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Proyecto de Difusión y Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales para Promover la Participación Social en el Proyecto Carretero San Buenaventura Ixiamas. Módulo 3 Planificación, gestión y desarrollo territorial En colaboración con:

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Proyecto de Difusión y Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales para Promover la Participación

Social en el Proyecto Carretero San Buenaventura – Ixiamas.

Módulo 3

Planificación, gestión y desarrollo territorial

En colaboración con:

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FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES LOCALES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN SOCIOAMBIENTAL EN LA PROVINCIA ABEL ITURRALDE

Nuestro país vive un momento de cambios importantes orientados a superar la po-breza y exclusión en la que han vivido muchos sectores, sobre todo las comunida-des campesinas, interculturales y pueblos indígenas. Para esto se necesita realizar inversiones que generen desarrollo económico para estos sectores, pero además, debemos ver que el beneficio de esas inversiones llegue efectivamente a estos sec-tores y se hagan en armonía con la madre tierra, causando los menores impactos ambientales negativos posibles a los componentes y funciones de la madre tierra. De lo contrario, estos pueden afectar la calidad de vida y bienestar de la población local, y hasta la propia viabilidad de dichas obras, provocando inundaciones, des-bordes, incendios forestales, etc.

En la provincia Abel Iturralde están realizándose inversiones en obras y proyectos de importancia que contribuirán al desarrollo económico de la región, tales como el mejoramiento de la carretera San Buenaventura Ixiamas, el Ingenio Azucarero de San Buenaventura, electrificación, exploración y explotación de hidrocarburos, entre otros.

Al respecto, es importante que los habitantes de la región se informen sobre los impactos positivos y negativos de esas inversiones y participen en los diferentes es-cenarios de análisis y discusión, haciendo conocer sus preocupaciones y su visiones, para lograr que esas inversiones beneficien en mayor proporción a los actores loca-les, afectando lo menos posible los componentes y funciones de la madre tierra, la calidad de vida, el bienestar y futuro de sus habitantes.

El material que tienes en tus manos es el tercero de tres módulos desarrollados con el fin de fortalecer las capacidades de los líderes para su participación en espacios de gestión socioambiental, de tal manera que se promueva, se avance y se consoli-de el desarrollo sustentable de la región.

MÓDULO 3. Planificación, gestión y desarrollo territorial. Proyecto de Difusión y Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales para Promover la Participación Social en el Proyecto Carretero San Buenaventura – Ixiamas.

Autores: Fundación Teko Kavi,

Edwin Camacho Olguín, Teresa Nineth Villegas Nur

Edición: Teko Kavi

Revisión:

WWF, Marcela Añez Gómez de la Torre

Teko Kavi, Edwin Camacho

Este material se realizó con la colaboración de WWF

La Paz – Bolivia. Mayo de 2014

La Fundación Teko Kavi es una organización sin fines de lucro, que facilita el aprendizaje para el Vivir Bien, implementa y desarrolla modelos de aprendi-zaje social, sensibles y respetuosos de nuestra sociedad plural, conservando el medio ambiente y nuestra diversidad natural y cultural.

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PLANIFICACIÓN, GESTIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL

Objetivo Comprender que el territorio es un espacio donde coexisten diferentes actores sociales institucionales, sistemas de vida complejos, donde intervienen diversos factores de cambio que provocan transformaciones en el territorio. Una participa-ción social efectiva e informada en los procesos de planificación y concertación del territorio, permitirá lograr mayores beneficios a los pobladores de la región y con-tribuirá a prever y mitigar los posibles efectos negativos de dicha transformación.

Contenido

1. ¿QUÉ ES EL TERRITORIO?

2. COMPONENTES Y SISTEMAS DEL TERRITORIO

2.1. Componentes

2.2. Sistemas

a) Sistemas de vida

b) Sistemas de producción

c) Sistema de normas e instituciones

3. INTERACCIONES QUE SE DAN EN EL TERRITORIO CON LO EXTERNO

3.1. Interacciones en el territorio

a) Con los sectores

b) Con lo regional

c) Con lo nacional

d) Con lo internacional

3.2. Principales formas de interacción

a) Inversiones públicas y privadas

b) Mercados

c) Regulación

d) Vinculación física

4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL

4.1. Sistema de Planificación Estatal

4.1.1. Asignación de recursos

PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN

SOCIOAMBIENTAL

COMPONENTES Y SISTEMAS

DEL TERRITORIO

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL

ESTRATÉGICA

IINSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN

TERRITORIAL

INTERACCIONES QUE SE DAN ENTRE EL TERRITORIO Y LO

EXTERNO

¿QUÉ ES EL TERRITORIO?

COMPONENTE 3 DEL PROYECTO DE MEJORAMIENTO

DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURA-

IXIAMAS

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4.1.2. Carácter normativo y obligatorio del SISPLAN

4.1.3. Articulación con el territorio

4.2. Elementos básicos de planificación

4.2.1. Elementos de un Plan de Desarrollo

4.2.2. Principales instrumento de planificación

4.3. Planes de Ordenamiento Territorial

4.4. Relación entre Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial

4.5. Otros instrumentos de planificación territorial

4.5.1. Plan de Manejo de las Áreas Protegidas

4.5.2. Instrumentos de Gestión Forestal

4.5.3. Plan de Vida de Pueblos Indígenas

5. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

6. EL COMPONENTE 3 PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURA - IXIAMAS

7. BIBLIOGRAFÍA

1. ¿QUÉ ES EL TERRITORIO?

El territorio se define como la porción de la superficie terrestre apropiada por un grupo social con el objetivo de asegurar su reproducción y la satisfacción de sus necesidades vitales (Bailly, en Mazurek 2005).

