoyar iniciativas privadas de alto impacto en los territorios. Los sectores implicados desde el estado son el MEF, PRODUCE y los gobiernos territoriales (regionales y locales). La manera de aplicar los recursos es a través de concursos, para lo cual las empresas de una cadena productiva se organizan y formulan su propuesta.

Durante el año 2009 recién se reglamenta el FIDECOM y se implemen-ta el Fondo. Además, se da la Ley de Promoción para el Desarrollo de Actividades Productivas en Zonas Altoandinas, de la que aún no se tiene una evaluación de impactos pues durante el año 2010 solo realizaron dos concursos del FIDECOM.

Como vemos, en todo este periodo ha habido un gran esfuerzo en producción legislativa; sin embargo, la implementación de estas normas en todos los casos ha sido incipiente. En algunos casos ello se debe a que son recientes y se necesita un tiempo para formar la arquitectura institucional necesaria para la implementación, pero en otros se debió fundamentalmente a que no fueron acompañadas por el desarrollo de las capacidades y los recursos correspondientes. No hay que olvidar que las competencias en DET son nuevas y están asentadas en apara-

tos públicos regionales y locales antiguos que eran especializados en la implementación de proyectos de infraestructura y de algunos servicios públicos.

Finalmente podemos asegurar que, pese a la abundancia de normas, al ser la promoción económica una competencia compartida entre los tres niveles de gobierno, mientras no se fije quién ejerce la función de rectoría nacional ni cuáles son las orientaciones de políticas nacionales, la situación seguirá teniendo sus áreas grises.

2. Políticas y programas desde el nivel ejecutivo

Desde el Ejecutivo, durante estos años ha habido varios programas y proyectos orientados a promover la economía de las regiones, aunque no siempre con un enfoque de desarrollo territorial. Una primera dificul-tad que ha cruzado estos nueve años del proceso de descentralización es que no existe un ente rector nacional sobre el tema. La dispersión sectorial es complicada, por consiguiente el enfoque territorial de los programas nacionales es débil o está ausente.

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Por otro lado, los programas territoriales de las regiones y municipios tienen dificultades para sintonizar con las orientaciones nacionales, porque no existe esa “ventanilla única”. La articulación regional-local es un proceso que ha ido mejorando conforme las regiones se han ido afianzando, sin embargo todavía son casos aislados los programas de promoción económica territorial regional-local que se hayan implemen-tado con éxito. Por ejemplo, en el caso de Cajamarca y Cusco se han elaborado agendas para el desarrollo económico de manera articulada entre los gobiernos regionales y locales, y en Cajamarca se impulsó la mesa regional del cuy entre gobiernos locales distritales, provincial y el gobierno regional.

Revisando el funcionamiento del Poder Ejecutivo respecto del desarrollo económico, encontramos que el Ministerio de Economía y Finanzas se encarga de reglamentar y velar por la correcta aplicación de los recursos públicos, determinar los lineamientos para la competitividad del país y diseñar el modelo.

PRODUCE trabaja promoviendo las MYPE, especialmente en desarrollo industrial y pesquero. En estos años del proceso de descentralización, este sector ha manejado varios programas o proyectos muy importan-tes relacionados con la promoción económica en las regiones, con una visión innovadora. El primero es INNOVATE PERU, un fondo concursa-ble para iniciativas de innovación productiva, en cuatro modalidades: (i) orientada a empresas asociadas que quieren resolver un problema con-creto; (ii) dirigida a empresas individuales; (iii) relacionada con proyec-tos menores para microempresas, y (iv) vinculada con proyectos asocia-tivos de transferencia tecnológica para microempresas. A este programa, manejado desde el gobierno nacional, hasta 2010 se habían presentado proyectos de dieciséis regiones. Una arquitectura institucional intergu-bernamental hubiera sido un esquema más acorde con el proceso de descentralización. También depende de PRODUCE el impulso a los Cen-tros de Innovación Tecnológica (CITE), que pueden ser públicos o priva-dos. Cada CITE es un punto de encuentro entre el Estado, la academia y el sector privado que se articula con el resto de elementos del Sistema de Innovación de cada cadena productiva, en especial en las regiones. Coordina estrechamente con otros organismos como el MINAG (INIA,

SENASA, INRENA), PROMPERÚ, universidades, institutos de investiga-ción, fondos concursables, cooperación técnica internacional y los gre-mios. Hasta el año 2010 había diecisiete CITE en el Perú, de las cuales doce están ubicadas en las regiones. Esta es una herramienta poderosa que requiere ser promovida de manera descentralizada. Los gobiernos locales podrían mancomunarse para impulsarlas, tomando en cuenta que a la larga, sin innovación, no existe desarrollo económico territorial.

Otra actividad interesante de PRODUCE fue la campaña “Cómprale al Perú”, y luego con las regiones, los programas de “Cómprale a tu región”. También el programa MI EMPRESA, dirigido a las MYPE, depende de este sector, pero está poco articulado a los gobiernos locales y regiona-les.

El MINCETUR promueve las exportaciones de los productos bandera de las regiones. Durante este periodo, promovió los planes de exportacio-nes en las veinticuatro regiones. Los programas y proyectos contempla-dos en los planes no han sido evaluados todavía, pero todo indica que en la mayoría de regiones el sector privado exportador camina con poca ayuda de las regiones.

Merecen un análisis especial los programas del Ministerio de Agricultura, porque están relacionados con los espacios territoriales de los munici-pios rurales. Los más importantes son: (i) AGRORURAL, que surge de la fusión de varias OPD en el año 2008, como PRONAMACHS, PRO ABO-NOS, PROYECTO CORREDOR PUNO CUSCO, PROYECTO SIERRA NOR-TE, PROYECTO SIERRA SUR, MARENAS y ALIADOS. Tiene presencia en mil distritos del Perú y su propósito es ser la instancia líder y articuladora de los programas de fomento productivo rural, impulsando consensos en alianza con decisores locales en favor del DET inclusivo. Su enfoque es claro; el problema está en que, en la práctica, sigue actuando de ma-nera sectorial y no territorial, y por otro lado, en un país descentralizado. ¿Ellos deben liderar este proceso o más bien su rol no será aportar a los esfuerzos locales y fortalecer los liderazgos territoriales? ¿Quién tiene mayor legitimidad en la localidad? Son preguntas que se deben resolver en los próximos años para no duplicar esfuerzos y tener realmente un enfoque territorial, que se inicia construyendo un tramado institucional

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como fruto de la concertación local y encabezado por la autoridad local; (ii) Programa de Compensaciones de la Competitividad (AGROIDEAS). Tiene por objetivo elevar la competitividad de los medianos y pequeños productores agrarios mediante el fomento de la asociatividad y la adop-ción de tecnologías agropecuarias ambientalmente adecuadas. Este pro-grama surgió en el marco del TLC y ha habido retrasos en su ejecución, entre otras razones porque está centralizado en Lima. La mayoría de los municipios rurales no sabe cómo apoyar a sus productores organizados a postular a estos recursos.

Un programa que parecía novedoso fue Sierra Exportadora, pero tam-bién tuvo un enfoque sectorial, con coordinaciones puntuales con los actores estables en los territorios. Al final esta iniciativa no tuvo los im-pactos esperados.

También dependen del Ministerio de Agricultura el Instituto de Innova-ción Agraria (INIA), la Autoridad Autónoma del Agua (ANA) y el Servicio Nacional de Sanidad (SENASA). De ellas, la primera es sumamente im-portante para el desarrollo rural; sin embargo, cuenta con muy pocos recursos. Su inserción en las dinámicas territoriales obedece más a la voluntad de sus funcionarios que a una estrategia de operación.

En síntesis, existen interesantes programas y proyectos nacionales de apoyo al desarrollo económico, pero es preciso rediseñarlos para po-der territorializar estas políticas, es decir, insertarlas en los espacios de concertación regional o local, adecuando las propuestas a la cultura y desafíos locales y hacerlas parte de la agenda y estrategias de trabajo de los agentes económicos y de las instituciones locales.

3. Desarrollo de capacidades

Uno de los déficits en el proceso de descentralización ha sido el no contar con un plan de desarrollo de capacidades desde el inicio. Recién en el año 2008 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Capaci-dades (2008-2011), una de cuyas líneas de capacitación identificadas fue el desarrollo económico. En ese marco, se diseñó e implementó el Diplomado en Desarrollo Económico Territorial a partir de una alianza entre la Secretaría de Descentralización, REMURPE y APODER. Esta experiencia recoge los aprendizajes de un diplomado anterior en Ge-rencia del Desarrollo Económico, también impulsado por REMURPE y APODER. Sin embargo, el esfuerzo es pequeño frente a los grandes desafíos en el tema.

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Reconstrucción y análisis de las experiencias

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La experiencia del distrito de

Condebamba, Cajamarca

Panorámica del distrito de Condebamba

El distrito de Condebamba pertenece a la provincia de Cajabamba y se encuentra a 100 kilómetros de la ciudad de Cajamarca. Cuenta con tres pisos ecológicos que configuran tres tipos diferentes de zonas de producción económica: la zona baja, que pertenece al valle y donde se produce caña de azúcar, papa, maíz amarillo, fríjol y cuyes; la zona media, que produce maíz, papas, verduras, pastos y cuyes, y la zona alta, donde se produce trigo, cebada, maíz y lentejas. Su población está concentrada en el espacio rural (96%). La población económicamente activa es mayor de 15 años y se dedica a actividades agropecuarias en un 85%.

El distrito de Condebamba tiene el mayor porcentaje de población de la provincia, distribuida de la siguiente forma:

POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES)

Total %

Mujeres 6 613 50,15

Hombres 6 573 49,85

Total 13 186 100

Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.

Caso 1 En el año 2003, cuando se inició la experiencia que analizamos, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) era de 0,3967, es decir, el nivel más bajo en esta escala (el rango del estrato más bajo va de 0,3227 a 0,4579). Más adelante veremos cómo evolucionó este índice con la experiencia.

Entre los años 2008 y 2010, la municipalidad tuvo un presupuesto acu-mulado de S/. 14 997 905; es decir, una inversión per cápita para el periodo S/. 1 135.

Proceso seguido y configuración del modelo de gestión local y de promoción económica territorial

A manera de introducción, es necesario aclarar que, cuando nos referi-mos a “modelo de gestión” en este texto, estamos definiendo la confi-guración particular de un gobierno local para gestionar los procesos.

No sería posible entender la experiencia de DET en el distrito de Con-debamba sin analizar de manera sistémica el proceso político y social seguido en el territorio, donde las políticas de promoción económica tenían una dimensión del proyecto político local.

Para hacer un análisis a profundidad, la experiencia puede dividirse en cinco etapas: (i) gestión tradicional (hasta el año 2002); (ii) inicio de una gestión participativa con inclusión política (2003-2004); iii) inclu-sión económica como eje del desarrollo local (2004-2007); (iv) amplia-

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ción de las políticas económicas y de construcción de redes más allá del distrito (2007-2010), y (v) evaluación y continuidad de las políticas de promoción económica local.

Gestión tradicional (hasta el año 2002)

En la gran mayoría de municipios rurales del Perú, el ejercicio ciudada-no se reducía a la participación de la población en el proceso electoral para elegir a sus autoridades locales. En el caso de Condebamba —una población con más del 90% rural, sin un núcleo urbano importante—, la gestión local era tradicional, es decir, una municipalidad desarticula-da del tejido social, con énfasis en la realización de algunas obras de infraestructura, y prestadora de algunos servicios básicos, como agua en algunos caseríos y servicios administrativos. En el año 2000, con el apoyo de CARE, la municipalidad impulsó la elaboración del plan estra-tégico de desarrollo, que se orienta en siete dimensiones del desarro-llo: agricultura, pecuaria, comercialización, transporte y comunicaciones, salud, educación y participación ciudadana. Algunas acciones previstas en el plan —principalmente las relacionadas con la atención de las ne-cesidades básicas de los pobladores del distrito— se implementaron en los últimos meses de 2002. A fines de la gestión, la municipalidad orga-nizó los comités de gestión de obra, que son instancias de participación ciudadana encargadas de vigilar el cumplimiento adecuado de las obras planificadas. En resumen, en ese periodo se iniciaron algunas acciones orientadas a cambiar la relación entre las autoridades municipales y los ciudadanos.

Inicio de una gestión con inclusión política del sector rural

En el año 2003 asumió funciones una nueva gestión municipal que se planteó hacer reformas profundas en la gestión municipal y territo-rial. Este hecho coincidió con el proceso de descentralización nacional, que emprendió diversas reformas a partir de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley de Presupuesto Participativo y la instalación de los primeros gobiernos regionales. En este marco, la gestión municipal, revisó el plan de desarrollo concertado, animando la participación de todos los sectores y caseríos.

El modelo de gestión del gobierno local propuso tres grandes dimen-siones: (i) fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local; (ii) acondicionamiento territorial para el desarrollo, y (iii) construcción de institucionalidad de soporte para el desarrollo local. Veamos cada una de ellas:

• Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local. Para lograr este propósito, la municipalidad diseñó políticas orientadas a buscar los mecanismos para la participación ciudadana. En esa dirección se revisó el Plan de desarrollo concertado, con una partici-pación masiva de la población, que tiene como un proceso previo la capacitación a los líderes. Otro eje de trabajo fue organizar en cada caserío un Comité de Desarrollo Local (CODECO) como espacio de participación ciudadana, tanto en el proceso de planificación de las acciones en su territorio y en el distrito como en el involucramiento para solucionar los problemas detectados. También se convierte en el eje articulador de las demandas del caserío al gobierno local y demás instituciones existentes en el territorio, con el fin de disminuir la fragmentación social y construir poder territorial.

CODECO fue promovido y reconocido por una política pública, ex-presada en una ordenanza municipal. Este espacio se convirtió en una escuela de ciudadanía y de formación de líderes. En la organiza-ción se elegía a los tres delegados que participaban en la asamblea de la Mesa de Concertación Distrital. La Mesa de Concertación Dis-trital es el espacio en donde se articulan las organizaciones de base, las instituciones públicas y oenegés para planificar el desarrollo y tomar decisiones en relación con temas de interés común. A través de este espacio se logró articular los objetivos de desarrollo distrital al presupuesto participativo, que se elaboró por primera vez en el año 2003, para ser ejecutado en el año 20041.

1 La AMCEC asumió la tarea de impulsar el PP en sus municipalidades socias a través de un equipo de consultores, y se inició el uso del concepto de desarrollo económico local en los talleres de capacitación a los agentes participantes; sin embargo, el con-cepto y sus estrategias aún no eran comprendidos a cabalidad. De allí que en la institución municipal se seguía pensando que, mejorando las condiciones de infrae-structura, mejorarían las condiciones de vida. No se articulaban los ejes de desarrollo dentro de una lógica integral de intervención.

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La movilización para la revisión del Plan estratégico mostró la po-tencialidad de la participación, porque se involucraron los agentes comunales y autoridades de los caseríos, pero también comités de regantes; instituciones del Estado como la Agencia Agraria, PRONA-MACHS, Promoción Agraria, y diversas oenegés, como el Instituto Cuencas, Jorge Basadre, CARE, ADRA y ADIAR.

En el Plan de Desarrollo Concertado, diseñado y publicado el año 2004, se encuentra la siguiente visión de desarrollo:

Al 2010, en el distrito de Condebamba mujeres y hombres conocemos y ejercemos nuestros derechos y deberes ciuda-danos basados en la práctica de valores, orientando nuestras acciones al desarrollo de las capacidades y potencialidades humanas, contamos con organizaciones sociales fuertes que participan concertadamente en el desarrollo local.

Los agricultores organizados mejoramos la producción y pro-ductividad agrícola y pecuaria, con criterio de sostenibilidad, garantizando la seguridad alimentaria de la población del distrito, vinculando los excedentes de producción a mercados establecidos, para lo cual hemos desarrollado un sistema de información sobre mercados y precios; nos enorgullece ser los primeros productores de menestras, leche y ganado de engorde en la provincia de Cajabamba, así como los mejo-res productores de cuyes en el mercado regional, generan-do fuentes de trabajo e ingresos (Plan de Condebamba al 2010).

De este plan se deriva una primera reforma en la organización mu-nicipal que tendrá dos brazos de actuación: uno ligado a los asuntos administrativos internos y el otro vinculado con el desarrollo de in-fraestructura básica y a los programas sociales. En los primeros me-ses de 2004 se conformó el Consejo de Coordinación Local (CCL), espacio de concertación que tiene entre sus roles la coordinación de la elaboración del presupuesto participativo. Los puntos centrales de

la gestión son la confianza en la participación ciudadana2 y la trans-parencia en la gestión, lo que explica el hecho de que el 100% del presupuesto municipal vaya al sistema de presupuesto participativo.

El proceso de participación iniciado fortaleció algunos de los capita-les que tienen los territorios y que generan el clima social propicio para el surgimiento de emprendimientos productivos y comerciales. Así, el capital cívico —que es el nivel de compromiso de los ciuda-danos con su territorio, con corresponsabilidad para resolverlos— se potencia. También el capital social —principalmente relacionado con la mejora de las organizaciones y los niveles de confianza— empieza a fortalecerse. El capital institucional —otro elemento que contribuye a generar condiciones favorables para el surgimiento de empren-dimientos— también adquiere vigor. Un efecto de todos estos pro-cesos fue el mejoramiento de la gobernabilidad territorial, con un gobierno local capaz de encauzar las demandas de la población y de establecer reglas de juego para interactuar con los otros actores del territorio.

• Acondicionamientoterritorialparaeldesarrollo.Otra condición básica para ingresar a un proceso de promoción económica territo-rial es fortalecer el capital económico o construido, mejorando las vías de comunicación y la electrificación rural. En función del plan de desarrollo concertado, el gobierno local impulsó políticas públicas orientadas a resolver los problemas centrales para que la población tenga servicios públicos e infraestructura de soporte como condi-ción para el desarrollo económico. De esta manera se construyeron

2 El ex alcalde distrital Marcelino Hilario manifiesta: “En años anteriores a la determi-nación de la ley que obligó a ingresar en sistemas de participación ciudadana, la par-ticipación de la población era mínima: se los llamaba para que organicen su comité de gestión de obra y nada más. Se empieza a cambiar en el año 2003, con la ley. El presupuesto participativo ha ordenado la administración municipal; antes todos solicitaban obras y la administración municipal tenía problemas por la cantidad de documentos que se tenían en despacho y para priorizar las obras. Para ser reelegidos este sistema de participación ha sido clave, ya que los pobladores, tanto individuales como organizados, han solicitado que la gestión continúe. El sistema de rendición de cuentas se hacía en cada reunión que se tenía con la población […] El sistema de concertación por actividad productiva ha ordenado y le ha dado lógica y eficiencia al trabajo municipal: ¡logra construir una visión de desarrollo conjunto”.

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carreteras y trochas carrozables hacia todos los caseríos y se em-prendió un agresivo programa de electrificación rural que, en ocho años, llegó hasta el 70% de la población. Este trabajo se hizo en alianza con el gobierno regional. Servicios como educación y salud también tuvieron mejoras en infraestructura y equipamiento, como se detalla en el gráfico.

ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL

Carreteras

Servicios básicos: salud, educación, saneami-

ento

Electricidad

Sistemas de riego

100% de comunidades

(principales centros productivos)

Mejoramiento del Colegio

Agropecuario y centros educativos

(infraestructura: viveros)

70% de los caseríos en

los últimos ocho años

Mil hectáreas en los últimos

ocho años (mejoramiento

y construcción de canales y

reservorios)

Acondicionamiento

territorial para DEL

La política de acondicionamiento territorial, que se orienta a fomentar

las actividades económicas, mejora la competitividad del territorio

• Construcciónde la institucionalidaddesoporteparaeldesa-rrollo local. Desde el punto de vista teórico, el capital institucional es un elemento clave para promover el desarrollo económico local. En esa dirección, en este periodo se encararon las reformas en la institución municipal y su vinculación con los actores sociales y económicos. Se realizó una reforma de la organización municipal para trabajar bajo una lógica que tuviese como base la participación ciudadana, la transparencia y la promoción económica local. Como parte de esta reforma se creó la gerencia de desarrollo económico, y mediante ella promovieron la organización de los productores y de mesas de trabajo por cadenas productivas.

En resumen, el modelo de gestión que se fue configurando en el territorio fue una combinación compleja y equilibrada entre el for-talecimiento de la gobernabilidad democrática local —que incluya políticamente al sector campesino en la toma de decisiones loca-les— y la construcción de una institucionalidad nueva, orientada a tener un gobierno local que promueva la participación ciudadana, la organización de los emprendedores y la promoción económica. El tercer elemento es el acondicionamiento del territorio con la infraes-tructura y los servicios prioritarios para el desarrollo.

El modelo pronto empezó a dar algunos resultados, expresados en una creciente participación ciudadana en la toma de decisiones y en el involucramiento en la resolución de problemas, en la mejora de sus organizaciones territoriales (CODECO) y funcionales, como las asociaciones de productores. En este marco, se logró la ampliación de la cobertura de servicios como salud y educación y se mejoró la infraestructura en electricidad, vialidad y obras de riego que eran priorizadas en el presupuesto participativo. El modelo tiene como eje central la promoción del desarrollo económico territorial. Los líderes locales tenían como hipótesis de trabajo: “Si las familias tie-nen sus fuentes de ingresos, serán capaces de enfrentar de mejor manera los otros problemas que las afectan, como alimentación, salud, educación”.

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La base del modelo está sustentada en la inclusión política de la población rural, a través de mecanismos de capacitación, participa-ción en la toma de decisiones, vigilancia de los acuerdos pactados, concertación entre los actores, movilización social para resolver los problemas de la comunidad, la corresponsabilidad. Este proceso generó niveles de confianza entre ciudadanos, entre estos y sus or-ganizaciones, entre las organizaciones y el gobierno local. Se puede afirmar que este proceso de revitalización del capital social local fue la base, para luego, empezar a trabajar las políticas de promoción económica local.

