planes departamentales para el manejo empresarial de

CTTO 525 – 2014

Evaluación institucional y de resultados del programa “Planes

Departamentales para el manejo Empresarial de los Servicios de Agua y

Saneamiento” específicamente los sectores de acueducto y alcantarillado,

que permita identificar la capacidad institucional de los actores para

cumplir con los objetivos del PDA y también el grado de cumplimiento de

los objetivos y metas del programa, en el periodo 2008-2013.

Producto 4: Informe de Resultados de la Evaluación, Análisis Costo

Beneficio y tercera entrega de documentación bases de datos

Bogotá D. C., 14 de septiembre de 2015

Tabla de contenido

Introducción .................................................................................................................. 5

Resumen Ejecutivo ........................................................................................................ 5

1 Componente 1 – Evaluación Institucional ................................................................ 7

1.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –

PAP-PDA .................................................................................................................................... 7

1.1.1 Aspectos Generales ................................................................................................. 7

1.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de actores y roles

(TASCOI) 10

1.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento – PDA ...... 0

1.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT ................................................. 3

1.1.5 Gestores ................................................................................................................. 4

1.2 Estructura organizacional y funciones ............................................................................ 5

1.2.1 Gestores ................................................................................................................. 5

1.2.2 Relaciones interinstitucionales ................................................................................ 6

1.3 Planeación y articulación de recursos ............................................................................ 7

1.4 Preinversión y ejecución de inversiones ........................................................................ 9

1.4.1 Pre-inversión .............................................................................................................. 9

1.4.1.1 Calidad de Diseños ..................................................................................................... 9

1.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única ............................................................................... 10

1.4.1.3 Calidad de los contratistas ....................................................................................... 10

1.5 Aseguramiento de la prestación .................................................................................. 11

1.5.1 Fortalecimiento Institucional ................................................................................... 12

1.5.2 Esquemas de Prestación ........................................................................................... 12

1.5.3 Asistencia Técnica .................................................................................................... 13

1.6 Componente ambiental ............................................................................................... 13

1.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los planes

ambientales ......................................................................................................................... 13

1.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales ........... 14

2 Metodología ......................................................................................................... 15

3 Componente 1 – Evaluación Institucional .............................................................. 22

3.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –

PAP-PDA .................................................................................................................................. 23

3.1.1 Aspectos Generales ............................................................................................... 23

3.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de actores y roles

(TASCOI) 33

3.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento – PDA .... 35

3.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT ............................................... 54

3.1.5 Gestores ............................................................................................................... 74

3.2 Estructura organizacional y funciones .......................................................................... 82

3.2.1 Gestores ............................................................................................................... 83

3.2.2 Municipios ...........................................................................................................105

3.2.3 Prestadores ..........................................................................................................111

3.2.4 Relaciones interinstitucionales .............................................................................117

3.3 Planeación y articulación de recursos .........................................................................122

3.4 Preinversión y ejecución de inversiones .....................................................................140

3.4.1 Pre-inversión ...........................................................................................................140

3.4.1.1 Calidad de Diseños ..................................................................................................140

3.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única ..............................................................................143

3.4.1.3 Selección de Contratistas ........................................................................................149

3.4.2 Ejecución de Inversiones .........................................................................................149

3.4.2.1 Operatividad de las Obras .......................................................................................150

3.4.2.2 Calidad de los contratistas ......................................................................................157

3.5 Aseguramiento de la prestación .................................................................................167

3.5.1 Fortalecimiento Institucional ..................................................................................169

3.5.2 Esquemas de Prestación ..........................................................................................173

3.5.3 Asistencia Técnica ...................................................................................................181

3.6 Componente ambiental ..............................................................................................196

3.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los planes

ambientales ........................................................................................................................196

3.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales ..........199

4 2. Evaluación de resultados ................................................................................. 201

2.1. Información y consideraciones preliminares ...............................................................203

2.2. Planeación y articulación de recursos .........................................................................211

4.1.1 2.4.1 Resultados agregados a nivel nacional .........................................................211

4.1.2 2.3.2 Resultados desagregados a nivel departamental .........................................213

4.1.3 2.2.3. Nivel municipal ...........................................................................................219

2.3. Ejecución de los recursos del sector ............................................................................232



4.1.6 2.3.3 Nivel municipal ............................................................................................240

2.4. Aseguramiento de la prestación de los servicios .........................................................260


4.1.8 Esquemas de prestación del servicio ....................................................................260

4.1.9 Coberturas y continuidad .....................................................................................260

4.1.10 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA ......................................................261


4.1.12 Esquemas de prestación por departamento .........................................................266

4.1.13 Coberturas y continuidad .....................................................................................268

4.1.14 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA ......................................................271

4.1.15 2.4.3 Nivel municipal ............................................................................................274

2.5. Relación entre variables institucionales y resultados..................................................293

4.1.16 2.5.1 Metodologías y Modelos aplicados ..............................................................293

4.1.17 2.5.2 Resultados de los modelos ..........................................................................298

4.1.18 2.5.1 Modelos Logit para Indicadores de Resultados ............................................310

5 Conclusiones ...................................................................................................... 315

6 Bibliografía ......................................................................................................... 323

Introducción

De acuerdo con lo estipulado en el contrato 525 de 2014 suscrito entre la Unión Temporal

Economía Urbana - Infométrika y el Departamento Nacional de Planeación, en este documento se

presenta el Informe de Resultados de la Evaluación y la Tercera documentación de las bases de

datos de la “evaluación institucional y de resultados del programa “Planes Departamentales para

el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento”, específicamente los sectores de

acueducto y alcantarillado, que permita identificar la capacidad institucional de los actores para

cumplir con los objetivos del pda y también el grado de cumplimiento de los objetivos y metas del

programa, en el periodo 2008-2013”

El Informe está organizado en cuatro capítulos: (i) Metodología; (ii) Evaluación Institucional; (iii)

Evaluación de Resultados; y (iv) Conclusiones.

