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Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamérica y Panamá Arturo León Rodrigo Martínez Ernesto Espíndola Alexander Schejtman División de Desarrollo Social S E R I E políticas sociales 88 Santiago de Chile, mayo de 2004

Author: nguyenkhanh

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  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam Arturo Len Rodrigo Martnez Ernesto Espndola Alexander Schejtman

    Divisin de Desarrollo Social

    S

    E

    R

    I

    E

    polticas sociales

    88

    Santiago de Chile, mayo de 2004

  • El presente informe fue preparado en el marco del Convenio entre el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) con el fin de contribuir a la comprensin de los distintos aspectos relacionados con el problema del hambre en Amrica Latina y el Caribe. Este primer informe analtico regional provee informacin detallada sobre el hambre, la inseguridad alimentaria y la desnutricin en los pases centroamericanos y en Panam, y form parte de los documentos de discusin en el Foro sobre Hambre de nivel ministerial patrocinado por el PMA y la CEPAL que tuvo lugar los das 16 y 17 de diciembre de 2003 en la Ciudad de Panam. Tanto el trabajo de investigacin como la publicacin del presente documento fueron posibles gracias al generoso apoyo y al financiamiento otorgado al Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido.

    El presente documento, corresponde al primero de tres informes subregionales contemplados en el Memorando de Acuerdo establecido en 2003 entre la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la CEPAL. En su elaboracin participaron los seores Ernesto Espndola, Arturo Len y Rodrigo Martnez de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL y el Seor Alexander Schejtman, consultor.

    Las opiniones expresadas en este documento, son de la exclusiva responsabilidad de sus autoras y pueden no coincidir con las de la organizacin. Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrnico 1680-8983 ISBN: 92-1-322525-3 LC/L.2134-P N de venta: S.03.II.G.63 Copyright Naciones Unidas, mayo de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    ndice

    Resumen ........................................................................................7 Introduccin .....................................................................................21 A. Pobreza y hambre frente a las Metas del Milenio ...........25 1. Hambre y extrema pobreza en Centroamrica .....................25 2. Hambre e inseguridad alimentaria en Amrica Latina

    y el Caribe ............................................................................28 3. Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio ........30 B. La inseguridad alimentaria ...................................................33 1. Problemas de disponibilidad agregada .................................33 2. Los problemas de disponibilidad agregada en Centroamrica

    y Panam ..............................................................................35 3. Calidad e inocuidad de los alimentos ...................................45 4. Acceso a los alimentos: pobreza e indigencia ......................47 C. El sistema alimentario............................................................51 1. Caractersticas generales de un sistema alimentario.............52 2. Agentes en los sectores de los sistemas alimentarios

    Centroamericanos.................................................................54 D. La poltica alimentaria............................................................65 1. Objetivo y caractersticas de la poltica alimentaria .............65 2. Polticas de seguridad alimentaria (SAN) a nivel macro......68 3. La poltica meso: desarrollo territorial rural de la (SAN).....68 4. La poltica de (SAN) a nivel micro ......................................70 5. Las polticas nacionales de seguridad alimentaria y

    nutricional.............................................................................71 E. Los programas de ayuda alimentaria ................................79 1. El Salvador ...........................................................................79 2. Guatemala.............................................................................82 3. Honduras ..............................................................................85

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    4. Nicaragua ....................................................................................................................88 5. Cooperacin horizontal e internacional ......................................................................91

    Bibliografa ....................................................................................................................................95 Anexo Estadstico .........................................................................................................................99 Serie Polticas Sociales: nmeros publicados....................................................................109

    ndice de cuadros

    Cuadro 1 Centroamrica: estimaciones de prdidas en granos bsicos causadas por la sequa durante el ao agrcola 2000-2001...................................................................16

    Cuadro 2 Centroamrica (2 pases): relacin entre categoras de pobreza y prevalencia de la desnutricin global ..................................................................................................27

    Cuadro 3 Amrica Latina y el Caribe (22 pases): proyeccin del cumplimiento de la Meta del Milenio sobre hambre (reducir a la mitad las incidencias de 1990 relacionadas a subnutricin y desnutricin global en menores de 5 aos de edad al ao 2015)......31

    Cuadro 4 Centroamrica (4 pases) y Panam: estimaciones de deforestacin para 1970-1990 por varios autores......................................................................................43

    Cuadro 5 Centroamrica (5 pases) y Panam: tierras forestales y deforestacin anual.............43 Cuadro 6 Centroamrica (5 pases) y Panam: cobertura de los servicios de agua y

    saneamiento y enfermedades asociadas a su calidad ..................................................46 Cuadro 7 Centroamrica (6 ciudades): vendedores de comidas callejeras en las principales

    ciudades.......................................................................................................................46 Cuadro 8 Precios internacionales de algunos granos bsicos .....................................................56 Cuadro 9 Centroamrica: estimaciones de prdidas en granos bsicos causadas por la sequa

    durante al ao agrcola 2000-2001..............................................................................56 Cuadro 10 Centroamrica (5 pases) y Panam: valor de las exportaciones de caf ....................57 Cuadro 11 Adecuacin del comercio minorista al consumidor de barrio de bajos ingresos ........61 Cuadro 12 Centroamrica (6 pases) y Panam: estado actual de la iniciativa de SAN en los

    pases...........................................................................................................................72 Cuadro 13 Polticas e intervenciones en El Salvador ...................................................................73 Cuadro 14 Polticas e intervenciones en Guatemala.....................................................................74 Cuadro 15 Polticas e intervenciones en Honduras ......................................................................75 Cuadro 16 Polticas e intervenciones en Nicaragua......................................................................76

    ndice de cuadros anexo estadstico

    Cuadro 1 Amrica Latina y el Caribe: indicadores demogrficos, 1990-2000.........................101 Cuadro 2 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de educacin, 1990-2000/2001 ................102 Cuadro 3 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de salud, 1983/1989-2000 ........................104 Cuadro 4 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de acceso a servicios bsicos,

    1990-2000 .................................................................................................................106 Cuadro 5 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de crecimiento econmico, desempleo y

    pobreza, 1990-2002...................................................................................................107 Cuadro 6 Amrica Latina y el Caribe: indicadores de concentracin del ingreso,

    1990-2002 .................................................................................................................108

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    ndice de grficos

    Grfico 1 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): Relacin entre la extrema pobreza, la desnutricin global y la desnutricin crnica, alrededor de 1999.................................9

    Grfico 2 Proyeccin de la subnutricin en cinco pases centroamericanos segn criterios de FAO y reduccin de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica para los aos 2005, 2010 y 2015..........................................................11

    Grfico 3 Centroamrica (5 pases) y Panam: comparacin entre el SEA y los requerimientos medios anuales 1990-2000.................................................................13

    Grfico 4 Centroamrica (5 pases) y Panam: peso de las importaciones de alimentos en la reserva energtica total, 1990-2000 ........................................................................14

    Grfico 5 Distribucin de la ayuda alimentaria en Centroamrica y Panam, promedio 1990-2001 ...................................................................................................................19

    Grfico 6 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): relacin entre la extrema pobreza, la desnutricin global y la desnutricin crnica, alrededor de 1999...............................26

    Grfico 7 Amrica Latina y el Caribe (23 pases): evolucin del porcentaje de poblacin subnutrida entre 1990-1992 y 1998-2000 ...................................................................28

    Grfico 8 Amrica Latina y el Caribe (22 pases): evolucin del porcentaje de nios menores de 5 aos de edad con desnutricin.............................................................................29

    Grfico 9 Proyeccin de la subnutricin en cuatro pases centroamericanos y Panam segn criterios de FAO y reduccin de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica, para los aos 2005, 2010 y 2015 ..............................................32

    Grfico 10 Problemas de disponibilidad agregada........................................................................34 Grfico 11 Problemas de acceso familiar......................................................................................35 Grfico 12 Centroamrica (5 pases): comparacin entre el SEA y requerimientos medios

    anuales 1990-2000 ......................................................................................................37 Grfico 13 Centroamrica (5 pases) y Panam: peso de importaciones en el stock energtico

    total 1990-2000 ...........................................................................................................39 Grfico 14 Centroamrica (5 pases) y Panam: valor de las importaciones de alimentos sobre

    ingresos por exportaciones..........................................................................................40 Grfico 15 Centroamrica (5 pases) y Panam: niveles de dependencia de la importacin de

    granos bsicos .............................................................................................................41 Grfico 16 Centroamrica: evolucin de la cubierta forestal entre 1940 y 1993..........................44 Grfico 17 Centroamrica (5 pases) y Panam: poblacin bajo la lnea de pobreza, 2002 .........47 Grfico 18 Centroamrica (5 pases) y Panam: niveles de indigencia urbana y rural, 2002.......48 Grfico 19 Centroamrica (5 pases) y Panam: estimacin de la poblacin que se haya por

    debajo de los mnimos nutricionales ...........................................................................49 Grfico 20 Esquema de la estructura productiva de un sistema alimentario.................................53 Grfico 21 Centroamrica (5 pases) y Panam: estructuras agrarias comparadas .......................54 Grfico 22 Evolucin de los precios internacionales del caf: indicador compuesto de precios

    y precios tipo arbicas suaves .....................................................................................57 Grfico 23 Centroamrica (4 pases): Estructura del sector industrial..........................................59 Grfico 24 Centroamrica (5 pases): nmero y cobertura de los supermercados 1997-2002......62 Grfico 25 Vnculos entre la poltica macroeconmica y la poltica alimentaria .........................66 Grfico 26 Determinantes estructurales de la pobreza, el hambre y la desnutricin ....................67 Grfico 27 Las polticas micro de seguridad alimentaria y nutricional ........................................71 Grfico 28 Centroamrica (5 pases) y Panam: distribucin de la ayuda alimentaria en