Implementación inicial de las políticas de promoción económica local (2004-2006)

Como ya vimos, una buena política pública es aquella que se elabora con participación de los actores involucrados, que tiene metas claras de cambio social, instrumentos de aplicación, formas de monitoreo y de rendición de cuentas. También debe contar con presupuesto asignado y una forma organizativa que garantice su gestión. En este caso, luego de la revisión del plan de desarrollo concertado, la gestión comienza a superar la actuación sectorial empieza a trabajar con un marco concep-tual de desarrollo local sostenible, conformado por las siguientes dimen-siones: (i) capital humano; (ii) capital ambiental (natural); (iii) capital económico (construido), y (iv) capital institucional.

Los proyectos y actividades se definen en la mesa de concertación y se analizan en las mesas temáticas, que son espacios para articular esfuer-zos alrededor de proyectos y actividades. En este periodo, la municipali-dad suscribe un convenio con el programa Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales (APODER), de la Cooperación Suiza (COSUDE), con el propósito de fortalecer las capacidades del gobierno local, en el diseño y ejecución de políticas orientadas a la promoción económica. La metodología de apoyo técnico inicial consistió en que APODER facilitó la presencia de personal técnico especializado en el área de desarrollo económico por un tiempo determinado, luego del cual la municipalidad debía asumir estos costos. Fue una experiencia con resultados exitosos.

Las autoridades locales de entonces valoran también una pasantía que realizaron a Bolivia dieciséis alcaldes —entre ellos el de Condebamba— para observar experiencias de gestión participativa y de promoción eco-nómica local.

El proceso seguido para la promoción económica territorial en esta pri-mera etapa tuvo los siguientes hitos:

• Sensibilización a las autoridades para posicionar en ellas un marco conceptual sobre el tema, así como las estrategias iniciales. Este proceso fue realizado por programas de cooperación como APO-DER, algunas oenegés como CARE y otros. Se hizo a través de cur-sos y asistencia técnica, y todos reconocen que las pasantías a otras experiencias nacionales e internacionales ayudaron a convencer a la gestión municipal por dónde orientar las políticas y acciones.

• Voluntad política de las autoridades, principalmente del alcalde, para iniciar la experiencia. Esto se expresa inicialmente en la toma deci-siones para incorporar en estructura municipal las competencias de promoción económica.

• Reforma de la estructura municipal, tanto política como ejecutiva.

• Desarrollo de experiencias piloto participativas.

• Trabajo en varias cadenas productivas.

• Planificación del desarrollo económico distrital y conformación de la mesa de desarrollo económico local.

• Alianza con otros territorios (provincia, región).

Las principales políticas en promoción económica local fueron las si-guientes:

Política general. Una primera constatación es que la experiencia tiene un enfoque sistémico, con acciones estratégicas en cada dimensión del desarrollo priorizado. Una combinación compleja entre tres factores —fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, generadora de con-

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fianza entre ciudadanos y actores; inversiones en acondicionamiento del territorio, con infraestructura vial, eléctrica, servicios de salud, educación, saneamiento y obras de riego, y fortalecimiento de la institucionalidad local— consiste en organizar a los productores y promover los vínculos con el gobierno local para un trabajo conjunto.

Reforma y modernización de la gestión municipal. La institución más importante en el sector rural son los gobiernos locales, por ello, refor-marlos y fortalecerlos es una estrategia imprescindible para iniciar un proceso de DET. En este caso, la reforma tenía como objetivo redefinir el rol del gobierno municipal en el desarrollo local en general, y en el desarrollo económico territorial en particular. Las reformas no pueden implementarse de manera adecuada si no se dispone de cuadros téc-nicos. En este caso, la fórmula para conseguirlo fue contratar personal especializado, y luego, organizar un programa de capacitación, para lo cual se establecieron alianzas con instituciones de apoyo.

Se cambió el reglamento interno del Concejo, creándose la comisión de regidores de desarrollo económico con el propósito de plantear las po-líticas relacionadas con el tema y hacer la fiscalización correspondiente. En cuanto al Ejecutivo, se revisó el Reglamento de Organización y Fun-ciones (ROF) para definir los roles centrales del gobierno local. De esta manera, se estableció que los roles del gobierno local son:

• Promover la articulación del gobierno local con las instituciones y las organizaciones de productores.

• Diseñar y ejecutar de manera participativa, en coordinación con otros actores, proyectos que mejoren la competitividad de las cade-nas productivas priorizadas.

• Liderar el proceso de planificación económica territorial.

• Mantener un sistema de información local para los productores.

• Fortalecer las organizaciones de los productores y de empresarios locales.

• Realizar estudios especializados sobre mercados, tecnologías, etc.

• Promover ferias, y apoyar para que los productores participen en otros lugares.

• Implementar cursos de capacitación, pasantías y talleres, orientados tanto a mejorar la capacidad productiva de las familias como a pro-mover una mentalidad emprendedora en el distrito.

Un componente transversal impulsado fue el desarrollo de capacidades, tanto en el nivel político como en los trabajadores de la municipalidad. El fortalecimiento de capacidades a los líderes de las organizaciones de productores en temas de participación, concertación y gestión también estuvo dentro de esta política inicial.

• Fortalecimiento de participación para la promoción econó-mica territorial. Esta política tuvo como objetivo generar el tejido institucional y organizativo de soporte a la acciones de promoción económica local. Promover la organización de los productores por cada subsector económico (productores de cuy, de menestras, de ganado vacuno, de paltos, etc.) fue una estrategia decisiva en este aspecto. La coordinación desde la municipalidad con las otras insti-tuciones públicas, oenegés e instituciones educativas para planificar acciones de manera conjunta en la promoción económica y esta-blecer mesas de trabajo también fue un paso importante en esta etapa. El involucramiento de los actores fue paulatino: a medida que la experiencia iba avanzando, se sumaban más aliados. Como dicen sus protagonistas, una lección es que los actores del territorio encuentran aliados externos más fácilmente cuando están cohesio-nados y muestran propuestas y acciones de manera articulada.

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INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LA ExPERIENCIA

Principales actores Roles en la experiencia

Actores públicos Roles en la experiencia

Municipalidad distrital de Condebamba

Diseña e implementa políticas para el desarrollo integral de manera concertada. Concierta la planificación del desarrollo. Se ocupa de las políticas de promoción económica territorial. Promueve la participación de los actores públicos y privados.

Municipalidad provincial de Cajabamba

Apoyó con asistencia técnica y en la organización de ferias de productores en el territorio.

Gobierno regional Realizó inversiones en infraestructura productiva conjuntamente con el gobierno local.

Ministerio de Agricultura

Brindó soporte técnico.Participó en los espacios de concertación y en los análisis subsectoriales. Promovió el asociativismo bajo el enfoque de cadenas productivas.

Servicio Nacional de Sanidad Agraria

Brindó servicio asistencia técnica en sanidad.Participa en espacios de concertación y eventos de promoción de actividades económicas.

Instituto Nacional de Investigación Agraria

Realizó trabajos de investigación, asistencia técnica.Participó en los espacios de concertación y eventos relacionados con la promoción de actividades económicas.

Instituto Superior Tecnológico

Desarrolla capacidades en jóvenes.Apoyó en las etapas de diagnósticos situacionales.Participa en espacios de concertación.

INCAP Jorge Basadre

Desarrolla capacidades en productores.Acondiciona el territorio con infraestructura productiva.Participa en los espacios de concertación y eventos de promoción de actividades económicas

Asociación de Municipalidades del Corredor Económico de la Cuenca del Crisnejas

Brinda asistencia técnica en gestión municipal y capacitación técnica en DET.Fomenta el intercambio de experiencias.Canaliza recursos de la cooperación para la promoción de subsectores económicos.


Actores privados

Asociación de Productores de Cuy de Condebamba (APROCUYCO) y Asociación de Productores de Leche de Condebamba (APROLECO)

Representan a los productores emprendedores ante autoridades, mesa de concertación y presupuesto participativo. Promueven que sus asociaciones innoven sus procesos productivos, comercialización y organi-zación. Canalizan los proyectos de promoción económica.

Hermanos Ledesma Valderrama (HERLEVA)

Participan en los espacios de concertación en su condición de conocidos emprendedores de la zona.

NESTLERealizó inversiones en planta de frío y compra leche fresca a los ganaderos de la zona.

Cooperación Internacional / ONG

CARE

Desarrolla capacidades en productores.Realiza inversiones en actividades económicas en etapa de producción.Promueve la articulación de productores al mer-cado.

PROGRAMA APODER, de la COSUDE, ejecutado por INTERCOOPERATION

Apoya en la asistencia técnica al gobierno local para el diseño e implementación de políticas de promoción económica y capacitación especiali-zada en DEL (Diplomado)

PROGRAMA APOMIPE, de la COSUDE, ejecutado por INTERCOOPERATION

Apoya en la conformación y asistencia técnica a redes de productores de cuyes.

Programa PRODELICA Financió proyectos para productores a través de una metodología de concursos.

PRO CUENCAPromovió la instalación de setenta reservorios de agua con riego tecnificado en alianza con la municipalidad.

Asociación SER Facilitó la formalización de las organizaciones de productores.Capacitó en ejercicio de ciudadanía

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Elaboración propia.

• Infraestructura de apoyo a la producción. Se emprendió una po-lítica orientada a desarrollar la infraestructura necesaria para utilizar mejor los recursos naturales, como el agua y los suelos, priorizando aquellas que iban a ser usadas más pronto por los productores emprendedores: cosecha de lluvias, riego tecnificado, reservorios, campo ferial. Definitivamente la innovación más importante en este componente fue la instalación de setenta reservorios de cosecha de lluvia, con sistema de riego tecnificado.

POLÍTICA 1

Reformar la institucionalidad municipalidad para promover procesos de DEL.

Gobierno local con capacidad para promover politicas públicas en DEL

Política pública

Desarrollo de capacidades

internas

Talleres de trabajo

con alcalde, regidores,

funcionarios

Revisión de Plan de

Desarrollo Concertado

Modificación de marco

normativo municipal

ROF:

ordenanza con

funciones PEL

Estructura

orgánica ADEL

Espacio de

concertación

público-privado

POA-ADEL

Organización para

la acción

Conceptos instrumentos

para promover el

desarrollo económico local

Objetivos

Procesos

• Impulso de la primera experiencia piloto en promoción econó-mica territorial. Con el propósito de aprender a impulsar progra-mas pertinentes y que obedecieran a un enfoque de promoción económica, el gobierno local, en coordinación con los productores e instituciones que funcionaban en el distrito, priorizó el trabajo en la cadena productiva del cuy a partir de la metodología de análisis

POLÍTICA 2

Acondicionar el territorio para mejorar la competitividad.

Mejorar las condiciones de infraestructura básica y productiva

Objetivos

Proceso

Electrificación rural: alianza con gobierno

regionalPriorización de carreteras

a comunidades con mayor potencial productivo

Infraestructura de riego

Servicios básicos: educación, salud y

saneamiento

Política pública


60 61

subsectorial3. El objetivo central de esta política era mejorar los ni-veles de empleo e ingresos de las familias del distrito. Otro objetivo importante era experimentar, aprender y validar el marco concep-tual y las herramientas a usar en la promoción económica local. Para ello se trabajó de manera conjunta sobre los cuellos de botella iden-tificados, que eran alimentos (pastos), sanidad, instalaciones para la crianza (galpones mejorados), manejo, organización, y articulación a los mercados.

Hacer un diagnóstico participativo de las potencialidades del territorio, entendido como la combinación estratégica entre las oportunidades del entorno (oportunidades de mercado para establecer alianzas con instituciones de otras zonas y empresas, de acceso al conocimiento, de apalancamiento de recursos) y las fortalezas del territorio (capital natural, psicosocial, cultural, simbólico, social, cívico, institucional) fue un proceso que permitió priorizar las acciones y asignar responsabilidades.

De manera paralela, se promovió la constitución de la asociación de pro-ductores de cuy APROCUYCO, como estrategia de fortalecer la institucio-nalidad local y de mejoramiento del capital social. Luego, se preparó una agenda concertada para iniciar acciones tendientes a resolver los cuellos de botella de la cadena. En un primer momento se realizaron acciones para atacar y resolver temas urgentes. Luego, cuando el capital social empezó a mejorar, se abordaron cuestiones estratégicas que marcarían la ruta para mejorar la competitividad de la cadena, como conocer me-jor los mercados, estandarizar el producto, utilizar mejor las parcelas de producción de pastos, hacer un manejo riguroso pasando de la crianza familiar tradicional a la producción industrial, e instalar camales para la venta de los animales beneficiados.

Gracias a los niveles de confianza logrados en un primer momento fue posible constituir la Mesa de Trabajo del Cuy, un espacio de concerta-

3 El análisis subsectorial es una metodología desarrollada por CARE internacional que permite, en función de la identificación de un producto final, hacer un análisis hacia atrás y hacia los costados para determinar el impacto en la población en lo que res-pecta a empleo e ingresos de esa actividad. Se comparan varios productos finales en un territorio, para ver por cuál empezar primero. Para mayor información, ver Pérez (s/f).

ción público-privada encargado de articular los esfuerzos de las institu-ciones y de los actores privados en los focos de atención detectados en el diagnóstico. Una de las primeras actividades realizadas en este espacio fue preparar una línea de base para saber cuál era el estado real de la actividad y de los productores. Otra actividad fue organizar el festival del cuy para motivar a los productores y conocer las mejores prácticas de crianza. Después, se inició un proyecto de mediano plazo, con acciones estratégicas orientadas a resolver problemas en el acceso al mercado, en el manejo, en la alimentación y en las instalaciones de las crianzas.

En marzo de 2006, ingresó a la zona el programa Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa (APOMIPE), que articuló su trabajo a la dinámica del territorio. Inició sus actividades con grupos de productores de cuy intere-sados en organizarse en redes, lo que aceleró el proceso de consolida-ción de esta actividad en el distrito. Las reuniones participativas de plani-ficación operativa, monitoreo y evaluación constante permitieron extraer aprendizajes para iniciar una siguiente etapa de fomento a otras cadenas productivas, ampliando las alianzas con otros territorios y organizaciones.

62 63

PILOTO: ExPERIMENTAR, APRENDER, VALIDAR

Impulsar la cadena productiva del cuy con el objetivo de crear fuentes de empleo e incremento de ingresos y posicionar al valle de Condebamba como productor de cuyes de calidad (producto estrella) en la región.

Política pública

Encuentro entre públicos y privados

Elaboración de agenda concertada

Elaboración del plan de trabajo APROCUYCO

Análisis subsectorial

Conformación de mesa de trabajo

Festival del cuy

Implementación de proyectos

Articulación a mercados

Plan operativo APROCUYCO (asumido por la mesa)

Línea de base

Organización de productores APROCUYCO

Formalización APROCUYCO

Objetivos

Procesos

Incrementar el empleo, ingresos y rentabilidad de la cadena del cuy.

Conformar un espacio de concertación interinstitucional para impulsar el desarrollo de la cadena productiva del cuy.


Gen

erac

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des

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nza

• Política de fomento del mercado local. En las reflexiones colecti-vas de los actores se conversó sobre la dificultad que representaba no tener una feria semanal de productos, tal como otros distritos de la zona baja de la cuenca del río Crisnejas. Este hecho impactaba sobre los productores de dos maneras: por un lado, encarecía sus costos de comercialización porque debían trasladarse a las ferias de otros distritos, y por otro, existía una fuerte intermediación de pocos compradores, lo que impactaba en una formación de precios desfa-vorable para los productores. Así que la municipalidad, en coordina-ción con las organizaciones de productores, impulsó la creación de una feria en el distrito de Condebamba. El proceso seguido fue ela-borar un diagnóstico y un estudio de viabilidad de la feria, concertar con los grupos de interés, diseñar una fase piloto de ocho semanas con incentivos tributarios (exoneración de pago de tasas) durante la fase piloto, y hacer marketing en todo el valle y ciudades vecinas para atraer empresarios dedicados a la comercialización.

Como complemento de esta política, el gobierno local promovió la participación de los productores locales en diversas ferias en otras regiones. En ese mismo sentido, se cambió el contenido a las festi-vidades patronales —que hasta entonces solo eran fiestas—, convir-tiéndolas en una ocasión para demostrar los avances en la promo-ción económica. Así, se estableció la feria agropecuaria “El festival del cuy” y se premió a los mejores productores. Además, para po-sicionar al distrito como el mejor productor de cuy, anualmente se corona al “Rey Cuy” durante esta feria. Las actividades terminan con un festival gastronómico de platos típicos.

64 65

POLÍTICA DE FOMENTO DEL MERCADO LOCAL

Promover la producción local en su articulación a mercados con beneficios para los productores

Política pública

Creación y funcionamien-to del mercado pecuario local semanal

Apoyo en la participación en ferias de otros territorios

Acuerdos con autoridades y actores económicos

Aprobación por ordenanza

Estudio de viabilidad (diagnóstico)

Funcionamiento semanal

Feria agropecuaria

Prueba piloto (ocho semanas)

Festival del cuy

Se premia a los mejores productores (Rey Cuy)

Feria agropecuaria de Cajabamba

Expoferia FONGAL Cajamarca

Marketing en ciudades y ferias vecinas

Compra y acondicionamiento del terreno

Exoneración de impuestos (hasta que exista la cos-tumbre)

Objetivos

Procesos

Promover la articulación de los productores al mercado, bajo condiciones favorables.

Feria patronal


Expansión de las políticas de promoción económica y alianzas con otros territorios (2006-2010)

A partir del año 2005, las asociaciones de productores empezaron a participar en el presupuesto participativo como nuevos agentes del de-sarrollo. Al inicio, esto generó algunas tensiones en la asignación de pre-supuestos, lo que se resolvió con la explicación de las autoridades sobre la importancia de fomentar a los productores que querían apostar por ingresar a mercados más exigentes. Luego de los aprendizajes con las iniciativas iniciales generadoras de confianza y de haber pasado de ma-nera satisfactoria a la fase piloto, el gobierno local, en coordinación con los otros sectores económicos e instituciones, desarrollaron procesos de ampliación de las iniciativas iniciadas, promoviendo otras cadenas productivas y articulando sus esfuerzos a escala provincial y regional.

Usando la ruta crítica validada en el piloto, iniciaron el trabajo con los productores de leche, constituyendo la Asociación de Productores de Leche de Condebamba (APROLECO); luego, con los productores de menestras, con los de caña, etc.

En este periodo se afianzó la participación de la municipalidad en la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AM-CEC), y esta, a la vez, brindó mayor apoyo técnico a la municipalidad. El rol de la AMCEC fue facilitar asistencia técnica en gestión municipal en general, y en promoción económica local en particular. Un mecanismo utilizado fue la conformación de la red técnica en desarrollo económico local, constituido por los funcionarios de desarrollo económico de las municipalidades socias de la AMCEC para compartir y alinear políticas de promoción económica local, metodologías de trabajo y aprendizajes.

La participación de la municipalidad de Condebamba en la Red de Mu-nicipalidades Rurales del Perú (REMURPE) también le sirvió de espa-cio para aprender y enseñar. La REMURPE es una institución que tiene como rol principal hacer incidencia política nacional para lograr reformas en favor de los municipios rurales, tomando como base de su argumen-tación las experiencias exitosas en gestión municipal de sus asociados.

66 67

Esta red mantiene un proceso de intercambio de experiencias a lo largo de todo el país, para lo cual identifica y califica a “municipios escuela”, es decir, experiencias de gestión local avanzadas y cuyos procesos estén sistematizados. Condebamba se convirtió en un municipio escuela en el año 2007.

Otro proceso en este periodo fueron las alianzas que tejió el gobierno local, tanto con la municipalidad provincial como con el gobierno regio-nal. Estas alianzas permitieron impulsar políticas concretas concebidas por el gobierno local y el territorio. De esta manera, ambas instancias de gobierno se involucraron en la promoción de la cadena productiva del cuy, así como en inversiones de obras de riego, infraestructura vial y electrificación rural.

¿Continuidad o cambio? (2011)

En enero de 2011 hubo cambios en el gobierno municipal y se puso a prueba la sostenibilidad y desarrollo de las políticas en promoción eco-nómica local. Al principio hubo desconcierto, tanto en las autoridades nuevas como en los actores económicos organizados. Luego, las orga-nizaciones de productores concertaron con la nueva gestión y se están retomando los procesos. La gerencia de desarrollo económico local, por su parte, continúa impulsando las políticas iniciadas. Plantean continuar sus alianzas, por ejemplo, con Cáritas y con el programa Sierra Norte (gobierno nacional). La concertación seguirá siendo el mecanismo para orientar mejor los esfuerzos en la localidad. Aparte de continuar proce-sos de innovación en los productos contemplados en la fase anterior, se añadirá el fomento de la cadena de la talla de los cereales y se impulsará una cartera de productos que logre la diversificación productiva. Se está trabajando en el diseño de proyectos con fondos públicos, a través de la metodología de PRO COMPITE.


DE LA CADENA AL TERRITORIO

Expandir la estrategia focalizada a otros subsectores competitivos.Política pública

Cadena productiva de la ganadería lechera

Cadena productiva de la caña

Plan de acción

Encuentro entre públicos y privados

Mesa de trabajo interinstitucional



COPAMQH

Mesa de trabajo interinstitucional

Organización de productores APROLECO

Análisis sub-sectorial

Objetivos

Procesos

Mejorar el ingreso y el empleo, dinamizando subsectores con potencial competitivo.

Cadena productiva de las menestras

Formalización APROLECO

Conformación de la mesa de trabajo

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Resultados obtenidos

Desde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es analizar el proceso seguido por los gobiernos locales en la implementación de políticas públicas, los resultados más importantes son los siguientes:

a) Aunque no se dispone datos más actualizados, tal vez el logro más importante es que el distrito de Condebamba tiene un proceso más acelerado de mejoramiento global del IDH (PNUD 2003, 2009). Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cajamarca pasó de un IDH de 0,5040 a 0,5827, en el mismo periodo el distrito de Conde-bamba pasó de 0,3967 a 0,5370, es decir una subida de 35,37%.

b) El gobierno local en su conjunto ha comprendido el rol que le com-pete en la promoción económica territorial, y para ello ha rediseñado la institución en su nivel político, con la comisión de regidores para impulsar medidas que den el marco legal local favorable a las activi-dades económicas, y en su nivel ejecutivo, mediante la creación de la gerencia de desarrollo económico con roles clave tales como:

• La articulación de los actores económicos.

• La planificación estratégica y operativa concertada.

• La constitución de mesas de trabajo entre los actores.