El documento cuenta con once anexos. En el Anexo A se encuentran los criterios de evaluación y

las fuentes de información relativas a las variables incluidas en la matriz de valoración

institucional; en el Anexo B se propone la matriz de valoración institucional; en el Anexo C se

presentan los resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional para los diferentes

escenarios; en el Anexo D se encuentran los esquemas Organizacionales de los Gestores; en el

Anexo E se relacionan las salidas de encuestas a prestadores, delegados de Alcaldías y operadores

de planta mientras que en el Anexo F se encuentran las bodegas de registros administrativos; en el

Anexo G se relaciona el anexo técnico; en el Anexo H se presentan los documentos

departamentales; en el Anexo I se encuentra la tercera entrega de documentación de bases de

datos; el Anexo J se presentan as pruebas de diferencias de medias; finalmente en el anexo K se

presentan los Scripts de R.

Resumen Ejecutivo

Enfoque metodológico

Para realizar la evaluación en sus componentes Institucional y de Resultados se recopiló

información mediante diferentes instrumentos de recolección de información en el nivel nacional

y territorial. El operativo de trabajo de campo se desarrolló habiendo establecido algunas

premisas en función de los objetivos de la investigación. En este orden de ideas se definió un

universo de estudio de 914 municipios entre vinculados al Programa y no vinculados a ningún

esquema cuya población urbana según proyección DANE a junio de 2015 fuera mayor a 1.000

habitantes, de igual manera se incluyeron los municipios vinculados a esquema Bonos de Agua.

La definición final sobre el tamaño de muestra tuvo como premisas generales garantizar:

1) Un 95% de nivel de confianza;

2) Un error máximo permisible menor a 5% por categoría para fenómenos observados con una presencia igual o superiores al 70%;

3) Un margen de error máximo permisible para los resultados del agregado de las ciudades, inferior al 3% para frecuencias observadas de mínimo el 70%;

4) Un deff (efecto de diseño) igual a 1.

En cuanto al proceso de levantamiento de información se diseñó un operativo de campo enfocado

a los sectores de acueducto y alcantarillado que permitió identificar la capacidad institucional de

los actores para cumplir con los objetivos de la política como también el grado efectivo de

cumplimiento de los objetivos y metas del Programa en el periodo 2008-2013.

En cuanto a los instrumentos para la recolección de información en campo se diseñaron tres tipos

de formularios que se aplicaron de acuerdo a los actores, como referido en la tabla a continuación

(Tabla 5):

– Encuesta Especializada

– Entrevista Semi-Estructurada

– Formulario de Grupo Focal

Se realizaron grupos focales con actores del orden nacional a lo largo del operativo de campo con

el fin de esclarecer aspectos claves de la política. Adicionalmente se realizaron grupos focales en el

nivel regional a los que se convocaron representantes de municipios y prestadores en (6)

departamentos.

Para analizar los casos de municipios vinculados a PDA y al esquema de BA simultáneamente, se

escogieron tres estudios de caso – Girón, Mitú y El Guamo – que obedecieron al interés por la

combinación de la política de PDA con el financiamiento complementario de endeudamiento a

través de la figura de bonos de deuda. La metodología utilizada previó la realización de entrevistas

a los Secretarios de Hacienda y los prestadores municipales.

Para el análisis cuantitativo se recolectó información documental y registros administrativos en el

MVCT, DNP y SSPD – con el apoyo del DNP – información financiera – recursos disponibles

ejecutados por el FIA en el periodo 2008 – 2014; información de descertificación de municipios

provista por la SSPD; información de registros presupuestales del Formulario Único Territorial –

FUT – para el periodo 2004 – 2013; información de ejecución de proyectos y proceso de

viabilización en la Ventanilla Única del MVCT; indicadores de prestación del servicio de la SSPD;

Índice de Riesgo de Calidad del Agua para el consumo humano Potable IRCA entregado por el

Instituto Nacional de Salud; información acerca del tipo de prestador suministrada por la Dirección

de Desarrollo Urbano del DNP. De igual manera se formularon solicitudes de información a los

Gestores en formato Excel para complementar la información recopilada mediante las entrevistas

del gestor.

En cuanto al Plan de Implementación de Recomendaciones – PTIR el objetivo será presentar a las

entidades ejecutoras del Programa y al DNP las recomendaciones de la evaluación y los factores a

tener en cuenta para hacer uso de éstas en los procesos de toma de decisión.

-

1 Componente 1 – Evaluación Institucional

Para realizar la evaluación del componente institucional se definió un marco conceptual a partir

del cual se fijó la metodología utilizada.

El concepto de capacidad institucional fue fundamental al momento de definir la metodología

para realizar la evaluación institucional. La metodología utilizada para llevar a cabo la evaluación

institucional se centró en valorar la capacidad institucional de los actores que intervienen en el

Programa – entidades territoriales, Gestores y prestadores de los servicios – para cumplir los

objetivos de la política.

Para llevar a cabo el análisis sistémico se recurrió a la herramienta TASCOI a través de la cual se

describieron las diferentes instancias de coordinación e interacción de los actores en torno a los

objetivos del Programa. Para realizar la evaluación de la capacidad institucional del Programa se

recurrió a herramientas de análisis incluidas en la metodología SADCI – Sistema de Análisis de

Capacidad Institucional – a través del cual se pudo identificar el déficit de capacidad institucional y

su clasificación de acuerdo a posibles causas. Para el cálculo del Indicador Compuesto de

Capacidad Institucional se estructuró la matriz de valoración institucional con el fin de determinar

los indicadores más adecuados para valorar la capacidad institucional de los Gestores de la

política.