La definición de territorio tiene como eje principal la relación entre el ser humano y el espacio físico, en la que el espacio físico cumple una función de soporte del desa-rrollo social y al mismo tiempo, la actividad humana modifica, altera o transforma el espacio físico. Además la definición de territorio implica un concepto de pertenen-cia y de gestión, particularmente, de gestión política (Echeverri y Sotomayor, 2010).

El territorio es dinámico, es decir que sufre cambios permanentes en las condicio-nes físicas, biológicas y en las condiciones económicas, sociales y culturales, como producto de la interacción entre sus componentes. Estos cambios pueden ser de diferente intensidad y duración, de manera que permiten retornar a condiciones más o menos similares a la condición inicial dando lugar a cambios cíclicos o por el contrario, los cambios llevan a condiciones cada vez más diferentes. La suma de esos cambios e interacciones que se ha sucedido a lo largo del tiempo, es lo que podemos llamar la historia del territorio. Esta historia del territorio es también el resultado de las interacciones de un determinado territorio con las influencias ex-ternas.

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2. COMPONENTES Y SISTEMAS DEL TERRITORIO

2.1. Componentes Los componentes del territorio se los puede agrupar en dos: los relacionados al medio físico y los relacionados a lo humano.

• El medio físico natural: constituido por la geología, suelos, clima, vegetación, fauna y biodiversidad, que determinan condiciones ecológicas, existencia de recursos y capacidad productiva, funcio-nes ecológicas, riesgos de desastres naturales o de afectación a los sistemas de vida y sistemas productivos.

El medio físico construido por los seres humanos: constituido por carreteras, poblaciones, tendido eléctrico, hospitales, etc., que determinan condiciones para el desarrollo social y económico.

• Componente humano: se expresa a través de la población, su cul-tura, conocimiento, visiones y aspiraciones, que dan lugar a siste-mas económicos y sistemas de producción, entre otros. Además dan lugar a sistemas de organización muy complejos que a su vez generan sistemas de normas e institucionales.

Las personas se organizan entorno a intereses comunes, estos pueden ser históricos o intereses circunstanciales, dando lugar a formas de organización más o menos complejas.

2.2. SistemasEn un territorio se pueden encontrar diferentes sistemas, los cuales funcionan den-tro del mismo y pueden tener interacciones entre sí y con factores externos. Podría-mos decir que son subsistemas dentro del territorio, si consideramos el territorio como un sistema.

A continuación describimos algunos de los sistemas que se encuentran en un terri-torio:

a) Sistemas de vida

Los sistemas de vida son el resultado de las relaciones de las sociedades o comuni-dades con su espacio biofísico. Estas relaciones están determinadas por las formas de ver el mundo de las sociedades, sus valores, sus formas de relacionarse y orga-nizarse.

Un ejemplo de sistemas de vida es el de los pueblos indígenas, para quienes el terri-torio no sólo es el lugar donde producen, sino que además lo consideran su hogar, donde están sus espacios sagrados, por lo que los pueblos indígenas han desarrolla-do sistemas de vida muy vinculados al territorio. En cambio existen otros sistemas de vida que pueden estar menos vinculados del territorio, por ejemplo los sistemas empresariales de extracción de recursos, los que después que ya no es rentable extraer recursos de un territorio se mueven a otro espacio.

Es importante resaltar que en un mismo territorio pueden coexistir distintos siste-mas de vida.

b) Sistemas de producción

Los sistemas de producción son modelos de producción desarrollados en un deter-minado territorio a partir de:

• los recursos naturales disponibles como suelo, agua, clima, entre otros,

• insumos (como semillas, fertilizantes, pesticidas),

• tecnología (uso de herramientas y maquinarias, variedades mejo-radas, etc.)

• recursos financieros (capacidad de invertir en mano de obra, ad-quirir insumos, maquinaria, etc.) que responde a las necesidades sociales, económicas y se adapta a las condiciones ecológicas, so-cio – culturales, de servicios (transporte, centros de procesamien-to, etc.) y de mercado.

Pueden existir sistemas de producción poco relacionados al mercado y más orienta-dos a la producción de alimentos para el autoconsumo que usan mayormente mano de obra familiar, insumos propios; otros sistemas que producen una parte para el autoconsumo y otra parte para el mercado y usan algo de maquinaria e insumos externos; pueden también existir sistemas de producción orientados totalmente al mercado, como son los sistemas empresariales. Al igual que en el caso anterior, en un mismo territorio pueden coexistir diferentes sistemas de producción.

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c) Sistemas de normas e instituciones

El territorio, constituye también la base física de los entes jurídicos e instituciones territoriales (Estado, Departamento, Provincia, Municipio, Territorio Indígena Origi-nario Campesino) y es el espacio en que éstos realizan su actividad. Así pues, debe-mos considerar el territorio como un elemento esencial de dichos entes territoria-les, hasta el punto de que, sin él, no puede darse la existencia de una organización política significativa (Franquet, 2007).

3. INTERACCIONES QUE SE DAN EN EL TERRITORIO CON LO EXTERNO

Muchas veces el equilibrio histórico que han alcanzado los territorios locales pue-den ser cambiados por influencia de factores externos. Las influencias de estos factores externos pueden traer bienestar a los habitantes del territorio o provo-car cambios negativos para los mismos, estos cambios pueden venir de diferentes fuentes y niveles, a continuación veremos algunos de estos.

3.1. Interacciones en el territorioa) Con los sectores

Se entiende como sectores algunos rubros productivos (por ejemplo agropecuario, hidrocarburos, la industria, etc.) o áreas temáticas de servicios (por ejemplo los sectores de servicios básicos, educación, salud, etc.).

