politica social, pobreza y desigualdad
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Desigualdad, inclusión social y Democracia
Septiembre 2016
Nicolas Foucras PhDUniversidad TEC de Monterrey
Índice1. ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?2. Ventaja y desventajas de una “línea oficial de pobreza” (metodología privilegiado en México y EEUU)3. Impacto de la percepción de precariedad y pobreza4. ¿Cuáles son los objetivos de la Política social (PS)?5. Lo que requiere la política social (desafíos)6. ¿Cuáles son los problemas/dificultades para generar PS nacional eficaz/racional en AL?
1. ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?
Pobreza de acuerdo al BM
• Extrema pobreza: personas que viven con menos de 1.25USD al día
• Pobreza: personas que viven con menos de 2.50USD al día
• Vulnerabilidad hasta 10USD
• México: 79,5% vive en pobreza o vulnerabilidad ie alrededor de 25M vive por encima (Hernandez 2015)
Source: Angus Madisson 2002
Pobreza extrema ha disminuido: tasa ha bajado de manera significativa en China, India y ALC
• Brasil: 5%• China: 10%• India: 15%• Indonesia: 18%• Filipinas: 18%• Angola: 25%• Nigeria: 42%• Chad: 79%
Source: WB
Fuerte desigualdad 1% = 99%2016: 1% tiene más riqueza que el 99% (fuente:
Oxfam)
• No hay consenso sobre pobreza y su medición Þ Afecta la política pública => afecta la confianza en el Estado
para resolver los problemas (Rodriguez 2009)
Þ Conceptualizar es parte del problema
• PNUD (2015): “el mundo no ha sido capaz de dar una respuesta satisfactoria ni en la teoría (para explicar la pobreza) ni en la práctica (para erradicarla)”
• Conceptualización tiene un impacto en la orientación de los recursos a través de la política pública=> es una tarea conflictiva
• ¿Cómo analizar la pobreza? – ¿Desde lo individual? (pba del individuo) – ¿Desde lo colectivo? (pba de la colectividad, pba de inclusión)=> 2 perspectivas políticas para medir la pobreza
• Para la comunidad económica (como el FMI): – Antes la idea era que la pobreza/desigualdad se resolvía
gracias a mayor crecimiento (Gobiernos se siguen basando en esta idea)
– Problemas sociales eran considerados como un elemento residual de la política macroeconómica (son temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)
– Afecta el crecimiento e indicadores macroeconómicos en general
• Para lo politólogos: pobreza/desigualdad afecta a la democracia y gobernabilidad (afecta confianza en las instituciones, malestar, se construyen soluciones al margen del Estado…)
=> frena la consolidación nacional
• Definición tradicional: “falta de recursos económicos” pero se requiere una visión más integral porque no permite considerar la complejidad de la marginación (Foucras 2014)
Tendencia: Estado de existencia en el cual un individuo:–No tiene cubierto las necesidades básicas para
“vivir dignamente” (vivir una “vida normal” o “digna”) Sen
–No tiene las oportunidades para acceder al desarrollo humano=> responsabiliza a todos (Lister 2004)
– Sufre de “Exclusión social” (incapacidad de inserción) Sen
«Pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo
humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad,
dignidad, respeto por sí mismo y de los demás»
PNUD (1997; Informe sobre Desarrollo Humano 1997)
• Para Sen, satisfacer las capacidades básicas requiere: – Estar nutrido (“comer bien”)– Estar vestido (“vestirse bien”)– Tener un hogar (“vivienda digna”)– Escapar a la enfermedad evitable (acceso a la salud)– Poder viajar (acceso a transporte e infraestructura); Una persona
discapacitada tiene más dificultades para satisfacer sus capacidades– Poder educarse (acceso a educación de calidad para todos)– Vivir sin pena (marco laboral “digno”)– Ser capaz de participar en las actividades de la comunidad– Tenerse respeto propio (reconocimiento social; auto-estima; dignidad)
• Sen reconoce que en las “sociedades modernas” (global, citadina, tecnológicas) la satisfacción de las capacidades básicas evoluciona/cambia cada vez más rápido y existen cada vez más posibilidades de exclusión
• Amartya Sen relaciona lucha contra la pobreza al desarrollo humano y preconiza la universalización de las “libertades reales” del individuo (derechos y capacidades de acceso)
Para entender a Sen:
• El liberalismo (político y económico) se preocupa por las libertades formales (ej: libertad de estudiar) pero no se preocupa por las libertades reales (ej.: capacidad para poder estudiar)