1.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento – PAP-PDA

1.1.1 Aspectos Generales

1.1.1.1 Formulación inicial de los PDA

Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -

PDA, se presentaron en el Conpes 3463 de 2007, como la estrategia principal para armonizar los

lineamientos de política que fueron definidos en el Conpes 3383 de 2005 "Plan de Desarrollo del

Sector de Acueducto y Alcantarillado", con el fin de dar solución a las limitaciones que se

plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico que se

presentó en este documento Conpes:

i) Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala

ii) Desarticulación de las diferentes fuentes de recursos (Sistema General de Participaciones

– SGP, tarifas, regalías, aportes del Gobierno Nacional, aportes de Departamentos y

Corporaciones Autónomas Regionales)

iii) Planificación y preinversión deficiente, que resultan en inversiones atomizadas, falta de

integralidad y de visión regional

iv) Limitado acceso a crédito

v) Lentitud en los procesos de modernización empresarial

Así mismo, en este documento Conpes, se definieron los principios bajo los cuales se

desarrollarían los Planes Departamentales:

Acción interinstitucional coordinada y control más efectivo

Preinversión y planeación regional e integral

Articulación de fuentes de recursos, transparencia y compromisos locales

Acceso eficiente al crédito

Mayor celeridad y cobertura geográfica de la modernización empresarial

Articulación de áreas rurales nucleadas

Conformación de esquemas regionales y aprovechamiento de economías de escala

Articulación con instrumentos de desarrollo urbano

Los Planes Departamentales se debían estructurar, de acuerdo con lo definido en el Conpes 3463,

en las siguientes fases: i) Diagnóstico, ii) Estructuración, e iii) Implementación y seguimiento.

Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 "Estado Comunitario: Desarrollo

para Todos" (Ley 1151 de 2007), se establecen los PDA como el mecanismo fundamental de

implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.

En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes

Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de 2007. Donde

se establecieros, entre otros las estructuras operativas que hacen parte del PDA: Comité Directivo,

Gestor, Gerencia Asesora y el Esquema Fiduciario para el manejo de los recursos. En este caso, se

presenta un cambio con respecto a lo definido en el Conpes, dado que incluye al Gestor (que

puede ser el mismo departamento o una ESP) y la Gerencia Integral es denominada "Gerencia

Asesora". Así mismo se definen las funciones de cada una de las estructuras operativas.

Posteriormente, en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, se identifica con respecto a

los PDA lo siguiente: "(…) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta

inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a

características regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones. (…)"

1.1.1.2 Evaluación intermedia de los PDA

En el año 2010 se realizó una evaluación ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua1, en

la que ya se evidenciaban como debilidades de la política, entre otros, los siguientes aspectos:

Ya se reportaba inconformidad con los diagnósticos que financió el Gobierno

Nacional. Además, que estos se demoraron en su contratación y ejecución más de lo

esperado.

Ya se evidenciaba descontento con el mecanismo de ventanilla única en el proceso de

viabilización.

Se advertía la poca relevancia del componente de fortalecimiento institucional

(asistencia técnica para la operación, vinculación de operadores, transformación

empresarial).

Se advertía la no existencia de una visión clara del papel de los gestores, en términos

de no tener un parámetro para su dimensionar su capacidad esperada durante la

implementación de los PDA y en el largo plazo, la cantidad y perfil de profesionales en

áreas misionales y de apoyo.

1.1.1.3 Ajuste a los PDA

Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley 1450 de 2011, dentro de sus acciones

estratégicas presenta una segunda generación de los Planes Departamentales de Agua.

En esta segunda generación de Planes Departamentales, la Nación no asignó recursos para

ejecución de inversiones en el sector a través de Planes Departamentales de Agua, lo cual se

entiende como una respuesta a la baja ejecución de los recursos girados al FIA por los

departamentos y municipios. Lo anterior, se constituye en una deslegitimación de la política

sectorial en el sentido que en el marco de los PDA se debían articular las fuentes de recursos

disponibles con el fin de garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y

ejecutar obras de acuerdo a una planeación integral con visión regional.

Posteriormente, el Decreto 2246, se expide el 31 de octubre de 2012, y por medio de éste se

reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto

2371 de 2009 y el Decreto 2311 de 2010.

Los principales cambios que se introducen en la política de Planes Departamentales de Agua en

virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012, son los siguientes:

En cuanto a las estructuras operativas: en concordancia con lo definido en el Decreto

4214 de 2122, se definen como estructuras operativas del PDA: 1. El Comité Directivo y 2.

1 Rozo, J. Evaluación Ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua. DNP. 2010.

El Gestor. Así mismo define que en el caso que los departamentos tengan contratada una

Gerencia Asesora, ésta seguirá desempeñando sus funciones hasta la terminación del

contrato, salvo terminación anticipada dispuesta por las partes.

En cuanto a los requisitos de participación de los municipios: se consolidan los requisitos

exigidos a los municipios para vincularse a un PDA. Así mismo, se presenta una

modificación en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 3200 de 2008, que elimina la

condición para el municipio de tener operador especializado para que el Comité Directivo

decida si un municipio puede prescindir de todos o algunos de los requisitos de

participación de los municipios en el PDA.

En cuanto a los procesos de contratación: se incluye la posibilidad que el municipio pueda

contratar obras en el marco del PDA, en los casos en los que el Comité Directivo lo

determine.

En cuanto a las actividades de planeación realizadas en el marco del PDA: se incluyen los

instrumentos de planeación requeridos en el marco del PDA y el contenido mínimo de

éstos.

En cuanto a las funciones del Gestor: el Gestor asume las funciones definidas para la

Gerencia asesora en el Decreto 3200 de 2008 y se le asignan funciones adicionales.

Posteriormente, el artículo 189 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el PND

2014 – 2018, mantiene vigente el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y modifica los dos parágrafos

contenidos en el mismo artículo2.

1.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de

actores y roles (TASCOI)

De acuerdo con el análisis sistémico realizado, a continuación se describen las distintas instancias

de coordinación e interacción que se dan en torno al cumplimiento de los objetivos de la política

de PAP-PDA, las entradas en términos de proveedores y tipos de suministros, las salidas en

términos de productos o servicios que entrega el PAP-PDA, los actores que tienen a cargo el

proceso de implementación del PAP-PDA, los clientes o usuarios, los organizadores e

intervinientes.

2 El parágrafo 1º con respecto al pago de pasivos laborales generados por los prestadores de los servicios públicos liquidados y/o transformados, en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y el parágrafo 2º con respecto a la implementación esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestación de estos servicios en los municipios, incluyendo sus áreas rurales, a través de áreas de servicio exclusivo, de conformidad con la reglamentación que para tal fin defina el Gobierno nacional.

Actores: corresponden a los roles institucionales que desarrollan la misión del PAP-PDA.

Dentro de este grupo se encuentran los gestores, el patrimonio autónomo FIA, las

Autoridades Ambientales Regionales (en el marco del Plan Ambiental), Contratistas,

Interventorías y Consultorías.