En la medida en que los sectores tienen una mayor dependencia del gobierno cen-tral y de los gobiernos departamentales en la definición de normas, políticas, en la realización inversiones etc., éstos son un factor externo de influencia en los terri-torios.

Los sectores no solo se manifiestan a través de la gestión estatal, sino también se manifiestan desde los actores privados, los cuales influyen a través de la demanda de determinados recursos o productos y a través de sus inversiones.

b) Con lo regional

Además de las entidades territoriales político administrativas formales como son los distritos, los municipios y los departamentos1, entre otros, algunas actividades pueden tener influencia en territorios que abarcan varios municipios o departa-mentos, estas áreas podemos identificarlas como regiones.

Por ejemplo, el turismo en la región del río Beni tiene influencia en los Municipios de Rurrenabaque y Santa Rosa en el departamento de Beni y en el Parque Nacional Ma-

1 La Constitución Política del Estado y la Ley de Autonomías definen como Entidades Territoriales Autónomas: los Gobiernos Autónomos Departamentales, Gobiernos Autónomos Municipales, Autonomías Indígena Originario Campesinas y los Gobiernos Autónomos Regionales.

Es común que para estas unidades territoriales se use el denominativo “Subnacionales”.

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didi que está en el departamento de La Paz y los municipios de San Buenaventura, Ixiamas, Apolo. Otro ejemplo es la gestión de riesgos relacionada a la cuenca del río Beni, las provincias Abel Iturralde en el departamento La Paz y Ballivián en el depar-tamento de Beni sufren frecuentes inundaciones por los desbordes del río Beni, las cuales si bien son un efecto del clima, también dependen del manejo de suelos que se realiza en la parte alta de la cuenca.

c) Con lo nacional

Las unidades territoriales de menor escala están dentro un territorio mayor que es el territorio nacional. Desde la dimensión nacional surgen necesidades o visiones estratégicas, que pueden influir en el territorio de un municipio, las comunidades o TCO´s. Por ejemplo la visión nacional sobre la región del Salar de Uyuni es el aprovechamiento del litio y al mismo tiempo es el área de mayor importancia na-cional para el turismo. En la provincia Abel Iturralde el Ingenio Azucarero ha sido impulsado desde sus inicios por el gobierno central y actualmente es implementado por una empresa dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural.

Las acciones principales del nivel nacional que influyen en los territorios locales (provincias, municipios, TCO´s o comunidades) son: la regulación que se da a través de normas, la institucionalidad que debe hacer cumplir dichas normas y las inver-siones que se dan a través de planes, programas y proyectos.

d) Con lo internacional

Si bien la gestión del territorio se da de manera directa a través de los mecanismos de acción nacionales y subnacionales, algunos factores internacionales también tie-nen influencia sobre los territorios locales, por ejemplo a través de la demanda que tiene un país de los recursos existentes en otro país, como es el caso del gas bolivia-no que requieren Brasil y Argentina.

Un mecanismo externo de gran influencia sobre los territorios son los mercados, por ejemplo la demanda de los mercados externos de soya ha hecho que grandes regiones en Brasil, Argentina y en el caso de Bolivia el departamento de Santa Cruz, transformen sus sistemas productivos hacia una agricultura mecanizada para la pro-ducción de soya, además desarrollen infraestructura de producción y servicios para este rubro.

Otro factor de influencia externa viene de las necesidades de vinculación de algu-nos países que requieren pasar por el territorio de otro país, es el caso de los co-rredores binacionales (carreteras, ferrovías, navegación), a través del cual los países que tienen costa en el océano atlántico llegan a las costas del océano pacífico.

3.2. Principales formas de interacciónHay muchas formas de interacción que pueden hacer muy complejo el análisis de las interacciones en un territorio determinado, pero con el fin que los habitantes del territorio tengan elementos para participar en procesos de planificación en su territorio, mencionaremos las principales formas de interacción.

a) Inversiones públicas y privadas

Tanto las instituciones locales (como son los gobiernos municipales), como los acto-res locales (comunidades interculturales, indígenas, ganaderos, etc.) tienen relativa-mente pocos recursos para realizar inversiones de magnitud que generen cambios importantes en el territorio. Por esto las inversiones desde el gobierno central y el gobierno departamental son muy importantes para lograr cambios en el territorio. Se puede decir que en el territorio, sin la inversión del gobierno central, práctica-mente no se podrían realizar obras de magnitud como el mejoramiento de la carre-tera San Buenaventura – Ixiamas, el Ingenio Azucarero de San Buenaventura, etc.

Las inversiones privadas también pueden ser un factor de influencia sobre los terri-torios, la diferencia importante con la inversión pública es que, la inversión privada tiene un carácter lucrativo, es decir que se realizan las inversiones cuando las em-presas pueden obtener ganancias.

b) Mercados

Los mercados se expresan a través de la demanda y oferta de productos o servicios. Los productos o servicios que tienen alta demanda, por lo general tienden a tener precios altos.

Si existe demanda con buenos precios para determinados productos existentes en un territorio o que se pueden producir con cierta ventaja en el mismo, influye en gran medida para la que los actores locales de un territorio se dediquen a extraer o producir esos productos.

Esta influencia puede llegar a cambiar los sistemas de producción diversificados en un territorio hacia una producción más especializada del producto que tiene de-manda (como la quinua en el altiplano, la soya en Santa Cruz).

Cuando los sistemas de producción se hacen muy dependientes del mercado, existe el riesgo de que la caída de los precios de esos productos provoque fuerte crisis económica a los productores que se especializan en la producción de esos rubros.

