Mario Rovere

La Planificacin Estratgica

y la Ciudad como Sujeto

"Una ruptura brutal, nica en los anales de la historia acaba de dislocar en

tres cuartos de siglo, toda la vida social de occidente...La causa de esta

ruptura reside en la intervencin sbita, en una vida ritmada hasta entonces

por el andar del caballo, de la velocidad en la produccin y en el transporte

de las personas y las cosas. Con su surgimiento las grandes ciudades

estallan o se congestionan, los campos se despueblan... Los dos

asentamientos humanos tradicionales (la ciudad y la aldea) atraviesan

entonces una crisis terrible. Nuestras ciudades crecen sin forma,

indefinidamente. La ciudad como organizacin urbana coherente

desaparece; la aldea, organismo rural coherente, trae los estigmas de una

decadencia acelerada: colocada en inopinado contacto con la gran ciudad,

es desequilibrada y despoblada." Le Corbusier.

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El rea metropolitana de Buenos Aires es quizs la

unidad geo-poblacional del pas en donde queda

ms claro la escasa aficin que existe en la Argentina

por la construccin de gobernabilidad, al menos en

el sentido que la bibliografa anglosajona denomina

"statecraft", que se podra traducir como "el arte de

construir (y reconstruir) estado".

Veintitrs partidos con sus gobiernos municipales,

dos jurisdicciones independientes: una Provincia,

una Ciudad Autnoma, la sede del Gobierno

nacional, cuatro fuerzas de seguridad, dos regmenes

educacionales independientes, la responsabilidad

sanitaria diluda en 25 responsables territoriales,

redes viales y ferroviarias organizadas en forma

radial, servicios pblicos privatizados y divididos

parcelados, la ausencia casi total de entes

coordinadores y reguladores (tal vez con la

excepcin del CEAMSE) una obvia e irritante

inequidad en la disponibilidad y calidad de servicios,

-incluso entre los de carcter pblico- entre

diferentes zonas, "cordones" o "anillos".

Estos rasgos, entre otros, permiten caracterizar a la

regin metropolitana como uno de los casos

extremos de lo que en planificacin estratgica se

denomina "situaciones de poder fragmentado".

A juzgar por las estadsticas demogrficas, las

ciudades han pasado a constituir el hbitat normal

del ser humano; tambin han sido y por lo visto

continuarn siendo el escenario privilegiado de las

fuertes transformaciones polticas, de las tensiones

sociales, de los grandes cambios en los sistemas de

valores y en la cultura y del vrtigo de la aplicacin

en ocasiones acrtica- de los avances cientfico-

tecnolgicos.

En este ltimo sentido, una esfera de innovacin

sobre la cual se reflexiona poco es la que se refiere a

las tecnologas de gobierno y de gestin. Estas

innovaciones resultan significativas y tienen inters

en mbitos que exceden la administracin pblica

alcanzando de diversas maneras al

propio ciudadano.

Presupuesto participativo, agencias de

desarrollo local, gestin por objetivos,

descentralizacin y regionalizacin,

redes, gestin de calidad centrada en

el ciudadano, son algunos ejemplos de

stas tecnologas.

En este conjunto se han introducido

en las ltimas dcadas las propuestas

de la planificacin estratgica como

un dispositivo asociado a la gestin

postmoderna de las ciudades.

Las formas concretas como la planificacin

estratgica sta se ha incorporado incluye en muchos

casos aportes que permiten una peripecia bastante

audaz ya que por un lado se puede continuar

pensando en las ciudades como objeto de una

renovada perspectiva de planificacin, pero al mismo

tiempo esta perspectiva ha permitido promover a la

ciudad en s misma como el sujeto que planifica. As

la ciudad, al mismo tiempo es sujeto y objeto de la

planificacin y podemos pasar de aquella admiracin

moderna: "es una ciudad planificada", a una ms

postmoderna: "es una ciudad que planifica".

Borja y Castells lo ponen en sus propios trminos

"Las ciudades adquieren cada da ms un fuerte

protagonismo tanto en la vida pblica como

econmica, cultural y meditica. Se puede hablar de

las ciudades como actores sociales complejos y

multidimensionales. Las ciudades como actores

sociales no se confunden con el gobierno local, pero

obviamente lo incluyen. La ciudad se expresa mejor

como actor social en la medida que realiza una

articulacin entre administraciones pblicas (locales

y otras), agentes econmicos pblicos y privados,

organizaciones sociales y cvicas, sectores

intelectuales y profesionales y medios de

comunicacin social. Es decir entre instituciones

polticas y sociedad civil."

Hay una importante acumulacin de experiencias de

planificacin estratgica en las ciudades que se han

ido constituyendo en el espacio con mayor cantidad

y diversidad de experiencias, al menos en el campo

de lo pblico.

El relevamiento y sistematizacin de esas

experiencias es objeto de otros artculos, lo que ste

trabajo se propone es, ms bien , explorar los aportes

generados en otras esferas con la expectativa de

ampliar el arsenal conceptual y metodolgico que las

ciudades requieren para enfrentar los desafos del

comienzo de milenio.

Qu es laplanificacin?

La planificacin es una funcin

inherente al ser humano que refiere

a todas aquellas reflexiones,

clculos, diseos y especulaciones

que se realizan, en forma ms o

menos sistemtica, con el explcito

propsito de intervenir en una

realidad dada.

La complejidad de ese ejercicio

I

A juzgar por las

estadsticas

demogrficas las

ciudades han pasado a

construir el hbitat

normal del ser

humano.