Suministradores: son organizaciones, entidades, personas naturales o jurídicas que

proveen los insumos necesarios (Figura 6) para desarrollar la misión del PAP-PDA. Dentro

de este grupo se encuentran las Entidades Territoriales, las Gobernaciones, Consultorías,

Autoridades Ambientales Regionales, Secretarías de Salud Departamentales, Oficinas de

Registro de Instrumentos Públicos, la ANI, la Nación, FINDETER, la banca multilateral,

personas naturales y jurídicas, población indígena.

Clientes (Beneficiarios o Usuarios): son los beneficiarios directos e indirectos de los

productos o servicios (Figura 6) que produce el PAP-PDA. Dentro de este grupo se

encuentran las Entidades Territoriales, los prestadores de servicios públicos de agua y

saneamiento y los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de agua y saneamiento.

Organizadores: son aquellos que forman parte de la política PAP-PDA y tienen la

responsabilidad por su efectiva operación. Dentro de este grupo se encuentran el MVCT y

el Comité Directivo del PAP-PDA.

Intervinientes: son aquellas instancias, organismos, instituciones o personas que por fuera

del sistema ejercen influencia, interactúan, regulan o ejercen control sobre el proceso de

transformación, algunas de estas instancias se constituyen también en suministradores del

sistema. Dentro de este grupo se encuentran el Departamento Nacional de Planeación –

DNP, el MVCT, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, la Procuraduría General de la

Nación, la Contraloría General de la Nación.

Figura 1. Delimitación sistémica de la política PAP-PDA

Fuente: elaboración propia

1.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –

PDA

1.1.3.1 Estructuras operativas y funciones de los Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento

Con la expedición del Decreto 2246 de 2012, se realiza una modificación a las estructuras

operativas del PDA (Figura 8), tal como se presenta a continuación.

Figura 2. Estructura operativa del PDA y funciones – Decreto 2246 de 2012

Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II y IV del Decreto 2246 de 2012

Se eliminan las Gerencias Asesoras como estructura operativa del PDA y se define que en

los casos en los cuales, por solicitud del Gestor y teniendo en cuenta las condiciones

técnicas e institucionales del Departamento, el Comité Directivo determinará la necesidad

de contratar consultorías especializadas cuando se detecten debilidades puntuales para el

desarrollo de las funciones del Gestor 3. Así mismo, se determina que en aquellos

departamentos en los cuales se haya contratado una Gerencia Asesora, ésta seguirá

desempeñando sus funciones hasta la terminación del contrato, salvo terminación

anticipada dispuesta por las partes4.

En cuanto a las funciones del Gestor, a continuación se presenta una comparación de las

funciones definidas en el Decreto 3200 de 2008 y las que se definen en el artículo 14 del

Decreto 2246 de 2012 (Tabla 5).

El Decreto 2246 se da un mayor alcance a la función del Gestor, en el sentido que ésta no se

circunscribe solamente al PDA, sino que también deberá atender los temas del sector de APSB a

3 Parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012 4 Parágrafo Transitorio del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012

1

Informe de Resultados de la Evaluación, Análisis Costo Beneficio y

tercera entrega de documentación bases de datos

nivel departamental, como representante del Gobernador. En general se mantienen las funciones

que venía desarrollando el Gestor y se incluyen funciones adicionales, algunas que correspondían

a las funciones de la Gerencia Asesora.

1.1.3.2 Recursos para funcionamiento del Gestor

En Circular5 expedida por el MAVDT, en diciembre de 2009, se definen en el numeral 2, las

alternativas para la formalización de la remuneración de los Gestores. Tanto para los casos en que

los gestores sean ESP, como para los que son gobernación. En cuanto a las fuentes de financiación

para el pago de los gastos asociados al funcionamiento del Gestor, en esta circular se define que

estos deben ser cubiertos por los recursos aportados por el Departamento al PDA

correspondiente, dentro de los cuales se encuentran: recursos propios, recursos del SGP y

recursos de regalías directas.

1.1.3.3 Procesos de la cadena de valor identificados del PDA

De acuerdo con el análisis efectuado por la Consultoría y teniendo en cuenta los documentos de

política y el decreto que la reglamenta, se identificaron los siguientes procesos en la cadena de

valor (Figura 9) de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento.

Figura 3. Procesos Cadena de Valor del PDA

Fuente: Elaboración propia

5 http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF

http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF

2



1.1.3.4 Mecanismo de viabilización de proyectos

Se expidió la Resolución 379 de 2012 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), la

cual deroga las resoluciones 813 de 2008, 533 de 2011 y 956 de 2011. En esta resolución se

determinan los requisitos de presentación, viabilización y aprobación de proyectos del sector de

APSB y se crea el "Mecanismo de Viabilización de Proyectos" el cual evaluará y aprobará los

proyectos del sector. Esta resolución fue modificada posteriormente por la Resolución 504 de

2013.

Así mismo, se expidió el Decreto 1873 de 2012, por medio del cual se crea el Mecanismo

Departamental de Evaluación, Viabilización y Aprobación de Proyectos del Sector de APSB, en el

marco de los PDA y otros programas regionales, financiados exclusivamente con recursos de las

entidades territoriales. Sin embargo, con este último decreto no se obtuvieron los resultados

esperados y no se logró consolidar este Mecanismo Departamental, al punto que en algunas

regiones del país ni siquiera se implementó. Con la expedición del Decreto 475 de 2015, se

redefine el Mecanismo Departamental, aprovechando las instancias o dependencias ya existentes

en las Gobernaciones que desarrollan estas funciones, como son las secretarías u oficinas de

planeación y sus respectivos Bancos de Proyectos.

1.1.3.5 Fondo de Inversiones de Agua – FIA

Los departamentos se vinculaban al esquema fiduciario al momento de la celebración del contrato

de fiducia mercantil, o posteriormente a la firma de éste, de acuerdo con el grado de avance que

tuviera en las fases del PDA respectivo. Por otra parte los municipios se vinculaban al contrato de

fiducia mercantil a través de la celebración de un Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero.