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c) Regulación

La regulación se da a través de normas como las leyes, decretos, resoluciones, orde-nanzas, etc. que definen por ejemplo, restricciones al uso o acceso de determinados recursos; incentivos para el desarrollo de algunas actividades; protección a determi-nados sectores, etc. y requiere también los mecanismos institucionales para hacer cumplir dichas normas.

Las normas que pueden tener más influencia en el territorio mayormente se defi-nen a nivel nacional, por ejemplo los derechos sobre la tierra, el saneamiento, la re-gulación de la actividad minera, la regulación sobre hidrocarburos, sobre derechos forestales, entre otros.

d) Vinculación física

La vinculación física de un territorio se da a través de caminos, navegación, vías férreas y aéreas. Si existen estos medios de vinculación en un determinado terri-torio habrá una mayor interacción del territorio con lo externo, por ejemplo mayor facilidad para sacar sus productos y facilidad para que lleguen otros productos de consumo.

La demanda por la vinculación física puede darse desde los actores del interior del territorio (por ejemplo el mejoramiento de la carretera San Buenaventura – Ixia-mas), o de actores externos al territorio (por ejemplo el Corredor Santa Cruz - Puer-to Suárez, es una demanda del Brasil para llegar a puertos del océano Pacífico).

4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL

Como vimos anteriormente, la gestión territorial se da a través de la acción de los actores de la sociedad civil con sus sistemas de vida y producción por parte de las entidades estatales a través de las inversiones, normas e instituciones y la interac-ción entre la sociedad civil y el Estado.

Las acciones del Estado se dan en gran medida a través de políticas, planes, pro-gramas y proyectos tanto sectoriales como territoriales. Para la realización de estas actividades existen en el país varios instrumentos de planificación para las inversio-nes estatales. Los instrumentos más importantes de planificación están articulados en el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), del cual veremos a continuación algunos aspectos relevantes.

4.1. Sistema de Planificación EstatalEl Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) es un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden político, técnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participación de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos y en la definición de políticas de desarrollo (Norma Básica del SISPLAN). Actualmente el gobierno está desarro-llando el Sistema Integral de Planificación Estatal (SPIE).

Los procesos que constituyen la planificación son:

a) La definición de la visión de largo plazo que se concretiza en los planes de desarrollo de cada nivel de la planificación estatal.

b) La programación de mediano y largo plazo que orienta recursos y asigna tareas para el cumplimiento de los objetivos de la visión de largo plazo.

c) La reglamentación de las normas y procedimientos para la defini-ción de la visión de largo plazo y para la programación de mediano y largo plazo.

La definición de la visión es un proceso que “implica la sistematización de los objetivos, políticas y programas a partir de la identificación de potencialidades,

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obstáculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social” (Artículo 3, SISPLAN).

La programación de mediano y largo plazo es un proceso que “implica la opera-cionalización de los planes y se expresa en la determinación de las acciones, en el cálculo de recursos financieros y no financieros y en el establecimiento de las metas en el largo plazo”. La programación de mediano y largo plazo establece los linea-mientos para el uso de medios y el desarrollo de proyectos y actividades en el corto plazo” (Artículo 4, SISPLAN).

El artículo 5, sobre la definición de las normas dice:

La definición de normas es un proceso que “implica la emisión de normas comple-mentarias de carácter temporal o permanente, de alcance nacional, departamental y municipal por parte del Órgano Rector (Actualmente es el Ministerio de Planifi-cación del Desarrollo) y, cuando corresponda, en coordinación con los diferentes niveles e instancias involucrados. Este proceso incluye también, la elaboración de los Índices de Asignación de Recursos para su correspondiente aplicación por el Sistema Nacional de Inversión Pública y por el Sistema de Programación de Opera-ciones en la asignación de recursos financieros y no financieros”.

4.1.1. Asignación de recursos:

Todas las entidades públicas, para asignar recursos dentro de su jurisdicción y com-petencia, deben elaborar, ejecutar y evaluar sus planes, políticas y programas de acuerdo a las normas que emanen del Órgano Rector del SISPLAN.

La asignación de recursos físicos, financieros, humanos e institucionales a las en-tidades públicas para el corto plazo, se hará de acuerdo a la definición de planes (visión de largo plazo) y a la programación de mediano y largo plazo.

4.1.2. Carácter normativo y obligatorio de la Planificación Estatal

El sistema de planificación estatal es de carácter normativo y obligatorio:

“Las normas del SISIPLAN son de uso y aplicación obligatorios para todas las entidades del sector público señaladas en los artículos 3 y 4 de la Ley 1178, bajo la responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva y de todos los servi-dores públicos que participen en los diferentes procesos” (Artículo 10).

4.1.3. Articulación con el territorio

Los planes sectoriales deben estar articulados en el Plan Nacional de Desarrollo (que corresponde al Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República en el SISPLAN).

Pero además:

El SISPLAN tiene entre sus objetivos “Asegurar la compatibilidad de los planes y pro-gramas de mediano y largo plazo a nivel nacional, departamental y municipal entre sí y con los lineamientos establecidos por el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República” (Artículo 14, inciso c del SISPLAN).

Con relación a la articulación del nivel nacional con los otros niveles el SISPLAN de-fine que: “El Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República define el conjunto de objetivos y políticas integrales de carácter nacional, a partir de los cuales se deben elaborar los planes nacionales”.

“Los planes de desarrollo departamental y municipal deben territorializar los obje-tivos y políticas definidos en el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República”.

“Los planes nacionales de desarrollo, a su vez, deben tomar en cuenta las priori-dades departamentales y municipales para integrarse en los planes de desarrollo departamentales y municipales”.

4.2. Elementos básicos de planificaciónEn términos muy sencillos podemos decir que la planificación es la manera de orga-nizar nuestras actividades para llegar a algo que queremos.

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible, utilizando eficiente y ra-cionalmente los recursos disponibles.