    Centroamrica 1990-2001...........................................................................................92 Grfico 29 Centroamrica (5 pases) y Panam: volumen de alimentos sobre total de

    poblacin subnutrida...................................................................................................93

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    Resumen

    La inseguridad alimentaria y el hambre en Amrica Latina y el Caribe estn estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero no se confunden con ella. Una alimentacin insuficiente para el desarrollo de una vida normal e inadecuada desde el punto de vista nutricional, afecta no slo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino tambin a estratos ms amplios y grupos que residen en determinadas zonas o regiones en cada pas. Entre las carencias que enfrenta la poblacin en pobreza extrema, la falta de acceso a alimentos es, por sus consecuencias, la ms grave y urgente de erradicar. El reconocimiento de la importancia de eliminar las situaciones ms extremas de hambre se expresa en que el primer objetivo de desarrollo de la Declaracin del Milenio es la erradicacin del hambre en el planeta. Respecto de este objetivo se establecen metas especficas, otorgndosele as la misma prioridad que a la mitigacin de la pobreza.

    La insuficiencia permanente de alimentos en cantidad y calidad adecuados para satisfacer las necesidades energticas de toda la poblacin (subnutricin) encuentra su manifestacin ms grave en la desnutricin infantil. De las dos formas que asume: el bajo peso y la cortedad de talla con respecto a la edad, el retardo del crecimiento es particularmente importante en los pases de la regin, debido tanto a su mayor incidencia como a la irreversibilidad de sus efectos negativos sobre el desarrollo de los individuos y de la sociedad.

    A partir de la Conferencia Internacional sobre Nutricin (Roma, 1992) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Roma, 1996), la preocupacin por la seguridad alimentaria y el hambre se ha manifestado ms claramente en formulaciones de polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    En los pases centroamericanos son varias las instancias que han respaldado estas iniciativas, entre las que cabe destacar el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA) y la Comisin Regional de Asuntos Sociales (CRAS), creados en 1991; el Subsistema de Integracin Social del Sistema de Integracin Centroamericana (SISCA/SICA), constituido en 1993; la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993), que ratific la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP/OPS); la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996, donde los pases de la regin concurrieron al compromiso de ...consagrar nuestra voluntad poltica y nuestra dedicacin comn y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los pases, con el objetivo inmediato de reducir el nmero de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no ms tarde del ao 2015"; y los mandatos de la XXII Cumbre Iberoamericana de Presidentes, de diciembre de 2002, que incluyen la adopcin de un Marco Estratgico elaborado por el Consejo Agropecuario de Centroamrica (CAC) para enfrentar la situacin de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequa y cambio climtico.

    El principal desafo ha sido otorgar alta prioridad a la seguridad alimentaria en la agenda poltica de los pases. Las interrogantes que trata de abordar este documento plantean en qu medida los objetivos tendientes a mitigar el hambre se estn alcanzando y cules son las causas y consecuencias particulares que caracterizan al fenmeno en los pases centroamericanos.

    Con el propsito de encontrar respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperacin trienal que incluye la elaboracin de un captulo especial sobre el hambre, la desnutricin y la pobreza en el Panorama social de Amrica Latina, 2002-2003, adems tres informes anuales que analizan el tema en grupos de pases. Atendida la gravedad del problema, el primer grupo de pases considerados lo integran los pases centroamericanos y Panam.

    a) Pobreza y hambre en Amrica Latina y el Caribe

    Si bien el combate a la extrema pobreza es central en la lucha contra el hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por s solos y en un plazo razonable erradicar el hambre y su principal consecuencia, la desnutricin infantil. Por su parte, para obtener logros significativos en materia de desnutricin no se requieren necesariamente amplios y costosos programas antipobreza.

    Los grficos siguientes muestran que la escasez de recursos de los hogares latinoamericanos y caribeos est lejos de dar cuenta por s sola del nivel de la desnutricin infantil. El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, que presentan niveles de pobreza muy distintos, registran tasas de desnutricin crnica similares. Por otra parte, Guatemala muestra un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero ambos pases presentan niveles muy distintos de desnutricin crnica. Lo mismo ocurre con la desnutricin ponderal.

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    Grfico 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA a/, LA

    DESNUTRICIN GLOBAL Y LA DESNUTRICIN CRNICA, ALREDEDOR DE 1999

    Fuente: Extrema pobreza, CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002. Desnutricin global (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Desnutricin crnica, "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, Recopilacin de artculos No 4, 2001.

    Nota: (a) Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medicin ms cercana al ao 1999.

    Al contrastar datos a nivel individual a partir de las encuestas de demografa y salud (DHS, por su sigla en ingls-Demographic and Health Survey), sobre la base de las dos encuestas de Centroamrica que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), se ha podido concluir que la asociacin entre el hambre (en su manifestacin ms extrema, que es la desnutricin infantil) y la insuficiencia de ingreso de la poblacin (y factores asociados a la condicin de pobreza) est lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, ms de dos tercios de la poblacin infantil que reside en hogares en extrema pobreza no presenta bajo peso con respecto a la edad. Por otra, una proporcin muy alta de los menores de cinco aos con desnutricin ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, sino incluso en hogares que estn fuera de la pobreza. Una situacin similar ocurre con la desnutricin crnica.

    As, combatir el hambre no es lo mismo que combatir la pobreza, lo que se manifiesta, entre otras cosas, en el hecho de que en la Declaracin del Milenio se establezcan metas independientes de reduccin de ambos flagelos en un 50% para el ao 2015, con sendos grupos de indicadores.

    Adems, existe un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutricin, que explicaran que una proporcin importante de los nios en hogares extremadamente pobres no presenten signos de desnutricin. Entre stos se encuentran los mecanismos de adaptacin biolgica y metablica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptacin conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad fsica y el rendimiento. A ellos se suman aquellos que permiten compensar los efectos de la pobreza por la va de la distribucin intrafamiliar de los alimentos en favor de los nios y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos y que les permiten paliar las situaciones ms extremas de falta de alimentos.

    RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA

    DESNUTRICIN GLOBAL RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA

    DESNUTRICIN CRNICA

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    Al analizar la desnutricin y la inseguridad alimentaria en Amrica Latina, se observa que en torno del ao 2000 la poblacin latinoamericana y caribea en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba un 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi un 8% de los nios menores de cinco aos registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras son menos dramticas que en las dems regiones en desarrollo, la utilizacin de indicadores ms estrictos revela una situacin ms grave: la subnutricin afecta a cerca del 22% de la poblacin, si se consideran los requerimientos calricos medios en lugar de los mnimos, y casi el 21% de los nios latinoamericanos y caribeos presentan desnutricin crnica moderada o grave.

    Las diferencias entre pases son bastante pronunciadas. Las estimaciones de subnutricin de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentcin (FAO) indican que en siete pases ms del 20% de la poblacin padece hambre, mientras que en seis pases la experimenta no ms del 5% de la poblacin. Cabe destacar que entre los siete pases con mayor proporcin de poblacin subnutrida en la regin, tres son centroamericanos (Guatemala, Honduras y Nicaragua).

    En 20 de 23 pases de Amrica Latina y el Caribe se logr una reduccin del porcentaje de poblacin subnutrida en la dcada de 1990, en que el incremento de la disponibilidad interna por habitante ha sido un factor central, que compens el aumento (leve en la mayora de los casos) de las desigualdades de acceso a los alimentos. Conviene resaltar que entre los pases que sufrieron un deterioro en el ndice de subnutricin, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debera principalmente a la disminucin de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la cada de la produccin interna y de la capacidad para importar.

    El retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en Centroamrica: en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a ms del 20% de los menores de cinco aos. En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres pases con valores cercanos o inferiores al 5%.

    b) Hacia el logro de las metas sobre hambre en Centroamrica y Panam

    Un examen de las posibilidades de lograr las Metas del Milenio en materia de hambre indica que los nicos pases de la regin que no lograran alcanzar la meta relativa a subnutricin y desnutricin infantil son centroamericanos: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Panam se alcanzara la meta de desnutricin infantil, pero no as la relativa a subnutricin.

    Los pases centroamericanos comparten, con los dems pases de la regin, la pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, la ms alta en promedio entre todas las regiones del mundo. Esta situacin conduce a que una proporcin de la poblacin no acceda a los alimentos necesarios, debido a la falta de recursos para adquirirlos y no a dficit en la oferta agregada de alimentos.