• Liberalismo favorece los derechos del individuo sin considerar sus condiciones de existencia (derechos pueden ser accesibles nada más para los que poseen las capacidades)
• La tendencia consiste en una construcción desde abajo (Sen)
ÞPrivilegia la democratización, geometría variable, relatividad, evaluación cualitativa y da espacio a la construcción social (perspectiva constructivista i.e. bottom up)
ÞEstado da la palabra a los que viven la pobreza
• Ciudadanía tiene que conceptualizar la pobreza para que el Estado pueda abatir el problema (=> pobreza como producto de una discusión constante Estado-Sociedad civil)
Ausencia de “línea de pobreza” permite un debate constante sobre pobreza => Encuesta de opinión (auto-evaluación percepción Bienestar)
• Se relativiza el peso de los indicadores: fríos, especulativos, desconectados, que no consideran heterogeneidad, fácilmente manipulables políticamente, privilegian las políticas públicas focalizadas, que favorecen la miopía de la Administración publica
• Permite considerar las características del lugar donde los individuos viven : – Precios son diferentes dependiendo del lugar de
residencia (necesidades financieras son diferentes)– Depende de “estándares de vida normal” de las
comunidades– Expectativas/necesidades son diferentes: Educación,
medios, discurso, mercado y nuestras decisiones cotidianas: generan expectativas en toda la sociedad
• Pobreza es socialmente creada: cada día el individuo construye el “estilo de vida normal” i.e. crea nuevas necesidades requeridas para ser parte de las dinámicas (mayoría de las necesidades son materiales; el acceso o no crea insiders o outsiders)
• Pobreza no es un concepto estático (cambia en el espacio y tiempo): hoy las expectativas crecen por todas partes (globalización extiende referencias occidentales y de consumo) existe cada vez más percepción de necesidades (Foucras)
• El modelo global tiende a promover un sentimiento de pobreza causado por el individualismo, perdida de dignidad y auto-estima (Sen)
• Pobreza depende cada vez más de la desigualdad: más existe desigualdad más la persona se va a sentir pobre (Piketty)
Qué tan frecuente es que los entrevistados tengan la misma escolaridad que su padre, para población mexicana
Fuente: CEEY 2013
Percepción sobre la posición relativa del hogar actual con respecto a la posición relativa del hogar de origen, para
población mexicana
México: existen 3 líneas de pobreza• Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una
canasta básica alimentaria con todo el ingreso disponible en el hogar
• Pobreza de capacidades: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria + efectuar los gastos necesarios en salud y educación con todo el ingreso disponible en el hogar (no se mide desde 2014)
• Pobreza de patrimonio: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria + efectuar los gastos necesarios en salud, educación, vivienda, vestido y transporte con todo el ingreso disponible en el hogar
2012 Vs 2014: retrocede pobreza extrema y avanza pobreza
Pobreza ha disminuido pero la brecha se ha incrementado
Qudean 2 líneas de ingresos
• Valor de la canasta alimentaria básica (mide pobreza alimentaria) (Línea de Bienestar Mínimo) en julio 2016 era de $1,321 (urbano) y $935 (rural)
• Línea de bienestar económica (pobreza de patrimonio): Valor de la canasta de alimentos, bienes y servicios básicos (canasta alimentaria determina su valor)
Evolución mensual de la canasta alimentaria (Linea de bienestar mínimo Enero 2009 – Julio 2016)
CONEVAL 2016
Evolución mensual del valor de la canasta alimentaria (línea de bienestar mínimo)* y del Índice Nacional de Precios al
Consumidor (INPC) (Crecimiento porcentual con respecto al mismo mes del año
anterior)
CONEVAL 2016
2. Ventaja y desventajas de una “línea oficial de pobreza” (metodología privilegiado en México y EEUU)
• Ventajas:– Gobierno asume y reconoce la existencia de la pobreza– Se identifican a las personas– Se puede evaluar el progreso/impacto de la Política
social (seguimiento)
Desventajas (Valero 2005; Kliksberg 2006): • Perspectiva técnica e instrumental• Da la ilusión de controlar el problema • Línea es el reflejo de una consideración política
(objetivo de los gobernantes: orientar la línea hacia abajo => manipulación política posible igual que en el calculo de la tasa de inflación; sobre todo si existe fuerte déficit democrático)
• Se asume que la medida representa un consenso sobre pobreza y los programas adoptados => permite controlar la critica (sobre todo en AL donde las decisiones políticas se asimilan a leyes divinas)