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suele ser proporcional a la complejidad de la accin

que intenta sustentar, lo que ha orientado a algunos

autores a conjeturar que podra encontrarse vestigios

de planificacin por tras de los grandes

emprendimientos de la humanidad.

De hecho casi nada nos ha llegado sobre las

especulaciones y clculos previos a los grandes

emprendimientos excepto el caso de algunos textos

muy antiguos sobre la poltica y la guerra que

llamativamente han alcanzado hoy una gran

popularidad.1

Mintzberg (1994) remite la genealoga de la

planificacin al comienzo de la edad moderna

asociando -a travs de la raz latina planum- las

actividades de planificacin -hacer planes- con la

tarea cartogrfica -hacer planos o mapas-. En cierta

forma permite asociar a la planificacin con la tarea

de hacer "mapas para la accin".

Desde entonces los fuertes imaginarios de la

modernidad: descubrimiento, ciencia, conquista,

progreso, han marcado o connotado fuertemente los

supuestos valorativos y las prcticas de la

planificacin.

Imaginar a los descubridores navegando con los

precarios mapas preexistentes pero al mismo tiempo

llevando cartgrafos a bordo puede resultar una

analoga interesante para comprender las relaciones

entre planificacin y prctica y las dimensiones

iterativas de los procesos de planificacin-accin:

"hacer planos/es para la accin, pero como

consecuencia de la accin cambiar, corregir o

mejorar los planos/es.

Es desde mediados del siglo XIX que el proyecto de

la modernidad se expresa con mxima intensidad y

all la planificacin resulta depositaria de las ms

elevadas expectativas racionalistas; "ingeniera

social", "conduccin cientfica de la sociedad",

"racionalizacin de actividades y recursos ajustados

a fines" son imaginarios de diferentes tradiciones

polticas que tienen en comn una fuerte valoracin

de la razn humana, llevan implcita la ms estrecha

asociacin entre saber y poder, la ciencia constituida

en fuente de legitimidad de la accin de gobierno.

La planificacin puede ser comprendida en lo que

tiene de permanente, pero tambin tiene que ser

resignificada para desprenderla de las fuertes

representaciones construidas a travs de su historia

que la dejaron fuertemente connotada y asociada a

los modelos racionalistas de la modernidad.

En una primera aproximacin la planificacin puede

ser entendida, como una prctica sistemtica y

formalizada que desarrolla anlisis situacionales,

establece estructuras propositivas valoradas,

construye o descubre estrategias adecuadas que

permitan alcanzar estos objetivos, evaluando

ajustadamente sus probables consecuencias. Se

diferencia de otras herramientas proyectivas como

programas y proyectos por su mayor extensin

temtica y problemtica y por el uso de horizontes de

tiempo ms amplios.

Esta tarea es bastante ms compleja e inestructurada

de lo que parece, en parte porque hay diferentes

actores que planifican y en parte porque quienes

planifican no pueden conocer cabalmente la realidad

sobre la que planifican, realidad que se intenta

aprehender a travs de un conjunto de

representaciones2 que se construyen sobre esa

realidad y que median fuertemente en este dinmico

proceso de reflexin-accin.

All es donde la tarea se complejiza y se

desestructura ya que esta diferencia obliga a

considerar nuevas dimensiones como subjetividad,

poder, opacidad intencional, clculo interactivo para

la produccin de los mapas que sustenten la accin.

Por ello es que la planificacin requiere una

adecuada complementacin entre herramientas

tcnicas y desarrollo de capacidades para alcanzar

cierto grado de arte en el manejo y comprensin de

objetos complejos.

A pesar de ello la planificacin carece de sustituto

cuando se busca un sistema integrado de toma de

decisiones. Dror afirma al respecto que, al menos en

el sector pblico, "la planificacin es al presente el

ms estructurado y profesionalizado modo de

formulacin de polticas"3.

Ni proyectos, ni programas son herramientas

capaces de realizar esta tarea aunque son

importantes instrumentos que en un ambiente de

planificacin pueden incrementar su eficacia y su

potenciacin.

11 Tsun tse, Maquiavello o Von Clausewics forman parte hoy de las lecturas contemporneas de los interesados por la gerencia y el managment ver porejemplo Wing, The Art of Strategy. Dolphin books, New York 1988.22 Aires sobre el concepto de re-presentaciones, "lo que se vuelve a presentar" se puede consultar el trabajo de De Brasi J. "Subjetividad, GrupalidadIdentificaciones" Ed. Bsqueda Buenos Aires 199033 Dror Y. "Enfrentando el Futuro" Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1990.

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La planificacin, la modernidad y el progreso

La instalacin masiva de la planificacin a nivel

estatal en Amrica Latina se produce en momentos

en que la planificacin haba adquirido un

reconocido prestigio en el proceso de reconstruccin

europea de postguerra; y la experiencia, los

consensos, los organismos internacionales

recientemente constituidos, la capacidad instalada y

la voluntad poltica comienzan a desplazar el foco de

atencin hacia los pases del denominado tercer

mundo.

A pesar de los mltiples factores que la sustentaron

no puede ocultarse que la planificacin, tal como se

la conoci en sus momentos de auge -desde la

postguerra inmediata hasta la crisis del petrleo a

mitad de los 70s - constituy en la prctica la

introduccin extensiva del pensamiento econmico,

al menos el de las escuelas prevalentes en la poca,

en sectores que por aquel entonces operaban con

otras lgicas.

En efecto como seala Testa4 el mtodo de

planificacin propuesto era una traslacin demasiado

rgida del mtodo que se utilizaba en la planificacin

econmica, aunque es menester mencionar que sta

tampoco alcanz los resultados esperados en su mbito

de aplicacin.