    El grfico 2 muestra que una disminucin de las brechas de acceso a los alimentos entre zonas geogrficas y estratos de ingreso de la poblacin es el principal expediente que permitira a esos pases alcanzar la meta establecida en la Declaracin del Milenio. Si en los prximos aos (hasta 2015) la marcada desigualdad de acceso a los alimentos que registran actualmente estos pases disminuyera hasta alcanzar un nivel similar al que hoy muestra Costa Rica, casi todos ellos lograran la meta de reduccin de la subnutricin: El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam. Slo en Guatemala no se alcanzara, aunque la disminucin de la desigualdad permitira que el porcentaje de poblacin subnutrida se ubicara por debajo del nivel de inicios de los aos noventa. Ello indica que en Guatemala el factor determinante de su inseguridad alimentaria es el muy bajo nivel de la oferta interna de alimentos, agravada por las desigualdades de acceso.

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    Grfico 2 PROYECCIN DE LA SUBNUTRICIN EN CINCO PASES CENTROAMERICANOS

    SEGN CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO A LOS ALIMENTOS AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA,

    PARA LOS AOS 2005, 2010 Y 2015

    Fuente: CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutricin sobre la base de hiptesis de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) sobre evolucin del suministro de energa alimentaria, los requerimientos nutricionales mnimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyeccin incluye el criterio de reduccin del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.

    Criterios de proyeccin FAO

    Proyeccin reduciendo la desigualdad

    Meta del Milenio

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

    12

    c) La inseguridad alimentaria

    Para analizar la situacin de la Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) en Centroamrica se han considerado las dimensiones de disponibilidad, suficiencia, acceso e inocuidad.

    Una oferta alimentaria es suficiente si permite satisfacer tanto la demanda efectiva existente como las necesidades alimentarias bsicas de aquellos sectores que, por problemas de ingreso, no pueden traducirlas en demandas de mercado. Tradicionalmente, el anlisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilizacin del suministro de energa alimentaria (SEA) de un pas, por medio de las Hojas de Balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mnimo necesario para que sobrevivan todos sus miembros, en funcin de su distribucin etaria y por sexo, con un nivel mnimo de actividad fsica (alrededor de 1 800 kcal/da). A fin de incorporar el diferencial de necesidades de energa resultante de la actividad de las personas, se ha optado por utilizar el requerimiento medio (alrededor de 2.100 kcal/da).

    El anlisis comparativo entre el SEA y los requerimientos medios anuales de cada uno de los pases centroamericanos, mostr que para el perodo 1990-2000 (como distancias porcentuales del primero respecto de los segundos, que oscilan entre 1.947 y 2.116 kcal/persona/da), todos los pases contaron con una cantidad de kilocaloras mayor que sus requerimientos medios de energa, pero el margen sera insuficiente para sobreponerse a las heterogeneidades internas de acceso. Costa Rica muestra un suministro estable y superior en alrededor de 30%, aunque ello no sera suficiente para erradicar la subnutricin, no obstante su bajo nivel de desigualdad de acceso a los alimentos.

    Los dems pases presentan mayor desigualdad, por lo que requieren una mayor oferta de alimentos para cubrir sus requerimientos medios y erradicar la subnutricin. Con distinta variabilidad en el tiempo, El Salvador, Panam y Honduras llegaron al final de la dcada con un suministro en torno de 20% superior y Nicaragua con slo alrededor de 10% superior. La situacin ms preocupante se presenta en Guatemala, donde se ha experimentado una progresiva disminucin del SEA, para situarse en torno del 5% sobre el requerimiento promedio, lo que es coincidente con sus altos niveles de desnutricin y subnutricin.

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    Grfico 3 CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: COMPARACIN ENTRE EL SEA

    Y LOS REQUERIMIENTOS MEDIOS ANUALES 1990-2000 (En porcentajes)

    Fuente: Procesamientos Especiales de Hojas de Balance de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).

    Adems de contar con bienes alimentarios suficientes para cubrir las necesidades en un momento dado es importante que ello se logre sostenidamente (estabilidad). Si en el grfico anterior se analiza la volatilidad del SEA, contabilizando la cantidad de veces en que ste disminuye con respecto al perodo anterior, se concluye que Costa Rica y Honduras presentan la mayor estabilidad, con una tendencia que no permite estimar grandes variaciones positivas o negativas. Nicaragua muestra una cada relativamente importante a mediados de la dcada (3,8%), pero vuelve a sus niveles originales en el ltimo trienio. Mayor volatilidad presentan El Salvador y Panam que, salvo un par de aos, pasaron por ciclos trienales de crecimiento y disminucin, bajando hasta 9% en un solo ao. Guatemala presenta la peor situacin, con una cada constante que lo hizo descender del segundo al ltimo lugar en cuanto a oferta agregada, con una prdida de 19% en 10 aos, equivalente a los avances registrados entre 1970 y 1990.

    A fin de conocer el grado de autonoma o autosuficiencia alimentaria de los pases, se compararon las importaciones con el total del stock energtico existente en el pas, encontrndose que en general existe una tendencia a incrementar las importaciones entre los aos 1990 y 2000, pasando de un rango de entre 12% y 30% del stock total a uno de 29% a 58% (vese grfico 13). 1 El Salvador es el pas con mayor incremento relativo de caloras importadas a lo largo de la dcada, con un alza muy marcada hacia el ao 2000. Le siguen Costa Rica y Honduras, con una tendencia medianamente estable en el decenio. Por ltimo, Nicaragua es el pas que se mantuvo ms estable e increment muy levemente el peso relativo de las importaciones en la reserva energtica total.

    1 Stock total = produccin + importaciones exportaciones, medida en kilocaloras por persona da. El supuesto implcito de este

    indicador es que no hay diferencias significativas entre las proporciones destinadas a consumo humano y otros fines, entre la produccin nacional y los bienes importados.

    0

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    1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

    Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanam

    Requerimiento medio anual por pas

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    Al analizar el indicador a fines de la dcada (2000), se desprende que El Salvador, Costa Rica y Panam son los pases que registran mayores niveles de dependencia energtica, con proporciones entre 48% y 58%. En Nicaragua, Honduras y Guatemala en cambio esas proporciones fluctan entre 29% y 30%.

    Grfico 4 CENTROAMRICA (5 PASES) Y PANAM: PESO DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS

    EN LA RESERVA ENERGTICA TOTALa, 1990-2000 (En porcentajes)

    Fuente: CEPAL, procesamientos especiales de Hojas de Balance de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).

    Nota: (a) Reserva total = produccin + importaciones exportaciones, medida en kcal/persona/da.

    Un alto nivel de dependencia, en trminos de caloras importadas, no implica necesariamente un alto grado de vulnerabilidad externa, en la medida en que dichas importaciones representen un porcentaje poco significativo de los ingresos en divisas. Para los seis pases analizados, entre 1994 y 2001, el valor de las importaciones de alimentos represent entre un cuarto y un tercio de los ingresos por exportaciones. Panam es el pas donde esta proporcin se mantuvo ms alta durante el perodo, pues slo en 2001 baj de 40%, ao donde fue superado por El Salvador y Nicaragua, y alcanzado por Honduras. En el otro extremo est Costa Rica, donde en los ltimos 11 aos se mantuvieron valores entre 5% y 11%, mostrando, en general, un bajo grado de vulnerabilidad. Guatemala se situ un escaln ms arriba, con proporciones cercanas a 20%, de modo que en la dcada de 1990 cont con un SEA crecientemente deficitario para sus necesidades.

    En una mirada de largo plazo, la sustentabilidad de un sistema alimentario es central para asegurar que el logro de los niveles de suficiencia, estabilidad y autonoma no implique un deterioro de los recursos naturales. Los principales mbitos en que se presentan los problemas ambientales que afectan al sistema alimentario son las prdidas de tierras laborales y de variedades fitogenticas.

    Aunque el deterioro ambiental en el espacio agrcola del Istmo Centroamericano tenga manifestaciones generales comunes a otras regiones, los factores que lo determinaron se vinculan estrechamente con el estilo de desarrollo que adopt el sector en la mayora de los pases, ms especficamente, con el patrn de ocupacin territorial, la expansin de la frontera agrcola y la

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    1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

    Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanam

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    estructura de la tenencia resultante, as como los senderos elegidos en el proceso de modernizacin agropecuaria. A partir de un patrn originario extremadamente desigual de distribucin del espacio agrcola, que los procesos de reforma agraria modificaron slo parcialmente, las tierras de mayor potencial agropecuario quedaron en manos de un nmero relativamente reducido de grandes propietarios, a los que, en algunos casos, se agreg el surgimiento de un conjunto de empresas medianas altamente capitalizadas.

    En dicho contexto, se dio un proceso de modernizacin parcial y excluyente. Parcial, porque abarca slo algunas regiones, algunos productores y algunos productos, en particular, productos de exportacin e insumos para una agroindustria de demanda elstica; y excluyente, porque ha desplazado hacia tierras marginales a una parte importante de los pequeos productores dedicados especialmente a la produccin de granos bsicos. Este proceso gener en muchos casos altas concentraciones poblacionales en zonas rurales relativamente pequeas, conduciendo a una progresiva degradacin de los recursos naturales de dichas reas.