Sobre el tema de vigencias futuras se presentaron una serie de pronunciamientos de las entidades

de vigilancia y control, a través de la expedición de circulares conjuntas, producto de lo cual se

expide en diciembre de 2011 la Ley 1483, mediante la cual se reglamentó en forma expresa la

utilización de vigencias futuras excepcionales para los entes territoriales.

En este sentido, el 10 de diciembre de 2012, se firma el Otrosí No. 1 al contrato fiducia mercantil

irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos de los

Planes Departamentales de Agua, en el cual se realizan estas modificaciones, entre otras:

Se define que los recursos financieros que los municipios destinan al pago de subsidios, no

serán girados al Consorcio FIA, a partir del 1º de enero de 2013.

Se define que las operaciones de crédito ya no serán gestionadas por el FIA, ni se

registrarán en cabeza de éste.

3



Se elimina el cobro de comisiones fiduciarias a los municipios por la administración de los

recursos

Con la eliminación de la posibilidad de utilizar las vigencias futuras excepcionales, el PAP-PDA

pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada inicialmente, dado

que con esta restricción se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada

municipio.

1.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT

el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la cual se compone de dos direcciones: i)

Dirección de Desarrollo Sectorial, la cual está compuesta por tres grupos internos de trabajo:

Grupo de Política Sectorial, Grupo de Desarrollo Sostenible y Grupo de Monitoreo del SGP; y ii)

Dirección de Programas, la cual se compone de tres subdirecciones: Subdirección de

Estructuración de Programas, Subdirección de Gestión Empresarial y Subdirección de Proyectos.

(Figura 10)

Figura 4. Organigrama y funciones en el marco del PDA - Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico

Fuente: MVCT6 y entrevista Subdirección de Estructuración de Programas MVCT7

6 http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/organigrama

4



En el marco de los Planes Departamentales de Agua, el Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico desarrolla sus funciones de la siguiente manera:

1.1.5 Gestores

1.1.5.1 Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional

Los resultados obtenidos del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional, se presentan a

continuación. A partir del ranking realizado, el grupo 1 obtuvo la valoración institucional más baja

y el grupo 4 obtuvo la valoración más alta. (Cuadro 10)

Cuadro 1. Resultados del indicador de capacidad institucional por tipo de gestor PAP-PDA

Ranking de valoración de la capacidad institucional

Gestor ESP Gestor Gobernación Total

Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %

Grupo 4 10 59% 2 13% 12 38%

Grupo 3 4 24% 3 20% 7 22%

Grupo 2 2 12% 6 40% 8 25%

Grupo 1 1 6% 4 27% 5 16%

Total 17 100% 15 100% 32 100%

Fuente: elaboración propia a partir del ranking del Indicador Compuesto de Capacidad

Institucional

Los resultados obtenidos evidencian que el mayor porcentaje de los gestores que son ESP (82%)

quedaron ubicados en los grupos 3 y 4 del ranking de valoración de la capacidad institucional,

mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación, quedaron ubicados en estos dos

grupos. (Cuadro 10 y Tabla 8)

Tabla 1. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional por departamento


Gestores ESP Gestores Gobernación

Grupo 4 Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Magdalena, Meta, Risaralda, Sucre

Atlántico, Antioquia

7 Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT, 26 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

5



Grupo 3 Arauca, Huila, Tolima, Valle del Cauca La Guajira, Norte de Santander, Quindío

Grupo 2 Chocó, Santander Caldas, Guainía, Guaviare, Nariño, San Andrés, Vaupés

Grupo 1 Casanare Amazonas, Caquetá, Putumayo, Vichada

Fuente: elaboración propia a partir de los ranking del Indicador Compuesto de Capacidad

Institucional

1.2 Estructura organizacional y funciones

1.2.1 Gestores

1.2.1.1 Tipo de Gestor y esquemas organizacionales

Tabla 2. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales gestores PAP-PDA Tipo Descripción

Tipo A En la estructura del Gestor se encuentran dependencias formalmente definidas, en el mismo nivel jerárquico, que son responsables y lideran los temas para los componentes técnico (preinversión y ejecución de obras) y de aseguramiento de la prestación. La responsabilidad sobre el componente ambiental se encuentra inmersa en la dependencia que lidera el componente técnico.

Tipo B En la estructura del Gestor se encuentra una dependencia formalmente definida para el componente técnico. La responsabilidad sobre el componente de aseguramiento de la prestación se encuentra inmersa en otras dependencias formales de la empresa o recae sobre un funcionario que asume la supervisión de los contratos que se suscriban para realizar las actividades propias de este componente. La responsabilidad sobre el componente ambiental se encuentra inmersa en la dependencia que lidera el componente técnico.

Tipo C La estructura del Gestor no cuenta con dependencias formales definidas, se organiza mediante grupos de trabajo, que en su mayoría cuentan con un líder, o se conforman por un único profesional que ejerce las funciones propias de cada uno de los componentes de la política. En el caso del componente de aseguramiento se puede presentar que se contrate a través de una consultoría.

6



Tipo Descripción

Tipo D El Gestor es un prestador de servicios públicos, previamente constituido, en el cual las funciones propias del Gestor fueron asignadas a funcionarios de las áreas de la empresa con las competencias relacionadas a los diferentes componentes de la política.

Tipo E El Gestor tiene una estructura básica para manejar los temas administrativos y de aseguramiento del PAP-PDA y cuenta con una gerencia integral o asesora para el manejo del componente técnico.

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32

gestores del país.

Tabla 3. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales por departamento

Tipo de Estructura

Departamentos con Gestores ESP Departamentos con Gestores Gobernación

A Bolívar, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Sucre

Caldas, Nariño, Quindío

B Arauca, Boyacá, Casanare, Cauca, Santander, Tolima, Valle del Cauca

C

Amazonas, Atlántico, Caquetá, Guainía, Guaviare, Norte de Santander, Putumayo, San Andrés, Vaupés, Vichada

D Huila, Meta

E

Antioquia, La Guajira


gestores del país.