En su genealoga deben considerarse una serie de

experiencias ya que, como comenta Dror5 , es

posible encontrar antecedentes de planificacin en

mltiples momentos de la historia de la humanidad,

especialmente en la organizacin de grandes

emprendimientos, en la organizacin poltica de los

grandes imperios, en la gnesis del Estado moderno

tras la idea de "ingeniera social", en la organizacin

y diseo de ciudades, en experiencias de desarrollo

regional, etc.

Sin embargo el instrumento adquiere sus

connotaciones predominantes en el siglo XX a travs

de experiencias marcantes como el GOSPLAN en la

URSS ya desplegado desde la dcada de los 20s o en

los EE UU con la estructura del New Deal,

especialmente con su aplicacin intensiva en la

Cuenca del Tennessee en los 30s (TVA iniciales en

ingls de agencia del valle del Tennessee6 y el Plan

Marshall aplicado en Europa luego de la segunda

guerra mundial.

Mirado desde el presente, pareciera que la

planificin -que haba construido buena parte de su

identidad y de su arsenal terico metodolgico en la

URSS y en EE UU. (en el mbito nacional y

supranacional en el primer caso, nacional y regional

en el segundo) llega luego de la exitosa experiencia

del Plan Marshall a constituirse en una herramienta

de las relaciones internacionales.

El xito de este plan -no slo en la reconstruccin

europea sino en el rpido restablecimiento del

mercado internacional- elev a la planificacin al rol

de una llave maestra de carcter geopoltico para la

asistencia tcnica y financiera y como una

herramienta para el desarrollo econmico y social en

la cual se depositaron algunas expectativas

desmedidas.

Las ciudades no son ajenas a estos procesos, son ms

bien espacios privilegiados que sirven para

dinamizar distintos proyectos nacionales de

ocupacin del espacio (traslado de ciudades

capitales), la ciudad y la promocin de nuevos polos

de desarrollo hasta constituir una asociacin que

persiste hasta el presente entre ciudad planificada y

calidad de vida.

El traslado de la planificacin al tercer mundo y

particularmente a Amrica Latina ocurre

masivamente a comienzos de los 60s y se asocia con

algunos hechos geopolticos -como la guerra de

Corea o la Revolucin Cubana- que llamaron la

atencin del mundo en el contexto de la guerra fra,

la generacin de propuestas de gran escala

orientadas al crecimiento y al desarrollo econmico

y social.

Por ello es natural, que al presentarse la planificacin

asociada a la obtencin de fuentes de financiamiento

muchos procesos de planificacin fueron aceptados

por pases del tercer mundo ms como una

imposicin externa que como una necesidad interna.

De esta forma Guerra Fra, Desarrollo Econmico-

Social, Asistencia Tcnica y Financiera internacional

formaron para la poca un conjunto de nociones que

se reforzaron recprocamente y que encontraron en

la planificacin una ajustada herramienta de

intervencin.

En la dcada de los 60s y hasta mitad de los 70s en

Amrica Latina se realiz una amplia inversin en la

formacin de planificadores y en desarrollos terico

14 Op Cit Testa "Autocrtica". 25 Op Cit Dror Y Enfrentando el futuro.6 Al respecto Palerm (1967) seala que "El presidente Roosevelt, al crear una autoridad o corporacin especial para afrontar los problemas de esta regin, decidi, en suspropias palabras, revestirla con el poder del Gobierno pero darle la flexibilidad de la empresa privada. La tarea de esta corporacin (TVA) consista en controlar el (inundable) roTenes y sus afluentes por medio de diques y presas; en generar energa barata para el consumo de la zona y con vistas a atraer instalaciones industriales; en promover la navegacinfluvial; en controlar las inundaciones y la erosin, y en reforestar".

5

metodolgicos con la expectativa explcita de

instalar procesos que racionalizarn la inversin y

con las menos explcitas de estabilizar las polticas

pblicas y de establecer bases "racionales" para el

otorgamiento de crditos. La produccin terica de

la poca en la regin, muy marcada por la presencia

de la CEPAL, buscaba construir un camino tcnico

propio, capitalizando lo mejor de la

produccin tcnica de la poca.

A mitad de los 70s y cuando el

avance pareca ms incierto algunos

autores imaginaban una

profundizacin y una mayor

tecnificacin de la planificacin a

travs de la computacin, la

simulacin, los modelos

matemticos; mientras que otros,

imaginaban que el futuro de estos

desarrollos se iba a desplazar hacia la

dimensin poltica como en parte

sucedi 7 , sin saber si esto significaba

el fin de la planificacin diluida

ahora en la ilusin de "tecnificar y

racionalizar las polticas" -con

tcnicas de policy analysis- o en

realidad se trataba de incorporar una dimensin

poltica a los procesos de planificacin como de

hecho sustentaron quienes plantearon en sus inicios

la inclusin del pensamiento estratgico.

La crisis de la planificacin?

A comienzos de la dcada de los 80s la planificacin

y los modelos de desarrollo que la sustentaban

haban perdido buena parte de su energa y la

multiplicacin de experiencias poco exitosas

despus de costosos ejercicios instalaron un clima de

"crisis de la planificacin".

A mediados de los 70s el mundo vive una crisis

econmica producida por pases del tercer mundo.

En efecto la situacin provocada por los acuerdos de

cooperacin entre los pases exportadores de

petroleo (OPEP) gener condiciones nuevas,

llamando la atencin de los pases centrales que se

vieron perjudicados en forma proporcional a su nivel

de dependencia externa para el abastecimiento.