• Problema para construir y mantener actualizada una canasta de referencia (¿solo en base a inflación? = Postura de Bradshaw); el problema es que puede existir una brecha creciente entre el valor de la canasta y la inflación (otra canasta) si algunos productos básicos como vivienda y alimentos se incrementan más rápido
• Hipótesis de la canasta: las necesidades de los pobres son pobres (problema de nuestras sociedades modernas/citadinas es que las necesidades son cada vez más importantes: acceso a Internet; madres que trabajan con niños en guardería…)
• El coeficiente de Engel que toma como referencia la evolución del precio de los alimentos; el problema es que el costo de las otras necesidades puede aumentar más (como por ejemplo la vivienda sobre todo por la especulación)
• No hay estrategia para resolver las causas reales de la pobreza (desresponsabilización)
• Las personas justo encima de la línea no tienen derecho a reclamar; además no todos los individuos con bajos ingresos sufren privación consumo
Realidad: No hay división clara entre incluidos y excluidos + hay problemas sociales/individuales difícilmente
detectables/cuantificables que impiden plena participación en la vida Þ necesario estrategias amplias y no solo orientadas hacia la pobreza
por ingreso Nota: evitar etiquetar a las personas como pobres
3. Impacto de la percepción de precariedad y pobreza
• Individuo tiene otros problemas que la participación (ciudadano es receptor pasivo de beneficios; Sociedad actúa como recipiente y no caja de resonancia) (Garza Cantu)
• Afecta auto-estima => desvaloriza• Mantiene miedo, incertidumbre y percepción inseguridad• Sentimiento impotencia• Visión de corto plazo • Afecta capacidad auto-organización y capital social
(Villafuerte 2010)• Percepción que solución esta fuera relación con Estado
(no puede esperar; no confianza) • Fácilmente manipulable• Dificulta consolidación mercado y generación
competitividad
• Favorece asistencialismo y por ende el control político– Reproduce percepción pobreza; – Perdida capacidad control sobre destino– Favorece pasividad política – Incapacidad organizarse para aportar soluciones orgánicas a
pbas (iniciativas)– Perdida dignidad y auto-estima– Mantiene clientelismo político respecto a las políticas
• Consolida las válvulas de escape que frenan la unidad/participación: Informalidad, Migración, Narcotráfico, Iglesias, “Transnacionalización desde abajo” => Muchos viven en una relación de exterioridad al Estado (Villalobos 2010; Olvera 2007) (escenario neo-medieval)
• Frena la consolidación de la estructura económica• Afecta la recaudación fiscal
La pobreza afecta la gobernabilidad y estabilidad/consolidación socio-político-
económica
4. ¿Cuáles son los objetivos de la Política social (PS)?
• PS = Acciones públicas con el objetivo de modificar las condiciones vida para evitar (Ocampo 2008):– Deterioro del Bienestar (Be)– Desagregación del tejido socio-económico– Exclusión social– Explosión social– Perder los derechos fundamentales (como acceso a
“vida digna”)
=> No se limita a la lucha contra pobreza (Alonso 2008)
• PS = Política pública (PP) de….– Protección social (pobres y vulnerables) – Desarrollo social (bienestar)– Mejora capacidades de inclusión– Expansión de los derechos humanos i.e. mejoramiento de
las libertades reales del individuo (derechos de acceso; Sen) => Esta en el centro del pacto y cohesión social (Ocampo 2008)
• PS es parte de la….– Estrategia de desarrollo integral/sostenible– Construcción de capital social y de la democracia – Proceso de creación/consolidación de un destino común– Competitividad económica– Búsqueda del mejoramiento de la percepción de bienestar
en un tiempo/espacio determinado
Evolución PS de acuerdo con los paradigmas:
• Neoliberalismo:
– Problemas sociales considerados como un elemento residual de la política macroeconómica (son temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)
– La PS significa una mala distribución de los recursos (intervención del Estado es contra-productiva)
– Estado liberal requiere nada más un sistema judicial, policía, autoridad para regular la competencia y Banco central=> En contra del Estado de bienestar y servicios públicos => Estado no tiene que gestionar sistema educativo, salud, telecomunicación, transporte, pensión y agua…: solo el mercado lo hace