• El desarrollo de proyectos públicos que apoyen las iniciativas privadas.

• La gestión de información local.

• El asesoramiento técnico subsidiario cuando las alianzas con otras instituciones no lo permiten.

• El apoyo con inversión en infraestructura y equipamiento, para resolver cuellos de botella de los grupos organizados en em-prendimientos rurales.

• La realización de estudios especializados de las cadenas pro-ductivas para compartir con los agentes económicos.

c) Se han institucionalizado espacios de concertación público-privada con agendas concertadas de trabajo, así como algunos hitos anua-les (“El festival del cuy”).

d) Se ha validado una ruta crítica para hacer promoción económica territorial en municipios rurales, que se inicia con la determinación del equipo municipal, al más alto nivel, de promover la economía en el territorio. Luego vienen el rediseño institucional, el fortaleci-miento de las organizaciones de los emprendedores, la concerta-ción público-privada , el análisis subsectorial para priorizar cadenas productivas y el inicio de experiencias piloto con actividades movili-zadoras de recursos locales y generadoras de confianza. Finalmente, se avanza en acciones más estratégicas.

e) Los proyectos de promoción económica se financiaron compartien-do recursos entre la municipalidad, las oenegés y los productores, superando el asistencialismo que existía antes de estas experien-cias. Luego, también sumaron recursos los gobiernos provincial y re-gional. Los proyectos tienen un enfoque de mercado, y han logrado articular su producción a mercados más dinámicos de ciudades en el norte del país.

f) En términos de impacto, todas las actividades promovidas a lo largo de estos ocho años han sido mejoradas. En el caso del cuy, el distri-to está posicionado en Cajamarca y en otras ciudades del norte del país como el principal productor de cuy de calidad. En el año 2008 se decía que, en promedio, los productores de cuy habían incre-mentado sus ingresos en un 100% (AMLEC - PRODELICA 2008). Entre 2005 y 2011, los productores de cuy que trabajaron con la metodología de redes de APOMIPE pasaron de un valor de venta anual promedio por familia de S/. 2.200 soles a S/. 21.000, es decir, cerca de diez veces más.

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Factores críticos que explican la evolución de esta experiencia

Factores que facilitaron la evolución de la experiencia

Aunque la experiencia es compleja y, por consiguiente, su explicación multicausal, algunos factores críticos a tomar en cuenta son los si-guientes:

• Se empleó un enfoque teórico para el diseño de las políticas loca-les, basado en la promoción de los emprendedores, la organización, la articulación, la concertación con los actores y la realización de estudios para orientar las decisiones según las señales de mercado.

• El desarrollo de capacidades en las autoridades locales y en los líderes de las organizaciones de productores es el punto de partida para entender la experiencia. El alcalde de entonces, en los dos pe-riodos de gestión4, fue una persona interesada en capacitar tanto a las autoridades políticas como a los funcionarios y líderes. Se valora el diplomado en Gerencia del Desarrollo Económico Local que dic-tó ESAN por encargo del programa APODER y de REMURPE, pues permitió tener personas altamente capacitadas en un tema que era nuevo para la mayoría de autoridades.

• Se promulgaron leyes que dieron origen al proceso de descentra-lización y se definieron las nuevas competencias de los gobiernos locales.

• Se sensibilizó a las autoridades para lograr voluntad política, lo que es un factor crítico. Conocer otras experiencias, a través de pasan-tías, es reconocido como un vehículo poderoso de aprendizaje y motivación.

4 El alcalde del periodo 2003-2010 (dos periodos) fue el profesor Marcelo Hilario Gamboa, un líder local cuyas virtudes se resumen en su capacidad para aprender, innovar, dialogar y motivar a los ciudadanos. La transparencia en su gestión llegó al punto de brindar información sobre su sueldo y el de sus funcionarios.

• Se fomentó la inclusión política a través de espacios de participación ciudadana, como base de la generación de confianza, de recupe-ración de autoestima, que tiene que ver con el capital psicosocial.

• Se diseñaron políticas locales tomando en cuenta todo el ciclo, es decir, con fijación de objetivos claros, diseño de proyectos, formas organizativas para su implementación, asignación de recursos finan-cieros, y formas de rendición de cuentas, evaluación y retroalimen-tación.

• Se fortalecieron las organizaciones e instituciones del territorio.

• La metodología de trabajo en promoción económica fue validada a través de un piloto.

Factores que dificultaron la evolución de la experiencia

• No se contaba con personal especializado al inicio de la experiencia.

• Otra dificultad fue la rotación del personal especializado, debido a ofertas laborales más atractivas.

• No se cuenta con un sistema de monitoreo para tener indicadores cuantitativos de avances de la experiencia, por tanto el énfasis se puso en las evaluaciones cualitativas.

• El sistema de inversión pública está pensado para hacer obras de cemento.

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La experiencia del distrito de Matara, Cajamarca

Panorámica del distrito de Matara

El distrito de Matara se encuentra en la zona rural de la provincia de Cajamarca, en el departamento del mismo nombre. La capital del distri-to es el pueblo de San Lorenzo de Matara, emplazado a 2819 msnm. Ocupa una superficie de 63,58 km2 y abarca el 2% de la provincia. Su superficie presenta pendientes de 5% a 25% y su suelo es accidentado: ofrece una serie de cerros pequeños y lomas de poca altura, planicies y pampas más o menos extensas. Matara está situada en las regiones naturales yunga (500-2330 msnm) y quechua (2300-3500 mnsm).

El distrito está conformado por diecisiete caseríos que se dedican funda-mentalmente a la agricultura —en gran parte para el autoconsumo— y la ganadería. Es conocido por su producción de cereales y menestras, así como por sus alfajores.

En cuanto a la dinámica demográfica, se observa un importante proceso migratorio, principalmente de la población joven hacia otras ciudades de la costa norte, debido a la poca oferta de oportunidades de empleo y a la falta de centros de formación profesional.

Caso 2 Su ubicación geográfica —como punto de tránsito obligado en la carre-tera Cajamarca-San Marcos-Cajabamba, cuyo flujo de pasajeros se ha visto incrementado con el mejoramiento de la vía— ha otorgado una im-portante ventaja para el desarrollo de actividades y venta de servicios de alimentación y otros propios de la estancia de pasajeros, lo que genera empleo e ingresos para la población.

El distrito de Matara tiene una población de 3752 habitantes para el año 2007, distribuidos como se muestra en el cuadro.

Población total (hombres y mujeres)

Total %

Mujeres 1951 52

Hombres 1801 48

Total 3752 100%


La inversión per cápita acumulada municipal entre 2008 y 2010 fue de S/. 2538 (en tres años).

En cuanto a los niveles de pobreza, en el año 2003, cuando se inició esta experiencia, el IDH del distrito era de 0,4410, es decir, estaba el ni-vel más bajo. Veremos más adelante cómo evolucionó favorablemente durante los años de la experiencia analizada.

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Proceso seguido y configuración del modelo de gestión local y de promoción económica

Esta experiencia logró movilizar los principales capitales tangibles e intangibles del territorio. Se fue configurando en un proceso de au-toaprendizaje de sus protagonistas que, gracias a su disposición por aprender de los líderes del gobierno local, se nutrieron de otras ex-periencias. El proceso se puede dividir en siete etapas: (i) gestión previa (antes de 2002); (ii) etapa inicial de aprendizaje (enero-mayo de 2003); (iii) inicio de una gestión concertada (mayo 2003-marzo 2004); (iv) gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y de seguridad alimentaria (2004-2005); (v) gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y apoyo a la producción (2005-2007), y (vi) gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y promo-ción económica territorial (2007-2010).

Gestión previa (hasta el año 2002)

Antes del año 2002, los ciudadanos del distrito de Matara recuerdan que las gestiones municipales hacían todo a puertas cerradas, con muy poca participación de la población. No se veía el compromiso ni de las autoridades ni de los ciudadanos por hacer las cosas de manera dife-rente para lograr impactos en la población. El centro de poder estaba concentrado en la pequeña población urbana y, desde allí, se ofertaban algunas obras al sector rural. Hubo intentos previos de realizar gestiones más planificadas y con participación ciudadana, pero como no existía un marco legal que las promoviera por un lado, y la propia situación política nacional era complicada en términos democráticos, los esfuerzos de algunas oenegés por influir y cambiar las gestiones locales naufragaban en el intento.

El rol del gobierno local se limitaba a ofrecer algunos servicios, como agua, baja policía, administración del registro civil, y en una proporción muy reducida la inversión, limitada al espacio urbano, sin ningún enfo-que de desarrollo y más bien supeditada a la capacidad de gestión e

incidencia de grupos de la población que actuaban por cuenta propia y que, en cierto modo, gozaban de algún grado de poder frente a las autoridades municipales.

Etapa inicial de aprendizaje (enero-mayo de 2003)

Como sucedió con una gran mayoría de experiencias en el país, en ene-ro de 2003 la nueva gestión municipal no sabía cómo hacer los cambios que el contexto necesitaba. El alcalde y su equipo de regidores y prin-cipales funcionarios optaron por observar experiencias, asistir a cuantos cursos los invitaban y escuchar a algunas oenegés que asesoraban en el tema. Sobre la base de esta experiencia, algunos protagonistas afirman que estos primeros meses son claves para toda gestión municipal, por-que es el periodo en el cual, o se opta por hacer reformas importantes pactando con organizaciones que promueven la innovación en las ges-tiones locales, o se cae en las redes de “asesores” y “empresas” alimen-tados por las mafias y la corrupción, que son los tentáculos que impiden hacer gestiones transparentes y eficientes. Ellos tomaron la decisión de ir por el camino más difícil.

Inicio de una gestión concertada (a partir de mayo de 2003)

Como fruto del aprendizaje proveniente de otras experiencias y de algunos cursos de capacitación iniciales, la municipalidad convocó a todas las instituciones públicas, oenegés, programas de cooperación y organizaciones sociales, motivándolos a constituir la Mesa de Lucha contra la Pobreza como una instancia que articule los esfuerzos institucionales. Desde esta instancia se promovió la formulación del primer presupuesto participativo y se empezó a elaborar el plan de desarrollo distrital.

La municipalidad desarrolló un proceso de sensibilización entre los re-presentantes de las instituciones públicas ante la Mesa, principalmente los de Salud y Educación, pues ello resultaba clave para el iniciar el tra-bajo de lucha contra la pobreza, orientada a resolver el tema de la des-nutrición infantil y la calidad de la educación. Un proyecto aglutinador de las instituciones, oenegés y organizaciones sociales fue el de viviendas saludables, que involucraba a las familias en el rediseño de sus vivien-

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das, la mejora de las cocinas, el acceso a agua segura, el tratamiento de residuos sólidos y la instalación de letrinas, poniendo un fuerte énfasis en el cambio de hábitos de higiene en todos los integrantes de la fami-lia. Este proceso tenía un sistema de monitoreo continuo desde el sector Salud, la municipalidad y las rondas campesinas.

En noviembre de 2003 se fundó la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas, conformada por dieciséis municipalida-des. Matara fue uno de sus impulsores y le correspondió la vicepresiden-cia. La idea era que la asociación sirviera como espacio para intercambiar experiencias, desarrollar gestiones innovadoras, fortalecer las capacida-des de sus miembros, determinar un enfoque de desarrollo para el co-rredor económico, negociar proyectos de manera conjunta, mejorar la capacidad de negociación con otros niveles de gobierno y hacer inciden-cia política. Ello le permitió obtener recursos de agencias de cooperación internacional y organizaciones locales, para el financiamiento de estudios, proyectos productivos y fortalecimiento de capacidades.

Gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y de seguridad alimentaria (a partir de marzo de 2004)

El plan de desarrollo distrital se estructuró con la participación de la mayoría de actores del distrito. Como marco referencial se usaron las metas del milenio, y como enfoque conceptual, el desarrollo humano. En todo este periodo, el gobierno local había formalizado convenios con asociaciones de servicios educativos rurales (SER), Cáritas del Perú, pro-grama APODER de la Cooperación Suiza y PRISMA. La Mesa de Lucha contra la Pobreza de la provincia y el programa de Cooperación Popular del gobierno nacional también establecieron acuerdos de trabajo con la municipalidad.

Una actividad estratégica que permitió lograr mayor confianza entre los actores fue la realización del censo distrital. Este acuerdo se tomó en la Mesa de Lucha contra la Pobreza y la idea era contar con una línea de base social que permitiese focalizar las políticas y sirviese como informa-ción para todos los proyectos que se elaborarían. Los miembros de la Mesa de Concertación organizaron durante tres meses los detalles téc-nicos y sociales del censo, y comprometieron en la tarea a instituciones,

oenegés y líderes comunales. Cada sector se encargó de priorizar los datos que necesitaba para elaborar la ficha censal. Los datos obtenidos debían servir a todas las instituciones que trabajaban en el distrito.

Gracias a la participación y movilización de trabajadores de salud, pro-fesores, trabajadores municipales, de sectores públicos, oenegés (en este caso, PRISMA jugó un papel importante) y líderes sociales, con una inversión mínima, el distrito obtuvo la información necesaria de cada familia para diseñar mejor sus proyectos con enfoque de desarrollo hu-mano. El paquete de intervención en los hogares se complementó con la instalación de letrinas y agua potable, y se implementó el censo antro-pométrico en todos los caseríos para hacer un minucioso seguimiento de la nutrición infantil.

Dado que las intervenciones tenían una lógica social, los proyectos de fomento productivo empezaron con un enfoque de seguridad alimenta-ria, es decir, con el objetivo de que las familias tuvieran más alimentos disponibles provenientes de sus parcelas5. Sin embargo, en esta fase también se inician los proyectos de acondicionamiento territorial con el impulso al proceso de electrificación rural. También se inicia el acceso con carreteras y trochas carrozables hacia los caseríos.

Gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y apoyo a la producción (2005-2007)

Una de las características de las políticas públicas es su proceso acumu-lativo o de agregación, es decir, que en el camino se van enriqueciendo. En este periodo el gobierno local, luego de validar los instrumentos de sus dos políticas más importantes —que eran cambios en la familia y en la vivienda y superación de la desnutrición infantil—, amplió su cobertura para llegar a todos los caseríos.

5 Hay tres formas de entender la seguridad alimentaria. La primera es la disposición, es decir, que las familias dispongan de alimentos que ellos mismos producen. La segunda es el acceso, es decir, produzcan o no, puedan acceder a estos de diversas maneras, por ejemplo, vendiendo fuerza laboral para comprarlos. La tercera es el uso, que pone el énfasis en que las familias puedan combinar bien sus alimentos para obtener beneficios y no adquirir enfermedades prevenibles. Pero en el caso de los proyectos, comúnmente se alude a la seguridad alimentaria cuando se fomentan actividades productivas para el consumo directo de la familia.

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Para dar una visión más integral a la propuesta, en la municipalidad se crearon dos áreas especializadas: Desarrollo Social y Promoción Econó-mica. Se revisó la organización municipal con el propósito de cumplir con el rol señalado en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades y se priorizaron las acciones destinadas a impulsar y promover el desarrollo económico local. Con este propósito, se reformularon el Reglamento de Organización y Funciones, la estructura orgánica, el cuadro para asigna-ción de personal y los documentos de gestión de la municipalidad. Lo mismo ocurrió con el Plan de Desarrollo Económico Local y el Plan de Desarrollo Turístico. Además, se realizaron diversas actividades orienta-das a desarrollar las capacidades del personal técnico y operativo de la Municipalidad para enfrentar estos nuevos retos.

En todo este tiempo, el gobierno local había implementado una política de desarrollo de capacidades consistente en convertirse en “cazadores de oportunidades de capacitación”; con ello, superaban las dificultades para financiar los cursos. En cualquier oportunidad que se presentaba, el alcalde enviaba a las personas en función de su perfil. En este periodo, ESAN implementó el diplomado en Gerencia de Desarrollo Económi-co Local, bajo la coordinación de REMURPE, AMCEC y con el financia-miento de APODER. El distrito tuvo dos alumnos por cada promoción, quienes luego lideraron la profundización de las reformas en la gestión municipal. Otro hito importante al que las autoridades locales reconocen influencia sobre las políticas seguidas fue la pasantía que realizaron a Bolivia, donde visitaron municipios líderes en gestión local concertada y en promoción económica local.

En ese periodo se elaboró el Plan de Desarrollo Económico Local para dar fuerza a esta área de la municipalidad, porque pese a las reformas en la estructura municipal, hasta ese momento el esfuerzo seguía inci-diendo en el desarrollo social.

La visión de desarrollo concertada contenida en el plan es la siguiente:

En el distrito de Matara existe un entorno favorable para el desarrollo económico local; se han desarrollado nuevas activi-dades económicas y emprendimientos que han dinamizado la economía local, a partir de la construcción de una instituciona-

lidad propia y el impulso de la innovación, generando empleo e ingresos para la población y teniendo como sustento las propias capacidades locales.

Los ejes de este plan son agricultura, pecuaria, apicultura, pequeña in-dustria, artesanía y turismo. En todos ellos, el objetivo final es mejorar los ingresos de los productores y el empleo local.

El esfuerzo en la planificación y en la reforma en la estructura municipal fue de menos a más. Se empezó por proyectos de apoyo a la produc-ción, es decir, un enfoque basado en realizar el acondicionamiento terri-torial (carreteras, obras de riego, reservorios, electrificación), además de algunas acciones de asistencia técnica. Se orientaba hacia las actividades que ya desarrollaban los productores, de manera masiva y sin diferenciar a los más emprendedores, para ingresar a nuevos mercados. No obs-tante, se impulsaron procesos destinados a mejorar las actividades pro-ductivas y se realizaron algunos concursos de pequeños empresarios, como la línea de alfajor, que permitió mejorar la calidad de los productos y crear un ambiente de competencia entre los pequeños empresarios.

Gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y promoción económica territorial (2007-2010)

En lo que respecta al desarrollo social, en el periodo precedente se ob-servó un cambio significativo en el distrito de Matara: se redujeron los indicadores críticos y era posible ver las viviendas mejoradas, el manejo de los huertos, el acceso al agua, y el control social sobre hábitos de higiene y nutrición. Ese proceso también permitió fortalecer las institu-ciones locales y mejorar el capital social. Con esos activos, se empezaron a diseñar políticas de promoción económica. Con una estructura de ges-tión basada en los ejes de desarrollo del plan, y teniendo como espacio de encuentro la Mesa de Concertación, se buscó consolidar el trabajo en las líneas de (i) fortalecimiento de la concertación local; (ii) cambio en la familia y en las viviendas; (iii) superación de la desnutrición; (iv) acondicionamiento territorial, y (v) promoción económica territorial.

La Mesa de Concertación se convirtió en el lugar en el cual los actores del distrito se ponían de acuerdo sobre las cuestiones importantes: se puede decir que se había institucionalizado.

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En el eje de cambio en las familias y en las viviendas, ya en el año 2008 el sistema de monitoreo reportaba que 89% de las familias había cambiado sus hábitos de higiene y 66% había mejorado sus viviendas. En la superación de la desnutrición, el agua potable llegó a 95% de los hogares y la desnutrición bajó de 38% a 30%. En acondicionamiento territorial, al final de 2010 habían mejorado las vías de comunicación a todos los caseríos, así como la electrificación.

Como se ha venido exponiendo, el desarrollo económico territorial pri-mero ingresó en la agenda como seguridad alimentaria, luego como apoyo a la producción, y finalmente, recién en el último periodo, bajo un concepto más avanzado: el de promoción económica territorial.

El gobierno local, luego del proceso de planificación en desarrollo eco-nómico, creó dos áreas especializadas dedicadas una a la promoción turística, y la otra al fomento de innovaciones productivas, organizativas y comerciales para mejorar la competitividad de algunas cadenas pro-ductivas.

En el caso del turismo, se ha detectado una oportunidad importante. Desde el año 2004 el distrito cuenta con una carretera asfaltada hacia la ciudad de Cajamarca, que está a cuarenta minutos. En dicha ciudad existe un proceso de crecimiento de la clase media impulsado por la mi-nería, las inversiones públicas, y la pequeña y mediana agroindustria. La idea era captar esta demanda. Para ello, el gobierno local desarrolló un producto turístico a partir de los recursos existentes en el territorio, como Las Torrecitas de Ciruc, la laguna de Huasaco, los molinos hidráulicos, los gallitos manantial o las cataratas de Rambran. Se crearon centros de servicios turísticos, la alegoría al alfajor, el mirador del Cristo de la Paz, se efectuó la señalización turística en el distrito, se construyeron y me-joraron las vías de acceso, se instalaron letrinas en los lugares turísticos y se editaron guías turísticas. Además, se puso a disposición un hotel municipal.

A inicios del año 2009, la municipalidad distrital de Matara lideró la conformación y fortalecimiento de la mancomunidad turística Matara, Namora, Llacanora, Baños del Inca y Jesús (MANLLAJ). Con ese propó-sito, se implementaron acciones vinculadas con el fortalecimiento de capacidades de los proveedores de servicios, inventario de los recur-sos turísticos, mejoramiento de vías de acceso, señalización, formula-ción de perfiles SNIP para el acondicionamiento de recursos turísticos de la mancomunidad y elaboración de un video promocional de la MANLLAJ.

Esta experiencia de acondicionamiento y promoción de atractivos tu-rísticos contribuyó al desarrollo económico local, pues trajo consigo un mayor flujo de turistas —especialmente regionales y nacionales—, lo que a su vez generó oportunidades de empleo y mayores ingresos eco-nómicos en los subsectores de gastronomía, artesanía y proveedores de servicios en general. Lo más resaltante es que, aun cuando existen debilidades de conceptualización en las nuevas autoridades y el equipo técnico de la municipalidad, estos procesos vienen siendo adoptados por el actual gobierno municipal de Matara. Un instrumento importante usado como política es el concurso de gastronomía local, cuya organiza-ción incluye una serie de capacitaciones en atención al cliente, higiene y preparación de alimentos. Además, a los alumnos de los últimos años de educación secundaria se les capacita como guías turísticos.

Participación Desarrollo social

Desarrollo económico

Desarrollo integral

Desarrollo social como base

para el desarrollo económico local (modelo Matara)

Si no resuelvo primero los problemas de salud, nutrición y educación, el dinero que gano caería en un saco roto.