Un pas tan extenso como EE UU si bien no se vio

afectado en la misma proporcin que los pases

europeos sufri una fuerte transferencia de recursos

internos desde los estados consumidores hacia los

estados productores.

Aos despus Boissier8 (1992) lo expresaba as: "Sin

duda que est a la moda hablar de la crisis de la

planificacin, pero prepararse a asistir a su funeral

podra ser algo prematuro.

Hay que entender la planificacin en

una doble dimensin. Como atributo de

la persona humana, derivado del libre

albedro del hombre, la planificacin

jams podr estar en crisis, siendo el

hombre el nico ser viviente - segn

sabemos- capaz de pensar su propio

futuro y de actuar consecuentemente

sobre l.

Lo que s est en crisis terminal es la

planificacin como proyecto colectivo

de ingeniera social de la racionalidad

iluminista, siendo ello propio de la ms

amplia crisis de la modernidad. Sin

embargo... el abandonar la

planificacin, en sus versiones

actualmente ms refinadas, es

simplemente ser socialmente

indiferente al futuro, un lujo que difcilmente una

sociedad puede tolerar.

El surgimiento de loestratgico

Para fines de los 70s los pases centrales pensaban en

como protegerse de las crisis por inestabilidad y en

Amrica Latina se buscaba formas de recuperar las

democracias perdidas.

Fue exactamente este clima, la experiencia poltica

de algunas connotadas figuras de la planificacin,

asociado a la preocupacin por la presencia de

dictaduras militares y masivas violaciones de los

derechos humanos que afectaban a varios pases de

Amrica Latina, lo que gener las condiciones para

las primeras propuestas de una planificacin

alternativa.

Vale la pena recordar aqu un intento previo del

socilogo Karl Manheim quien ya en 1947

postulaba, desde la particular perspectiva de la

sociologa del conocimiento, el desarrollo de

37 Se nota aqu la influencia del politlogo sistmico norteamericano David Eaton.18 Boisier S. "El Difcil Arte de Hacer Regin" pp 185.

Persiste hasta

el presente una

asociacin entre

ciudad planificada

y calidad de vida.

metodologas de planificacin compatibles y

reforzadoras de los procesos democrticos, que

facilitaran la gobernabilidad pero al mismo tiempo el

control de la sociedad sobre la accin de gobierno.

En una primera perspectiva los autores de la poca 9

reflexionan sobre la "normal" fragmentacin del

poder en los pases democrticos (ms an en los

perifricos) y la necesidad de desarrollar

herramientas de planificacin adecuadas para

generar resultados en situaciones donde no se

controlan (ni se puede aspirar a controlar) todas las

variables.

Usaron la autocrtica, descubrieron nuevas formas de

tratar el poder y la incertidumbre, se introdujeron en

una fuerte polmica desde adentro de los mtodos,

aunque muchos no vieron en ese primer momento

que se estaban metiendo en otra pelea de fondo

como la relacin modernidad posmodernidad.

Estos aos genticos de la propuesta incluyen varios

rasgos que vale la pena sistematizar:

- Una sensacin de crisis reciente de la planificacin

y la suposicin de un vaco que sera relativamente

accesible de sustituir.

- Un clima poltico marcado por la extensin de los

procesos dictatoriales pero tambin por un auge de

los movimientos de Derechos Humanos y

movimientos polticos de recuperacin

democrtica.

- La influencia de los desarrollos del pensamiento

administrativo an cuando este estuviera aplicado

al mundo de los negocios.

- La curiosidad por algunas herramientas que

algunos pases europeos y grandes corporaciones

estaban aplicando especialmente luego de la crisis

del petrleo como la prospectiva y las tcnicas de

escenarios.

En ese sentido en America Latina Carlos Matus un

economista chileno que fue consultor del PNUD y

CEPAL desde las pocas mas activas de la

planificacin cumple un rol fundamental.

Luego de una experiencia marcante como

funcionario del gobierno de Salvador Allende instala

a fines de los 70s una propuesta basada en la idea que

por encima de cualquier otra consideracin la crisis

de la planificacin se generaba porque la misma se

hallaba mal fundada terica y metodolgicamente.

Influido por su propia experiencia de gobierno y por

una serie de intelectuales como Clodomiro Almeida

y los bilogos experimentales Maturana y Varela que

haban compartido su presidio escribe un libro

fundante de estas reflexiones que lamentablemente

no ha sido reeditado: "Planificacin de

Situaciones".10

Las primeras experiencias encuentran su caja de

resonancia en un pas en donde la planificacin ha

sido muy bien considerada: Venezuela en donde

public algunos de sus materiales desde la agencia

estatal IVEPLAN.

Una extensa actividad como consultor, docente y su

capacidad y contundencia como conferencista

sumado a la publicacin de varias influyentes obras

en espaol y portugus lo asociaron fuertemente con

la planificacin estratgica en la regin asociado a

una herramienta que poda ser apropiada por fuerzas

progresistas con expectativas de gobierno.

Las ideas centrales orientadas a politizar lo tcnico y

tecnificar lo poltico hizo que a pesar de cooperar

con organismos sectoriales su permanente aspiracin

fuera influir sobre las tcnicas de gobierno como un

todo.

Las dimensiones epistemolgicas tampoco le eran

ajenas, convencido que la planificacin no poda

ponerle condiciones a la realidad, que era la

planificacin la que deba adecuarse a la realidad y

no a la inversa, que la incertidumbre y la

fragmentacin eran la reglas ms que la excepcin en

los escenarios de aplicacin, dedic su vida a generar

tcnicas y mtodos para transformar la realidad.