    Otra caracterstica fue la tendencia a reemplazar la mano de obra permanente por temporal, generando, por una parte, procesos de hiperurbanizacin, estancamiento rural, sobre intensificacin de reas frgiles y presin por deforestar, y por otra, sobrefertilizacin, sobremecanizacin y uso ineficiente del agua en el sector de agricultura moderna.

    a) El sistema alimentario

    Un sistema alimentario abarca al conjunto de relaciones socioeconmicas y tcnico-productivas que inciden de un modo directo en los procesos de produccin primaria, transformacin agroindustrial, acopio, distribucin, comercializacin y consumo de los productos alimentarios.

    En Centroamrica, las unidades productivas del sector presentan una estructura de tipo bimodal, constituida por un vasto sector campesino y un reducido sector empresarial, con distinto grado de modernizacin. En este tipo de estructuras es necesario contar con diseos tecnolgicos e incentivos que tomen en cuenta las diferencias de lgica de manejo propias de los distintos tipos de unidades productivas.

    Estimaciones de la importancia relativa de los distintos tipos de unidades productivas en la subregin, indican que la agricultura empresarial generara alrededor del 60% de la produccin para consumo interno y algo ms de dos tercios de lo que se exporta. No obstante, en los casos del maz, frijol y papas, la mayor parte de la produccin sera de origen campesino.

    Durante los ltimos aos, el sector agrario centroamericano se ha visto afectado tanto por el comportamiento de los mercados de productos agrcolas a nivel mundial como por fenmenos climticos que han mermado en forma importante los volmenes de produccin, con consecuencias directas en los ingresos familiares, y en la oferta de bienes y de puestos de trabajo del sector.

    En el plano externo, la gran abundancia de productos agrcolas exportables y, en los ltimos aos, la dbil demanda de importaciones en este rubro han conducido al aumento de los excedentes y la baja de los precios internacionales de la mayora de estos productos, en particular los granos bsicos. Por otra parte, la gran afluencia de capitales externos en la dcada de 1990, que se tradujo en la apreciacin de las monedas nacionales, ha expuesto a los productores agrcolas a una intensa competencia, que fue en desmedro de las condiciones productivas y los ingresos.

    Asimismo, sucesivos fenmenos naturales han dejado en evidencia la vulnerabilidad del sector agropecuario centroamericano. Al huracn Mitch, cuyos efectos todava repercuten en los niveles de mora crediticia y las demandas de reinversin, le siguieron dos terremotos en El Salvador a comienzos de 2001 y una sequa que ha afectado en mayor o menor medida a todos los pases de la regin. Al respecto, entre mayo y agosto de 2001 -el perodo de mayor demanda de agua del

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    cultivo de granos bsicos- la pluviosidad disminuy a cotas inferiores a las histricas y a las necesidades hdricas de la agricultura, y se estima que ms del 18% de la produccin prevista en la regin se perdi.

    Cuadro 1 CENTROAMRICA: ESTIMACIONES DE PRDIDAS EN GRANOS BSICOS

    CAUSADAS POR LA SEQUA DURANTE EL AO AGRCOLA 2000-2001

    Tipo de grano Produccin perdida (en miles de quintales) Valor de la prdida

    (en millones de dlares) Maz 7 058 62,4 Frijol 930 21,9 Arroz 1 241 13,5 Sorgo 1 341 8,8

    Total 10 570 106,6

    Fuente: CEPAL/CCAD, El impacto socioeconmico y ambiental de la sequa en 2001 en Centroamrica (LC/MEX/L.510), febrero de 2002.

    Estos eventos agravaron la difcil situacin de la actividad agrcola en la regin, que ya se

    haba visto afectada por una crisis sin precedentes en el sector cafetalero. El exceso de produccin mundial de caf aument en gran medida las existencias en los ltimos cinco aos, lo que determin una importante reduccin de los precios en el mercado internacional. Se estima que en 2001, las exportaciones de caf reportaron 713 millones de dlares menos que el valor promedio del quinquenio 1994-1998 (una prdida equivalente a alrededor del 1,2% del PIB regional de ese ao) y pasaron del 16% del total de exportaciones de bienes en el quinquenio referido, al 7% en el ao 2001.

    Finalmente, es preciso considerar que la agroindustria y el agrocomercio son los principales orientadores del sistema alimentario, no slo debido a las funciones que cumplen como tales, sino porque tienen influencias significativas en el resto del sistema por sus encadenamientos hacia atrs (sobre la produccin agrcola) y hacia delante (sobre los consumidores finales).

    En Centroamrica, la industria agroalimentaria constituye el sector con mayor peso relativo dentro de la manufactura, correspondiendo a las ramas de alimentos, bebidas y tabaco una cifra estable alrededor del 46% del sector agroindustrial, aunque su participacin en las exportaciones ha ido declinando.

    El sector de comercializacin, aun antes del surginmiento y la expansin de los supermercados, ocupaba un espacio crtico en el sistema alimentario pues por su ubicuidad, su incidencia en el precio que enfrenta el consumidor y por constituir el punto final de la cadena de oferta y el inicial del flujo de informacin hacia la produccin, contribuye al ajuste entre la produccin y el consumo.

    Los supermercados se desarrollaron sobre la base de sus homlogos estadounidenses, pero a una velocidad de expansin bastante mayor. Desde una marginal participacin de mercado, han pasado a ser una fuerza importante en el mercado alimentario. Por ejemplo, entre 1994 y 2001 en Guatemala crecieron de 15% a 34%, en Costa Rica, durante la ltima dcada alcanzaraon a 50% y en El Salvador a 37%. Con la influencia en ascenso de los supermercados, de punto de informacin, el sector ha pasado a ser crecientemente el punto de comando o ncleo de control de la evolucin de los sistemas alimentarios.

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    e) La poltica alimentaria

    Se ha sealado que el objetivo de la poltica alimentaria es el de contribuir a superar la inseguridad alimentaria de la poblacin. Es decir, que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a suficientes alimentos, inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana.

    En la regin, a la poltica de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) le corresponde complementar y corregir los efectos de las principales variables macroeconmicas sobre la disponibilidad y el acceso alimentarios, con dependencia de las polticas fiscal, monetaria y crediticia, salarial y de comercio exterior. Son estas polticas las que en ltima instancia determinan los precios relativos de los alimentos, influyen en los trminos de intercambio rural-urbano e inciden finalmente en el poder de compra de los consumidores. Las reformas estructurales y las polticas de apertura han ido reduciendo la capacidad de la poltica pblica de incidir en los patrones de oferta alimentaria pues buena parte del instrumental del pasado, como los subsidios, los tipos de cambio diferenciados, las franquicias, los poderes de compra de las empresas estatales, y las fijaciones de precios a productos bsicos, prcticamente han desaparecido y las polticas sectoriales han quedado subordinadas al logro de los equilibrios macroeconmicos.

    Por contraste, los agentes privados de los ltimos eslabones de las cadenas de produccin-distribucin de alimentos han pasado a jugar un papel de importancia creciente en la determinacin de lo que se produce e incluso, cmo y quin produce los alimentos que llegan a los hogares, como es el caso de los supermercados.

    Las intervenciones de poltica a nivel macro estn vinculadas, por una parte, a las propias variables macroeconmicas y por otra, a aspectos de regulacin y estmulo al comportamiento de los principales agentes privados del sistema alimentario. Se trata en general de medidas que apuntan a la reasignacin de recursos destinados a mejorar la disponibilidad y el acceso alimentario y se expresan en:

    i) el peso relativo y la estructura del gasto social en el presupuesto;

    ii) las orientaciones de la inversin en infraestructura;

    iii) los estmulos fiscales o transferencias orientadas a la reorganizacin de las estructuras de produccin y distribucin de alimentos;

    iv) el estmulo a la difusin del progreso tcnico en las distintas esferas de actividad que conforman el sistema alimentario;

    v) la redefinicin del patrn de insercin internacional en aquellos aspectos que inciden en la oferta y demanda alimentaria (bandas de precios, proteccin frente al dumping, y criterios para regular los efectos distorsionadores de la ayuda alimentaria); y

    vi) el establecimiento de normas y estndares que regulan la calidad e inocuidad de los alimentos.

    A nivel meso se destacan las polticas de Desarrollo Territorial Rural de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (DTR-SAN) que toma como punto de partida o se estructura en torno de las estrategias desarrollo local, que por las propias caractersticas de los pases tendran un carcter eminentemente rural. Las polticas de DTR-SAN consideran la seguridad alimentaria y nutricional como el eje integrador tanto de la transformacin productiva, como de los cambios en la arquitectura institucional de un determinado espacio. Dicho espacio se constituye en territorio cuando los agentes del proceso de transformacin lo reconocen como necesario para contener y

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    delimitar las relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos con el mundo externo, en funcin de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender.

    La poltica a nivel micro se refiere fundamentalmente a aquellas intervenciones que actan de manera directa sobre familias o personas, mbito en el que se han hecho los mayores avances y donde se tiene una rica experiencia de muchas dcadas, en particular la desarrollada e impulsada por el INCAP y el PMA. Por lo tanto, lo que cabe en relacin a ella es hacer una rigurosa sistematizacin que permita un balance de lecciones aprendidas destinadas a robustecer las polticas micro de SAN.