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INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LOS PROCESOS DE CONCERTACIÓN EN DET EN EL DISTRITO DE MATARA

Periodo 2003-2006 (primera gestión municipal)

Roles

2004 Ministerio de Agricultura Dio asistencia técnica a los productores agropecuarios.

Participó durante todos los años analizados.

Gobierno local Articula a los actores.

Fomenta la organización de los agentes económicos.

Lidera la planificación del desarrollo económico local.

Realiza estudios de opciones productivas.

Brinda asistencia técnica e información.

Mejora la infraestructura de apoyo a la producción.

Promueve ferias.

2005 Prodelica Ofrece asistencia técnica en gestión municipal.

APODER Sensibiliza y capacita a las autoridades municipales en la promoción económica local.

2007 Mesa de Concertación Coordina para la articulación de los actores locales.

Mesa de Turismo Impulsa acciones para promover la actividad turística en el distrito.

Mesa Agrícola Realiza análisis y hace recomendaciones para el desarrollo de la actividad agropecuaria.

2008 Cáritas Promueve la seguridad alimentaria y el desarrollo de la agroindustria.

Asociación de productores de cereales

Plantea propuestas y actúa en el desarrollo de la actividad agropecuaria.

Asociación de productores de menestras

Impulsa una mejor articulación de los productores a los mercados de consumo.

Asociación de alfajoreros Mejora de la calidad de la producción y la venta en nuevos mercados.

2009 Cáritas Promueve la seguridad alimentaria y el desarrollo de la agroindustria.

Universidad Católica Ofrece equipamiento y soporte técnico para la promoción turística de la municipalidad.

Asociación de vehículos Facilita el acceso de los viajeros y visitantes al distrito.

2010 Asociación de guías turísticos Impulsa el desarrollo de la actividad turística en el distrito.

El gobierno local impulsó el mejoramiento de la ciudad, emitiendo una ordenanza para el mantenimiento de la armonía arquitectónica de las viviendas. También se reguló el pintado de las fachadas, obligando a las que estaban en la plaza de armas a hacerlo con un color igual. Las calles y veredas fueron mejoradas. La iglesia fue restaurada para hacerla parte del circuito religioso y turístico.

En el eje de trabajo de promoción económica, se dio el impulso a las innovaciones productivas, organizativas y comerciales. En el año 2007, el gobierno local promovió la Mesa de Turismo y la Mesa Agrícola como instancias de concertación entre los actores económicos, el gobierno local, otros sectores del Estado y las oenegés. En el año 2008, se pro-movió la formación de asociaciones de productores de cereales, de alfa-jores (que no tuvo una vida institucional dinámica) y de menestras. En el año 2009 se formó una asociación de taxistas. En el año 2010 se formó la asociación de guías turísticos y una nueva asociación de taxistas.

Asimismo, se concertó con las instituciones del gobierno regional en el distrito y con varias oenegés para impulsar el cultivo de la arveja verde y los cereales, que encuentran mercado en las ciudades de la costa norte del país. En este periodo, mejoró la productividad del trigo y cebada. También se introdujo una especie de alfalfa capaz de reproducirse con poca agua, principal factor limitante de la agricultura del distrito, e indis-pensable para la mejora de la productividad de la actividad lechera. Con un esfuerzo multisectorial y el financiamiento de la cooperación (Cári-tas), se instaló una planta de procesamiento de granos para resolver el problema de exportar a la costa granos que eran devueltos al territorio ya procesados. Con ello se buscaba también evitar la caída de precios de los cereales en ciertas temporadas del año. Esta experiencia está por evaluarse, pues aún es reciente.

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Hasta el año 2002

Gestión previa

Enero a mayo 2003 Etapa inicial de aprendizaje

A partir de mayo 2003

Inicio de la gestión concertada

A partir de marzo 2003

Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu-mano y de seguridad alimentaria

2005 al 2007

Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu-mano y apoyo a la producción

2007 al 2010 Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu-mano y promoción económica

¿Cambio o continuidad? (a partir del 2011)

En enero de 2011 ingresó una nueva gestión municipal. Aunque las políticas de la municipalidad todavía no están claras, algunos actores perciben que el proceso de concertación se ha debilitado. En cuanto a desarrollo económico local, existe un enfoque predominantemente de oferta, es decir que desde el gobierno local se está ofreciendo servicios a todas las comunidades sin seleccionar subsectores competitivos, lo que evidencia la necesidad de fortalecer a los cuadros técnicos muni-cipales. Lo positivo es que en la estructura municipal se mantiene la gerencia de Desarrollo Económico Local con una cartera de proyectos por implementar, y que se viene dando impulso a la mancomunidad turística.



Desde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es el aná-lisis del proceso seguido por los gobiernos locales en la implementa-ción de políticas públicas, los resultados más importantes han sido los siguientes:

• EllogromásimportanteesqueeldistritodeMataratieneunprocesomás acelerado de mejoramiento global del IDH respecto de la región Cajamarca. Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cajamarca pasó de un IDH de 0,5040 a 0.5827, el distrito de Matara pasó de 0,4410 a 0,5562 en el mismo periodo; es decir, el distrito tiene un proceso más acelerado de mejoramiento de la calidad de vida.

• Enesemismoperiodo,eldistritologróunareduccióndeochopun-tos en la reducción de la desnutrición infantil (de 38% a 30%). Los resultados se explican por una política agresiva interinstitucional y de movilización ciudadana por mejorar la cobertura y calidad de ciertos servicios públicos y cambios de hábitos en las familias.

• Elgobiernolocalconsolidóunmodelodegestiónbasadoenelde-sarrollo social, y luego continuó con una segunda etapa relacionada con la promoción económica para dar sostenibilidad al proceso. En esta primera etapa, el modelo se sustentó en: (i) concertación interinstitucional; (ii) cambios en la familia y la vivienda; (iii) desa-rrollo del capital humano, y (iv) acondicionamiento del territorio para la competitividad. En el plano económico, se encuentran tres etapas en la aproximación: la primera, de seguridad alimentaria; la segunda, de apoyo a la producción, y la tercera, de promoción económica.

• SehainstitucionalizadolaMesadeConcertacióncomoespacioin-terinstitucional para planificar las acciones orientadas a resolver los problemas del distrito. En promoción económica, se formaron la Mesa de Turismo y la de Agricultura para articular los esfuerzos inte-rinstitucionales.

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• Encuantoalimpactogeneral,hastaelaño2010hubounadisminu-ción de la desnutrición infantil en ocho puntos, 95% de los caseríos con acceso a agua potable, 100% de los caseríos con articulación vial y 100% de caseríos con electrificación. Todas estas metas se han logrado porque hubo un fuerte componente de participación de la población en la planificación, la vigilancia en el proceso de im-plementación, y principalmente, con el aporte de su mano de obra como contrapartida, lo que permitió ampliar las metas.

• Enpromocióneconómica,selogrólareformamunicipalparaincluirel área de Promoción Económica, lo que quedó institucionalizado. De igual manera, se elaboró un Plan de Desarrollo Económico en el que priorizaron las actividades de turismo interno y las actividades agrícolas. No se tienen datos sistematizados de los impactos entre los años 2007 y 2010; sin embargo, algunas evidencias demues-tran los avances: han surgido dos empresas de transportes de taxi hacia Cajamarca con no menos de veinte autos cada una para el servicio turístico; los restaurantes de la zona han mejorado, y la feria agropecuaria de los días jueves hoy vende el doble de productos que en el año 2005. El trigo y la cebada han pasado de una produc-ción promedio de 600 kg a 800 kg por hectárea.


Factores que facilitaron la evolución de esta experiencia

• Aperturadeloslíderesdelgobiernolocal,paraaprenderdelasme-jores prácticas y procesos.

• Liderazgoycapacidaddeproposiciónynegociacióndelalcalde,quedurante los dos periodos en que estuvo desarrolló múltiples con-venios con el gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno provincial, así como con organismos de cooperación, oenegés y uni-versidades.

• Desarrollodecapacidadesenlasautoridadeslocales.Esunpuntocentral de partida para entender la experiencia. El alcalde era un cazador de oportunidades de capacitación para sus regidores y fun-cionarios.

• Capacidaddeconcertaciónycompromisodelamayoríadeactoresdel distrito. Así, la planificación, el censo distrital y los diversos pro-yectos eran espacios de movilización de esfuerzos y recursos de la localidad.

• Procesodedescentralizacióndelpaís.

• Sensibilizacióndelasautoridadesparaconseguirsuvoluntadpolítica.

• Contactoconotrasexperienciasatravésdepasantías, reconocidocomo un vehículo poderoso de aprendizaje y motivación.

• LaAMCECylaREMURPEcomoespaciosdeintercambiodeexpe-riencia y de aprendizaje colectivo.

• Inclusiónpolíticadelapoblaciónruralatravésdeespaciosdeparti-cipación ciudadana.

• Diseñodepolíticaslocalestomandoencuentatodoelciclo,esde-cir, fijación de objetivos claros, diseño de proyectos, formas organi-

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zativas para su implementación, asignación de recursos financieros, formas de rendición de cuentas, evaluación y retroalimentación.

• Fortalecimientodelasorganizacioneseinstitucionesenelterritorio.

• Nuevascompetenciasdadasa losgobiernos localespor lanuevaLey Orgánica de Municipalidades.

• Disponibilidadcrecientederecursosfinancierosdelamunicipalidadcomo consecuencia del incremento del canon minero, del FONCO-MUN y de los recursos de contrapartida del gobierno regional y de la municipalidad provincial de Cajamarca.

• Tendenciasglobalesparaimpulsareldesarrollonacionaldesdelosespacios locales.

• Presencia del AMCEC, APODER y PRODELICA, cuya intervenciónen el proceso de sensibilización a las autoridades municipales, así como en brindar soporte técnico, fue decisivo. El desarrollo de ca-pacidades de técnicos gracias a estas instituciones ha hecho posible que, en la actualidad, la promoción del desarrollo económico local se haya generalizado en todo el ámbito territorial de la provincia y de la región Cajamarca.

Factores que dificultaron la evolución de esta experiencia

• Faltadepersonalespecializadoaliniciodelaexperiencia.

• Luegodelcenso,sehizounseguimientoalosindicadoressociales,pero no a los de promoción económica en indicadores clave, como ingresos y empleo.

• Resistenciaalaasociatividadenalgunosproductores.

• Faltadeclaridadenlasprioridadesdelagestiónmunicipal2003-2006 ante el nuevo reto de la Ley Orgánica de Municipalidades recientemente aprobada.

• Inexistenciadeprácticasdemocráticasydeejerciciodelosdere-chos ciudadanos de la población en la participación en la gestión municipal hasta antes del 2003, lo que dificultó el proceso en su inicio.

• Organizaciónmunicipalinadecuadaenlosiniciosdelaexperiencia.

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La experiencia del distrito de San Salvador, Cusco

Panorámica del distrito de San Salvador, Cusco

El distrito de San Salvador se encuentra en la región del Cusco, provincia de Calca, a 48 km de la ciudad del Cusco. Cuenta con una superficie de 128,28 km2, lo que representa el 3,54% del total de la superficie de la provincia. Tiene una altitud de 3100 msnm y su clima es templado y se-miseco. Sus pisos se conocen como quechuas ecológicos. Posee 1594 hectáreas destinadas a la agricultura, de las cuales solo el 29% posee riego (piso de valle), mientras que un 71% son trabajadas con secano (piso alto). Para el año 2007, tenía una población de 5219 habitantes.


Total %

Mujeres 2681 51,37

Hombres 2538 48,63

Total 5219 100%

Fuente: Censo INEI 2007.

Caso 3

La actividad económica del distrito de San Salvador se sustenta princi-palmente en la agricultura, seguida por la ganadería, y en menor escala, comercio, artesanía y servicios. El 74% de la PEA está dedicado a la actividad agropecuaria. Las unidades productivas se caracterizan por la microparcelación: el 72% de agricultores posee entre 0,50 y 4,90 hec-táreas, aproximadamente.

Dentro de sus productos principales se encuentra la papa (22%), segui-da por el maíz amiláceo (20%) y la kiwicha (18%). El 40% restante está conformado por pastos, leguminosas y tubérculos. El principal producto con características de exportación es la kiwicha, un cereal andino con alto poder nutritivo.

En este distrito se encuentra el Señor de Huanca, uno de los santuarios de la parte sur del Perú más visitados en los últimos diez años, prin-cipalmente los fines de semana y días feriados. El periodo de mayor afluencia es el mes de setiembre, cuando se conmemora su aniversario.

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En cuanto a la inversión pública, entre 2008 y 2010 la municipalidad tuvo un presupuesto acumulado de 19’139.870, lo que representa una inversión per cápita acumulada de S/. 3168.

En cuanto al desarrollo social, si usamos el IDH, para el año 2003, cuan-do se inicia la experiencia, era de 0,3854, es decir, dentro del nivel más bajo de este índice. Veremos más adelante cómo fue evolucionando de manera favorable este índice.


Esta es una de las experiencias más desarrolladas desde el punto de vis-ta político, social y económico. Para entender los avances en desarrollo económico local, es necesario hacer un recuento de los otros procesos que generaron las condiciones para el desarrollo económico local. La experiencia de gestión local en general, y de promoción económica del gobierno local en particular, se puede dividir en cuatro hitos importantes: (i) gestión tradicional (antes del año 2002); (ii) inicio de una gestión participativa (2003-2004); (iii) gestión participativa con desarrollo de servicios públicos básicos y promoción económica focalizados (2004-2007), y (iv) gestión participativa con desarrollo de servicios públicos y promoción económica generalizada (2007-2010).

Gestión tradicional (antes del año 2002)

Hasta la década de 1970, antes de la reforma agraria, el distrito de San Salvador estaba constituido por un conjunto de haciendas, con una re-lación servil entre campesinos y los dueños de las tierras. Luego de la reforma agraria, los campesinos accedieron a la tierra, pero no al poder local. Desde la década de 1980, con el retorno a la democracia en el país, en cada proceso electoral ganaba uno de los dos partidos políticos tradicionales, cuyos candidatos eran las familias de los ex hacendados concentrados en el centro poblado o en la ciudad del Cusco, desde

donde iban en épocas electorales. La exclusión política y social incluía la imposibilidad de participar como candidatos a regidores en las listas de los partidos políticos tradicionales. En el segundo quinquenio de 1990, un grupo de líderes campesinos, luego de haber sido excluidos una vez más de las listas de candidatos y de que quienes acaparaban el po-der local hubiesen querido convencer de nuevo a los campesinos con discursos, ofertas de obras y alcohol, decidieron formar el Movimiento Campesino, un grupo político local independiente, cuya propuesta cen-tral era superar la exclusión política en el distrito y fortalecer el ejercicio de ciudadanía en el territorio.

Los ciudadanos recuerdan que, en ese periodo, nadie rendía cuentas y el estilo era una combinación de clientelismo con autoritarismo. La municipalidad tenía pocos recursos y se hacían algunas obras que se les ocurrían a las autoridades de turno, principalmente en el centro poblado. Otro hecho que, visto en forma retrospectiva, llama la atención es que, pese a que la capital del distrito era ajena a las comunidades campe-sinas, ellos tenían que ir a limpiar la ciudad, por turnos y de manera gratuita, por mandato de las autoridades del gobierno local.

Inicio de una gestión participativa (2003-2004)

La única reforma clara que llevaba la nueva gestión municipal como pro-yecto político era realizar una gestión participativa que incluyese a todos, principalmente a los excluidos hasta entonces, que eran los comuneros campesinos. Alrededor de esa propuesta estaba también la transparen-cia en la gestión, la rendición de cuentas públicas y la modernización de la gestión municipal. Pero no se tenía un proyecto político completo, ni experiencia en gestión pública.

Para emprender el proceso, se plantearon dos políticas iniciales que dieron el marco de actuación a la gestión en los siguientes ocho años. Por un lado, se estructuró la Junta de Delegados Vecinal Comunal como el principal foro de discusión ciudadana, donde participaron alrededor de sesenta delegados, de manera equitativa entre hombres y mujeres, provenientes de las comunidades campesinas, organizaciones barriales y de productores. En este espacio se empezó a implementar la segunda política, que fue la estructuración de un plan de desarrollo local que

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expresara el proyecto político consensuado. También fue el espacio para discutir el presupuesto participativo y fijar compromisos de correspon-sabilidad en la implementación de los proyectos y la priorización de acciones, así como uno de los espacios de rendición de cuentas.

Otro elemento importante a tomar en cuenta es que, desde que se inició este modelo de gestión, el equipo instalado en la municipalidad empezó a rendir cuentas a su agrupación política Movimiento Campesi-no. Lo hacían cada tres meses, ante un grupo importante de delegados de base que no participan de manera directa en la administración mu-nicipal. Allí, entre todos, hacían un balance de la gestión, resaltaban lo positivo y daban recomendaciones para superar las áreas débiles. Esta práctica de control ciudadano en la esfera de la agrupación política, que debería ser común en un país democrático, con la crisis de los partidos políticos no es usual en el Perú.

En este periodo, la municipalidad se afilia a la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) y se adhiere a sus seis principios de ges-tión, que son: (i) concertación; (ii) planificación; (iii) participación; (iv) transparencia; (v) eficiencia, y (vi) promoción económica local.

Gestión participativa con desarrollo de servicios públicos básicos y promoción económica focalizada (2004-2007)

De manera paralela al proceso de planeamiento estratégico, el equi-po municipal fue incorporando diversos elementos de experiencias de gestión local innovadoras al diseño de su proyecto político. El alcalde participó de una pasantía en Bolivia, observando municipios con proyec-tos políticos sustentados en la participación ciudadana y la promoción económica local. Los funcionarios municipales también asistieron a va-rios cursos de capacitación en otras ciudades del país y visitaron expe-riencias de las municipalidades socias de la REMURPE. Con todos estos elementos, y la presencia de programas de cooperación como APODER y SANBASUR (ambos financiados por la Cooperación Suiza), oenegés como el Centro Bartolomé de las Casas (CBC), Guamán Poma de Ayala y otras organizaciones dieron forma al modelo de desarrollo.

Los elementos que caracterizan a este modelo son:

• Gestión participativa y concertación. Estos dos ejes fueron los vehículos para consolidar la inclusión política en la vida local. La participación ciudadana se dio en todos los niveles del gobierno local, estructurándose diversos espacios y mecanismos. Los más importantes fueron: (i) las audiencias públicas de rendición de cuentas; (ii) los comités de obras, que se encargan de coordinar y vigilar la correcta ejecución de las obras públicas; (iii) el presu-puesto participativo, y (iv) el Comité de Vigilancia del presupuesto participativo. También el Plan de Desarrollo Distrital, así como el Plan de Desarrollo Económico, fueron realizados con participación ciudadana. En el plano distrital, en el eje de la concertación se for-taleció la Junta de Delegados Vecinal Comunal, donde participaron delegados de las trece comunidades campesinas, de los barrios, de las organizaciones productivas, instituciones públicas y oenegés. El otro espacio fue el Consejo de Coordinación Local, que tuvo como rol principal coordinar la elaboración del presupuesto participativo. Además, en el trabajo de promoción económica territorial funciona la Mesa de Desarrollo Económico como espacio de concertación público-privada, cuyos roles son planificar el mediano plazo, hacer los planes operativos concertados anuales y las agendas comparti-das de trabajo, así como impulsar acciones articuladas.

• Acondicionamiento territorial. Para mejorar las condiciones de articulación vial y fortalecer así el acceso a los mercados para los campesinos, se hicieron trochas carrozables hacia el 100% de las comunidades. También se avanzó en electrificación rural, y en el mejoramiento de las infraestructuras educativas y de salud. Las in-fraestructuras de riego tecnificado completaban la propuesta para el ámbito rural. En el sector urbano, poco a poco se mejoraron los servicios básicos y el ornato de la ciudad.

• Saneamiento básico integral. En el año 2003, ninguna comuni-dad campesina tenía agua ni desagüe. Debido a ello, el gobierno local decidió empezar de manera focalizada, en la comunidad cam-pesina de Siusa, una propuesta de agua y saneamiento centrada en el cambio de hábitos de las familias. El proyecto SAMBASUR, finan-ciado por la Cooperación Suiza, el gobierno regional del Cusco y la

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municipalidad distrital, jugaron un rol central en esta propuesta de revolucionar la cultura de la vida familiar con respecto a los cuidados de los hijos en nutrición, educación, hábitos de higiene y mejora-miento de la vivienda, desde un proyecto de agua y saneamiento.

• Atravésdeestosprocesos,sumadosaldesarrolloeconómicolocal,se logró disminuir de manera significativa la desnutrición infantil en dicha comunidad. La cobertura en educación también mejoró en la comunidad. Con este aprendizaje y validación de los instrumentos de aplicación, la municipalidad estaba preparada para dar el salto a otras comunidades, con un menor costo.

• Desarrollo económico territorial. La estrategia de desarrollo eco-nómico territorial en este periodo se focalizó en tres cadenas pro-ductivas: la kiwicha, el cuy y el turismo religioso. Veremos en detalle esta evolución más adelante.

Se puede resumir que en este periodo el gobierno local logró tener una propuesta de desarrollo integral, pero que inició la implementación de manera focalizada en algunas comunidades y tres cadenas productivas. Esta estrategia buscaba utilizar los escasos recursos de manera eficiente, validando una propuesta y sus instrumentos de aplicación. Luego, la idea era masificar la propuesta con menor costo, tanto por haber logrado el perfeccionamiento en las intervenciones como por el “efecto espejo”, es decir, la imitación de los avances más importantes por parte de otras comunidades y familias vecinas.

Gestión participativa con desarrollo de servicios públicos y promoción económica generalizada (2007-2010)

En esta etapa, la política del gobierno local fue generalizar la propuesta de desarrollo validada en el periodo anterior, que tenía como dimen-siones más importantes la gestión participativa y concertada, el agua y saneamiento con cambios en las familias, y la promoción económica territorial.

En el año 2010, la cobertura en agua llegó al 75% de las familias, pero eso no fue lo más importante, sino los cambios que lograron en hábitos de higiene, en el mejoramiento de las viviendas con un diseño adecua-do para el ámbito rural y acorde con su cultura. A principios del 2011, se calcula que este movimiento de cambios en las viviendas, en los servi-cios de saneamiento y en los hábitos de higiene de la población llegaba al 90% de la población rural.