– Miedo que el Estado pueda abusar (Estado es la amenaza más importante para las libertades) => limitar sus acciones
– XX: desarrollo escuela Public choice (Tullock, Buchanam; perspectiva de los economistas rol del Estado) : Acción pública responde más a intereses electorales o personales de los policy makers que a “interés general” y no de la sociedad civil (de hecho es imposible definir el “interés general”; no creen en la perspectiva de Krasner)=> Estado tiene que ser mínimo
– Misión de la PS = reproducir fuerza laboral (vía salud pública; educación); mantener el buen funcionamiento del mercado => visión minimalista
• Nuevo-desarrollismo actualmente influyente en América del Sur (Valdés y Maya 2008; Ocampo 2008): – Buen Vivir se vuelve motor de la decisión pública y centro
del “desarrollo” (Gudynas y Acosta 2010)– Interés se centra en la “calidad de vida” definida
democráticamente (salud, educación, asistencia, cultura, deporte…)
– Garantizar emancipación Humana y felicidad personal– ↓Desigualdad (pobreza relativa; GINI) (Piketty “El capital”)– Calidad del empleo (“trabajo digno” como eje de cohesión
social)– ↑ Cobertura para mejorar los efectos redistributivos de la
PS – Estado defiende las libertades reales, derechos del
individuo y naturaleza
Hoy PS esta en el centro de la gestión pública debido a:
• Demandas crecientes (masa critica cada esta vez más organizada y la sociedad construye necesidades consideradas como “derechos”); hay un despertar del ciudadano (Kliksberg)
• En los países emergentes hay presión por parte de países industrializados, sindicatos y ONGs para que consoliden su marco normativo (la debilidad de la legislación afecta la competitividad y seguridad de los países industrializados)
• Deseo de recuperar la gobernabilidad y tener un mayor control sobre violencia social (por indicadores de competitividad)
• Presión de la Iniciativa privada (IP): Existen amenazas sobre el modelo actual (mercado requiere la intervención del Estado)
=> PS se vuelve un tema transversal en las política pública
5. Lo que requiere la política social (desafíos)….
Desde la Administración pública (AP):• Cambiar la percepción sobre la PS: No basta luchar
contra pobreza• Pasar de objetivo de desarrollo económico
(excluyente) → desarrollo social (No basta crecimiento económico)=> Economía al servicio desarrollo social
• Analizar fuentes de pobreza• Capacidad humana para llevar a cabo estudio
cualitativo del nivel pobreza percibido por individuos (lo frena la tradición de gobierno central y jerárquico; Cornejo 2005)
OCDE 2009
En el contexto actual: la visión bicéfala del Estado no permite frenar la brecha creciente (impide modelo integral; Leonard y Losch): índice GINI después de la transferencia de
impuestos
• Permitir penetración en AP de Demandas plurales => Participación SC en diagnósticos + definición necesidades reales + forma intervención + ejecución + control + evaluación resultados => requiere confianza y capital social horizontal/vertical
• Recuperar informalidad• Promover trabajo colaborativo y descentralizado
(OSC, Iglesias): concertar la PS => mecanismos de concertación
• Aceptar la transversalidad de la PS (PP de economía, transporte, laboral, fiscal, exterior…)
• ↓ Desigualdades sociales (PP redistributivas)• Visión largo plazo
• Generación empleos dignos (trabajar con IP) • Promover la formación de capital social +
ciudadanía responsable/activa + Fortalecer redes sociales (Zermeño 2009)
• Gobierno local: mejor actor para construir redes para ↓ marginación + exclusión social => cohesión (Cornejo 2005)
• Nuevo acuerdo social: IP – Trabajadores – Estado • Reconocimiento valor solidaridad• PP de no discriminación y no exclusión => favorecer
reconocimiento, respeto, generación sentimiento interdependencia, creación identidad y verdad común (Habermas)
• Garantizar emancipación Humano y felicidad personal
• Modelo centrado en el humano• Acceso universal a salud, educación, agua potable
(Kliksberg 2006)• Mejorar equidad => PP redistributivas => PP amplias
y no solo pobres (incluir sectores que pueden caer en vulnerabilidad)
• Consolidación cadenas productivas (inclusión PYMEs en dinamicas economicas globales)
• Fondos de cohesión para mejorar convergencia territorial
• Recuperar control sobre finanzas (Banca desarrollo)
• Pacto fiscal• Proyectos de inclusión social • Reconocer que la pobreza es multidimensional• Dar a la pobreza una dimensión ética (Sen)…
6. ¿Cuáles son los problemas/dificultades para generar
PS nacional eficaz/racional en AL?