De manera muy sintética la fase de planificación incluye los siguientes componen-tes: a) el diagnóstico; b) la formulación de la visión y los objetivos estratégicos; c) programación (en ésta fase se definen los indicadores que se quieren lograr); d) la de implementación del Plan (en la que se ejecutan los programas, proyectos y ac-tividades definidas en el plan y se hace el seguimiento a su implementación); e) la evaluación del Plan, donde se verifican los resultados del Plan, para ésta etapa son muy útiles los indicadores que se definieron durante la planificación.

4.2.1. Elementos de un Plan de Desarrollo

Los planes de desarrollo reconocidos por el Estado son: El Plan Nacional de Desa-rrollo, los Planes Departamentales de Desarrollo, Planes Municipales de Desarrollo y Planes de Desarrollo Territoriales de Autonomías Indígena Originario Campesinas.

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Los elementos fundamentales de un plan de desarrollo son2:

a) El diagnóstico que consiste en una evaluación de la información y de la planificación en el territorio, análisis de problemas y poten-cialidades del territorio; análisis de la demanda social y el estable-cimiento de una línea de base (estado de situación actual).

b) La propuesta de transformación que consiste en la definición de enfoques y concepción del desarrollo territorial y mandatos polí-tico, económico y social; visión, ejes o políticas; objetivos estraté-gicos, metas e indicadores de logro y estrategias de desarrollo.

c) La definición de un marco operativo con programación y presu-puesto quinquenal, estrategias de financiamiento y mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.

En el siguiente diagrama se resaltan los elementos clave de un plan de desarrollo territorial:

Es muy importante resaltar que en la formulación de un plan de desarrollo se deben tomar en cuenta los siguientes elementos centrales:

2 En base a: Guía Integral para la Formulación de Planes de Territorios Autónomos (Versión Preliminar) versión mayo de 2012 del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

• Los elementos de la realidad, es decir los principales problemas y potenciali-dades que hay en el territorio.

•. Las necesidades y aspiraciones de los diferentes actores sociales que existen en el territorio (comunidades interculturales, indígenas, gremiales, etc.). Esto nos obliga a ver que los actores sociales no sólo deben hacer conocer sus demandas, sino que existe la necesidad de concertar entre los diferentes ac-tores.

• Estrategias y políticas de Estado, éstas pueden venir de los diferentes niveles como el gobierno central, el gobierno departamental o del propio municipio donde se realiza el Plan. A este respecto, cabe resaltar que el Gobierno cen-tral ha formulado la “Agenda Patriótica al 2025”, que hoy se constituyen en la orientación principal de las políticas estatales y los diferentes planes de desa-rrollo que se formulan deben articularse con éste instrumento.

4.2.2. Principales instrumentos de Planificación

En el cuadro siguiente se presentan los principales Instrumentos de planificación

NIVEL INSTRUMENTO ADMINISTRACIÓN

Territorio Nacional • Plan Nacional de Desarrollo (PND) Gobierno Central

Territorio Departamental

• Plan Departamental de Desarrollo (PDD)

• Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT)

• Plan de Uso del Suelo (PLUS)

Gobernación

Territorio Municipal

• Plan de Desarrollo Municipal (PDM)

• Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT)

• Plan de Uso del Suelo

• Plan de Ocupación del Territorio

Gobierno Municipal

Territorio Indígena

• Plan de Gestión Territorial Indígena (PGTI) o Plan de Vida Organización Indígena

Predios particulares • Plan de Ordenamiento Predial (POP)

Estrategias y políticas de estadoElementos de la realidad Necesidades y aspiraciones

Problemas ypotencialidaes

Demandas sociales

Mandato políticoeconómico y social

Visión, Ejes, Políticas

Objetivos Estratégicos y sus Metas

Programa quinquenal

Mecanismos de segumiento y evaluación

Presupuesto

Fuente: Elaboración propia

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Áreas Protegidas • Plan de Manejo del Área Protegida

• Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP)

• Gobernación

• Gobierno Municipal

Sector Forestal

• Plan de General de Manejo Forestal

• Plan de Ordenamiento Predial

• Plan de Gestión Integral de Bosques y Tierra

Autoridad de Fiscalización de Bosques y Tierras ABT

Recurso Natural Silvestre

• Plan de Manejo del recurso (forestal, no maderable, fauna)

Organización social que aprovecha el recurso,bajo supervisión y fiscalización de la autoridad competente

4.3 Planes de Ordenamiento TerritorialEl ordenamiento territorial es el proceso de organización del uso y la ocupación de del territorio en función a sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político institucionales.

Es un proceso que permite identificar las potencialidades y limitaciones del terri-torio en base a sus características con el fin de lograr: a) el adecuado uso del suelo y b) la adecuada ocupación del territorio. (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 2001).

Importancia del Ordenamiento Territorial:

El ordenamiento territorial permite:

• Establecer normas de uso y ocupación del territorio

• Orientar las inversiones tanto público como privadas

• Promover el uso adecuado de los recursos naturales

• Organizar y articular el territorio en función de sus potencialidades y limitaciones

• Optimizar y organizar los asentamientos humanos

• Identificar áreas de fragilidad, riesgo y vulnerabilidad

El marco Normativo e Institucional del Ordenamiento Territorial fue aprobado me-diante la Resolución Suprema Nº 217075 en fecha 5 de junio de 1997, constituyén-dose en una norma complementaria a la Norma Básica del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN).

“Art.2. El Ordenamiento Territorial tiene por objeto armonizar el bienestar de la población con la optimización del aprovechamiento de los recursos existen-tes, articulando la dimensión espacial con los intereses sectoriales, departa-mentales y municipales, siendo este complementario a la planificación estra-tégica”.