VISIÓN INTEGRAL CON INTERVENCIÓN MODIFICADA (MODELO SAN SALVADOR)

“Si logramos resultados en una comunidad o asociación de productores, los demás tratarán de imitarlos”.

Infraestructura y comunicación

C.C. Siusa

C.C.

C.C.

C.C.

C.C.

C.C.

C.C.

C.C.

C.C.

Cadena de kiwicha

Economía y producción

Educación y cultura

Salud y servicios básicos

Visión integral Efecto

espejo

Democracia participativa

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Evolución de la experiencia en promoción económica local

En esta experiencia encontramos todos los elementos planteados en el marco teórico de este trabajo. Lo primero es identificar los principales recursos del territorio con potencial competitivo; lo segundo, movilizar los capitales intangibles que tiene el territorio, y luego, fortalecer la ins-titucionalidad y trabajar en las transformaciones productivas, para lograr una mejor productividad que permita llegar a mercados más dinámicos. Pero para llegar al desarrollo local, según esta experiencia, en la base debe estar el mejoramiento de la gobernabilidad.

Como vimos líneas arriba, de manera temprana la promoción econó-mica local fue incorporada como una política pública y fue adquiriendo mayor importancia durante los ocho años de la experiencia que esta-mos analizando. Se puede resumir en las siguientes etapas: (i) voluntad política del grupo que accedió al gobierno local; (ii) sensibilización y capacitación del equipo municipal; (iii) reforma de la organización muni-cipal; (iv) diagnóstico participativo de actividades económicas con poten-cial competitivo; (v) espacios de concertación por cadena productiva y agenda de responsabilidad compartida; (vi) estudios de las cadenas de los subsectores priorizados; (vii) elaboración del plan de desarrollo económico local y conformación de la mesa de desarrollo económico local, y (viii) desarrollo de nuevos instrumentos de política y generalización de las experiencias.

Voluntad política del grupo que accedió al gobierno local (2003)

A diferencia de las otras experiencias analizadas, en donde el tema de la promoción económica fue una propuesta desarrollada durante la ges-tión, en este caso se tenía la decisión política desde la campaña elec-toral. El problema era cómo implementarla sin caer en hacer más de lo mismo, como muchas experiencias fallidas de promoción económica en experiencias pasadas.

Sensibilización y capacitación del equipo municipal

El primer año de gobierno fue fundamental, porque en lugar de em-pezar a ejecutar proyectos o actividades de apoyo a la producción, el equipo se dio el tiempo para tener un marco conceptual adecuado y una metodología de trabajo sobre el desarrollo económico local. En esta fase, el programa APODER de la Cooperación Suiza, a través de la oenegé Guamán Poma de Ayala, inició un proyecto piloto de apoyo al gobierno local, para diseñar sus políticas en el tema. De esta manera, los regidores y funcionarios entendieron qué era y qué no era promoción económica territorial, cómo se debían diseñar las políticas y los proyec-tos, cuál debía ser una ruta crítica a seguir y, fundamentalmente, cuáles eran los roles que debía jugar el gobierno local.

También en este periodo, los miembros del gobierno local asistieron a pasantías, una de ellas a Bolivia y otras a experiencias en otras ciudades del país.

Todas estas estrategias de desarrollo de capacidades constituyeron la primera política orientada a trabajar el tema.

Reforma de la organización municipal

La reforma y la modernización fueron procesos paralelos en esta peque-ña municipalidad rural. En el plano político, se planteó crear una comi-sión de regidores encargados de plantear las iniciativas de promoción económica y a fiscalizarlas posteriormente. En el nivel ejecutivo, se creó la oficina de Desarrollo Económico Local y se la dotó del presupuesto correspondiente.

Los roles asignados al gobierno local fueron los siguientes:

• Articulación de actores económicos públicos y privados. La mu-nicipalidad se convirtió en un enlace cívico entre los actores eco-nómicos del territorio. La articulación vertical se dio entre los dis-tintos niveles de gobierno para concordar políticas, complementar recursos, articular esfuerzos y consensuar metodologías de inter-vención. La articulación horizontal se dio entre el gobierno local, las organizaciones de productores, las oenegés locales, instituciones

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educativas de nivel tecnológico y empresas que participan en la cadena productiva. Como fruto de estas articulaciones funcionaron las mesas de trabajo por cadena productiva y la Mesa de Desarrollo Económico distrital.

• Desarrollo de un marco legal promotor de la inversión privada. El gobierno local promulgó varias ordenanzas, acuerdos y resolucio-nes que facilitaban la canalización de recursos del sector público, en programas orientados a las asociaciones de productores, artesanos, restaurantes, etc. Una política relevante, a raíz del convenio que tuvieron con el proyecto Corredor Puno-Cusco fue adoptar la meto-dología de concursos de planes de negocios, para asignar recursos públicos como contrapartida a los esfuerzos privados (organizados en asociaciones). Esta política movilizó recursos, desarrolló la cultura competitiva y fortaleció procesos de innovación productiva, organi-zativa y en la comercialización de productos.

• Promoción de la competitividad territorial. Se mejoraron las ca-pacidades técnicas y organizativas en los productores. Se identificó en cada comunidad, en cada piso ecológico, la potencialidad de ese espacio, entendiendo por potencialidad la combinación de una oportunidad de mercado de productos identificados, con las for-talezas de dicha zonas. La provisión de información de mercados de los principales productos, la organización de los productores y la investigación aplicada ayudaron la mejorar la competitividad, así como la promoción de ferias y el marketing territorial.

• Planificación del desarrollo económico territorial. Debido a la fragilidad de las organizaciones de productores al inicio, se empezó por hacer diagnósticos participativos y agendas de responsabilidad compartida de corto plazo. Luego, una vez que las organizaciones se fueron fortaleciendo y creciendo, se impulsaron planes para la cadena productiva, y finalmente, se elaboró un Plan de Desarrollo Económico territorial de mediano plazo. De manera anual, en coor-dinación con las instituciones y organizaciones de productores que participaban en la mesa de desarrollo económico, se elaboró un Plan Operativo Anual.

• Proyectos de infraestructura de soporte a DET. Se relacionan con la mejora de los campos feriales, las carreteras, el servicio de agua y saneamiento, la infraestructura de riego, la introducción del riego tecnificado, los galpones de crianza de cuy, etc.

• Conservación de los recursos naturales. Se impulsaron procesos de reforestación, del buen manejo de suelos, de la gestión del agua, etc.

• Prestación de servicios estratégicos. En este caso se trata de la asistencia técnica especializada, los contactos comerciales específi-cos, así como el servicio de alquiler de maquinaria agrícola desde el gobierno local.

• Subsidiariedad, complementariedad, autonomía. El gobierno lo-cal animaba la concertación de actores, invitaba al distrito a nuevos actores como las oenegés para que apoyen los esfuerzos locales. El rol del gobierno local era subsidiario, es decir, ingresaba allí donde los otros actores no podían hacerlo. Los recursos públicos siempre eran complementarios al esfuerzo privado. La autonomía de los di-versos actores era respetada y se lograba complementariedad en los enfoques y en proyectos o acciones concretas.

• Encuantoala orientación de políticas, se sabe que la deliberación abierta de las decisiones públicas es una de las características de una buena política pública. Las otras características están relaciona-das con fijarse objetivos de cambio social que sean medibles, con recursos mensurables y una organización para gestionarla. En esta experiencia, las orientaciones de las políticas fueron las siguientes:

• Articular actores públicos y privados alrededor de una cadena pro-ductiva concreta.

• Promover subsectores económicos orientados a mercados más dinámicos. Para identificar estas cadenas productivas usando la metodología de análisis subsectorial, se pedía que los produc-tos cumplieran al menos cuatro requisitos: (i) que tengan poten-cial competitivo, es decir, una demanda identificada y rentabilidad

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atractiva; (ii) que generen excedentes en el territorio, vía la gene-ración de empleo o la reinversión de utilidades; (iii) que mejoren el capital social vía la organización, la cooperación y la concertación entre actores de la cadena, entre el sector público y privado, y (iv) con potencial para introducir innovaciones, utilizando en primer lu-gar los recursos locales, y luego, promoviendo alianzas con institu-ciones estatales o de cooperación internacional.

• Descubrirmicroventajas comparativas del territorio. Cada familia, cada parcela, cada comunidad, cada piso ecológico, ofrecen peque-ños espacios de gran potencial, principalmente en las zonas altas. Se buscó descubrir microespacios, acondicionarlos y fortalecer a las familias para que aprovechen una agricultura y crianza de animales menores para pasar las fronteras de producción de autoconsumo, permitiendo un lento proceso de acumulación.

• Fortalecerelasociativismo de los productores, facilitando la cons-titución de un tipo de organización diferente, con la visión de em-prender actividades orientadas al mercado, mejorando su capacidad de proponer y negociar el acceso a asistencia técnica, y de sus pro-ductos en el mercado.

• Promover una cultura emprendedora. Este ha sido uno de los fenómenos más interesantes ocurridos en este pequeño distrito. Al-gunas señoras comentan que ellas tenían vergüenza de emprender un negocio o de vender algo. Pensaban también que, si lo hacían y fracasaban, iban hacer sujetos de burla de parte de los citadinos. El gobierno local usó una combinación de instrumentos de política, pero las de mayor impacto en orden de importancia fueron las si-guientes: (i) La promoción masiva de participación de las mujeres a ferias locales y regionales. El gobierno local primero les daba charlas sobre elementos básicos para hacer negocios y sobre cómo atender a los clientes, y luego les facilitaba movilidad para ir a la feria domi-nical de Huancaro en Cusco y otros lugares. Las mujeres reconocen este hecho como un hito importante en la formación de grupos de mujeres y hombres emprendedores. (ii) Las pasantías, que facili-taron el aprendizaje horizontal entre productores. Por ejemplo, los

productores de kiwicha recuerdan una primera pasantía a Arequipa, para ver el manejo integral del cultivo y su comercialización, lo que les permitió rediseñar sus estrategias de negocio. (iii) Los concursos, premiaciones y reconocimientos. Según los protagonistas de esta experiencia, si se cuenta con una buena metodología para animar un concurso, la estrategia tiene enormes impactos en la formación del espíritu competitivo y moviliza recursos locales. Por ejemplo, el concurso anual que hicieron sobre planes de negocios en donde participaban grupos organizados logró comprometer recursos de los emprendedores de manera significativa. (iv) Las capacitaciones constantes a través de charlas, cursos estructurados, talleres, evalua-ciones, encuentros, etc.


Diagnóstico participativo de actividades económicas con potencial competitivo

Como se dijo líneas arriba, en función de los roles identificados para el gobierno local en DET, se estructuró el área especializada. Desde esta área, de manera participativa y articulando a los actores del territorio, se realizó un diagnóstico rápido de las principales actividades económicas y las posibilidades de cada una de ellas para conectarlas a mercados más dinámicos. Se priorizaron tres cadenas de negocios: la producción y co-mercialización de la kiwicha, la producción del cuy y el turismo religioso, con su servicio principal, que es la gastronomía.

Articulación de actores públicos y privados

Promoción de subsectores económicos orientados a mercados más dinámicos

Promoción de una cultura emprendedora

Ventajas comparativas del territorio

Fortalecimiento del asociativismo de los productores

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Espacios de concertación por cadena productiva y agenda de responsabilidad compartida

De manera paralela al trabajo del diagnóstico participativo, fueron con-vocando, convenciendo, estableciendo alianzas con instituciones como el Ministerio de Agricultura, el INIA y oenegés, para estructurar una agen-da de responsabilidad compartida y realizar acciones que resuelvan al-gunos cuellos de botella puntuales de las actividades productivas priori-zadas. Las actividades puntuales estaban concebidas para establecer un mínimo de confianza entre los actores públicos y privados.

Estudios de las cadenas de los subsectores priorizados

Una vez logrado un mayor nivel de confianza entre las instituciones y las organizaciones de los productores, se desarrollaron estudios a mayor profundidad de las cadenas productivas priorizadas, con el propósito de diseñar acciones de largo, mediano y corto plazo.

Elaboración del plan de desarrollo económico local y conformación de la mesa de desarrollo económico

Una vez que las organizaciones de los agentes económicos se fortalecie-ron y la confianza entre actores mejoró, se impulsó el plan de desarrollo económico territorial. La visión de dicho plan era la siguiente:

Población de San Salvador goza de mejor calidad de vida por medio de la producción de la KIWICHA, EL TURISMO

RELIGIOSO y LA CRIANZA DE ANIMALES MENORES orientados a mercados más competitivos.

Plan de desarrollo económico, Nov. 2004

De manera paralela, se constituyó la Mesa de Desarrollo Económico como la máxima instancia de concertación en el distrito. Estaba encar-gada de promover las acciones establecidas en el plan y de realizar las evaluaciones correspondientes.

Algunas ideas fuerza importantes que permitieron realizar marketing te-rritorial y posicionar al pequeño distrito de San Salvador en la región Cusco y otras zonas del sur de Perú fueron:

San Salvador, tierra del grano de oro, kiwicha

Santuario del señor de Huanca, centro de la espiritualidad del sur andino del Perú

INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LA ExPERIENCIA


Actores públicos

Municipalidad distrital de San Salvador

Diseña e implementa políticas de desarrollo integral, con aplicación focalizada.

Define roles principales en DET y anima la articulación de los actores públicos y privados.

Actúa de manera subsidiaria, acompañando los esfuerzos de los privados con inversión pública.

Programa APODER de la Cooperación Suiza, ejecutado por Intercooperation

Inició el piloto en DET en la municipalidad a través de la ONG Guamán Poma de Ayala en un principio, y luego con la Red de Municipalidades rurales del Cusco.

Ofreció asistencia técnica para el diseño e implementación de políticas PEL.

Trabajó en el fortalecimiento de capacidades en DET.

Red de Municipalidades Rurales del Cusco (Remur Cusco)

La municipalidad es socia de la red.

Brinda asesoría técnica.

Anima el intercambio de experiencias entre gobiernos locales innovadores.

San Salvador es referente como municipio escuela.

Ministerio de Agricultura Brindó soporte técnico.

Participó en los espacios de concertación.

Participó en los análisis subsectoriales.

Promovió el asociativismo bajo el enfoque de cadenas productivas

Proyecto Sambasur y gobierno regional del Cusco

Desarrolló un programa de agua y saneamiento que trabajaba la mejora integral de las viviendas y en los hábitos de las familias, fortaleciendo la organización comunitaria.

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Instituto Nacional de Investigación Agraria

Realizó trabajos de investigación y asistencia técnica.

Participó en los espacios de concertación y eventos relacionados con la promoción de actividades económicas.

Actores privados

Asociaciones de productores de cuy

Al inicio de la experiencia no había ninguna asociación; a finales del 2010 existían quince, con un total general de aproximadamente doscientas familias. Sus roles en la experiencia consistieron en hacer su plan de negocios, concertar, negociar y aportar su contrapartida.

Organizaciones en turis-mo religioso y vivencial

Al inicio de la experiencia no existía esta actividad; a finales del año 2010 había siete organizaciones con sesenta asociados. Las organizaciones son: Asociación de Restaurantes Campestres El Sabor Andino, Servicios Turísticos Señor de Huanca (vianderas), Asociación Gastronómica Las Margaritas, Turismo Vivencial Ccamhuara, Turismo Vivencial de Siusa, Asociación San Antonio de Padua y Asociación Señor de Huanca. Sus roles en la experiencia consistieron en articular a sus asociados, promover la competitividad y la calidad, negociar con el gobierno local y otras instituciones de promoción, y participar en los espacios de concertación.

Organizaciones de productores de kiwicha

Al final de 2010, existían seis asociaciones de productores de kiwicha, con 250 productores afiliados.

Proyecto Corredor Puno - Cusco

Impulsó la organización de productores.

Compartió una metodología de asignación de recursos a través de concursos de planes de negocio.

Programa APOMIPE, de la COSUDE, ejecutado por Intercooperation

Ofreció asistencia técnica a grupos de productores organizados en redes empresariales.

Trabajó en la cadena de la kiwicha.

Fuente: Trabajo de campo.

Desarrollo de nuevos instrumentos de política y generalización de las experiencias

En el año 2007, el gobierno local había logrado ensayar su propuesta de desarrollo económico en grupos focalizados. Para entonces, los prin-cipales capitales intangibles —y también los tangibles— habían sido po-tenciados. Una comunidad piloto fue la de Siusa, en donde se aplicaron los diversos componentes del modelo de desarrollo local. En promoción económica, allí empezó a dar frutos la crianza de cuy bajo un enfoque integral, es decir, manejo de agua con riego tecnificado, mejoramiento

de pastos, galpones de crianza adecuados, sanidad, mercadeo, y orga-nización en pequeñas asociaciones de productores con personas que eran afines y mostraban compromisos para emprender. En esta comu-nidad, luego de concluir su proceso de viviendas mejoradas, hicieron hospedajes rurales para el turismo vivencial, actividad que está en fun-cionamiento actualmente. A partir de esta experiencia, el gobierno local empezó a difundir la metodología hacia las otras comunidades, con un menor costo. También hubo emprendedores que imitaron la propuesta utilizando sus propios recursos. Una de las metodologías utilizadas fue el concurso.

DIMENSIONES DE DESARROLLO DEL PLAN AL 2013

Fuente: Plan de desarrollo económico local al 2013.

En el caso del turismo religioso, también se constituyeron más asociacio-nes y se trabajó en mayor escala. Se articuló el trabajo de los artesanos que están alrededor del Señor de Huanca.

Producción de kiwicha

Crianza y comercialización de cuyes

Visitas al santuario del

Señor de Huanca

Agroturismo

San Salvador es un destino turístico, con productos

ecológicos, gente disciplinada, y con empresas

competitivas y rentables.

Oferta gastronómica

Oferta de abono orgánico

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¿Continuidad o cambio? (2011)

El proceso de institucionalización de las competencias en desarrollo económico territorial en la municipalidad es irreversible, porque tiene defensores dentro y fuera del gobierno local. Al principio el cambio de gobierno —como todo cambio de gestión— ha afectado el ritmo del proceso, pero todo indica que volverá a tener un mayor dinamismo en los próximos años, porque existe una coincidencia entre los intereses de

Definición marco

conceptual

Lograr voluntad política

Capacitación alcalde y regidores

Incorporación de función y área de promoción

económica

Espacios de participación ciudadana

Ajuste de otras áreas para trabajar en la lógica de promoción económica

Capacitación a trabajadores municipales

RUTA CRÍTICA: ExPERIENCIA SAN SALVADOR

Etapa I

Reforma de la organización municipal

las organizaciones de los productores y pequeños empresarios con las políticas priorizadas por el gobierno local.

La nueva gestión tiene la propuesta de continuar impulsando las tres cadenas productivas priorizadas, así como otras actividades nuevas focalizadas en algunas comunidades.

KiwichaServicios de

comida

Red de trabajo de producción y comercialización

de kiwicha

Tres requisitos: •potencialcompetitivo •generarexcedenteen

el territorio •mejoracapitalsocial

Desarrollo de capacidades y asistenca técnica

Plan de trabajo

Generalización de las políticas

Implementación

Alianza con inversiones privadas

Etapa II Etapa III Etapa IV

Diagnóstico participativo de

actividad económica con potencial competitivo

Plan de desarrollo económico

Estudio de la cadena y plan de negocio

Mesa de Trabajo en Promoción

Económica

Asociación de vianderas

Plan de trabajo

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Resultados obtenidos y factores críticos que explican la experiencia


Desde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es analizar el proceso seguido por los gobiernos locales en la implementación de políticas públicas, los resultados más importantes son los siguientes:

• En loque se refiere al impacto, el logromás importanteesqueSan Salvador ha tenido un proceso más acelerado del IDH (PNUD 2003, 2009). Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cusco pasó de un IDH de 0,5112 a 0,5796, en el mismo periodo el distrito de San Salvador pasó de 0,3854 a 0,5164, es decir, una subida del doble respecto de la región. Otro indicador más reciente es que entre 2008 y 2010 la desnutrición pasó de 44,7% a 31,2% (UNICEF 2011).

• Encuantoalempleo,seiscientasfamiliashanmejoradosusingresos(equivale a cerca de 60% de las familias del territorio), organizadas en asociaciones de productores de cuy (quince), asociaciones de productores de kiwicha (seis) y turismo religioso y vivencial (seis). En el periodo también surgieron alrededor de veinte pequeñas tien-das comerciales en la capital del distrito.

• Selogróestablecerclaramenteelroldelgobiernolocalenlapro-moción económica, actuando como articuladores de los actores públicos y privados, fortaleciendo las organizaciones de producto-res, realizando inversiones complementarias a los esfuerzos de los productores y desarrollando concursos para generar la cultura de la competitividad. La estructura orgánica municipal contempla la Ofici-na de Desarrollo Económico Local (ODEL).

• Sehaninstitucionalizadoespaciosdeconcertaciónpúblico-privada,como la Mesa de Desarrollo Económico Local y otros espacios para cada cadena productiva.

• Seha validadouna ruta crítica para hacer promocióneconómicaterritorial en municipios rurales, lo que empieza por tener un equipo con voluntad política y un marco conceptual inicial, y pasa por ha-cer una reforma y modernización de la organización municipal, un diagnóstico participativo de actividades económicas con potencial competitivo, y actividades puntuales que resuelvan problemas con-cretos y generen confianza entre los actores. Luego, con el fortaleci-miento de las organizaciones de productores, se pueden establecer espacios de concertación para la cadena productiva, construyendo agendas de responsabilidad compartida. Se realizaron estudios es-pecializados para las cadenas, y luego, se elaboró el Plan de Desa-rrollo Económico Local, que tiene como principales protagonistas a los productores y empresarios organizados. Como parte del proceso de planeamiento, se organizó la Mesa de Desarrollo Económico del distrito. Finalmente, luego de actuar de manera focalizada, se puede expandir la experiencia a todo el territorio, adaptando la metodolo-gía. Esta estrategia abarata costos de generalización de las políticas.

• Losproyectosdepromocióneconómicasefinanciaroncompartien-do recursos entre la Municipalidad, las oenegés y los productores. Los proyectos tienen enfoque de mercado y han logrado articular su producción a mercados más dinámicos de ciudades en el sur del país. El turismo religioso ha pasado de ser estacional (setiembre) a todo el año.