    Todos los pases centroamericanos cuentan con una instancia poltica de nivel central, encargada de trabajar el tema y un plan de accin, y en casi todos los casos existe una poltica nacional. Tres son los pases de la regin donde habra cierta seguridad jurdica (con leyes o proyectos de ley): Costa Rica, Guatemala y Nicaragua.

    En estas condiciones, los pases de la subregin presentan una situacin positiva en cuanto al nivel de importancia poltica y seguridad jurdica en torno del sistema alimentario nutricional. Sin embargo, aun cuando la mayora de las polticas y planes han sido concebidos tomando en cuenta la disponibilidad, el acceso, el consumo y la utilizacin biolgica de los alimentos, existe un nfasis en la utilizacin biolgica y el consumo.... Las interrelaciones de coordinacin en la prctica en muchos de los casos no tienen la coherencia necesaria, particularmente con las polticas productivas y de acceso, es necesario considerar las polticas macroeconmicas, la globalizacin, el comercio interregional y los procesos de modernizacin y descentralizacin del Estado, para que los planes tengan una concepcin ms realista y sean polticamente viables y tcnica y econmicamente factibles (INCAP, 2003b).

    La aplicacin de las polticas de SAN requiere de la participacin de mltiples actores: instituciones gubernamentales (gobierno central, departamentos y municipios), organismos de cooperacin bilateral e internacional, bancos, ONG nacionales y extranjeras, y la comunidad.

    En una mirada global, el rol de las instituciones gubernamentales es definir la poltica y disear programas, labor fuertemente apoyada por las agencias internacionales (PMA, FAO, INCAP, UNICEF, SICA) y pases donantes. El financiamiento de alimentos proviene en parte de presupuestos nacionales, bancos (BCIE, Banco Mundial y BID) y en importante medida del aporte de pases y agencias donantes (mayormente PMA y USAID).2 En la aplicacin de tareas operativas se incorpora la gestin de ONGs nacionales e internacionales.

    f) La ayuda alimentaria en Centroamrica

    En cuanto a los programas de ayuda alimentaria orientados a la distribucin de raciones alimenticias, subsidios, capacitacin y asistencia tcnica, en los pases de la regin estos funcionan con una gran participacin de actores internos y externos, pblicos y privados. Las formas de coordinacin en cada caso son variadas, desde una autonoma casi total, que incluso presenta algunas caractersticas de competencia, hasta la completa interaccin y mutua dependencia.

    Las experiencias de cada pas son variadas, algunas estn articuladas con los programas regionales y otras funcionan en forma independiente. No obstante, existen similitudes en cuanto a incluir programas de alimentacin escolar, para infantes, mujeres embarazadas y en lactancia y de apoyo comunitario para produccin rural.

    Por su parte, la cooperacin internacional ha sido un elemento muy importante en la poltica alimentaria, presentndose de distintas maneras: integrada a las polticas nacionales y con acciones

    2 BCIE: Banco Centroamericano de Integracin Econmica. BID: Banco Interamericano de Desarrollo USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

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    autnomas. Segn la FAO, el volumen de dicha ayuda entre los aos 1990 y 2001 present grandes variaciones, con valores entre 33 millones de toneladas (en 1995) y 112 (en 1991). De los 885 millones distribuidos en ese perodo, Nicaragua es el pas que ms alimentos recibi, seguido de Guatemala y El Salvador.

    Grfico 5 DISTRIBUCIN DE LA AYUDA ALIMENTARIA EN CENTROAMRICA Y PANAM,

    PROMEDIO 1990-2001

    Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), FAOSTAT Nutricin.

    La consecucin de fondos y alimentos, as como la deteccin de problemas, la priorizacin de beneficiarios y la distribucin de la ayuda, implica la coordinacin de variados mbitos de gestin, con participacin de muchas organizaciones. Entre los organismos regionales que colaboran con la ayuda alimentaria en Centroamrica destacan:

    ! El Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP/OPS).

    ! La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS): iniciativa de Escuelas Promotoras de la Salud o Escuelas Saludables

    ! El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA)

    ! El Programa Especial para la Seguridad Alimentara (PESA) de la FAO

    ! La Red de Cooperacin Tcnica en Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN)

    ! El Fondo Internacional de Desarrollo Agricola (FIDA)

    ! El Sistema de Integracin Centroamericana (SICA)

    ! El Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC)

    ! La Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA)

    Este ltimo elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos pases centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las polticas pblicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una poltica alimentaria nacional. Adems de permitir el acceso de toda la poblacin a los alimentos, dicha poltica nacional debe orientarse a

    35,4%

    11,6% 25,1%

    24,4%3,0% 0,4%

    Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanam

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    garantizar la suficiencia, estabilidad, autonoma y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los pases y traducirse en la realizacin simultnea de acciones en tres mbitos:

    i) el estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campaas de alfabetizacin, acceso a la tierra, modernizacin de la produccin agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribucin de alimentos, entre otras);

    ii) el aumento de la capacidad adquisitiva de los hogares para acceder a los alimentos y utilizarlos adecuadamente, mediante iniciativas de corto y mediano plazo (proyectos y programas de transferencias de ingreso y de alimentacin escolar, campaas de educacin en materia de hbitos de alimentacin), y

    iii) acciones preventivas y de emergencia, a ms corto plazo, para evitar las consecuencias de situaciones crticas de acceso a la alimentacin y paliar sus efectos (distribucin directa de alimentos a poblaciones afectadas por desastres naturales, y puesta en prctica de sistemas de vigilancia sobre seguridad alimentaria centrados en localidades y poblaciones vulnerables).

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    Introduccin

    La preocupacin por los problemas de seguridad alimentaria ha estado presente desde hace varias dcadas, pero sobre todo a partir de la Conferencia Internacional sobre Nutricin (Roma 1992) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Roma, 1996) dicha preocupacin ha pasado a encauzarse en formulaciones de polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.

    Como consecuencia de la crisis del mercado alimentario mundial de los aos 1972-1974, el concepto de seguridad alimentaria adquiri presencia en los foros internacionales, asocindose a los problemas de disponibilidad agregada que enfrentaban los pases deficitarios debido a dicha crisis, pues hasta los anlisis mejor fundados, incluido el del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, estimaban que se iniciaba un prolongado perodo de escasez y precios altos. Sin embargo, nadie previ que el mercado mundial pasara de una crisis de escasez a otra de sobreproduccin, restablecindose la tendencia secular a la baja de los precios de los principales productos alimentarios, aunque ahora en un marco de pronunciada inestabilidad.

    Al constatar que una disponibilidad agregada suficiente o ms que suficiente no garantizaba el acceso universal a los mnimos nutricionales, se tendi a ampliar el concepto, enfatizando los problemas de inseguridad alimentaria a nivel de la familia o de las personas.3 As, en su XII Conferencia Mundial, la FAO propuso un concepto ampliado de seguridad alimentaria que incorporaba sus

    3 Un caso extremo de este tipo de situaciones lo analiza Sen (1982) quien muestra que muchas de las hambrunas coexistieron con

    exportaciones de alimentos desde el pas afectado.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    distintas dimensiones. El objetivo final de la seguridad alimentaria... es asegurar que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a los alimentos bsicos que necesiten... la seguridad alimentaria debe tener tres propsitos especficos: asegurar una produccin adecuada de alimentos, conseguir la mxima estabilidad en sus flujos y garantizar el acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" (FAO/RLAC, 1983a).

    En el caso centroamericano son varias las instancias que han respaldado este tema en los ltimos aos, entre las que cabe destacar:

    ! En 1991, se cre el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA) y la Comisin Regional de Asuntos Sociales (CRAS).

    ! En 1993, se conform el Subsistema de Integracin Social del Sistema de Integracin Centroamericana (SISCA/SICA).

    ! En la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993) se ratific la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam y la Organizacin Panamericana de la Salud (INCAP/OPS), que la define como ...un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso fsico, econmico y social a los alimentos que necesitan en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilizacin biolgica, garantizndoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Esta definicin pas a constituirse en el marco de orientacin poltica de dicha Iniciativa en el Istmo Centroamericano.

    ! En la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996, los pases de la regin concurrieron al compromiso de ...consagrar nuestra voluntad poltica y nuestra dedicacin comn y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los pases, con el objetivo inmediato de reducir el nmero de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no ms tarde del ao 2015".

    ! La ms reciente referencia son los mandatos de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de diciembre de 2002, que incluyen la adopcin de un Marco Estratgico elaborado por el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) para enfrentar la situacin de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequa y cambio climtico, que considera, entre otros: un seguro alimentario regional o fondo regional de contingencia, un equipo regional de emergencia para enfrentar la crisis alimentaria de Centroamrica, una poltica de ordenamiento y optimizacin de la inversin social para la seguridad alimentaria y nutricional y la reduccin de la desnutricin aguda y la pobreza (Morgado, 2003).4

    Evidentemente el desafo es importante ya que ubica el problema de la seguridad alimentaria al ms alto nivel poltico. Las preguntas que nacen son en qu medida los objetivos estn siendo alcanzados y cules son las causas y consecuencias que caracterizan a la situacin entre los pases centroamericanos.