El mismo colocaba su propuesta en la perspectiva de

reforzar las capacidades de los gobiernos

democrticos, insista en afirmar que "los gobiernos

autoritarios tienen teoras muy dbiles pero tcnicas

de planificacin fuertes mientras que a la inversa los

gobiernos democrticos tienen teoras muy potentes

pero tcnicas de gobierno muy dbiles".

Preocupado por hacerse entender en las esferas ms

altas de gobierno dedica un libro, en donde combina

captulos tcnicos con captulos novelados y que

denomin "Adios Sr. Presidente" preocupado por la

"orfandad de las oficinas presidenciales", "cualquier

empresa mediana tiene un sistema de soporte a las

decisiones superior a la de las oficinas presidenciales

en Amrica Latina" sola comentar.

Matus fue un fuerte promotor de las escuelas de

gobierno, idea que result muy difcil de plasmar en

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49 nos referimos bsicamente a Carlos Matus y a Mario Testa.10 editado originalmente por Fondo de Cultura Econmica.

7

la Regin, con excepcin de alguna experiencias

como las de la FUNDAP en San Pablo y la FIOCRUZ

en Ro de Janeiro, instituciones que lo contaron entre

sus docentes.

De esta etapa en los 90s surgen sus ltimos libros y

algunas reediciones realizadas por la misma

FUNDAP 11.

Sus propuestas aprovechan la

prolongada experiencia de Europa en

planificacin y consigue absorber y

sistematizar diferentes herramientas

como la prospectiva y los escenarios

que haban adquirido prestigio en la

poca.

En la bsqueda de nuevas

herramientas para desarrollar y

transmitir estas tcnicas Van der

Heijden y Godet 12 son autores

relevantes que han sido traducidos al

espaol.

Curiosamente el impacto desigual de

los 20 aos de trabajo de Matus sobre

planificacin estratgica haba sido

pronosticado por Silva Michelena

(1979) en el prlogo de uno de sus

primeros libros 13 :"No podemos esperar que los

gobiernos acepten fcilmente esta nueva alternativa;

probablemente seguirn planificando normativa y

tecnocrticamente hasta tanto sus reales propsitos no

sean lograr una verdadera transformacin de la

sociedad. No obstante, estamos seguros que este libro

constituir un apoyo til para todos aquellos, dentro o

fuera del gobierno, que luchan por una sociedad ms

justa y verdadera."

As como en los 60s resultaba obvio el avance de

modelos originados en la economa sobre la

planificacin, a partir de los 80s es posible detectar

una influencia de las ciencias sociales y polticas que

permitan imaginar que era, quizs, el momento de

conciliar planificacin con democracia, sustentando

al mismo tiempo un equilibrio entre gobernabilidad,

eficacia y participacin.

En los 90s la ausencia de mecanismos formalizados

de planificacin fue reemplazada en algunos pases

por grandes proyectos que cuando se los analiza

resultan verdaderos sustitutos de sistemas de

planificacin. En otros casos la labor es encarada por

consultoras que en general se nutren de ex-

funcionarios de las reas de planeamiento.

A comienzos de los 90s el proceso reflexivo alcanza

otro punto de inflexin en el contexto de los debates

sobre modernidad-posmodernidad que se aceleran

despus de la cada del muro de Berln y el fin de la

Guerra Fra.

En estas condiciones mientras se

extienden las condiciones para su

inclusin en las transformaciones del

sector, va emergiendo de una

experiencia dificultosa, en ocasiones

contracultural una planificacin

estratgica ms madura, menos

totalizante, ms constructivista o

deconstructivista, ms prctica y

quizs ms accesible.

La especificidad delo estratgico

Como los imaginarios de la

planificacin permanecen

fuertemente instalados el agregado

del adjetivo estratgico remite en primera instancia a

la incorporacin de nuevas tcnicas, dentro de los

mismos marcos en que se haba desarrollado la

planificacin tradicional.

Sin embargo la desetructuracin de supuestos a los

que la planificacin estratgica invita son mucho

mas amplios. Quines deciden? Quines y desde

dnde planifican? Con qu aliados? A quienes

afectan? Quines ms estn operando sobre la

misma situacin? Qu planes tienen? En qu

contexto se est planificando? En qu coyuntura?

Desde que posicin o con que fuerza relativa? Con

qu capacidad de convocatoria?.

La perspectiva estratgica ha reducido la ritualidad

en la que se basaba buena parte de la precisin

formal y la cientificidad de la planificacin , pero casi

en la misma medida ha incrementado la importancia

del "arte" de planificar reduciendo el abismo que la

separaba epistemolgicamente de la racionalidad

poltica a la que supona brindar sus servicios.

Nuevos fenmenos como la constitucin de sujetos

412 Van der Heijden es un autor con una experiencia privilegiada en el campo de la planificacin por escenarios, adquiri su prestigio asociado a la exitosa

utilizacin que la empresa petrolera Royal Dutch/Shell hizo de esta tcnica. Michel Godet por su parte es uno de los principales referentes de la

prospectiva.

213 en el prlogo del libro de Matus C. "Planificacin de Situaciones", FCE Mxico 1980.