El proceso de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial de manera resumida consiste en:

a) Diagnóstico integral del territorio es una caracterización de los aspectos biofísicos (clima, geología, suelos, vegetación, fauna, etc.); sociocultural (población, organización, conformación étnica, vivienda, etc.); económicos (actividades económicas, sistemas de producción, infraestructura, etc.) y político institucional (estructu-ra administrativa, marco legal, instituciones, etc.).

b) Evaluación integral del territorio

• Evaluación de la aptitud de uso de la tierra y zonificación agroeco-lógica. Consiste en hacer un análisis integrando las cualidades bio-físicas de las unidades de tierra con los tipos de utilización (siste-mas de producción, infraestructura, etc.), para definir la “Aptitud de Uso de la Tierra” y en base dichas aptitudes se seleccionan a las alternativas de uso óptimo para la “Zonificación Agroecológica”.

• Identificación de conflictos de uso. Comprende la comparación del uso actual con la aptitud (uso óptimo) y la sobre-posición de derechos de uso que no sean compatibles entre sí y con el uso óptimo.

• Estructuración del territorio. Comprende la jerarquización de cen-tros poblados en base la población, servicios, flujos de comunica-ción y transporte y características socioeconómicas.

• Identificación y análisis de riesgos. En base a la información bio-física y socioeconómica (incluyendo la cartografía) se analiza las áreas de amenazas de origen natural y antrópico (provocado por

Fuente: modificado de Módulo integral de capacitación II, Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical, 2011.

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el hombre), sobre los asentamientos humanos, sistemas de pro-ducción, infraestructura vial y comercial.

• Identificación de potencialidades, limitaciones y macro proble-mas. En base a los insumos obtenidos en los anteriores pasos, se identifican las potencialidades, limitaciones y macroproblemas a través de talleres técnicos y participativos.

• Identificación y análisis de tendencias, a partir de las potencialida-des, limitaciones y macroproblemas. Se identifican las tendencias de cómo evolucionarían el uso de suelo y la ocupación del territo-rio (escenarios).

c) Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial-PDOT.

• Construcción de la imagen objetivo. Es la síntesis de la situación ideal, deseable, pero posible de alcanzar en el mediano y largo plazo.

• Formulación de los objetivos del PDOT. Son las situaciones ideales que se desean alcanzar mediante la aplicación de políticas, nor-mas y recomendaciones. Orientan la definición y acciones que se realizaran para lograr la imagen objetivo.

• Diseño de las políticas de uso y ocupación. Es la definición de cur-so de acción colectivo que moviliza recursos, involucra a todo el conjunto de operadores públicos y se expresa comportamientos planeados sobre el uso de suelos y ocupación del territorio

• Plan de uso de suelo. En base a los análisis integrales del territo-rio (zonificación agroecológica, conflictos de uso, áreas de riesgo y vulnerabilidad), así como la imagen objetivo, objetivos y políti-cas de uso de suelo se asignan categorías y subcategorías de uso de suelo para cada unidad de tierra identificada, definiendo para cada una de ellas reglas de intervención, reglas de uso y recomen-daciones de manejo.

• Plan de ocupación de territorio. En concordancia con el Plan de Uso de Suelo se establecen directrices sobre la ocupación del te-rritorio, localización de la estructura vial, servicios, infraestructura básica y equipamiento.

En el siguiente diagrama se ilustra el proceso de formulación de un Plan de Orde-namiento Territorial:

4.4. Relación entre los Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial

La articulación de la planificación estratégica y del ordenamiento territorial consti-tuye un elemento fundamental del proceso de planificación para el desarrollo sos-tenible, en tanto:

Los planes de desarrollo proporcionan el marco estratégico del desarrollo nacional, departamental y municipal, los objetivos y lineamientos de políticas, así como el escenario de programación de inversiones, en el cual se enmarca la formulación de los planes de ordenamiento territorial.

Los planes de ordenamiento territorial proporcionan a los planes de desarrollo eco-nómico y social la información necesaria sobre la ocupación del territorio y uso de los recursos naturales; los criterios para orientar la localización de los programas y

Diagnóstico integral de territorio

Construcción de la imagen objetivo

Formulación de los objetivos de uso y ocupación del territorio

Plan de Ocupación del Territorio

Plan de Ordenamiento Territorial

Plan de Uso de Suelos (PLUS)

Define:Categorias y subcategorias de uso

Para cada una de estas categorias:- Reglas de intervención- Reglas de uso- Recomendaciones de manejo

Orienta:- La gerarquía de los centros poblados- La dotación y acceso a los servicios básicos y sociales- El apoyo a la producción- La vinculación y articulación del territorio

Síntesis de la situación ideal, deseada y posible que se quiere alcanzar

Orienta la definición y articulación, las acciones que se

realizaran para lograr la imagen objetivo

Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible 2001 (b).

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proyectos de inversión; la información básica y actualizada para el ajuste perma-nente de los planes de desarrollo y objetivos relativos a la ocupación integral del territorio y al uso racional de los recursos naturales.

En la siguiente gráfica se ilustra la articulación entre el Ordenamiento Territorial y la Planificación del Desarrollo:

4.5. Otros instrumentos de planificación territorial 4.5.1. Plan de Manejo de las Áreas Protegidas

Las áreas protegidas son territorios especiales que están declaradas bajo protec-ción del Estado mediante disposiciones legales, con el propósito de proteger y con-servar la flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país.

Las áreas protegidas deben ser administradas según sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo (Ley del Medio Ambiente, Nº 1333). Por lo que los planes de manejo de las áreas protegidas tienen carácter normativo y estratégico.