    Con el objetivo de encontrar y difundir algunas respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperacin trienal que incluye la elaboracin de un captulo especial sobre el hambre, la desnutricin y la pobreza en el Panorama social de Amrica Latina 2002-2003 (www .eclac.cl) y tres informes anuales que analicen el tema en grupos de pases. El primero de ellos corresponde a la subregin de Centroamrica, cuyos resultados se presentan en este documento.

    4 Presentacin en la Reunin de Trabajo.

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    El trabajo intenta dar algunas respuestas a las preguntas relevadas y discutir algunos escenarios. En el captulo I se presenta un anlisis de las relaciones entre pobreza, hambre y desnutricin en los pases centroamericanos en la realidad actual y un examen de sus posibilidades de alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio sobre hambre y pobreza. En el captulo II se describen los componentes de la inseguridad alimentaria y la forma en que stos se manifiestan en la subregin. El captulo III contiene un anlisis de los sistemas alimentarios, destacando las caractersticas de productores y comercializadores de los bienes. En el captulo IV se presentan los elementos centrales que componen las polticas alimentarias y nutricionales, y la forma en que actualmente se estn implementando en la regin. El captulo V es una recopilacin de los principales programas de ayuda alimentaria a nivel nacional y las experiencias de coordinacin horizontal y de ayuda internacional. Finalmente, se presenta un anexo estadstico donde se pueden revisar los principales datos en que se fundamenta el documento.

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    A. Pobreza y hambre frente a las Metas del Milenio

    En Centroamrica, como en el resto de Amrica Latina y el Caribe, la inseguridad alimentaria y el hambre son fenmenos estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero con caractaersticas especficas. Una alimentacin deficitaria afecta no slo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino tambin a estratos ms amplios y a grupos que residen en determinadas zonas o regiones con una inseguridad alimentaria permanente (CEPAL, 2003a).

    La especificidad del problema del hambre con respecto a la pobreza qued de manifiesto en la Declaracin del Milenio, donde se establecen metas independientes de reduccin de ambos flagelos en un 50% para el ao 2015, con sendos grupos de indicadores.

    En este contexto, cabe hacerse la pregunta sobre la forma en que ambos problemas se presentan en los pases centroamericanos, su comparacin con los dems pases de Amrica Latina y el Caribe y el grado de avance y proyecciones existentes respecto del grado de cumplimiento de las Metas del Milenio.

    1. Hambre y extrema pobreza en Centroamrica

    La evidencia emprica indica que la extrema pobreza y el hambre estn estrechamente relacionados, pero no son fenmenos asimilables, pues una parte de la poblacin afectada por la desnutricin no integra el estrato ms pobre y, a su vez, no toda la poblacin de muy bajos ingresos manifiesta las consecuencias ms agudas de la falta de alimentos.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    Visto desde la poltica social, si bien el combate a la extrema pobreza es parte importante del abatimiento del hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por s solos y en un plazo razonable la erradicacin del hambre y su principal consecuencia, la desnutricin infantil. Por otra parte, es posible obtener logros significativos en materia de desnutricin mediante programas nutricionales aun cuando no formen parte de amplios y costosos programas antipobreza.

    La magnitud de la pobreza extrema explica alrededor de la mitad de las diferencias de magnitud de la desnutricin en los pases. En efecto, 49% de la variabilidad en la tasa de desnutricin global (bajo peso para la edad) y 57% de la variabilidad en la desnutricin crnica moderada-grave (baja talla con respecto a la edad) entre los pases puede atribuirse a las diferencias en el porcentaje de pobreza extrema.

    De los grficos que se presentan a continuacin, se desprende que la escasez de recursos de los hogares latinoamericanos y caribeos est lejos de dar cuenta por si sola del nivel que alcanza la desnutricin infantil. El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, con niveles de pobreza muy distintos registran tasas de desnutricin crnica similares. Por otra parte, Guatemala presenta un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero son muy distintos en desnutricin crnica. Lo mismo ocurre en relacin con la desnutricin ponderal.

    Grfico 6 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA,a/ LA

    DESNUTRICIN GLOBAL Y LA DESNUTRICIN CRNICA, ALREDEDOR DE 1999

    Fuente: Para Extrema pobreza, CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002. Para Desnutricin global (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Para Desnutricin crnica, "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, Recopilacin de artculos No 4, 2001.

    Nota: a/ Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medicin ms cercana al ao 1999.

    Una forma complementaria de analizar esta asociacin es contrastar los datos a nivel individual, a partir de las encuestas de demografa y salud. A objeto de analizar la situacin en Centroamrica, se cuenta con dos encuestas que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), con las que se hizo el intento de estimar la

    RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN GLOBAL

    RELACIN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIN CRNICA

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    medida en que la manifestacin ms extrema del hambre la desnutricin infantil- se asocia o est determinada por la insuficiencia de ingreso de la poblacin y dems factores asociados a la condicin de pobreza.

    Como se observa en el grfico 6, en estos pases la asociacin analizada est lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, una fraccin muy alta de la poblacin infantil (superior a dos tercios) que residen en hogares en extrema pobreza no presentan bajo peso para la edad. Por otra, una proporcin muy elevada de los menores de cinco aos afectados por la desnutricin ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, incluso en hogares que estn fuera de la pobreza. As, si los recursos para combatir la desnutricin se hubieran concentrado en los hogares extremadamente pobres se habra dejado de "atender" a 56% de los menores en Guatemala y a 42% en Nicaragua.

    Cuadro 2 CENTROAMRICA (2 PASES): RELACIN ENTRE CATEGORAS DE POBREZA

    Y PREVALENCIA DE LA DESNUTRICIN GLOBAL5

    GUATEMALA, 1995

    Pobres extremos Pobres no extremos No pobres Total

    Incidencia de la extrema pobreza

    Desnutridos 12 9 6 27 44 No desnutridos 23 18 32 73 32 Total 35 27 38 100 35 Tasa de desnutricin 34 33 16 27

    NICARAGUA, 1998

    Pobres extremos Pobres no extremos No pobres Total

    Incidencia de la extrema pobreza

    Desnutridos 7 3 2 12 58 No desnutridos 35 27 25 88 40 Total 43 31 27 100 43 Tasa de desnutricin 16 10 7 12

    Fuente: Demographic and Health Survey (DHS) 1998.

    De lo anterior se desprende que existira un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutricin, que explicaran estos resultados.6 Estos son los mecanismos de adaptacin biolgica y metablica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptacin conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad fsica y el rendimiento, (James y Schofield, 1990). A ellos se sumaran los que permiten compensar parcialmente los efectos de la pobreza por la va de la distribucin intrafamiliar de los alimentos en favor de los nios y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos, que les permiten paliar las situaciones ms extremas de falta de acceso a los alimentos.

    Visto lo anterior, es importante insistir en la necesidad de analizar los problemas del hambre y la inseguridad alimentaria como un fenmeno relevante por s mismo y no como un apndice o subcomponente de la extrema pobreza.

    5 Se refiere a la insuficiencia ponderal moderada-grave. 6 En una presentacin reciente de Paes de Barros y otros (2003), se examina la relacin entre pobreza extrema y hambre en Brasil y se

    analizan diversas hiptesis que podran explicar la baja asociacin entre los indicadores correspondientes.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    2. Hambre e inseguridad alimentaria en Amrica Latina y el Caribe7

    En torno del ao 2000, la poblacin latinoamericana y caribea en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba a 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi 8% de los nios menores de cinco aos registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras suponen niveles menos dramticos que en las dems regiones en desarrollo, la utilizacin de indicadores ms estrictos revela una situacin ms grave: la subnutricin afecta a cerca del 22% de la poblacin, si se consideran los requerimientos calricos medios de la poblacin y casi el 21% de los nios presenta desnutricin crnica moderada o grave.

    Las diferencias entre pases son bastante pronunciadas; las estimaciones de subnutricin de la FAO indican que en siete pases ms del 20% de la poblacin sufre de hambre, mientras que en seis pases la padece no ms del 5% de la poblacin. Entre los siete pases con mayor proporcin de hambre, tres pertenecen a Centroamrica (Guatemala, Honduras y Nicaragua).

    Grfico 7 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (23 PASES): EVOLUCIN DEL PORCENTAJE

    DE POBLACIN SUBNUTRIDA ENTRE 1990-1992 Y 1998-2000

    Fuente: FAO, The State of Food Insecurity in the World 2002 (http://www.fao.org/docrep/005/y7352e/y7352e00.htm).

    Nota: Amrica Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los pases.

    En 20 de 23 pases de Amrica Latina y el Caribe se logr una reduccin del porcentaje de poblacin subnutrida en los aos noventa (vase grfico 7), siendo el incremento de la disponibilidad interna de alimentos por habitante un factor central en la mayora de ellos, lo que compens el aumento (leve en la mayora de los casos) de las desigualdades de acceso a los

    7 Extractado del Panorama sScial de Amrica Latina 2002-2003, de la CEPAL.

  • CEPAL - SERIE Polticas sociales N 88

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    alimentos. Cabe destacar que entre los pases que sufrieron un deterioro del ndice de subnutricin, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debe principalmente a la disminucin de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la cada de la produccin interna y de la capacidad para importar.