1.2.2 Relaciones interinstitucionales

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les solicitó que valoraran de 1

a 4, donde 1 es la calificación más baja y 4 la calificación más alta, las relaciones

interinstitucionales con los siguientes actores de la política: MVCT, gobernaciones, municipios y

autoridades ambientales regionales. Se encontró que más del 70% de los gestores consideran que

sus relaciones son buenas con los actores de la política, es decir, otorgaron una calificación de 3 o

más. Con el MVCT (74%), con las gobernaciones (92%), con los municipios (79%) y con las

autoridades ambientales regionales (73%). El 28% de los gestores no calificó su relación con el

MVCT, el 25% de los gestores no calificó su relación con la gobernación y con los municipios, y el

53% de los gestores no calificó su relación con las autoridades ambientales regionales. (Cuadro 41)

7



Cuadro 2. Calificación de los gestores sobre las relaciones interinstitucionales con los demás

actores de la política

Valoración relaciones interinstitucionales

MVCT Gobernación Municipios AAR

Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %

4 11 48% 18 75% 11 46% 5 33%

3,5 0 0% 2 8% 2 8% 2 13%

3 6 26% 2 8% 6 25% 4 27%

2,5 2 9% 0 0% 1 4% 1 7%

2 3 13% 2 8% 3 13% 1 7%

1,5 0 0% 0 0% 1 4% 0 0%

1 1 4% 0 0% 0 0% 2 13%

Total de gestores que reportaron información

23 100% 24 100% 24 100% 15 100%

Gestores que no reportaron información

9 28% 8 25% 8 25% 17 53%

Total gestores 32 32 32 32


gestores.

1.3 Planeación y articulación de recursos

Se encuentra que actualmente los 32 departamentos cuentan con el Manual Operativo del PDA y

con PGEI (2013-2015), sin embargo PAEI, mientras que 25 departamentos cuentan con Planes de

Acción de uno o más municipios vinculados al PDA. Por su parte, mientras que únicamente 13

departamentos cuentan con un documento de Plan Ambiental concertado con la Autoridad

Ambiental (Tabla 6).

Tabla 1. Disponibilidad actual de instrumentos de planeación

Departamento PAEI 2014-

2015 Planes de

Acción Plan de

Aseguramiento Plan

Ambiental

Amazonas Sí Sí No No

Antioquia Sí 100% No No

Arauca Sí 100% Sí No

Atlántico Sí 0% No No

Bolívar Sí 67% No Sí

Boyacá Sí No Sí Sí

8



Caldas Sí 0% Sí No

Caquetá Sí 75% Sí Sí

Casanare Sí 100% Sí Sí

Cauca No No Sí Sí

Cesar Sí 95% Sí Sí

Chocó Sí 100% Sí No

Córdoba Sí 57% Sí No

Cundinamarca Sí 77% Sí Sí

Guainía Sí 100% No No

Guaviare Sí 100% Sí No

Huila No No No Sí

La Guajira Sí 100% No No

Magdalena Sí No No Sí

Meta Sí Sí No Sí

Nariño Sí No Sí Sí

Norte de Santander Sí 100% No No

Putumayo No 100% Sí No

Quindío No 100% Sí No

Risaralda Sí Sí Sí Sí

San Andrés y Providencia

Sí No

No No

Santander Sí 0% Sí No

Sucre Sí 43% Sí No

Tolima Sí Sí Sí Sí

Valle del Cauca Sí 93% No No

Vaupés No No No No

Vichada No 100% No No

Total 26 25 18 13

Fuente: Reportes Gestores y MVCT Nota: En los casos en que los Gestores no reportaron la disponibilidad de

Planes de Acción de los municipios se utilizó información de seguimiento a los instrumentos de planeación

del MVCT.

Cuadro 3. Disponibilidad de Planes de Acción Proporción de Planes de Acción

Disponibles Frec. %

Mayor al 75% 14 44%

Entre el 50% y el 75% 3 9%

Menor al 50% 4 13%

No cuentan con Planes de Acción 7 22%

No reportan No. de Planes* 4 13%

9



Total 32 100%

Fuente: Reportes Gestores, entrevistas semi-estructuradas con Gestores e

información de seguimiento a los instrumentos de planeación del MVCT. Los

departamentos para los cuales no se cuenta con esta información son: Amazonas,

Meta, Risaralda y Tolima.

En cuanto a la articulación de recursos, de acuerdo con las cifras de recursos recaudados del FIA

para el periodo 2008-2014, los recursos que representan una mayor proporción son los

correspondientes al departamento, que suman el 59% de los $3,5 billones recaudados a los largo

del periodo8. De esa manera, 28% de la bolsa corresponde a recursos del SGP departamental

mientras que 31% corresponde a otros recursos del departamento. Por su parte, 21% de los

recursos comprometidos corresponden al SGP de los municipios (18%) y a otros recursos de los

municipios (1%), al tiempo que 19% provienen del Presupuesto General de la Nación. Finalmente,

únicamente en Boyacá y Huila se reportan recursos comprometidos por parte de la Autoridad

Ambiental Regional en el PDA (Cuadro 51).

1.4 Preinversión y ejecución de inversiones

1.4.1 Pre-inversión

1.4.1.1 Calidad de Diseños

Las principales razones por las cuales se manifiesta la falta de calidad se presentan en el siguiente

cuadro:

Cuadro 4. Principales problemas en Diseños información 32 Gestores

Identificación Problema Número de respuestas

Afirmativas Participación

Retrasos 23 74%

Requisitos VU 16 52%

Falta de Recursos 7 23%

Normatividad 5 16%

8 La cifra reportada corresponde al total de recursos recaudados en el FIA. Al respecto, vale la pena señalar

que en la medida en que los casos particulares de Cesar, La Guajira y Magdalena, la estructuración del PDA

es anterior a la formulación de la política, no todos los recursos de estos PDA se comprometieron al FIA. Es

así como, en el caso de Cesar no se cuenta con recursos reportados, mientras que en el caso de Magdalena

los recursos que se comprometieron corresponden a la zonas rurales.

10



Liquidación del contrato sujeto a viabilización 4 13%

Comunidad 4 13% Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

1.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única

Aunque existen múltiples críticas al proceso de viabilización por parte de los Gestores, reconocen

que existen beneficios derivados de dicho proceso, al proveer un rigor técnico a los proyectos y

garantizar que cumplan con todos los requisitos para que los proyectos se ejecuten con un mínimo

de inconvenientes. Las críticas se enfocan en la forma en que se ha implementado el proceso de

viabilización en la ventanilla única más que en el mecanismo como tal.