Según el Reglamento General de Áreas Protegidas (Decreto Supremo Nº 24781) estos Planes de Manejo contienen las directrices, lineamientos y políticas para la administración del área, modalidades de manejo, asignación de usos y actividades permitidas, contiene los siguientes elementos generales:

• Diagnóstico

• Zonificación

• Objetivos de gestión y estrategia del área

La zonificación representa el ordenamiento del uso del espacio, estableciendo zo-nas sometidas a diferentes restricciones y regímenes de manejo a través de las cua-les se espera alcanzar los objetivos del área protegida guardando estrecha relación con los objetivos y categoría del Área Protegida (artículo 31, Decreto Supremo Nº 24781)

Un aspecto importante en la gestión de áreas protegidas en el país, es la partici-pación de los actores locales a través de los comités de gestión. A través de este mecanismo los actores locales pueden participar en la definición de las políticas de manejo del área, así como en la elaboración, ejecución y evaluación del Plan de Manejo (artículo 49, Decreto Supremo Nº 24781 y artículo 3, D. S. Nº 25925).

4.5.2. Instrumentos de gestión forestal

Según la Ley Forestal del 12 de julio de 1996, en el país el aprovechamiento de recursos forestales se da a través de, concesión forestal en tierras fiscales, autoriza-ción de aprovechamiento en tierras de propiedad privada y permisos de desmonte.

El Plan de Manejo Forestal:

Según la Ley Forestal, “El Plan de Manejo es un requerimiento esencial para todo tipo de utilización forestal, es requisito indispensable para el ejercicio legal de las actividades forestales, forma parte integrante de la resolución de concesión, au-torización o permiso de desmonte y su cumplimiento es obligatorio. En el plan de manejo se delimitarán las áreas de protección y otros usos. Sólo se pueden utilizar los recursos que son materia del Plan de Manejo” (artículo 27 Ley 1700).

Ordenamiento Territorial

Planes de Desarrollo

Plan Departamental de Ordenamiento

Territorial

Plan Municipal de Ordenamiento

Territorial

Plan Nacional de Ordenamiento

Territorial

Plan Nacional de

Desarrollo

Plan Departamentalde

Desarrollo

Plan Municipal de

Desarrollo

Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación 2001 (a)

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El plan de manejo incluye, los inventarios forestales, el plan general de manejo y además los planes operativos anuales forestales, los planes de ordenamiento pre-dial y todos sus instrumentos conexos (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Supre-mo No. 24453)

El plan de manejo forestal debe incluir una estrategia de regulación clara, sólida y explícita que garantice la producción sostenible a largo plazo, a través de los ciclos de corta en función de su capacidad de regeneración natural y de los tratamien-tos silviculturales previstos. También debe incluir acciones concretas para evitar la extinción de especies forestales aprovechables, la disminución de otras especies vegetales o animales amenazadas y la degradación de suelos y ambientes acuáticos, establecer reservas ecológicas con restricciones de uso en distintos hábitats, debe contener directrices específicas sobre la vida silvestre, tales como prohibición de cacería o captura, pesca sin barbasco o dinamita, entre otros.

El Plan de ordenamiento predial:

Es el instrumento que zonifica las tierras de un predio según sus distintas capaci-dades de uso o vocación. Normalmente se aplican a tierras con cobertura boscosa asignadas para uso agropecuario, sólo el ordenamiento a nivel predial constituye técnica y jurídicamente la determinación definitiva de los usos permitidos, según las distintas formaciones, características y particularidades internas del predio.

Los planes de ordenamiento predial, así como el control de las servidumbres ecoló-gicas, bosques y tierras forestales dentro de propiedades privadas estarán sujetos a la aprobación y fiscalización de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT).

La elaboración de planes de ordenamiento predial es voluntaria tratándose del so-lar campesino y las pequeñas propiedades. En el caso de éstas últimas será obliga-toria cuando se trate de predios con predominante cobertura boscosa (Artículo 29, Decreto Supremo No. 24453).

Los planes de ordenamiento predial y de manejo forestal en tierras comunitarias de origen, siempre que éstas no estén declaradas además como áreas protegidas, se efectuarán tomando en cuenta procesos de consulta participativa que consideren aspectos referidos a los usos y costumbres de los pueblos indígenas, incluyendo sus valores culturales y espirituales (Artículo 28, Decreto Supremo No. 24453).

El Plan de Gestión Integral de Bosques y Tierra (PGIBT):

Es un instrumento de planificación para la gestión integral de bosques y tierras, consistente en la zonificación del espacio territorial y la programación ordenada

para la ejecución de actividades forestales, agropecuarias, agroforestales, silvopas-toriles, ecoturísticas, de preservación de las funciones ambientales, manejo de re-cursos hídricos, entre otras, a ser desarrolladas por las comunidades.

Algunas características del PGIBT:

• Se aplica en los espacios territoriales de las comunidades indíge-nas originario campesinas, interculturales y afro bolivianas.

• Se basa en la combinación de conocimiento local y criterios téc-nicos.

• Permite la aplicación de normas propias y las normas estatales.

Las normas internas constituyen las reglas compartidas y de consenso que expresan “la voluntad comunal al respeto de los derechos y obligaciones con relación al uso, manejo y aprovechamiento de los componentes del bosque y tierra”. En tal sentido, es necesario que haya consenso para su cumplimiento obligatorio por parte de to-das y todos los miembros de la comunidad.

Adicionalmente deben aplicarse las limitaciones de uso impuestas por los instru-mentos de ordenamiento territorial, como los Planes de Uso de Suelo o los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de planificación, para el aprovechamiento comercial de los recursos del bosque y de la tierra (ABT, 2013).