• Pobreza ha disminuido pero la brecha se ha incrementado
• Falta modelo de crecimiento con reparto (problema estructural y especialización en la economía internacional)
• Estado hace frente a presiones crecientes – Externas: OEA, OCDE, sociedad civil organizada como ONGs,
FMI y Banco mundial, Unión Europea, etc. para tratar el tema de la desigualdad
– Internas aunque menos organizada por conformismo, resignación, visión de corto plazo y institucionalización de válvulas de escape (economía informal, religión, migración o violencia organizada…)
• PS por el hecho de generar redistribución riqueza y poder está sujeta a conflictos y frenos
• Costo político: Gobierno no interesado; luchar contra “pobreza” = perdida bases clientelares (los más pobres) (Kligsberg)
• Costo económico: orientación “irracional” recursos (Perez 2006)
• Recursos humanos y presupuestarios• Carácter multinivel causas/consecuencias: local,
nacional, regional y global• ↑Marco de referencia global [Cumbre sobre
Desarrollo Social (1995) + ODM (2000); UE; OCDE; BM] (↑ condicionalidad) => desarrollar ciudadanía multinivel
• Muchos actores involucrados:– Gobierno en turno– Agencias gubernamentales– ONG + asociaciones ciudadanas (nac y transnac)– OI + Bancos regionales– Banca de desarrollo– Iglesias (nac y transnac)– IP (RSE puede incluir objetivos desarrollo social)– Sindicatos (nac y transnacionales)– Migrantes y remesas– … OCT y otras mafias
Consecuencias:– Dificulta definir objetivos + medios + coordinación (puede
afectar eficacia)– Difícil construir política universal– Difícil conseguir consenso social para guiar PS
• Fuerte déficit democrático estructural; Ciudadanía precaria, baja intensidad, desprotegida y fragmentada (O´Donnell; Olvera 2007)– Cultura asistencialismo + resignación => Legitima
arbitrariedad que es percibida como una ley incontrolable de la Naturaleza (Pérez 2006)– Sociedad precaria (…y miedo); visión de corto plazo– Tradición autoritaria–Válvulas de escape– Incremento participación significa costo
oportunidad (sin embargo baja participación impide desarrollo social)
• Falta cohesión/identidad nacional; muchos muros; falta sentimiento interdependencia y compromiso (Olvera 2007)–Numerosos debates inconclusos:
Identidad/Nación, Objetivos a alcanzar, Modelo de desarrollo a seguir (Podesta 2006)–Difícil considerar todas realidades (campo Vs
ciudad)
=> solidaridad difícil implementar; Pba: PS eficaz requiere organizar sociedad alrededor ppio de solidaridad + universalidad (Lambert; Ocampo)
=> Cultura de la no participación favorece –Modelo apolítico– Importante inmunidad AP + elite–Ausencia de contra pesos–Burocratización + corrupción–Clientelismo–No captación información–Malas estrategias (no adaptadas a
realidades)–Difícil reorientar y secuestración programas
existentes
• Capacidad fiscal estado (difícil implementar políticas contra cíclicas en AL):– Sistema tributario débil– Falta ciudadanía fiscal (pacto fiscal)– Informalidad– Clase media restringida– Evasión fiscal– Mal funcionamiento colaboración con IP en
generación/gestión bienes y servicios públicos : concentración hacia sectores más rentables
• Determinación beneficiarios = acto político => se busca decisión más “rentable” (Public Choice)
• Acceso difícil a todos sectores (geográficos; economía informal)
• Puede haber tensión entre objetivos económicos (crecimiento + competitividad) y objetivos redistribución social (sobre todo si actores económicos desconectados)
=> México: subordinación de lo social a lo económico (Campo 2008)
• ¿Descentralizar? Ventaja: se puede identificar mejor los pbas locales pero:– Afecta solidaridad– Perdida de estrategia macro– Afecta regiones con menos recursos– Riesgo de uso político de la PS al nivel local– Puede empoderar grupos al margen del Estado…
• “Desigual acceso a servicios públicos esenciales, como educación, salud, agua potable, vivienda, seguridad, transporte público” (Insulza 2014) => Existen obstáculos a la libertad (no hay libertad efectiva) (Amarthya Sen) (18M PEA afiliada al seguro social Vs 31M, CONEVAL 2015)
• Movilidad educativa y además el acceso a educación de calidad es diferente de un sector al otro
• Ausencia de meritocracia: sociedad no premia de acuerdo al nivel de esfuerzo y talento
• Discriminación hacia mujeres, pueblos indígenas, afroamericanos (subordinación y exclusión) , inmigrantes, discapacitados y otros grupos socialmente vulnerables, color de la piel, origen geográfico
Acceso a electricidad
Source: WB, 2014
Movilidad social
Fuente: UNITEC 2015
Fuente: UNITEC 2015