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• Elequipopolíticoqueingresóalamunicipalidadenelaño2003tenía una propuesta de renovación de la gestión municipal y un compromiso por luchar contra la pobreza, promoviendo un territorio emprendedor.

• El retorno a la democracia y la descentralización generaron uncontexto favorable para ensayar nuevas rutas en las gestiones lo-cales.

• El desarrollo de capacidades ha sido constante, tanto en el mu-nicipio como en los líderes de las organizaciones de productores. En ese sentido, el equipo municipal, encabezado por su alcalde (Reynaldo Quispitupa), se esmeró en capacitarse y visitar otras ex-periencias para extraer lo mejor de ellas y aplicarlas a su gestión. Participaron en el diplomado de Gerencia de Desarrollo Económico Local de ESAN, que fue financiado por APODER.

• Lapresenciadeprogramasdecooperaciónconenfoqueprogramá-tico respecto del DET fue fundamental. Contribuyeron en ello APO-DER y APOMIPE de la COSUDE, la ONG Guamán Poma de Ayala y el programa Corredor Puno-Cusco.

• Lapolíticalocaldepromoverlaparticipacióndemaneramasivadelas mujeres en la feria regional dominical de Huancaro despertó el espíritu emprendedor en el distrito.

• Se logró la inclusiónpolíticaatravésdeespaciosdeparticipaciónciudadana.

• Sefortalecieronlasorganizacionesdeproductoresydelosservicios.

• Lametodologíade trabajoenpromocióneconómica fuevalidadaen grupos focalizados inicialmente, y luego extendidos.


• Al principio faltó experiencia en gestión y un equipo técnico capaci-tado en promoción económica local.

• El presupuesto municipal inicial era bastante reducido.

• Hubo una fuga de personal técnico capacitado en busca de sueldos más atractivos.

• No se hizo una línea de base inicial ni un sistema de monitoreo técnicamente diseñado. El monitoreo cualitativo y de productos fue participativo.

• En algunos lugares hubo resistencia a organizarse para competir y trabajar en grupo.

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Caso 4

La experiencia del distrito de Pomacanchi, Cusco

Panorámica del distrito de Pomacanchi

Pomacanchi se encuentra en la provincia de Acomayo, en la región Cus-co y tiene 275,56 km2 de extensión. Según el censo de 2007, para entonces tenía una población de 8340 habitantes, lo que representa el 25% del total de la provincia. Está entre los 2900 y los 4900 msnm, a una distancia de 104,5 km de la ciudad del Cusco. Es muy visitado, pues se encuentra frente a una preciosa laguna del mismo nombre. Esta laguna hace que el pueblo tenga un clima templado y soleado, ideal para el descanso: su temperatura promedio oscila entre 13 y 15 grados centígrados.


Total %

Mujeres 4252 50,98

Hombres 4088 49,02

Total 8340 100

Fuente: Censo INEI 2007.

Pomacanchi se sustenta principalmente en la actividad agropecua-ria. La superficie del distrito que se dedica a la actividad agraria es de 3202,82 ha (15,70%), y la superficie no agrícola asciende a 17.195,28 (84,30%). Los principales productos agrícolas que produce la provincia se encuentran en este distrito. La actividad que sigue es la ganadería, que está constituida principalmente por vacunos y ovinos.

Entre los años 2007 y 2010, el gobierno local tuvo un presupuesto acumulado de S/. 27’630.027, lo que significa una inversión per cápita de S/. 3.312. Es la más alta de las experiencias que se están analizando.

En el aspecto socioeconómico, para el año 2003 —cuando se inicia la experiencia— el IDH era de 0,4350, es decir, estaba en el estrato más bajo. Veremos más adelante la evolución de este índice a raíz de la evolución de las políticas locales implementadas y también del marco nacional, que ha sido favorable.

Reconstrucción y análisis de la experiencia

Esta experiencia corresponde a una municipalidad rural con mayor can-tidad de recursos financieros y técnicos, y se inició en el año 2003. Para entender el trabajo en promoción económica local, es importante hacer una rápida revisión del modelo de gestión local en general.

Gestión local

Pomacanchi es un distrito conformado por catorce comunidades cam-pesinas y seis anexos. Con el proceso de descentralización en el país, el gobierno local comenzó a elaborar el presupuesto participativo en el año 2004, lo que dio pie a una mayor participación de la población, con rendición de cuentas y adjudicación de la ejecución de proyectos de manera pública. El órgano de participación ciudadana establecido en su estructura orgánica es el Consejo de Coordinación Local, uno de cuyos roles centrales es coordinar la elaboración del presupuesto participativo.

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También existen las mesas temáticas, un mecanismo de participación ciudadana cuya finalidad es concertar recursos, esfuerzos y voluntades para superar los principales problemas distritales de manera específi-ca y por sectores. Funciona según las dimensiones o ejes del plan de desarrollo concertado. Este proceso pasó a una nueva etapa en el año 2008, cuando se crearon el Consejo de Desarrollo Distrital y las mesas temáticas de Salud y de Desarrollo Económico Local.

La experiencia de promoción económica local

Desde la década de 1980, varios proyectos trabajaban en la zona, lo que cambió la dinámica económica de la parte de valle del distrito. Por ejemplo, hasta principios de la década de 1990 fue un área de trabajo del proyecto PRODER, que fomentaba el mejoramiento de la produc-tividad agrícola con un paquete de intervenciones. Luego llegó el IMA, que promovía el buen uso del agua con fines agrícolas y no agrícolas. Estas intervenciones hicieron que cambiara el patrón de producción de la zona, pasando de una actividad predominantemente agrícola a otra con presencia ganadera. La instalación de la planta lechera en el año 2006 cerró la cadena productiva, consolidando la actividad ganadera.

Voluntad política y construcción inicial de marco conceptual (2003-2005)

El grupo político que accedió al gobierno local en el año 2003 tenía la intención de apoyar a los productores campesinos y pequeños empren-dimientos. El desafío era dejar atrás las gestiones que solo sembraban cemento.

De esta manera se iniciaron varios proyectos de apoyo a la producción, principalmente infraestructura de riego. En el año 2004, se suscribió un convenio con el proyecto MASAL y la asociación Arariwa para desarrollar un proyecto denominado Fortalecimiento de Capacidades para la Ges-tión Local de los Recursos Naturales en el Distrito de Pomacanchi, cuya modalidad de ejecución debía ser concertada entre los actores, para generar una cultura de alianzas y de complementación de recursos y esfuerzos en función de una visión.

En el año 2004, la municipalidad de Pomacanchi, junto a otras cinco municipalidades (Sangarará, Acopía, Mosocllacta, Pampamarca y Túpac Amaru) crearon la Asociación de Municipalidades Cuatro Lagunas (AM-CLA), con el propósito de fortalecer la institucionalidad democrática lo-cal y propiciar el desarrollo económico local y social a partir de un traba-jo coordinado entre los gobiernos locales y las organizaciones sociales de base. Desde esta institución, realizaron o asistieron a cursos, talleres y pasantías a varias experiencias de gestión municipal con promoción económica local en el país. La municipalidad había adoptado como política mejorar las capacidades y competencias de sus funcionarios, y uno de los caminos para acceder a esta capacitación era la AMCLA, cuyo primer presidente fue, precisamente, el alcalde de Pomacanchi. Esta asociación tuvo varios convenios de cooperación, como un con-venio integral con la Asociación Arariwa y con el programa APODER de la Cooperación Suiza para desarrollar capacidades de sus asociados en gestión participativa y en promoción económica local. También se estableció otro convenio con el Ministerio de Agricultura, destinado a ejecutar acciones para el fortalecimiento de las cadenas productivas del cuy, lácteos, papa, habas y programas de forestación, así como promo-ción ecoturística (2007).

Reestructuración de la municipalidad para la creación de la Oficina de Desarrollo Económico (2006)

Una política que impactó en la institución fue la reestructuración muni-cipal. La idea era tener un área especializada en la municipalidad que propusiese y gestionase las políticas acordadas por el gobierno local. Un acuerdo de la municipalidad formalizó esta reforma, estableciendo que era urgente elaborar el Plan de Desarrollo Económico Local, priorizar las cadenas productivas y articular los esfuerzos públicos y privados. Ade-más, se creó la comisión de regidores de Desarrollo Económico Local.

En ese año se inició el trabajo en dos cadenas productivas: la de la leche y la del cuy. En la primera, aparte del proceso de fortalecimiento de capacidades de los productores, la introducción de la inseminación artificial y apoyo en el mejoramiento de los forrajes para el ganado, el gobierno local realizó una inversión directa en la construcción de una

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planta de pasteurización de leche para resolver un cuello de botella de los productores. Esta opción, polémica, a la larga ha servido para impulsar la producción de leche y cerrar un circuito, haciendo que el Programa del Vaso de Leche compre la producción local. También en esta cadena productiva, a través de un convenio con la oenegé Heifer, se inició un proceso de introducción de reproductores de camélidos, ganado vacuno y ovino, y se inició la construcción de playa de orde-ño. En todos estos esfuerzos los productores ponían una contrapartida de recursos y el compromiso de hacer las innovaciones en su unidad productiva.

Otra política fue la promoción de las ferias semanales para crear mer-cado en el ámbito rural, acercando a los compradores hacia el territorio para disminuir el abuso de poder de algunos intermediarios.

Se empezaron a realizar estudios para desarrollar el circuito ecoturís-tico en la zona y se logró institucionalizar el festival ecoturístico anual, promoviendo la gastronomía, la cultura y el deporte, y superando las viejas costumbres de fiestas patronales expresadas en las borracheras interminables con poco contenido cultural. Otra política fue la creación del parque de reserva de vicuñas, en un esfuerzo conjunto con las co-munidades campesinas, quienes donaron 1000 hectáreas de terreno.

Se lideró la elaboración del plan de desarrollo económico local, con la participación de los actores involucrados en este eje temático. Con el apoyo de la asociación Arariwa, se publicó una edición amigable, acorde con la cultura local.

Se emprendió una amplia política de alianzas: en el periodo se esta-blecieron veintiún convenios de cooperación con el gobierno regional, ministerios, proyectos especiales, oenegés, proyectos de cooperación y universidades.

Durante los años 2006 y 2007, se destinó el 20% del presupuesto mu-nicipal a los proyectos de promoción económica. Una estrategia clave en la implementación de los proyectos consistía en organizar reuniones cada dos meses para la rendición de cuentas entre las asociaciones de productores y la municipalidad. Luego de hacer un balance, se planifica-

ban las acciones de los siguientes dos meses, fijando las responsabilida-des de todas las partes. Al final de este periodo, había doce asociaciones de productores orientadas a trabajar en función del mercado. Algunos emprendimientos relacionados con el turismo también empezaban a funcionar.

Combinación entre proyectos de seguridad alimentaria, apoyo a la producción y de promoción económica (2007- 2010)

Las políticas públicas locales obedecieron a contextos concretos. Al in-gresar una nueva gestión municipal, el concepto de apoyo a los empren-dimientos, tanto agrícolas como de transformación, comercio y ecoturis-mo, ya estaba extendido en la población. Estaba en su imaginario que el gobierno local debía seguir cumpliendo este rol. Efectivamente, el nuevo equipo demostró su voluntad política y continuó los proyectos dejados en el presupuesto participativo por su antecesor. En los años sucesivos, se siguió asignando recursos importantes para esta dimensión del de-sarrollo. La política local combinó proyectos de seguridad alimentaria, de apoyo a la producción y de promoción económica. Esta estrategia pudo obedecer a la intencionalidad política de querer apoyar a todos en función de las características de los estratos de productores: a los más pobres, con programas de seguridad alimentaria; a los menos empren-dedores, con proyectos de apoyo a la producción, y para los grupos con mayor potencial, con iniciativas de promoción económica. El periodo se tradujo en muchos proyectos comunitarios, en algunos de los casos con intervenciones públicas que bordeaban —o sobrepasaban— el límite de lo que deberían, en teoría, hacer los privados. Lo positivo fue que los proyectos continuaron, pero más como apoyo a la producción que como promoción económica.

En el año 2007, la municipalidad suscribió un convenio con el programa Corredor Puno-Cusco, con el propósito de fortalecer la gestión del de-sarrollo económico local. La metodología de este programa era alentar concursos de grupos asociados de productores orientados a mercados, calificando sus iniciativas plasmadas en planes de negocio. La munici-palidad ponía contrapartidas y lideraba el Comité Distrital de Evaluación

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de Iniciativas de Negocios (CODEIN), instancia que calificaba las inicia-tivas de negocios rurales. Este mecanismo permitió movilizar recursos importantes de las comunidades desde sus conocimientos ancestrales, información y relectura de sus recursos naturales (capitales tangibles e intangibles). También despertó la idea de competir entre ellos. Con el apoyo del proyecto mencionado, se desarrollaron los concursos los años 2007 y 2008, en los rubros de fortalecimiento de capacidades y

EVOLUCIÓN DE LOS ACTORES DIRECTOS INVOLUCRADOS EN LA ExPERIENCIA DET 2004-2010

AÑOS ACTORES DEL PROCESO ROLES

2004 Asociación Arariwa Apoyó e invirtió en el fortalecimiento de la institucionalidad del gobierno local y comunidades.

Realizó trabajos en seguridad alimentaria en co-munidades de la cuenca del río Apurímac, y luego en la zona de valle.

Caritas Apoyó y dio asistencia técnica en cultivo de pastos (alfalfa) con orientación a la mejora de la producción de leche.

Masal Se encargó del proyecto concertado de concurso de Allinkausay en diez comunidades.

Proyecto de desarrollo Corredor Puno-Cusco

Cofinanció con asistencia técnica en temas productivos y organización de ferias agropecuarias.

Apoyó a la Oficina de Desarrollo Económico Local en metodologías para promover negocios rurales.

Asociación de Productores de Leche de Cuatro Lagunas-Pomacanchi (APROLAP)

Organizó a las familias que realizan la crianza de ganado lechero: empezó con veinte socios y en 2010 ya eran 120 socios.

Asociación de Municipalidades de Cuatro Lagunas (AMCLA)

Apoyó en representación, asesoría técnica en DET, pasantías e intercambio de experiencias.

2005 Asociación de Criadores de Cuyes Los Triunfadores de Pomacanchi

Tuvo una participación activa en la dinámica económica del distrito, con veinte socios.

2006 Asociación de taxistas de Acomayo Se organizó para facilitar el acceso al distrito, con ocho socios.

2007 Club de Madres de la dieciséis co-munidades del distrito

Participaron en proyectos de seguridad alimentaria y artesanías.

de apoyo al mejoramiento de infraestructura productiva. La idea era que la municipalidad lo adoptase como política, dados los impactos demos-trados en la movilización de recursos de los emprendedores. En el año 2009, el gobierno local aprobó un reglamento y realizó el concurso, con fondos propios, luego de lo cual financió diez iniciativas de grupos or-ganizados. Sin embargo, lamentablemente en el año 2010 esta práctica se dejó de lado.

2008 Asociación de Apicultores TikaMiski San Juan

Asociación de Artesanía Virgen Purificada. C.C. San José de Conchacalla, treinta socias

Asociación de Artesanas Santa Rosa de Mancura, treinta socias

Asociación de Criadores de Cuyes Inti Andina de Chosecani, veinte socias

Asociación de Productores Agropecuarios San Isidro de Ttio, quince socios

Asociación de Criadores de Cuyes SumacWarmi, veinticinco socias

Club de Madres, ámbito distrital.

Grupos de seguridad alimentaria, ámbito distrital, veintiún grupos que agrupan a 1100 madres

Surgieron para articularse e impulsar algún proyecto, sea de seguridad alimentaria, de apoyo a la producción o de promoción económica. En cada caso, asumieron la corresponsabilidad en los proyectos priorizados.

Consejo Distrital de Desarrollo (CDD)

Tuvo el rol de foro de concertación social en el distrito.

Mesa temática de Salud Es un espacio de concertación interinstitucional para trabajar en salud.

Mesa temática de Desarrollo Económico Local

Es un espacio de concertación interinstitucional para el trabajo en promoción económica local.

2009 Grupo organizado de artesanía Club de Madres San Juan, veinte socias

Grupo organizado de criadores de cuyes Nusqa pampa San Juan, dieciséis socios

Emprendió negocios rurales, con apoyo de proyectos provenientes de la municipalidad.

Fuente: Elaboración propia, con apoyo de Edith Arosquipa, ex subgerente de DEL, Pomacanchi.

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El gobierno local, en coordinación con las organizaciones de productores y el apoyo de las instituciones, promovió las ferias o plazas. En dos lu-gares eran semanales (Pomacanchi y San Juan), y en otros, mensuales, trimestrales o anuales.

Con el programa Apoder se desarrolló el diagnóstico de los atractivos turísticos de la zona, diseñando las estrategias a seguir para configurar un producto turístico que, aparte del componente cultural y paisajístico (Fortaleza de Wacrapucara, laguna de Pomacanchi, cañón del Apurímac, identidad cultural), debía poner énfasis en el turismo vivencial.

En el año 2009 se implementaron trece proyectos desde la ODEL: uno de seguridad alimentaria, nueve de apoyo a la producción y tres de promoción económica local. Los de promoción económica consistieron en el concurso de iniciativas de negocio y el fomento de ferias. Los de apoyo a la producción tuvieron que ver con la entrega de bienes como tractores agrícolas, maquinaria, infraestructuras, semovientes, etc.

Resumiendo, la experiencia tiene tres etapas en estos ocho años anali-zados. La primera, con el inicio de una gestión que muestra el compro-miso de cambiar la lógica del funcionamiento del gobierno local, pero con un enfoque teórico débil y con pocas competencias para llevarlas a cabo. En el proceso encuentra aliados, visita experiencias y transita hacia un enfoque de desarrollo económico local. La Asociación Arariwa y el programa APODER influyeron en este crecimiento, con la concepción de hacer políticas en DET, a través de la AMCLA. La tercera etapa, que abar-ca una nueva gestión municipal, continúa con el compromiso de apoyar las iniciativas productivas y empresariales del territorio, combinando po-líticas de seguridad alimentaria con las de apoyo a la producción y de promoción económica.

¿Cambio o continuidad? (2011)

Esta experiencia ha logrado vincular al gobierno local con los producto-res y los emprendimientos del territorio. La nueva gestión tiene definida una política para continuar el trabajo en DET, continuando o mejorando los proyectos iniciados por la anterior.

Las orientaciones de política en esta nueva etapa se centrarán en articu-lar a los actores a través de la mesa temática de desarrollo económico local. Se continuará trabajando en las principales actividades económi-cas, como mejoramiento del ganado lechero, animales menores e in-fraestructura de riego. Asimismo, se dará impulso a la promoción de la actividad turística, se promoverán más ferias para lograr un mercado más competitivo en el territorio y se tiene previsto establecer alianzas con instituciones y organizaciones de apoyo. El personal de la ODEL ha sido cambiado.

Principales logros de la experiencia

Los principales logros desde el punto de vista de las políticas que ha di-señado e implementado el gobierno local para favorecer el surgimiento, desarrollo y sostenibilidad de los pequeños emprendimientos son los siguientes:

• Elgobiernolocalhaestablecidounáreaespecializadaenpromo-ción económica local, con presupuesto propio, que se sigue man-teniendo.

• LaODELdelgobiernolocalfuncionaapartirdeunPlandeDesarro-llo Económico y de estudios de las cadenas productivas priorizadas.

• Desdeel año2008 sehacenesfuerzospara trabajardemaneramás articulada, para lo cual se ha implementado la mesa temática de desarrollo económico local.

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• Seha invertidoendiversosproyectosde apoyo a la producción,como adquisición de maquinarias agrícolas para las comunidades, infraestructura de riego y mejoramiento vial.

• Entre2003y2007,elIDHevolucionóde0,4350a0,5113.Enlaregión Cusco, en ese mismo periodo, pasó de 0,5112 a 0,5796, lo que quiere decir que Pomacanchi logró una mejora similar a la media regional (diferencia de 0,79 puntos).

• Unconjuntodeasociacionesdeproductoresemprendedoresestánorganizadas y ahora pueden concertar con el gobierno local y otras instituciones de promoción del desarrollo.

• Lainversiónprivadahacrecidoenlazona.Porejemplo,existenseisminiplantas de procesamiento de leche.

• Existeunnúcleocrecientedeproductoresorientadosalmercado,principalmente los ganaderos, criadores de cuyes y pequeños em-prendimientos relacionados con el turismo.



• El crecimiento macroeconómico del país es un contexto favorable para las iniciativas locales. También el proceso de descentralización, que otorga competencias a los gobiernos locales para trabajar la promoción económica local.

• Los grupos políticos que llegaron al gobierno local en estos dos pe-riodos tenían en su agenda el apoyo a los productores y pequeños empresarios locales.

• La creación de la subgerencia de desarrollo económico de la mu-nicipalidad para ejecutar las políticas, con personal especializado, resultó positiva.

• La presencia de la Asociación Arariwa, que apoyó en el fortaleci-miento de gestión local, también sería fundamental. Luego, la pre-sencia de la AMCLA, que con el apoyo de APODER, facilitaba cursos y pasantías para ver experiencias de DET en otros lugares de la re-gión y del país, además de ofrecer asistencia técnica especializada.

• La experiencia de gestión se fue volviendo más participativa poco a poco.

• También destaca la presencia de proyectos como el del Corredor Puno-Cusco, con metodologías de trabajo orientadas a mejorar las capacidades para la competitividad de los negocios rurales y a forta-lecer a la gestión municipal en esta competencia.


• Al inicio, hubo una débil capacidad concertadora desde el gobierno local: la mesa temática recién se instaló en el año 2008.

• Elmarco conceptual sobre DET no resulta tan claro para el equipo municipal.

• La poca relación entre el desarrollo social y el desarrollo económico llevó a contener en DET algunos proyectos de seguridad alimentaria, que deberían ser parte de una estrategia integral de mejoramiento de la nutrición infantil.

• La actitud de la oposición política también resultó negativa.