Podemos pasar

de aquella admiracin

moderna: es una

ciudad planificada

a una mas postmoderna:

es una ciudad

que planifica.

sociales, el aumento de la capacidad de gobierno, el

clculo interactivo, el manejo de la incertidumbre, la

reaccin veloz ante la sorpresa, han llevado a la

sensacin que el centro de gravedad de la nueva

propuesta descansa tanto en los dispositivos

formales, los algoritmos o la formulacin de

documentos y como en la formacin, en el desarrollo

de capacidades, en la flexibilidad de sus abordajes,

etc.

En el contexto de este trabajo se entiende que lo que

permite caracterizar a un proceso de planificacin,

as como a otros procesos tales como la gestin o la

administracin, de estratgico es la utilizacin de

representaciones sobre los campos de estudio e

intervencin que comprendan a stos como

socialmente producidos por la interaccin de

diferentes fuerzas y actores sociales, en campos de

fuerza por donde circulan mecanismos de

competencia, cooperacin, coaccin, influencia,

conflicto, etc.

Esta perspectiva permite resignificar espacios

conocidos como instancias donde se desarroll o se

desarrolla un juego entre diferentes actores sociales.

Esta mencin a la palabra juegos no es azarosa ya que

algunos autores13 consideran que la teora de los

juegos es el referente terico de las estrategias.

Una definicin mas precisa a esta altura del trabajo

sera:

La planificacin estratgica es un ejercicio de reflexin-

accin que uno o ms actores sociales realizan, a partir

de su experiencia, para disear intervenciones o

mejorar sus prcticas, considerando la produccin

social como consecuencia de la interaccin de fuerzas

sociales que concurren o no en algn punto de

aplicacin.

Se caracteriza por facilitar la consideracin de

dimensiones subjetivas, incluir herramientas analticas

para la complejidad, ofrecer -a travs de una mirada

ms panormica en trminos espaciales y temporales-

una adecuada articulacin con su medio y con los otros

actores que intervienen en un mismo espacio de

transformacin y por proveer de significado y sentido a

las actividades que se realizan.

Interactuando fluidamente con estilos de

administracin afines constituye un slido mecanismo

de formacin de estrategias y un integrado mecanismo

de toma de decisiones.

Es por estas razones, que se puede especular, que la

planificacin estratgica entr en pleno dilogo con

el desarrollo de las ciudades, facilita el pasaje de

ciudad objeto a ciudad sujeto de planificacin y crea

un marco para la constitucin de actores sociales

colectivos y heterogneos, para la generacin de

consensos, para el anlisis de entornos complejos.

Debates en el campo yautores que ayudan asustentarlo

Al respecto Mintzberg seala "...es quizs el tiempo

adecuado para publicar este libro (sobre

planificacin). Este podra haber sido rechazado

antes de 1973, cuando la planificacin poda hacer

las cosas correctas o despus cuando se sumergi en

una onda de sentimientos antiplanificacin que

continu por una dcada o ms...quizs ahora la

gente est ms inclinada a considerarla en una forma

ms razonable ni como panacea ni como el infierno

sino como un proceso con beneficios especficos en

contextos especficos". 14

Es necesario explicitar que la plasticidad requerida

por lo estratgico ha dividido a los autores del

campo, entre quienes no creen que la planificacin

pudiera resignificarse hasta alcanzar las

flexibilidades que este pensamiento exige y como

consecuencia de ello depositan sus expectativas en

dispositivos ms giles y menos abarcativos (vg la

programacin), y quienes piensan que es posible una

planificacin diferente que no slo puede hacerse

cargo de estas exigencias sino recuperar una parte de

sus mejores experiencias.

Esta divisin resulta en parte funcional, en tanto el

debate mantiene abierto y refuerza el campo

reclamando una mayor atencin sobre los diversos

dispositivos de toma de decisiones (se llamen o no

planificacin) privilegiando aquellos que realizan

una lectura de la realidad como "producida" por el

interjuego de diferentes actores y factores sociales,

que estimulan la reflexin sobre las repercusiones

futuras de su quehacer y la puesta en contexto de sus

intervenciones.

Este trabajo posiciona en el grupo de quienes

piensan que no solo es posible sino que es

imprescindible contar con tcnicas y perspectivas de

planificacin, pero se incluyen con igual legitimidad

autores del campo que han hecho y hacen aportes

significativos distanciados del concepto de

planificacin.

Ma

rio

Ro

ve

re

313 ver al respecto los trabajos de Dixit y Nalebuff citados en la bibliografa.14 En el Prologo de su libro Raise and Falling of Strategic Planning.

9

Un panorama de las fuentes de informacin y de los

principales autores de la planificacin estratgica

requiere alguna forma de organizacin del campo.

Aportes tericos conceptuales

"El mundo me comprende y me engulle como un punto,

pero yo lo comprendo". "El espacio social me engulle

como un punto. Pero este punto es un

punto de vista, el principio de una

visin tomada a partir de un punto

situado en el espacio social, de una

"perspectiva" definida en su forma y

su contenido por la posicin objetiva a

partir de la cual ha sido tomada. El

espacio social es en efecto la realidad

primera y ltima, puesto que sigue

ordenando las representaciones que

los agentes sociales puedan tener de

l. P Bordieu a partir de un

pensamiento de Pascal.

Para comprender las relaciones

entre planificacin estratgica

y los debates sobre

modern idad /pos tmodern idad

resulta necesario hacer referencia a

una serie de autores que de una forma u otra han

ayudado en estos aos a pensar el campo.

No siempre resulta fcil develar y mucho menos

operacionalizar los aportes terico conceptuales de

autores que no son metodlogos, ni tienen una

preocupacin particular por el campo de la

planificacin. Sin embargo existen una serie de

nociones y conceptos que operan como verdaderos

dispositivos analticos, que colocados a disposicin

de grupos con responsabilidades institucionales

concretas generan mltiples lecturas de la realidad

posibilitando pensar formas de intervencin que no

se hubieran generado sin su concurso.