    Sumados a la insuficiencia de alimentos, en la desnutricin infantil intervienen normalmente otros factores relacionados con la situacin de pobreza extrema, como son la falta de acceso al agua potable y medios sanitarios, que se traduce en enfermedades infecciosas y diarreas que, a su vez, derivan en una rpida prdida de peso. Sin embargo, en la mayora de los pases de la regin la manifestacin ms habitual del hambre y la pobreza entre los nios es la desnutricin crnica (insuficiencia moderada o grave de talla con respecto a la edad, o retardo en el crecimiento). Su gravedad estriba en que acumula las consecuencias de la falta de una alimentacin y nutricin adecuadas durante los aos ms crticos del desarrollo fsico y psicomotor de los nios, por lo que sus efectos negativos son en gran medida irreversibles. Esta carencia constituye uno de los principales mecanismos de transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigualdad.

    En la ltima dcada, la insuficiencia ponderal, que es el indicador de seguimiento de la meta relativa al hambre sealado en la Declaracin del Milenio, habra disminuido de alrededor del 13%-14% al 8%-9%, en tanto que la desnutricin crnica en la regin se redujo, en promedio, de cifras cercanas al 23%-24% a un 18%-19%.

    Grfico 8 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PASES): EVOLUCIN DEL PORCENTAJE

    DE NIOS MENORES DE 5 AOS DE EDAD CON DESNUTRICIN

    Fuente: Para Insuficiencia ponderal, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia, Nueva York, 1993 y Estado mundial de la infancia, 2003 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx (http://www.unicef.org/spanish/sowc03/tables/table2.html). Para Desnutricin crnica, Fuente: "Est disminuyendo la malnutricin? Anlisis de la evolucin del nivel de malnutricin infantil desde 1980", Mercedes de Ons, Edward A. Frongillo y Monika Blssner. Boletn de la Organizacin Mundial de la Salud, Recopilacin de artculos No 4, 2001.

    Nota: Amrica Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los 22 pases.

    Del grfico anterior se desprende que el retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en

    varios pases; en nueve de ellos afecta a ms del 20% de los menores de cinco aos, de los cuales cuatro son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres pases con valores cercanos o inferiores al 5%.

    EVOLUCIN DE LA DESNUTRICIN GLOBAL (INSUFICIENCIA PONDERAL MODERADA-

    GRAVE) ENTRE 1980/1991 Y 1995/2001

    EVOLUCIN DE LA DESNUTRICIN CRNICA (RETARDO DE TALLA MODERADO-GRAVE)

    ENTRE LAS DCADAS DE 1980 Y 1990

    Porcentaje Porcentaje

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    Por una parte, ello refleja la mayor capacidad de los pases para enfrentar, con recursos propios y mediante asistencia externa, las situaciones ms crticas de hambre derivadas de emergencias (sequas, inundaciones y huracanes, entre otras), pero por otra, pone de manifiesto las dificultades para avanzar ms rpidamente en la reduccin de la desnutricin infantil en los hogares que forman parte de los ncleos duros de la pobreza.

    3. Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio Como lo muestra el siguiente cuadro, cuatro pases latinoamericanos no estaran en

    condiciones de cumplir con las metas de disminuir, al ao 2015, a la mitad la incidencia de la desnutricin infantil y subnutricin existentes en 1990, y todos son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Una limitacin parcial tendra Panam, que no alcanzara la meta de subnutricin, pero cumplira con creces la de desnutricin infantil.

    Para analizar la situacin de los 22 pases de Amrica Latina y el Caribe, se consideraron las hiptesis sugeridas por la FAO, que suponen un aumento mayor del suministro de energa en los pases con menor oferta: de casi 11% para aquellos con un suministro cercano a 2.200 kilocaloras, de 9% para aquellos con un suministro de entre 2.200 y 2.500 kilocaloras y de una cifra cercana a 8% para los que hoy disponen de ms de 2.500 kilocaloras por persona al da. Estos aumentos coinciden grosso modo con aquellos de la dcada de mejor desempeo de la regin: los aos setenta.

    En relacin con las desigualdades de acceso, se supuso que en los prximos aos los pases registrarn una disminucin relativamente pequea del coeficiente de variabilidad del consumo alimentario, como consecuencia de la probable reduccin de la pobreza extrema. El progreso hacia el logro de esta meta redundara en un aumento relativamente mayor del consumo de alimentos de la poblacin de ms bajos ingresos en comparacin con la de ingresos medios y altos. La FAO plantea que el rango actual de valores del coeficiente de variabilidad del consumo de alimentos podra descender de valores comprendidos entre 0,21 y 0,36 a un rango entre 0,20 y 0,31 hacia el ao 2015. Sobre esta base y teniendo en consideracin la persistencia de las desigualdades en la regin y el lento avance en materia de reduccin de la pobreza absoluta, se proyect una disminucin uniforme de este coeficiente de 5%.8 Las tasas de subnutricin proyectadas al ao 2015 se obtuvieron considerando, adems, un cambio en los requerimientos mnimos de energa. Se supuso un incremento de 1,3% considerando que la FAO estim que el envejecimiento de la poblacin elevar en 2,6% los requerimientos hacia el ao 2030, (FAO, 2002a).

    Con respecto a la desnutricin infantil la situacin es ms favorable, aunque cabe reiterar que sta es la manifestacin ms extrema del hambre, al menos por la forma en que contribuye a su transmisin intergeneracional. En efecto, 18 de 22 pases alcanzaran la meta, mientras que otros 4 (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) no lo haran si se mantuviesen los ritmos de avance registrados en los ltimos tres quinquenios. Nuevamente, los cuatro pases centroamericanos con niveles ms elevados de pobreza e inseguridad alimentaria son los que deberan hacer un esfuerzo mayor en este mbito y sin duda a ellos debiera destinarse dentro de la regin una parte sustancial de la ayuda internacional.

    8 Por ejemplo, un pas con un coeficiente de variabilidad del consumo de alimentos de 0,32 lo vera reducirse a 0,30.

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    Cuadro 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PASES): PROYECCIN DEL CUMPLIMIENTO DE LA META DEL

    MILENIO SOBRE HAMBRE (REDUCIR A LA MITAD LAS INCIDENCIAS DE 1990 RELACIONADAS A SUBNUTRICIN Y DESNUTRICIN GLOBAL EN MENORES DE 5 AOS DE EDAD AL AO 2015)

    Desnutricin infantil (insuficiencia ponderal moderada-grave)

    No cumpliran Metadel Milenio

    Cumpliran Meta del Milenio

    Cumpliran meta ms exigente basada en la meta establecida en la Cumbre

    Mundial en favor de la infancia, de 1990

    El Salvador Venezuela Panam Guatemala Trinidad y Tabago Repblica Dominicana Honduras Hait

    No cumpliran Meta del Milenio

    Nicaragua Bolivia Brasil

    Colombia Mxico

    Cumpliran Meta del Milenio

    Paraguay

    Costa Rica

    Ecuador Argentina Guyana Chile

    Per Jamaica

    Subn

    utric

    in

    Cumpliran meta ms exigente basada en la

    Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, de 1996

    Uruguay

    Fuente: CEPAL, sobre la base de criterios de proyeccin de la FAO.

    Un rasgo distintivo del hambre en Centroamrica (al igual que en el resto de la regin) es la

    pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, en promedio la ms alta entre todas las regiones del mundo. Esta situacin conduce a que una proporcin de la poblacin no acceda a los alimentos necesarios debido a la falta de recursos y no a dficit de alimentos.

    Como se desprende del grfico 9, una disminucin de las brechas de acceso a los alimentos entre zonas geogrficas y estratos de ingreso de la poblacin es el principal expediente que permitira a esos pases alcanzar la meta establecida en la Declaracin. Si en los prximos aos (hasta 2015) la elevada desigualdad de acceso a los alimentos que registran actualmente descendiera hasta alcanzar un nivel similar al que hoy muestra Costa Rica, tres de ellos lograran la meta de reduccin de la subnutricin: El Salvador, Honduras y Nicaragua. Slo Guatemala no la alcanzara, aunque la disminucin de la desigualdad permitira que el porcentaje de poblacin subnutrida fuera inferior al nivel de inicios de los aos noventa. Ello indica que en Guatemala el factor determinante de su inseguridad alimentaria es el muy bajo nivel de la oferta interna de alimentos, agravada por las desigualdades de acceso.

    Este ltimo elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos pases centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las polticas pblicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una poltica alimentaria nacional. Adems de permitir el acceso de toda la poblacin a los alimentos, esta poltica nacional debe orientarse a garantizar la suficiencia, estabilidad, autonoma y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los pases y traducirse en la realizacin simultnea de acciones en tres mbitos:

    i) estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campaas de alfabetizacin, acceso a la tierra, modernizacin de la produccin agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribucin de alimentos, entre otras);

    ii) aumento de la capacidad adquisitiva de los hogares para acceder a los alimentos y utilizarlos adecuadamente, mediante iniciativas de corto y mediano plazo (proyectos y programas de transferencias de ingreso y alimentacin escolar, campaas de educacin en materia de hbitos de alimentacin), y

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    iii) acciones preventivas y de emergencia, a ms corto plazo, para evitar las consecuencias de situaciones crticas de acceso a la alimentacin y paliar sus efectos (distribucin directa de alimentos a poblaciones afectadas por desastres naturales, y aplicacin de sistemas de vigilancia sobre seguridad alimentaria centrados en localidades y poblaciones vulnerables).