1.4.1.3 Calidad de los contratistas

Desde la perspectiva de los Gestores la calidad de los contratistas es considerada en su mayoría

como buena, en efecto de los 29 departamentos que reportan ejecución de obras, 55% califican la

calidad de los contratistas como buena, el 38% como regular y tan solo el 7% como mala como se

puede ver en el siguiente gráfico:

Gráfico 1. Calidad de los Contartistas

57%

36%

7%

Buena Regular Mala

11



Gráfico 2. Problemas Ejecución de Obras

1.5 Aseguramiento de la prestación

El componente de aseguramiento en la prestación del servicio es fundamental para el desarrollo

del sector de agua potable ya que a diferencia de otros sectores de infraestructura, se requiere

una operación permanente de las obras. Para poder dar solución a las necesidades del sector se

requiere de una simultaneidad y una articulación entre el componente de infraestructura y el

componente se aseguramiento en la prestación del servicio ya que son actividades

complementarias.

Cuadro 5. Necesidad de Mejora en la prestación del servicio en el corto plazo

Tipo de vinculación Si

PDA 86,50%

BA 86,70%

Ninguno 91,90%

66%

55%

48%

45%

24%

14%

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Problemas de Diseño

Reformulaciones

Dificulatades de orden político

Problemas con Predios

Comunidades/Oreden Público

Problemas con la Interventoría

12



Total 87,40%

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 519 elaboración propia

El 87,4% de los municipios considera que la prestación de los servicios públicos de acueducto y

alcantarillado es susceptible de mejora en el corto plazo.

1.5.1 Fortalecimiento Institucional

Las principales dificultades que se encuentran a la hora de realizar fortalecimiento institucional

son:

Existe una alta rotación del personal por lo que las capacitaciones que se realizan deben repetirse.

En muchos casos dicha rotación está asociada a la incidencia política que ejercen los mandatarios

locales en el manejo de las personas prestadoras, especialmente si se tiene en cuenta que son una

fuente de empleo en municipios pequeños donde no existe un gran oferta de empleo formal.

Adicionalmente en muchos casos las empresas no son viables desde el punto de vista financiero

dado que los costos de prestación no están acorde con la capacidad de pago de los usuarios y por

tanto las tarifas que se cobran no reflejan los costos reales de prestación del servicio. A esta

dificultad se suma la falta de voluntad política para asumir el costo político de un incremento

tarifario de ser requerido de acuerdo con la percepción de los Gestores.

1.5.2 Esquemas de Prestación

Cuadro 6. Transformación Empresarial Realizada Encuesta Gestores

Departamento ESP APC EICE

PRESTADOR DIRECTO

Total general

Antioquia 13 13

Atlántico 4 3 7

Bolívar 8 7 5 20

Caldas 3 3

Cauca 5 4 1 10

Cesar 2 2

Choco 1 1 2

Córdoba 2 4 1 7

Cundinamarca 2 2

La Guajira 4 4

Magdalena 1 2 5 8

Nariño 2 2 1 5

Norte de Santander 1 2 3

13



Santander 3 3

Total general 32 23 4 30 89 Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

La mayor parte de los procesos de transformación empresarial concluyeron en la creación de una

Empresa de Servicios Públicos domiciliario, 32 de los 89 casos reportados. En 30 de los 89 casos

reportados se desarrolló un proceso de transformación empresarial de tal manera que el

municipio se consolidara como prestador directo que en la mayoría de los casos consistió en el

agotamiento de las disposiciones del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.

1.5.3 Asistencia Técnica

La mayoría de los Gestores adelantan actividades de asistencia técnica a los municipios y

prestadores, sin embargo esta se realiza por demanda, es decir que se presta en los casos que la

solicitan evidenciando una falta de planeación de las actividades. En efecto, hay un alto nivel de

informalidad y bajo seguimiento a las actividades realizadas en materia de Asistencia Técnica,

encontrado Gestores que no registran ni siquiera la asistencia técnica brindada.

1.6 Componente ambiental

1.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los

planes ambientales

El proceso de concertación para la elaboración de los planes ambientales, en el marco de la

política PAP-PDA, ha sido un proceso difícil, según lo manifestado por gran parte de los gestores

(47%), y lo que se evidencia en el hecho que sólo 44% de los gestores (Tabla 12 y Cuadro 93) tiene

aprobado este instrumento de planeación..

Tabla 4. Estado del Plan Ambiental por Departamento

Estado Plan Ambiental Gestores ESP Gestores Gobernación

El Plan Ambiental se encuentra aprobado y se está implementando

Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta, Risaralda, Tolima, Valle del Cauca

Caquetá

14




El Plan Ambiental se encuentra aprobado y no se ha iniciado implementación

Córdoba Nariño

El Plan Ambiental se encuentra en proceso de concertación con la AAR

Arauca, Santander, Sucre Antioquía, Guainía, La Guajira, Putumayo

No se ha logrado concertar con la AAR para formular el Plan Ambiental

Casanare, Chocó

Amazonas, Atlántico, Caldas, Guaviare, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Vaupés, Vichada

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la matriz de valoración institucional

gestores

1.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a éstos acerca de

la gestión de los trámites ambientales y si habían definido una estrategia con las autoridades

ambientales para apoyar en este proceso a los municipios y prestadores. . (Cuadro 94)

Cuadro 7. Gestores que realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites ambientales por

tipo de gestor PAP-PDA

Gestión de trámites ambientales

Gestor ESP Gestor Gobernación Total Gestores


Cuentan con una estrategia articulada ente el Gestor y la AAR para la gestión de trámites ambientales

4 24% 2 13% 6 19%

No cuentan con una estrategia concertada pero se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites en casos puntuales y se observa mayor agilidad o fluidez en la gestión de trámites

5 29% 1 7% 6 19%

15






No cuentan con una estrategia concertada pero se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites en casos puntuales pero no se observa mayor agilidad o fluidez en la gestión de trámites

4 24% 4 27% 8 25%

No cuentan con una estrategia concertada ni se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites

4 24% 8 53% 12 38%

Total general 17 100% 15 100% 32 100%


gestores

2 Metodología

Para realizar la evaluación en sus componentes Institucional y de Resultados se recopiló

información mediante diferentes instrumentos de recolección de información en el nivel nacional

y territorial.