4.5.3. El Plan de Vida de comunidades o pueblos indígenas

Los planes de vida de los Territorios Comunitarios de Origen (TCO) se desarrollan dentro de un marco superior, que es la Gestión Territorial Indígena (GTI). Según la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), el Sistema de Gestión Te-rritorial Indígena tiene los siguientes elementos: la territorialidad que es el espacio donde se da la gestión; las líneas de acción (organización, educación, salud, recursos naturales, etc.); los niveles de gestión, que van desde el familiar, el comunal, zonal o intercomunal y de TCO; y las herramientas de gestión, como planes, reglamentos, sistema administrativos, proyectos, etc..

Los planes de vida de los Territorios Comunitarios de Origen (TCO), cubren los si-guientes ámbitos:

a) Territorial: comprende la identificación, los usos del suelo actuales y se zonifica en base al uso potencial, también cubre el tema del control territorial, los límites de la TCO y los intercomunales, los

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conflictos ocurridos por la sobreposición del uso en algún espacio y la estrategia de ocupación del espacio.

b) Del desarrollo: comprende los temas de organización, educación, salud, cultura, economía, producción, recursos naturales, control territorial, servicios básicos, género/generacional, reglamentos, capacitación y relacionamiento.

c) Institucional, se refiere al fortalecimiento organizativo, las normas internas, etc.

5. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un proceso formal, sistemático y global para evaluar las posibles repercusiones ambientales e introducir el análisis integral de la variable ambiental junto a la social, la económica y técnica en las propuestas de Políticas, Planes y Programas.

La EAE permite identificar, evaluar y mitigar los impactos acumulativos y/o poten-ciar los beneficios que ocurrirán en una escala macroregional y los que podrían surgir de la interacción con otras políticas, planes o programas.

Algunas características importantes de la Evaluación Ambiental Estratégica3:

• Debe realizarse con carácter previo a la fase de implementación de la Políticas, Planes y Programas, e incluso en las fases más tem-pranas de su implementación.

• Es de carácter preventivo, realiza la evaluación ambiental antes de una acción estratégica: una política, un plan o programa.

• Integra las consideraciones ambientales y sociales en los procesos de toma de decisiones estratégicas.

• Hace evaluaciones técnicas y considera los impactos positivos y negativos, indirectos o secundarios, acumulativos, sinérgicos y de futuro inducido.

• Busca poder influir en la toma de decisiones en los niveles local, regional y nacional sobre políticas, planes y programas, de orden sectorial, local, regional y nacional.

• Fomenta la participación, ya que involucra a tomadores de deci-siones con actores de la sociedad civil, generando escenarios inte-resantes de concertación.

• Permite hacer análisis multisectorial.

3 En base a: Manual de capacitación en Evaluación Ambiental Estratégica – Bolivia del Viceministerio de Bio-diversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, 2007; Módulo 2. Ordenamiento Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fundación Natura y WWF Colombia, 2009, y al Curso de Eva-luación Ambiental Estratégica de la Universidad Loyola, 2013.

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• Evalúa alternativas realistas, incluida la alternativa de no implementar la política, plan o programa.

• Establece lineamientos para un programa de gestión social y am-biental.

6. EL COMPONENTE 3 PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURA – IXIAMAS

El Componente 3 del proyecto San Buenaventura Ixiamas, brinda dos oportunidades para asegurar y garantizar un proceso transparente donde todos los sectores y actores involu-crados, o con interés en la planificación territorial de la región norte de La Paz discutan y negocien sus propuestas, preocupaciones, demandas e intereses:

1. La creación de un Grupo de Trabajo Participativo para el Desarrollo Territorial Sostenible dirigido y convocado por el Ministerio de Planificación del Desarrollo.

• Participan todos los actores claves interesados en el desarrollo económico sostenible de la región Norte de La Paz, en el segui-miento a la implementación de las medidas de mitigación de los impactos ambientales indirectos y acumulativos del proyecto, representantes de los municipios afectados, entidades guberna-mentales, pueblos indígenas, campesinos y organizaciones de la sociedad civil

• El Gobierno de Bolivia creará y mantendrá operativo un grupo de trabajo participativo para el desarrollo sostenible del área que se beneficie económicamente del proyecto, el Viceministerio de In-versión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) será la entidad encargada de la coordinación entre los actores mencionados en el párrafo anterior.

2. La elaboración de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de la mejora de la carretera combinada con otras inversiones, públicas y privadas, en infraestruc-tura económica y en actividades extractivas (por ejemplo: hidrocarburos, minería, represas para generación de energía, etc.) en vista a los impactos indirectos y acu-mulativos de largo plazo que podrían afectar una de las zonas más importantes de biodiversidad de Bolivia.

Ambas oportunidades, el Grupo de Trabajo Participativo para el Desarrollo Terri-torial y la Evaluación Ambiental Estratégica, están mencionadas en el documento “Mitigación de Impactos Ambientales Potenciales, Principalmente Indirectos, Aso-ciados al Proyecto de Mejoramiento del Camino San Buenaventura – Ixiamas”, con-sultoría que fue encargada por la Administradora Boliviana de Carreteras el año 2011.

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Además de lo mencionado, el Componente 3 del Proyecto de Mejoramiento del Camino San Buenaventura – Ixiamas, contempla las siguientes actividades:

a. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia de la Autoridad de Control Social de Bosques y Tierras (ABT) mediante las siguientes acciones

b. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) mediante las siguientes acciones

c. El respaldo a iniciativas productivas que impidieran la conversión de los bosques en tierras de cultivo

d. El respaldo a la implementación del Área Protegida Municipal de Ixiamas

e. Programa de Monitoreo Ambiental Participativo (PMAP) para miti-gar los impactos ambientales directos.

7. BIBLIOGRAFÍA

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