El trabajo de sustento conceptual desde distintas

ramas del conocimiento reconoce una afinidad con

toda aquella produccin que busca distanciarse de

las tradiciones racionalistas y estructuralistas

trabajando explcitamente sobre elementos que

ayuden a comprender mejor las problemticas del

sujeto, del poder, del saber, de la produccin social,

de la articulacin entre el quehacer y la prctica entre

otras, estrechamente vinculadas al sustento de un

pensamiento estratgico.15

En este sentido es posible reconocer y utilizar los

aportes de la produccin de autores como

Habermas, Jess Ibaez, Michel Foucault, Karl

Manheim, Gilles Deleuze, Felix Guattari, Pierre

Bordieu, David Harvey.

Aportes desde la planificacin de gobierno

Sin duda en la produccin latinoamericana a lo largo

de los ltimos 30 aos, se destacan

claramente los aportes de Carlos

Matus16 quien ha generado una

ininterrumpida produccin de textos

sobre este campo y se ha

transformado en un referente del

mismo por sus tareas de docencia y

cooperacin.

Un autor de referencia mundial que

ha sostenido este espacio es Y. Dror

quien ha mantenido una produccin

por ms de 20 aos combinando

elementos de planificacin y gobierno

y en los ltimos aos ha generado dos

textos traducidos al espaol que como

los de los otros autores se encuentran

referenciados en la bibliografa.

Otro autor que proviene de la

tradicin de la planificacin regional y

mantiene una firme actualizacin en su tema (la

planificacin regional) es Boissier quien desde los

equipos del ILPES ha continuado avanzando en esta

perspectiva articulndolo con los procesos de

descentralizacin y regionalizacin, procesos

bastante difundidos, al menos en Amrica Latina.

Aportes al planeamiento desde la perspectiva de la

administracin.

Para ponderar los aportes de la administracin

resulta til reflexionar sobre sus formas y

mecanismos de produccin, de innovacin y de

validacin del conocimiento. Se trata de una

disciplina que avanza a travs de escuelas, ni

siempre antagnicas ni siempre complementarias,

interactuando con un "objeto" cuyo referencial

emprico lo constituyen predominantemente las

empresas de los pases centrales, especialmente de

los EE UU.

La dinmica entre "disciplina" y "objeto" muestra

que en ocasiones la "disciplina" produce dispositivos

ms o menos eficaces para la modificacin de la

415 Un interesante aporte estableciendo conexiones entre algunos de estos autores y salud puede encontrarse en N. Fox "Postmodernism, Sociology andHealth".516 La tarea de Matus se complet con una extensa e incansable tarea docente y comunicacional y su reciente fallecimiento en diciembre de 1998 lesorprendi en plena tarea de cooperacin y concrecin de su sueo de desarrollar "escuelas de gobierno" en Amrica Latina.

Dror afirma que

al menos en el sector

pblico la planificacin

es al presente

el ms estructurado

y profesionalizado

modo de formulacin

de polticas

realidad, pero con frecuencia es el "objeto" el que

marca el ritmo de innovacin sobre la que despus la

"disciplina" teoriza o sistematiza.

En este contexto algunos autores17 que reconstruyen

histricamente las escuelas de la administracin,

detectan un quiebre o discontinuidad en la dcada de

los 70s que permite englobar las escuelas anteriores

como tradicionales y el conjunto que

se abre a partir de entonces como

estratgicas. Este quiebre -que

semeja al que hemos planteado para

la planificacin- resulta fuertemente

influido por el clima de crisis,

incertidumbre y turbulencia

generado en los mercados

internacionales a partir de los

cambios de precios relativos del

petrleo.

La produccin en este perodo se

basa en autores como Ackoff, Ansoff

y Drucker. En general estos autores

han enfatizado la recuperacin del

largo plazo en la toma de decisiones

y/o las consideraciones sobre el

ambiente externo de las instituciones

sin llegar a establecer una verdadera ruptura de

paradigmas respecto a las metodologas anteriores.

En un repaso de las ms de diez escuelas generadas

desde comienzo de los 70s hasta ahora, las mayores

afinidades con la perspectiva estratgica -tal como la

planteamos desde la planificacin- provengan de los

autores del campo de la mercadotecnia estratgica

(tal el caso de Ries y Tout) o los aportes al

pensamiento estratgico desde la teora de los juegos

planteados por Dixit y Nalebuff. Quien ms se ha

ocupado del tema de la planificacin desde una

perspectiva crtica, en los ltimos aos es H.

Mintzberg (1994). Resulta muy interesante analizar

el trabajo de este autor quien confronta con las

primeras escuelas del planeamiento estratgico en

EE. UU a las que coincidentemente acusa de

racionalistas, exhibiendo la debilidad de sus

supuestos tericos y metodolgicos en una

confrontacin que recuerda mucho las discusiones

entre la planificacin normativa y la estratgica. La

expectativa del libro se sostiene en un hilo muy dbil

cuando intenta probar que el concepto de

planificacin asociado a estratgico es una

contradiccin por la sola argumentacin que "la

planificacin estratgica no es la nica y con frecuencia

no es la principal fuente de formacin de estrategias".