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La experiencia del distrito de Santa María de Chicmo, Apurímac

Panorámica del distrito de Santa María de Chicmo

Santa María de Chicmo es un distrito rural de la provincia de Andahua-ylas, región Apurímac. Su superficie territorial es de 162,14 km2. Está articulado a la cuenca del Valle del Chumbao, rodeado por una foresta-ción variada. Su agricultura se caracteriza por el cultivo de papa y maíz en gran cantidad, lo que otorga un colorido verdor a su suelo. El valle se encuentra a 2800 metros msnm, con un clima templado y tres meses de intensas lluvias (enero, febrero, marzo). El clima favorece a la pro-ducción de diferentes cultivos como maíz, cebada y papa, entre otros. La estructura comunal está basada en dos centros poblados y ocho comunidades campesinas. La población para el año 2007 era de 9430 habitantes.

La red vial interna de carreteras a lo largo del distrito de Santa María de Chicmo es de 240,50 kilómetros, aproximadamente, de los cuales 25 kilómetros están asfaltados. Ello representa el 10%. El 50% es afirmado, y el resto trocha.

Caso 5 POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES)

Total %

Mujeres 4816 51,07

Hombres 4614 48,93

Total 9430 100


En el periodo 2008-2010, el presupuesto municipal acumulado fue de 7’836.282, lo que significa una inversión per cápita de S/. 830.

Cuando se inició esta experiencia, el IDH en el distrito era de 0,4919, es decir, estaba en el segundo nivel de éste índice. Veremos más adelante cómo evolucionó de manera favorable.


La experiencia que analizamos se inició en el año 2004. Para entender el trabajo en promoción económica local, es importante hacer una rápi-da revisión del modelo de gestión local en general.

Santa María de Chicmo es un distrito conformado por ocho comunida-des campesinas. Desde el año 2004, el gobierno local empezó elaborar el presupuesto participativo y generó un espacio de concertación distri-tal. También elaboró un plan de desarrollo concertado. Como veremos líneas abajo, es también a partir del año 2004 que se empezaron a impulsar acciones de promoción económica a través de la Oficina Muni-cipal de Promoción Empresarial (OMPE).

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En el año 2007, ingresó un nuevo grupo político6 a la municipalidad y comenzó a profundizar en el modelo de gestión local. Para ello, se for-mó la Mesa de Concertación Distrital como un espacio de coordinación y articulación de esfuerzos de todas las instituciones y organizaciones sociales y se organizaron reuniones mensuales para evaluar el trabajo conjunto y hacer las correcciones correspondientes. Se estableció un sistema de planificación de actividades y de rendición de cuentas de manera descentralizada en cada comunidad, con lo cual se ganó la con-fianza de la población, que percibió a un equipo que trabajaba de ma-nera transparente. En cuanto a la gestión interna, se creó una OPI para poder viabilizar los perfiles de proyectos, lo que en ese momento era un cuello de botella.

En el año 2008 se creó la oficina de promoción de la salud municipal, en coordinación con el Ministerio de Salud, con el propósito de erradicar la desnutrición infantil y hacer salud preventiva promocional. Se diseñó una estrategia de combate a la desnutrición, sustentada en la moviliza-ción comunitaria. Para ello, luego de la capacitación y sensibilización a la población, se crearon veintidós centros de vigilancia comunitaria que se encargaron, a través de un sistema simple, de monitorear el crecimiento y desarrollo temprano de niños, niñas y gestantes. Aparte de la munici-palidad, se involucró a autoridades comunales, promotores, consejeros y familias. Los cuatro aspectos de control fueron la higiene, la estimula-ción, la nutrición y la salud. También se ofreció consejería a las familias y se fomentó el involucramiento de la pareja. Parte de esta estrategia era conseguir la seguridad alimentaria a través de la promoción de biohuer-tos, y mejorar las condiciones de agua y saneamiento.

Un apoyo importante en la profundización del modelo de gestión parti-cipativa fue la constitución de la Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chanchas (AMRUVACH). Desde esta instancia se brindó asistencia técnica para elaborar el presupuesto participativo, institucio-nalizar la mesa de concertación distrital y desarrollar las estrategias ne-cesarias para que la ciudadanía participe en la toma de decisiones. Esto

6 Entre 2003 y 2006, el alcalde fue el señor Edwin López. Entre 2007 y 2010, el alcalde fue el señor Herminio Ortiz, una persona con experiencia en manejo de negocios y de la parte productiva. Fue capacitado por PRODECO.

permitió construir una visión común basada en principios de solidaridad y reciprocidad. Así, se facilitó a las municipalidades socias de Huayana, Turpo, Huancaraya y Andarapa el establecimiento de un convenio con la OPI de municipalidad distrital de Santa María de Chicmo, con el fin de facilitar la formulación y viabilización de proyectos. Además, la munici-palidad otorgó a la AMRUVACH sus instalaciones y servicios de internet para agilizar los procesos de gestión en la formulación de proyectos.

La experiencia de promoción económica local

A continuación presentamos algunas características de la evolución de la experiencia en lo que se refiere a la gestión local, y luego los hitos más importantes de su historia:

• Voluntad política sin marco conceptual ni competencias técni-cas. El grupo político que accedió al gobierno local en el año 2003 tenía la intención de apoyar a los productores campesinos y peque-ños emprendimientos, debido a que en la zona desde hacía varios años ya no estaban presentes ni el Ministerio de Agricultura ni otros proyectos de apoyo al sector rural. Solo mantenían su presencia los programas asistencialistas. El problema era que la municipalidad no tenía conocimientos ni experiencia en el trabajo de promoción eco-nómica. Además, había algunas organizaciones de productores cuyo pensamiento predominante era recibir asistencia y no emprender. Tampoco se manejaba información básica de mercado, de costos, etc.

• Alianza para lograr marco conceptual y competencias técnicas. En febrero del año 2004, la municipalidad suscribió un acuerdo de cooperación con el proyecto Mejoramiento de la Competitividad Agropecuaria para Reducir la Pobreza (PRODECO) y la Asociación para el Desarrollo Empresarial en Apurímac (ADEA-Andahuaylas). En el marco de este convenio, se creó la Oficina Municipal de Pro-moción Empresarial (OMPE), como órgano de línea de la municipa-

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lidad. Su rol central era fomentar el desarrollo económico local, para lo cual debería cumplir las siguientes funciones: (i) gestión de infor-mación local; (ii) capacitación y asistencia técnica; (iii) concertación con los productores, y (iv) asesoría en temas económicos, técnicos y de gestión empresarial. Su trabajo estaba orientado a facilitar e impulsar el desarrollo de los pequeños productores, que son la gran mayoría en la zona, así como los pequeños emprendimientos de transformación para mejorar su competitividad y sostenibilidad.

En este periodo, el Concejo, junto a otras municipalidades, conformaron la AMRUVACH, institución que, con el apoyo del programa APODER, inició un proceso de asesoramiento a sus asociados en desarrollo eco-nómico local.

La estrategia que planteaba este proyecto era que la municipalidad ca-nalizara servicios empresariales, concentrándose en algunas cadenas productivas priorizadas en el territorio.

El concepto de desarrollo económico local que utilizaron era el siguiente:

El desarrollo local es un proceso de concertación público-privada entre los gobiernos, la sociedad civil organizada y el sector privado, con el propósito de mejorar la calidad de vida de la población, a través de la dinamización de la economía local.

Inicio de las actividades de promoción económica

Luego de la adecuación de la estructura municipal, la OMPE inició sus actividades identificando las potencialidades del territorio (oportunida-des + fortalezas) y seleccionando las cadenas productivas con mayo-res posibilidades de acceder a mercados con procesos de innovación factibles. Este trabajo contó con la participación de los productores. De manera paralela, se fomentó la organización de los productores más emprendedores y se apoyó su formalización. A partir del año 2005, el eje de desarrollo económico ya formaba parte de la discusión en el presupuesto participativo y recibía los recursos necesarios.

Las cadenas productivas priorizadas fueron las siguientes: cuy, leche fresca, manejo de ganado vacuno, quinua, kiwicha y papas nativas.

Ajuste en el enfoque, generalización de la experiencia (2007-2010)

Luego de una evaluación del nuevo grupo político que accedió al go-bierno local, se decidió ampliar el trabajo en promoción económica. También jugaron un papel importante en este proceso la experiencia que traía el nuevo alcalde y las pasantías a otras experiencias nacionales e internacionales que desarrollaron los miembros de la municipalidad a través de la AMRUVACH. Asimismo, la Cooperación Técnica Belga aportó en este proceso con su proyecto Servicios Empresariales no Financieros del Corredor Económico Ayacucho-Huancavelica-Apurímac. En el año 2008 se hizo el primer Plan de Desarrollo Económico Local, porque era tiempo de articular los esfuerzos de cada cadena productiva a una visión del territorio para emprender proyectos que resolviesen las dificultades de la mayoría de productores.

La experiencia en promoción económica en este periodo tuvo los si-guientes componentes debidamente conectados:

• Concertación y participación de actores. Se coordinaron las accio-nes de todos los involucrados en cada cadena productiva: producto-res, oenegés, proyectos, instituciones públicas.

• Fomento y fortalecimiento de capacidades y de organizacio-nes de productores para emprender actividades orientadas a mercados. El compromiso de producir según la calidad exigida por los mercados identificados era una condición exigida para asociar-se. El desarrollo de capacidades fue central, principalmente para impregnar una mentalidad emprendedora. Una estrategia que usó el gobierno local fue enviar funcionarios a diversas pasantías para que vieran experiencias de Huancayo, Puno, Cajamarca, etc. Estas acciones tuvieron enormes impactos en la forma de pensar de la población local.

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• Priorización de cadenas productivas a partir del estudio de mer-cado y los recursos locales. El proceso está permitiendo redescu-brir y potenciar los recursos que tienen cada familia, comunidad y piso ecológico. Se busca hacer una “agricultura de jardinería” y crianzas de alto rendimiento.

• Infraestructura de apoyo. Se destinó a articular vialmente a todas las comunidades con carretera afirmada y a introducir de manera paulatina el riego tecnificado.

• Desarrollo de innovaciones productivas. Buscaba lograr escala, calidad y estandarización. En cuanto al ganado, se promovieron la inseminación artificial y el mejoramiento de pastos. Con los cuyes, se trabajó mejorando razas, galpones y alimentación. También se instalaron camales y ahora se venden cuyes beneficiados, listos para ser preparados. Además, se promovió que cada productor tuviese un mínimo de quinientos cuyes, en caso contrario la actividad no resultaría rentable. En los sembríos, se introdujeron semillas mejo-radas.

• Vinculación a mercados más dinámicos, dentro y fuera de la región. Se identificaron compradores y, en muchos casos, se esta-blecieron acuerdos comerciales de pre compra, antes del inicio de campaña.

• Apoyo financiero. Se constituyeron fondos de crédito para insu-mos, que se dan en préstamo a las asociaciones y se cobran al final de las ventas. Estos fondos se alimentan de recursos provenientes de programas de cooperación y de la propia municipalidad.

• Inversiones directas de manera subsidiaria. Por ejemplo, en una alianza con la oenegé CESAL de España, se instaló una planta de procesamiento de leche que resolvió un gran cuello de botella para las ocho asociaciones de ganaderos. El gobierno local invirtió en el terreno y la infraestructura, y la cooperación en la adquisición e instalación de la planta. Actualmente la planta es manejada por las asociaciones de productores de leche, quienes asumen los costos operativos.

• Alianzas estratégicas con programas de cooperación e institu-ciones académicas. Se han firmado diversos convenios de coope-ración con organismos de cooperación y con oenegés. También se ha trabajado con estudiantes de la Universidad La Molina, quienes practican en la planta lechera.

Una de las políticas impulsadas en este periodo fue fomentar la agri-cultura orgánica, introduciendo tecnologías adecuadas al contexto de producción de abonos y controladores de plagas orgánicas. Este es un proceso de mediano y largo plazo, porque ya se había generalizado el uso de productos químicos.

Concertación y participación

Fortalecimiento de capacidades

Alianzas estratégicas

Inversiones directas

Apoyo financiero

Infraestructura de apoyo

Priorización de cadenas productivas

Vinculación de mercados

dinámicos

Desarrollo de innovaciones productivas

COMPONENTES CONECTADOS

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El trabajo de desarrollo económico local es una tarea de todos, porque es la principal herramienta de lucha contra la pobreza. El alcalde de este periodo lideró el trabajo. En la OMPE, existe un gerente y un experto lo-cal por cada cadena productiva. El experto local es una persona del lugar, sin título formal alguno, que fue debidamente capacitado en aspectos técnicos y de manejo de grupos. Se trabaja por resultados.

ACTORES DE LA ExPERIENCIA EN EL DISTRITO DE SANTA MARÍA DE CHICMO

AÑOS Actores Roles

2004 Asociación de Productores de Cuy Villa Esperanza

Asociación de Productores de Leche HuaytaPallana Taramba

Asociación de Productores de Leche nuevo Amanecer Mollebamba

Asociación de Productores de Leche Nueva Vida de Nueva Esperanza

Organización de Mujeres Unión y Paz de Cascabamba (leche)

Coordinan el trabajo con las instituciones para implementar proyectos de desarrollo.

Realizan control social a sus asociados para cumplir los compromisos con el mercado y con los proyectos.

Gobierno local Fomenta la organización de los producto-res, emprendedores, la concertación con las instituciones, la planificación del desa-rrollo local, el desarrollo de capacidades, los estudios de mercado, el apoyo con infraes-tructura, el fondo de micro crédito, la articu-lación de productores con empresas com-pradoras y el apoyo con insumos básicos.

Ministerio de Agricultura Ofrece asistencia técnica a los productores.

Apoyo de oenegés como CESAL, ADEA, CARE, PRODECO y APODER

Ofrece asistencia técnica, capacitación al gobierno local y a los productores. En el caso de APODER, se focaliza en la gestión de la promoción económica local.

SENASA Brinda apoyo técnico en sanidad.

2005 Asociación de Productores de Papa Tesoro de Los Andes

Asociación de Productores de Papa Los Innovadores de Hantuapata

Asociación de Productores de Leche Los Chankas de Lamay

Asociación de Productores de Leche Niño Jesús de Nueva Esperanza

Asociación de Productores de Quinua - Kiwicha

Coordinan el trabajo con las instituciones para implementar proyectos de desarrollo


2006 Asociación de Productores de Leche Nueva Generación de Nueva Esperanza

Asociación de Productores de Papa, Vista Alegre-Rebelde Huayrana



2007 Asociación de Productores de Criaderos de Animales Menores La Familia Rebelde

Asociación de Productores de Criaderos de Animales Menores Alto Andino de Mollebamba

Asociación de Productores Agropecuarios Los Tréboles de Leche y Cuy de Tarampa



2008 Asociación de Productores de Papa de Calidad Competitiva de Nueva Esperanza

Asociación de Productores de Papa Encanto de Oro de Chicmo



2009 Ninguna

2010 Asociación de Productores Virgen del Carmen de Crianza de Animales Menores de Chicmo.

Asociación de Productores de Cuy Virgen Cocharcas de Pucahuasi (según el ex alcalde, hay cincuenta grupos de productores de cuy orientados al mercado).




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Todas estas asociaciones tienen un promedio de treinta personas cada una y están vigentes. Ello demuestra el proceso de densificación de las organizaciones orientadas al mercado en el territorio, lo que constituye un activo intangible muy importante. También se reporta que en la zona se ha pasado de tener cinco a diez tiendas comerciales, resultado que ha ido en incremento por el proceso implementado de simplificación administrativa al interior de la oficina de Renta, Secretaría y Mesa de Par-tes para facilitar las licencias de funcionamiento en tiempos prudenciales y sin trámites engorrosos.

El rol de la Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de los Chanckas (AMRUVACH)

En el año 2004, diez municipalidades rurales de la provincia de An-dahuaylas crearon esta asociación con el propósito de tener la capacidad de incidir en las políticas públicas nacionales, regionales y provinciales favorables al ámbito rural en general y a los municipios rurales en parti-cular. Se adhirieron a la REMURPE, y con ello, se promovieron gestiones locales participativas, concertadas, transparentes, eficientes, equitativas y con desarrollo económico local. Sus objetivos son: (i) fortalecer institu-cionalmente a las municipalidades socias; (ii) mejorar las capacidades políticas, técnicas y de gestión social, y (iii) promover el desarrollo eco-nómico productivo desde los gobiernos locales socios.

A fines de 2005, la asociación decidió realizar un programa de visitas a experiencias en desarrollo económico local y de asociativismo a la ciudad de Lima y Cajamarca, en el que participaron alcaldes y regidores de las catorce municipalidades. Esta actividad fue el impulso para que muchas municipalidades lograran dimensionar el tema de desarrollo económico en sus gestiones. Ello se vio fortalecido, a su vez, gracias al diplomado sobre Gerencia Municipal para la Promoción de Desarrollo Local, que contó con la participación de autoridades y funcionarios de las municipalidades socias. El año 2006 hubo un avance, pues nueve municipios incorporaron en sus presupuestos participativos proyectos productivos y uno de ellos inició un proceso de readecuación de su estructura.

La municipalidad distrital de Santa María de Chicmo fue socia funda-dora de la AMRUVACH. Esta asociación suscribió varios convenios de cooperación con el programa APODER de la Cooperación Suiza, con el propósito de desarrollar acciones tendientes a fortalecer experiencias de gestión participativas, institucionalizar el presupuesto participativo y la rendición de cuentas, y apoyar en el desarrollo de políticas de promoción económica local en cada municipalidad socia. En DET, la AMRUVACH ha desarrollado cursos, talleres y pasantías a experiencias innovadoras tanto a escala nacional como internacional. La mayor valoración que hacen los involucrados son las pasantías desarrolladas, porque “viendo se apren-de; cuando solo nos dan capacitación, existe desconfianza; sabemos qué es, pero muy pocos nos dicen cómo se hace, qué dificultades se encuentra en el proceso. Otro alcalde o funcionario nos habla el mismo idioma”, como nos dice un protagonista de la experiencia.

Durante 2008 la AMRUVACH se propuso apoyar un proceso de planifi-cación del territorio para dar el Impulso al Desarrollo Económico sobre la base de la zonificación de microcuencas7. A partir de 2010, en el marco de la nueva Ley de Mancomunidades, afianzaron su posición de impulsar cuatro mancomunidades municipales, esta vez bajo derecho público, para promover cadenas productivas: Mancomunidad Inka Tam-bo (cadena de ganado lechero y papa nativa en Santa María de Chicmo, Talavera y Uranmarca); Mancomunidad Poder Chanka (cadena frutícola y cuyes en los distritos de Turpo, Huancaray, Chiara y San Antonio de Cachi), Mancomunidad de Pakkan (cadena de turismo en los distritos de Pacucha, Kishuara, Kaquiabamba y Andarapa) y Mancomunidad Unión Pauchi (cadena de cuy y quinua en los distritos de Pomacocha, Huaya-na, Pampachiri y Tumayhuaraca). Estas dos últimas han sido registradas ante la SD-PCM. Estas iniciativas son recientes; en los próximos años se verán los resultados.

Si bien las primeras iniciativas son acciones que contribuyeron a desarro-llar, impulsar y poner en agenda de las instituciones municipales el tema del desarrollo económico, es importante resaltar esta propuesta más ambiciosa de mancomunidades, porque adopta el enfoque territorial.

7 Mancomunidad de río Huancaray, Mancomunidad margen izquierdo cuenca Chicha, Mancomunidad Valle Pincus y Mancomunidad cuenca Chumbao.

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¿Cambio o continuidad? (2011)

Las políticas iniciadas continuarán. En el año 2011, un nuevo grupo político ha ingresado al gobierno local; sin embargo, el principal fun-cionario de la ODEL se mantiene en el puesto. Al principio hubo cierta indefinición sobre qué políticas deberían continuarse. Según la principal autoridad, se concentrará el esfuerzo en mejorar algunas infraestructu-ras, principalmente riego. También se tiene previsto apoyar en la bús-queda de nuevos mercados para la producción local. La introducción de ganado mejorado, el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento de las organizaciones son otras líneas de trabajo previstas.

Pese a que la experiencia lleva varios años, pensamos que las propues-tas planteadas por el gobierno local podrían derivar en proyectos de apoyo a la producción y no de promoción económica, es decir, desde la oferta pública y no como un proceso y pacto público-privado, donde los esfuerzos públicos acompañan a la inversión privada. En esta fase es importante volver a los programas de capacitación para dotar de un marco conceptual avanzado a la gestión municipal.

Otro tema analizado es que se ha realizado un esfuerzo importante por hacer un plan de desarrollo con un horizonte al 2021. El documento que revisamos es extenso y cuenta con abundante información, pero no aterriza en dimensiones estratégicas que deriven en proyectos de im-pacto. También es importante, en este sentido, el apoyo técnico externo, que podría canalizarse a través de la AMRUVACH. Los municipios rurales requieren instrumentos de gestión aplicables, por consiguiente deberían ser más simples, pero potentes.

Principales logros de la experiencia

Los principales logros desde el punto de vista de las políticas para fa-vorecer el surgimiento, desarrollo y sostenibilidad de los pequeños em-prendimientos en este caso han sido los siguientes:

• El gobierno local tiene establecida un área especializada en promo-ción económica local, con presupuesto propio que se sigue man-teniendo.

• El gobierno local funciona sobre la base de un plan de desarrollo económico local, y orienta su accionar según estudios de las cade-nas productivas priorizadas.

• Existe la cultura de la concertación entre las instituciones y con las organizaciones de productores y pequeños empresarios.

• La infraestructura de apoyo funciona bien. Por ejemplo, la cons-trucción de dos mercados de abastos ha ordenado y alentado el comercio en el distrito. La infraestructura de riego es bien manejada.

• En cuanto al impacto, junto a los esfuerzos hecho por la oficina de salud preventiva, se ha logrado disminuir la desnutrición crónica infantil, entre 2008 y 2010, de 26,8% a 23,10% (municipalidad distrital de Santa María de Chicmo 2011). Este es un esfuerzo con-junto con el programa Juntos.

• El IDH en el distrito mejoró a un ritmo mayor de la media de la región Apurímac: mientras que en esta última pasó de 0,5119 a 0,5610 entre 2003 y 2007, en el distrito subió de 0,4919 a 0,5536, es decir, 0,126 puntos más que el crecimiento promedio de la región.

• Seis organizaciones de productores agropecuarios de la cadena pro-ductiva de la leche, con alrededor de 250 familias, se convirtieron en proveedores del programa del Vaso de Leche de la municipali-dad provincial y distrital. Manejan una planta lechera.