    Grfico 9 PROYECCIN DE LA SUBNUTRICIN EN CUATRO PASES CENTROAMERICANOS Y PANAM SEGN

    CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO A LOS ALIMENTOS AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA, PARA LOS AOS 2005, 2010 Y 2015

    Fuente: CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutricin sobre la base de hiptesis de la FAO sobre evolucin del suministro de energa alimentaria, los requerimientos nutricionales mnimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyeccin incluye el criterio de reduccin del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.

    Criterios de proyeccin FAO

    Proyeccin reduciendo la

    Meta del Milenio

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    B. La inseguridad alimentaria

    1. Problemas de disponibilidad agregada

    La definicin de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) considera cuatro tipos de manifestaciones del problema alimentario: dos se refieren a la disponibilidad agregada u oferta interna, y dos a los problemas de acceso familiar o individual. Ms all de sus obvias interrelaciones, obedecen a causas distintas y suponen, por lo tanto, polticas diferentes para su superacin.

    a) Problemas de disponibilidad agregada Corresponden a situaciones en que hay una brecha entre la

    evolucin de la demanda y de la oferta agregadas. Dependiendo de su grado de permanencia en el tiempo, se conocen como estructurales o coyunturales.

    Los problemas estructurales dan cuenta de casos en que la brecha es persistente. Entre estos se destacan: polticas discriminatorias hacia la agricultura y la produccin alimentaria, deterioro del potencial productivo (por salinizacin, erosin, desertificacin, u otros), deterioro de los trminos de intercambio o de la capacidad para importar alimentos, presencia de cuellos de botella, y deterioro de la infraestructura de caminos, puertos y bodegas de almacenaje.

    La solucin de estos problemas supone plazos medianos a largos y, con frecuencia, cambios en la estructura productiva del sector agroalimentario, en la estructura de los sistemas de distribucin, en los sistemas de vigilancia alimentaria y nutricional y en el abandono de los sesgos urbano-industriales de las polticas pblicas.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    Los problemas coyunturales emergen cuando hay brechas cclicas entre los niveles de produccin, oferta o ambos y los de demanda agregada. Estos problemas pueden ser consecuencia de la inestabilidad climtica, plagas, fluctuaciones en los precios de los alimentos, cadas temporales en la capacidad para importar, huelgas, boicots, y de otros. Su superacin supone mejoras en los sistemas de informacin y alerta temprana, la infraestructura y poltica de acopio, la previsin de prdidas por plagas, las actividades de poscosecha, el manejo de las importaciones y las polticas de estabilizacin de precios (por ejemplo, la aplicacin de bandas de precios).

    Grfico 10 PROBLEMAS DE DISPONIBILIDAD AGREGADA

    Fuente: Elaboracin propia.

    b) Problemas de acceso individual o familiar al consumo de alimentos

    stos reflejan brechas o limitaciones para la utilizacin de los bienes alimentarios por parte de un individuo o familia.

    Los problemas estructurales de acceso reflejan una brecha entre las necesidades alimentarias bsicas de una familia y los ingresos disponibles para la alimentacin, o -en un sentido ms estricto- una insuficiencia crnica de los "derechos de acceso alimentario".9

    En el sector rural, estos problemas pueden surgir como consecuencia de los procesos de fragmentacin de la pequea propiedad; de prdida de fertilidad de las tierras debido a una sobreexplotacin; por descomposicin de la agricultura campesina sin absorcin en otras actividades: por enfermedades que se traduzcan en prdidas de activos; entre otros. En el sector urbano, pueden surgir debido a un crecimiento tendencial mayor de los precios de los alimentos bsicos que el de los salarios, desempleo crnico sin seguro social compensatorio, migracin, analfabetismo, abandono del jefe del hogar, problemas de salud, edad, entre otras causas. Este es el ms grave de los problemas de seguridad alimentaria y, cuando es masivo, slo puede enfrentarse a nivel de la poltica alimentaria propiamente tal.

    Los problemas coyunturales de acceso indican dificultades ocasionales (regulares o no) que enfrentan algunas familias para satisfacer sus requerimientos nutricionales bsicos y que pueden ser consecuencia de los fenmenos descritos en el acpite anterior, as como de malas cosechas no compensadas por mejores precios, fluctuaciones estacionales de los precios, desempleo temporal, huelgas que involucran al jefe de familia, rezagos en los salarios respecto de la inflacin,

    9 Corresponde a lo que Sen (1982) define como food entitlements y que pueden depender del ingreso regular o de otras fuentes de las

    personas.

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    migraciones y enfermedades. Cuando se prolongan o se traducen en una prdida de activos (por ejemplo, venta de animales para cubrir gastos de salud) pueden transformarse en crnicos o estructurales.

    Grfico 11 PROBLEMAS DE ACCESO FAMILIAR

    Fuente: Elaboracin propia.

    2. Los problemas de disponibilidad agregada en Centroamrica y Panam

    Para efectos de diagnstico y de poltica, en relacin con los problemas que afectan a la disponibilidad agregada es conveniente distinguir entre los referidos a la suficiencia de la oferta interna para satisfacer niveles de demanda socialmente deseables de los referentes, la estabilidad de dicha oferta a lo largo del tiempo, el grado de autonoma o autosuficiencia (o su inverso, el grado de dependencia externa), la sustentabilidad a largo plazo de las condiciones mencionadas y la calidad e inocuidad de los alimentos.

    a) Los niveles de suficiencia Oferta alimentaria suficiente es aquella capaz de satisfacer tanto la demanda efectiva como

    las necesidades alimentarias bsicas de aquellos sectores que, por problemas de ingreso, no pueden traducirlas en demandas de mercado. Tradicionalmente, el anlisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilizacin del suministro diario de energa alimentaria (SEA)10 de un pas, a travs de las hojas de balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mnimo necesario para que sobrevivan todos sus miembros, en funcin de su distribucin etaria y por sexo, con un nivel mnimo de actividad fsica (alrededor de 1.800 kcal/da). Al considerar un valor mnimo, la suficiencia slo se cumplira si todas las personas tuviesen una actividad fsica muy moderada y los bienes alimentarios se distribuyeran en raciones equitativas para todos, en razn de su sexo y edad.

    Una comparacin complementaria ms adecuada supone utilizar como parmetro al requerimiento medio, que incorpora el diferencial de necesidades de energa resultante de la actividad de las personas.11 Para que stos sean suficientes, tambin se requerira una distribucin 10 SEA = produccin + importaciones exportaciones +/- cambios de inventario alimento animal otros usos no alimentarios,

    corrigiendo algunos de los valores que se registran www.fao.org. 11 Para definir requerimientos medios se utilizaron los criterios de la FAO que emplea el modelo preparado por James y Schofield

    (1990), incluido el supuesto de incremento para la regin.

  • Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamrica y Panam

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    equitativa en funcin de dichas necesidades. Esta condicin no se cumple porque existen limitaciones al acceso que afectan a la distribucin, con lo que a mayor cantidad de poblacin con ingresos autnomos insuficientes para acceder al mercado de bienes alimentarios, mayor ser la brecha de suficiencia y la cantidad de intervenciones que se requieren para disminuirla. Evidentemente, estos problemas afectan a los ms pobres, por lo que en los pases con mayores ndices de indigencia o pobreza extrema es esperable una mayor cantidad de personas subnutridas. Analizadas desde el punto de vista del ingreso, las sociedades que tienen una distribucin con promedio bajo de SEA y heterogeneidad alta presentan los mayores problemas de acceso a los bienes alimentarios esenciales.

    Dichas consideraciones estn implcitas en las estimaciones de subnutricin de la FAO. stas utilizan los requerimientos mnimos como parmetro, ponderando el SEA segn la dispersin estimada en la distribucin de los bienes y utilizando el coeficiente de variabilidad del consumo de alimento (CV). Mayores valores de CV indicaran mayores brechas, por lo tanto mayores ndices de subnutricin, mayores requerimientos o ambos.

    Considerando los puntos anteriores, se realiz un anlisis comparativo entre el SEA y los requerimientos medios anuales de cada uno de los pases centroamericanos, para el perodo 1990-2000 (como distancias porcentuales del primero sobre el segundo, el que oscila entre 1.947 y 2.116 kcal/persona/da). Como se aprecia en el grfico 12, en la dcada, todos los pases contaron con una cantidad de kilocaloras mayor que sus requerimientos medios de energa, pero el margen es bajo consideradas las heterogeneidades internas de acceso.

    Costa Rica muestra un nivel de suministro establemente superior en alrededor de 30% con respecto a sus necesidades medias. Segn las mismas estimaciones de la FAO, ello no le alcanzara para erradicar la subnutricin (menor a 2,5%), no obstante asignarle un CV bastante bajo (0,25), a la luz de su reducido nivel de pobreza y alta homogeneidad.

    Los dems pases presentan mayores heterogeneidades internas