Se puede coincidir con el punto sin coincidir con sus

conclusiones ya que como hemos visto la

planificacin estratgica no queda calificada como

tal por ser la nica, ni la principal, ni siquiera por

producir estrategias sino, como ya hemos definido,

por el uso de herramientas de anlisis y de sntesis

con una lgica de actores sociales. Un aporte de

Mintzberg lo constituye el estudio

del surgimiento de estrategias a

partir del ensayo en los espacios

tcticos, lo que refuerza los intentos

por articular reflexin-accin o

teora-prctica.

En este trabajo el autor ofrece una de

las mejores sistematizaciones

actualizadas sobre planificacin y un

captulo final, donde ensaya una

serie de propuestas sobre como

reconstruir este campo.

Un aporte congruente para la

planificacin en tiempos de

incertidumbre la constituye la tcnica

de escenarios. Proveniente de la

experiencia de las grandes empresas

internacionales su influencia se hizo

sentir en la planificacin en salud,

especialmente en los pases de Europa desde mitad de

los 80s. En esta experiencia resulta interesante verificar

que en la mayora de los casos la principal variable de

monitoreo -en consecuencia el mayor proveedor de

incertidumbre para estos pases- la constituye el avance

tecnolgico.

Un actualizado aporte en este campo es realizado por

Van der Heijden (1996)18 quien, adems propone una

sntesis de la produccin y las perspectivas de las

distintas tradiciones de planificacin y administracin

estratgica.

Si pensamos en la difcil traduccin de los aportes

desde el mbito privado al pblico hay que citar a

Osborne y Gaebler autores del best seller Reinventing

Government" quienes dieron sustento a uno de los

procesos mas amplios y ambiciosos de Reforma de la

administracin federal en los EE UU.

Los principales aprendizajes

Vale la pena sintetizar aqu los que consideramos

pueden ser los principales aprendizajes que pueden ser

capitalizados por el planeamiento estratgico en las

grandes ciudades:

La

Pla

nif

ica

ci

n

Es

tra

tg

ica

y l

a C

iud

ad

co

mo

Su

jeto

617 ver Hermida J. Kastika E. y Serra R."Administracin y Estrategia" Ed Macchi Buenos Aires 1993718 Van der Heijden K. "Scenarios; the Art of Strategic Conversation" Wiley, West Sussex 1997.

Matus afirma que

los gobiernos

autoritarios tienen teoras

muy dbiles pero tcnicas

de planificacin muy

fuertes mientras que los

gobiernos democrticos

tienen teoras muy

potentes pero tcnicas de

gobierno muy dbiles.

11

-La Concepcin de la planificacin como un ejercicio

interactivo de actores y fuerzas sociales que disputan

en determinados espacios.

-La percepcin del poder como una categora

vincular circulando en la vida cotidiana, en las

organizaciones y en los grupos.

-El alerta frente a los riesgos de etnocentrismo, de la

gran diferencia entre hacer planes para los otros y

planificar con los otros.

-La recuperacin de los debates sobre el futuro no

tanto como objeto de prediccin o previsin sino

sobre todo como espacio de construccin y como

proveedor de sentido para la prctica cotidiana.

-El reconocimiento de la historicidad de los procesos

sociales como una forma de comprender los

significados de lo que ocurre en el presente y los

grmenes de futuro que all se encierran.

-La comprensin en una forma ms dinmica de los

fenmenos de competencia y cooperacin,

detectando la importancia de los mecanismos

regulatorios para que estos fenmenos operen a favor

de la poblacin.

-El aprovechamiento de los grados de libertad y de

los juegos de autonoma que se dan, an dentro de

la determinacin, en las relaciones entre los espacios

ms generales y los ms singulares en momentos en

que la globalizacin pareciera el nico arquitecto de

las transformaciones que alcanzan a nuestros pases.

-El duro ejercicio de la autocrtica y de la

deconstruccin de los discursos: "la autocrtica no es

negativa, al contrario es la ausencia de autocrtica la

que nos hace ser pesimistas sobre el futuro". 19

-La bsqueda de formas alternativas de organizacin

alejadas de las configuraciones piramidales,

jerrquicas y burocrticas que se sustentan en fuertes

constricciones a la autonoma y a las iniciativas de

los trabajadores y los funcionarios.

A modo de conclusin

La planificacin estratgica ha sido un enorme

esfuerzo contracultural para evitar que la crisis de

la modernidad y la masiva instalacin del mercado

como un mecanismo sobrevalorado de asignacin

de recursos, arrastre lisa y llanamente con cualquier

intento por protagonizar procesos de cambio y

transformacin.

Las ciudades se han convertido en un bastin de esa

resistencia y no es casualidad que se hayan

apropiado de la planificacin estratgica como una

herramienta para lograrlo.

Restan desafos no menores, tales como: articular

ms estrechamente redes y planificacin estratgica,

encontrar soportes ms flexibles, simplificar y

allanar el acceso a la planificacin estratgica a

crecientes grupos de ciudadanos.

Pero esto ir surgiendo de las mismas prcticas ya

que en cualquier circunstancia persiste la vigencia de

aquello de "se aprende a planificar, planificando".

8 19 Matus C. "Curso de Planificacin Situacional" Fundacin Oswaldo Cruz 1990.

Mario Rovere: Mdico sanitarista con residencia en Salud Internacional, argentino, se ha

desempeado como director de zona sanitaria (Provincia de Salta) director de Planificacin en la

Secretara de Salud de la Ciudad de Buenos Aires, Secretario de Polticas Sociales de la Nacin y

Consultor regional de recursos humanos de la OPS / OMS. Actualmente se desempea como

Docente de planificacin estratgica en posgrados de salud pblica y poltica social y es autor

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