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• Alrededor de cincuenta grupos organizaciones de productores de cuy se han articulado al mercado local y regional y venden tanto cuyes en pie como beneficiados, listos para ser cocidos.

• Se ha fundado una organización de productores de quinua y kiwi-cha, con 35 productores articulados a empresas compradoras para el mercado nacional.

• Hay cinco organizaciones de productores de papas, con sesenta productores articulados al mercado regional y local.

• Existe una alta participación de las mujeres, tanto en las directivas de las asociaciones como en las actividades económicas.

• Los involucrados aseguran que el alcoholismo ha disminuido, por-que la gente está ocupada y tiene una agenda de trabajo, así como esperanzas de mejorar su situación.



• El proceso de descentralización del país dio un conjunto de leyes, entre ellas la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, donde se fija como una competencia de los gobiernos locales la promoción del desarrollo económico local. También se promulgó la Ley de Presu-puesto Participativo.

• Los grupos políticos que llegaron al gobierno local en estos dos periodos tenían en su agenda el trabajo en promoción económi-ca local y mostraron apertura a la capacitación y asistencia técnica de los proyectos de cooperación para los equipos municipales. Las pasantías fueron valoradas como el mejor vehículo para cambiar mentalidades.

• Las políticas iniciales de municipalidad otorgaron personal y presu-puesto para el área y organizaron el trabajo mediante planes opera-tivos. Se hacían evaluaciones quincenales de los avances del trabajo.

• La presencia del proyecto PRODECO fomentó la creación de las ofi-cinas municipales de promoción empresarial. Luego, la presencia de la AMRUVACH, con el apoyo de APODER, facilitó cursos y pasantías para ver experiencias de DET en otros lugares del país y en países vecinos.

• El modelo de gestión local, que era participativo, generaba confian-za en los actores para organizarse, participar y comprometerse con las innovaciones productivas y organizativas promovidas.

• También resultó importante el método participativo de la municipa-lidad y de quienes trabajaban en la OMPE.

• Se mantuvo un sistema de información de mercados para los pro-ductores.

• Hubo continuidad de las políticas en dos periodos de gestión mu-nicipal.

Factores que dificultaron la evolución de la experiencia

• Al inicio, pese a la voluntad política en el equipo municipal, no se tenía un marco conceptual sobre DET, y tampoco sabían cómo dise-ñar las políticas y que herramientas de gestión utilizar.

• Las organizaciones de productores tradicionales estaban más cen-tradas en el reclamo y en la cultura asistencialista generada por algu-nos programas estatales nacionales y locales antes de la experiencia que en el trabajo asociado para ganar competitividad.

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A manera de conclusiones4

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1. Entre la teoría y la práctica

Es obvio que las teorías sirven para analizar e interpretar la realidad, pero también para orientar las acciones. En este caso, es muy complicado diseñar buenas políticas públicas desde el gobierno local si los respon-sables no tienen claridad conceptual sobre el tema. Las experiencias más avanzadas, como Condebamba, San Salvador o Santa Maria de Chicmo, se encuentran enmarcadas en elementos teóricos planteados en la primera parte de este trabajo. Por un lado, se trata de identificar algunos recursos básicos para empezar a impulsar su aprovechamiento de manera eficiente. Por otro está la actuación del Estado, de manera subsidiaria, allí donde los privados tienen limitaciones para hacerlo y requieren bienes públicos o apoyos focalizados.

Así, el desarrollo de capacidades y la mejora del stock de conocimientos en el territorio permiten que los otros componentes tengan sentido. Tal vez donde los nexos teóricos con la práctica no quedan muy claros es en el concepto de cluster, por lo que podríamos concluir que este último es poco aplicable en ámbitos rurales pobres y emergentes. Es un con-cepto para zonas más industrializadas, porque ni siquiera la clasificación que hacen Altenburg y Meyer-Stamer (1999) en tres tipos —entre ellos el de sobrevivencia— se podría aplicar a estos espacios. Sin embargo,

las cinco fuerzas de Porter8 sí están presentes de alguna manera en las experiencias analizadas: condiciones de la demanda, situación de los competidores, bienes sustitutos, proveedores de servicios y amenaza de nuevos entrantes. Estos factores tendrán que ser tomados en cuenta en mayor medida cuando las experiencias maduren y los pequeños nego-cios rurales incursionen en mercados más exigentes. También cuando otros territorios vecinos ingresen a una senda similar a la de ellos. Es preciso remarcar que, a la larga, es la productividad la que garantiza la competitividad.

La mirada desde la concepción de que el desarrollo territorial se logra si se trabajan de manera paralela las innovaciones productivas y el for-talecimiento institucional quizá sea el enfoque más próximo a todas las experiencias. El fomento a las innovaciones productivas para que arti-culen la producción a mercados más dinámicos ha sido una estrategia seguida en todas las experiencias, con excepción de algunas actividades económicas orientadas a los programas sociales del Estado (programa Vaso de Leche, PRONAA). Por su parte, el fortalecimiento institucional es el otro elemento presente en todas las experiencias. Un conjunto de organizaciones de nuevo tipo cuyo propósito es hacer negocios, junto al fortalecimiento del gobierno local y el surgimiento de espacios de concertación, de mesas de trabajo interinstitucional, de pactos con em-presas compradoras, etc., evidencian que este es un factor clave para explicar el proceso de desarrollo iniciado en estos distritos que hacen esfuerzos por salir de la pobreza.

El enfoque de capitales de Boisier (2000) es la aproximación más in-tegral y aplicable a los espacios rurales andinos pobres. Promover que la gente redescubra sus propios capitales (cultural, natural, psicosocial, cognitivo, cívico, simbólico, social, humano, económico, institucional), a veces ocultados por la oscuridad de la pobreza y la exclusión, se puede lograr en espacios territoriales como los municipios rurales si existen liderazgos políticos más participativos y cuadros técnicos calificados, con metodologías de animación social. Un elemento que está en la base de

8 Michael Porter, economista y profesor de la Harvard Business School, elaboró en 1989 un modelo holístico que permite analizar cualquier industria en términos de rentabilidad.

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las experiencias descritas es la gobernabilidad democrática con inclusión política, enfoque teórico que no estuvo presente con fuerza en el marco teórico inicial.

A manera de síntesis, enriqueciendo la teoría desde la práctica, plan-teamos un modelo para trabajar el DET en municipios rurales con los siguientes elementos: en la base, la gobernabilidad local con inclusión política, y luego, el redescubrimiento de los capitales tangibles e intan-gibles del territorio, la transformación productiva y el fortalecimiento

MODELO TEÓRICO PARA PROMOVER EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN MUNICIPIOS RURALES

Desarrollo económico territorial

Competitividad

GOBERNABILIDAD CON INCLUSIÓN POLÍTICA

Productividad

Transformación productiva

Capital natural

Capital simbólico

Capital cognitivo

Capital cívico

Capital social

Capital cultural

Capital humano

Fortalecimiento institucional

institucional, que impulsan la productividad y mejoran la competitividad. Este conjunto de elementos es el que generará el DET.

Otro concepto utilizado en la mayoría de experiencias es el de cadenas productivas. Sin embargo, la metodología para trabajar con este enfoque no siempre ha sido similar, lo que debe llamar la atención, porque en algunos casos los promotores del DET no han usado con la rigurosidad adecuada este concepto y sus metodologías de aplicación.

En cuanto al tema de las políticas públicas, entendidas como las orien-taciones de cambios que se impulsan desde el Estado concertadas con la sociedad civil para lograr mejoras en situaciones específicas en la so-ciedad, son un elemento que no aparece en todas las experiencias. Las más avanzadas muestran un marco conceptual más sólido y, por ello, han definido sus opciones de política y los instrumentos para llevarlas a cabo, así como los arreglos institucionales para gestionarlas. En otros ca-sos (como Pomacanchi), todavía se evidencian debilidades expresadas en algunos proyectos que podrían ser mejor enfocados.

2. Lecciones aprendidasUna primera reflexión parte del hecho de que es difícil implementar po-líticas públicas locales de promoción económica en los distritos rurales pobres en el país si es que primero, o de manera paralela, no se pro-mueve la inclusión política de los sectores campesinos, haciendo que se apropien de la toma de decisiones en estos espacios. Forman parte del ejercicio de sus derechos asumir sus deberes organizándose para con-tribuir en resolver sus propios problemas y conectarse en las redes por donde circula la información de los asuntos públicos, lo que desarrolla el empoderamiento de las personas excluidas. No existe desarrollo local sin ejercicio de la ciudadanía. El mejoramiento de la gobernabilidad en el territorio es la base de un modelo innovador.

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Una segunda reflexión es que todas estas experiencias, ricas tanto por el proceso social seguido y la arquitectura institucional creada como por los logros obtenidos, tienen como promotores iniciales a algún organismo de la cooperación internacional o a alguna oenegé de desarrollo. Ellos identifican claramente de dónde vinieron las fuentes de información, conocimiento, metodologías, asesorías especializadas, pasantías, etc. ¿Por qué no identifican a ninguna institución del Estado en los aspectos importantes de este proceso? El programa de desarrollo de capacidades impulsadas desde el gobierno nacional hasta ahora no ha dejado la hue-lla que se requiere en la gestión local, allí donde a diario se lucha contra la pobreza con o sin programas estatales nacionales.

Todas las experiencias analizadas también han tenido como una de sus fuentes de apoyo alguna asociación de municipalidades. Fueron vehí-culos para aprender entre iguales, entre gestores, entre vecinos. Tanto la REMURPE como las asociaciones regionales y territoriales, aparte de haber sido espacios de vinculación de agendas para la discusión entre gobiernos regionales y nacional, han cumplido el papel de elaborar sis-tematizaciones de sus aprendizajes para compartirlas con sus demás colegas.

En cuanto a las mancomunidades, tres experiencias analizadas están ligadas a estos esfuerzos, sin embargo ninguna de ellas tiene todavía mucho que mostrar debido a su corto tiempo de funcionamiento y a la confusión que ha existido alrededor de este tema en los últimos años (Chirinos 2011). Si la poca claridad fue la constante en quienes diseña-ron esta política, a escala local la situación no mejora. Las mancomuni-dades no avanzan porque los mancomunados no deciden cuáles son las competencias específicas que van a trabajar con esta modalidad para hacer las reformas internas en sus gobiernos locales y ajustar estructuras y recursos para pasar a la mancomunidad. Ese instrumento permitirá ganar eficiencia, escala, estandarización de la calidad de ciertos servicios públicos, concebir proyectos más integrales, etc.

Pero existen temas de fondo que se deben tratar de manera paralela: dos o tres débiles no hacen un fuerte solo porque se junten. El forta-lecimiento de la gestión de las municipalidades debe ser un proceso

paralelo a la promoción de mancomunidades. En este aspecto, aún se ha avanzado poco en los municipios rurales. Se requiere una propuesta de gestión acorde con la realidad, que incluya un mínimo de personal técnico bien pagado, procesos y procedimientos adaptados a la reali-dad, así como un mínimo de presupuesto que permita diluir los costos operativos. Personal mal pagado y sin derechos laborales mínimos no puede gestionar estas municipalidades, pues es justamente ahí donde están los mayores desafíos del Estado, como la lucha contra la pobreza.

El crecimiento económico para lograr el desarrollo local es una pieza fundamental, pero no la única. En los espacios rurales pobres, imple-mentar políticas con un fuerte énfasis en el tema social podría conducir al asistencialismo y a la larga no es sostenible. Por otro lado, privilegiar el desarrollo económico local podría invisibilizar a los sectores más vul-nerables, porque por su naturaleza la promoción económica local está orientada a sectores específicos. Combinar ambos enfoques y políticas es un proyecto local más interesante. Asimismo, como vimos en las experiencias, un elemento central de base de sustento de ambas di-mensiones del desarrollo es el empoderamiento de los ciudadanos y ciudadanas y de sus organizaciones.

En los últimos años, las agendas públicas locales están cambiando. Los programas de los partidos políticos que compiten en las elecciones en el sector rural tienen un fuerte componente de apoyo a los productores rurales. Esto es un avance, pero podría ser un problema también si los que ganan las elecciones y sus equipos no tienen un marco conceptual sobre el tema ni metodologías para trabajar. En muchos casos, los es-fuerzos terminan haciendo más de lo mismo; es decir, poner obras de riego para producir la misma papa con el doble de agua. No basta la vo-luntad política: este tema demanda gente especializada que las regiones y municipios aún no tienen. Las experiencias más avanzadas analizadas han desarrollado esfuerzos por capacitar a líderes políticos y cuadros técnicos. Se valoran los diplomados que dictó la universidad ESAN, en convenio con REMURPE y con el apoyo de APODER.

La incorporación en los gobiernos locales de las competencias de de-sarrollo económico local en estos municipios pequeños es un proceso

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irreversible, principalmente por la valoración de los actores económicos. Existen matices en este proceso. En algunos gobiernos locales, hubo una reforma de la institución municipal en la cual se fijaron los nuevos roles de la corporación municipal, haciendo que la nueva lógica de fun-cionamiento sea promotora de los emprendimientos locales. En otros, solo hubo la incorporación de un área adicional sobre la vieja estructura municipal (reestructuración). En estos últimos casos existen tensiones no resueltas entre las áreas que se expresan en políticas y proyectos inconexos. Falta trabajar más en esto.

Se están utilizando diversos mecanismos de concertación y participa-ción. La concertación público-privada con los emprendedores es di-ferente de la concertación social en general. La concertación público-privada se da alrededor de iniciativas de negocios concretos, en donde los privados deben liderar, aportar, comprometerse. La inversión pública debe acompañar estas iniciativas. En las experiencias analizadas, existen varios mecanismos. Las mesas de desarrollo económico, las submesas por cadena productiva, las mesas temáticas y los acuerdos de compra precosecha son los más estructurados. También hay reuniones directas entre los beneficiarios y los funcionarios de las oficinas de desarrollo económico; este tipo de concertación tiene sus límites: en varios casos han tenido un sesgo político.

Es recomendable ingresar al tema del desarrollo económico local de manera gradual, empezando por experiencias piloto en las cadenas pro-ductivas con mayores probabilidades de tener éxito. Los aprendizajes ini-ciales sirven para afinar los instrumentos e ir incursionando en procesos más complejos, en cadenas productivas más complicadas. Administrar la tensión por la tentación política de querer beneficiar a todos es crucial para el éxito.

La tentación tecnocrática de querer iniciar un proceso DET haciendo un plan de mediano y largo plazo en territorios con fragilidad institucional, con productores y pequeños empresarios dispersos, se debería evitar, porque da una mala señal desde un inicio. Las experiencias analizadas empezaron realizando acciones puntuales que generasen confianza, y luego promovieron la organización de los productores. Trabajaron de

manera concertada por cadenas productivas, y cuando las organizacio-nes estuvieron fortalecidas, hicieron el Plan de Desarrollo Económico Local. La explicación es que, si la responsabilidad principal del Plan de Desarrollo Local debe recaer en los privados y sus organizaciones, no tendría impacto llevarlo a cabo cuando las organizaciones no están pre-paradas.

La combinación de proyectos de seguridad alimentaria, de apoyo a la producción y de promoción económica en espacios rurales pobres es una estrategia que permite atender a los tres segmentos de la población rural: los de seguridad alimentaria van hacia los más pobres, que produ-cen para el autoconsumo; los de apoyo a la producción hacia los que producen para el mercado local, y los de promoción económica hacia los que tienen enfoque de mercado y pueden incursionar en mercados más dinámicos. La pregunta es si los proyectos de seguridad alimentaria deben ser gestionados por el área de Promoción Económica o es una estrategia de la gerencia de Desarrollo Social.

Un tema polémico es hasta dónde debe ir la inversión pública en pro-moción económica local. La moda ha sido que debe llegar a todo lo que es un bien público. Entonces, el gobierno local puede mejorar las carre-teras, la electricidad, el agua, el desagüe, realizar estudios especializados de las cadenas productivas, un sistema de información y programas de formación laboral, apoyar la investigación, instalar almacenes, campos feriales, mercados, obras de riego, marketing territorial, etc. Pero cuando se quiere optimizar el uso del agua de riego apoyando con riego tecnifi-cado (aspersión, goteo, etc.) a los sectores pobres, sabiendo que es un vehículo potente para la innovación productiva, existen reparos en los sistemas públicos. Peor es si se plantea apoyar en la instalación de una planta lechera, como hicieron la municipalidad de Pomacanchi o Santa María de Chicmo. En este último caso, la municipalidad contribuyó con la infraestructura y el terreno. La planta es gestionada en concesión por los productores, y realmente es un instrumento que resuelve un cue-llo de botella y tiene impactos importantes en la mejora de un grupo importante de familias. ¿Por qué entonces está prohibido este tipo de apoyos actualmente?.

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El MEF ha flexibilizado en algo su posición con la metodología de PRO COMPITE, pero creemos que existen otros mecanismos que todo Estado inteligente debe usar para mejorar la competitividad de sus pequeños productores. Fondos de riesgo para emprendimientos rurales manejados con lógica privada, incubadoras de empresas y fundaciones promovidas desde el gobierno nacional o regional con contribución privada podrían ser mecanismos de aplicación de recursos públicos más flexibles para im-pulsar a los emprendedores rurales a través de mecanismos competitivos.

El desarrollo de capacidades, tanto en el gobierno local como en los principales líderes de los actores privados, es una constante como factor crítico para explicar los resultados. El instrumento de mayor impacto han sido las pasantías a diversas experiencias de DET. Otro instrumento fue la participación en ferias o plazas locales, regionales o nacionales.

ONG

Sensibilización de autoridades

Voluntad política del alcalde

Políticas generales

Reforma estructural municipal

Proyectos de cooperación

PROMOCIÓN ECONÓMICA TERRITORIAL EN MUNICIPIOS RURALES

Esta práctica fue uno de los factores más importantes para despertar la cultura emprendedora de mujeres y hombres pobres, que antes tenían vergüenza de participar en esa dinámica. En tercer lugar están los cursos de capitación y la asistencia técnica, y en cuarto lugar, las evaluaciones participativas constantes.

Las limitaciones de las experiencias han estado por el lado de la fragili-dad institucional de los gobiernos locales rurales pequeños, la escasez de personal capacitado en este tema nuevo, la poca claridad concep-tual al inicio de las experiencias, la rigidez planteada por el MEF para el manejo de fondos públicos para la promoción económica, las prácticas asistencialistas de algunos programas sociales, y las tensiones entre las lógicas comunales y las asociaciones de productores, formadas para ha-cer negocios.

Mesas de trabajo por subsector

Piloto

Piloto

Estudio de cadena productiva

Estudio de cadena productiva

Mesa de Desarrollo Económico

Plan de Desarrollo Económico

Diversificación de la

experiencia

Desarrollo de capacidades de autoridades, funcionarios y líderes de los sectores económicos

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3. Diez puntos críticos a tomar en cuenta en el diseño de políticas DET

Las experiencias analizadas, contrastadas con otros casos, nos permiten concluir que, al momento de diseñar políticas de promoción económica local, se deben tomar en cuenta al menos los siguientes puntos críticos:

• Enfoquesistémico.Es preciso pensar en el largo, mediano y corto plazo, tomar en cuenta las implicancias de los programas en las otras dimensiones del desarrollo, incluir los impactos sociales y am-bientes en el diseño de las políticas DET y considerar la interrelación en los niveles nacional, regional y local.

• Marcoconceptual.No es posible diseñar buenas políticas, progra-mas y proyectos en desarrollo económico territorial sin tener claros los enfoques y conceptos sobre el tema.

• Innovaciones en las estructuras productivas e institucionales.Las propuestas deben incluir la forma de lograr los procesos de innovación productiva que permitan que parte de la producción del territorio incursione de manera exitosa en mercados más dinámicos y que el tejido institucional del territorio se fortalezca. También se tomará en cuenta el funcionamiento de las reglas formales y no formales.

• Cadaterritoriodebeencontrarsupropiocamino. No existe una propuesta preconcebida para el territorio: esta será gestada al calor de la discusión de sus actores y será el reflejo de los desafíos de sus protagonistas.

• Bases de sustentación de las iniciativas locales. Las iniciativas locales se sustentan en la participación y compromiso de los acto-res, la actitud proactiva del gobierno local, el compromiso de grupos de liderazgo local, la capacidad de diseñar estrategias de desarrollo

territorial, el fomento de la cooperación pública-privada, pública-pública y privada-privado, la promoción de empresas locales, la coordinación de programas e instrumentos y el desarrollo de una institucionalidad de soporte.

• Ámbitos principales de actuaciónde las iniciativas locales ende-sarrollo económico territorial. Es necesario elaborar un sistema de información territorial, fomentar redes de cooperación empresarial, la concertación público-privada y el fortalecimiento de las organi-zaciones de productores, invertir en infraestructura y equipamiento básico para el acondicionamiento territorial, en asistencia técnica, investigación y desarrollo de productos y en formación de recursos humanos, vincularse con entidades financieras para mejorar el ac-ceso a créditos, valorizar el patrimonio natural y cultural y apoyar la comercialización de los productos locales, fomentando ferias y otros mecanismos.

• Roldelgobiernolocaloregional. Es preciso tener claro cuáles son las competencias del gobierno para ejercerlas a plenitud.

• Roldelterritorioenelproyectoregionalonacional. Debe ela-borarse la propuesta de DET buscando la complementariedad o diferenciación respecto de otros territorios. Lo ideal es desarrollar la estrategia buscando la concordancia con las opciones de desarrollo planteadas por la región o el país.

• Instrumentosdepolíticaautilizar. Hay una serie de opciones de política, dependiendo de las fortalezas y debilidades del gobierno local y de las oportunidades y amenazas del contexto. Las políticas internas tienen que ver con los procesos de modernización de la gestión local con el propósito de ingresar a una lógica de promoción económica local. También se puede utilizar medidas tributarias, im-pulsar proyectos de apoyo a las innovaciones productivas y fomen-tar el acceso al crédito para los pequeños y medianos productores.

• Participaciónyconcertación. No es posible impulsar procesos de desarrollo económico local sostenible si no se construyen espacios de participación ciudadana y de concertación público-privada, priva-da-privada y pública-pública.

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