Para realizar el trabajo de campo se definió un plan de trabajo de acuerdo al cual se definió la

metodología utilizada. El operativo de trabajo de campo se desarrolló habiendo establecido

algunas premisas en función de los objetivos de la investigación. En este orden de ideas se definió

un universo de estudio de 914 municipios entre vinculados al Programa y no vinculados a ningún

esquema cuya población urbana según proyección DANE a junio de 2015 fuera mayor a 1.000

habitantes, de igual manera se incluyeron los municipios vinculados a esquema Bonos de Agua.

En la siguiente tabla se explica la distribución de los municipios del universo de estudio definido

(Tabla 2).

Tabla 2. Descripción de la Población de interés.

Departamento No Vinculado Vinculado PDA Bonos de Agua Total

AMAZONAS 0 2 0 2

ANTIOQUIA 43 64 16 123

ARAUCA 1 6 0 7

16



Departamento No Vinculado Vinculado PDA Bonos de Agua Total

ATLANTICO 0 19 0 19

BOGOTA DC 1 0 0 1

BOLIVAR 4 21 7 32

BOYACA 11 61 1 73

CALDAS 0 27 0 27

CAQUETA 0 15 0 15

CASANARE 0 18 0 18

CAUCA 4 29 0 33

CESAR 4 17 1 22

CHOCO 11 7 4 22

CORDOBA 1 25 0 26

CUNDINAMARCA 7 87 0 94

GUAINIA 0 1 0 1

GUAJIRA 5 10 0 15

GUAVIARE 0 4 0 4

HUILA 1 36 0 37

MAGDALENA 0 17 4 21

META 2 25 0 27

NARINO 2 57 0 59

NORTE DE SANTANDER 10 17 6 33

PUTUMAYO 1 12 0 13

QUINDIO 1 11 0 12

RISARALDA 3 11 0 14

SAN ANDRES 0 2 0 2

SANTANDER 8 36 5 49

SUCRE 4 20 1 25

TOLIMA 5 42 0 47

VALLE DEL CAUCA 1 35 1 37

VICHADA 0 4 0 4

Total 130 738 46 914

Adicionalmente se definieron indicadores clave que resuelven el objetivo general de la evaluación

tales como: consistencia en la planeación y priorización de los recursos; integralidad y uso pleno

de la obra o intervención; consistencia con la realidad social; eficiencia en el manejo y ejecución

de los recursos del sector; conformación de esquemas regionales; esquemas para la prestación del

17



servicio con acciones de aseguramiento; sostenibilidad y eficiencia; y aspectos técnicos y

operativos.

Para la definición del diseño muestral se recurrió a un marco estadístico que utilizó como insumo

una base de datos con información de las entidades territoriales y de los Gestores del PDA.

El diseño de muestreo se caracterizó por incluir una muestra probabilística y estratificada:

- Por probabilístico se entiende que cada una de las unidades seleccionadas tiene una

probabilidad de selección, conocida y mayor de cero;

- Por estratificado se entiende que antes de la selección se clasificaron las diferentes

unidades de muestreo en función de variables independientes conocidas, el criterio para

definir la estratificación tuvo en cuenta las categorías consideradas dentro del ámbito

geográfico – municipios no vinculados a ningún esquemas, municipios vinculados al PDA y

municipios vinculados tanto a PDA como al esquema de Bonos de Agua; con la

estratificación se obtuvo la optimización del diseño muestral puesto que permitió la

obtención de errores mínimos de muestreo.

La definición final sobre el tamaño de muestra tuvo como premisas generales garantizar:

5) Un 95% de nivel de confianza;

6) Un error ma ximo permisible menor a 5% por categorí a para feno menos observados con una presencia igual o superiores al 70%;

7) Un margen de error ma ximo permisible para los resultados del agregado de las ciudades, inferior al 3% para frecuencias observadas de mí nimo el 70%;

8) Un deff (efecto de disen o) igual a 1.

De esta manera el error absoluto esperado se encuentra alrededor de 0,10 para los estratos de

investigación y en general de 0,06 para el total del estudio.

En las siguientes tablas se explica el tamaño de la muestra de acuerdo a las categorías escogidas

para la investigación que definió un marco final de muestreo de 914 municipios (Tabla 3) y una

tabla en la que se explican los errores absolutos esperados y el tamaño de muestra finalmente

obtenido (Tabla 4).

Tabla 3. Tamaño de la muestra.

Categoría Universo de Municipios

Municipios no vinculados a algún esquema

130

Municipios vinculados a PDA

738

Municipios vinculados a Bonos de Agua

46

Total 914

18



Tabla 4. Error absoluto esperado.

Categoría Muestra Obtenida Error Máximo

Esperado

Municipios no vinculados a algún esquema

50 0,102

Municipios vinculados a PDA

74 0,099

Municipios vinculados a Bonos de Agua

46 NA

Total 170 0,062

En cuanto al proceso de levantamiento de información se diseñó un operativo de campo enfocado

a los sectores de acueducto y alcantarillado que permitió identificar la capacidad institucional de

los actores para cumplir con los objetivos de la política como también el grado efectivo de

cumplimiento de los objetivos y metas del Programa en el periodo 2008-2013.

Los instrumentos diseñados para el levantamiento de información en los 170 municipios constaron

de dos formularios dirigidos a los funcionarios de la Secretaría de Planeación o Infraestructura y a

la empresa prestadora de servicios del municipio programados mediante un aplicativo digital en

dispositivos móviles de captura (DMC).

Es de mencionar que antes del inicio del operativo de campo se realizó una prueba piloto en la

cual se aplicaron las encuestas especializadas bajo condiciones reales y con fines de validación de

los instrumentos, una vez realizada se evaluaron y definieron ajustes a los procedimientos de

campo, en particular a las encuestas municipales.

En la prueba piloto participaron funcionarios del SEI s.a. y del comité técnico de seguimiento de la

evaluación que observaron y participaron de la aplicación de los instrumentos con el propósito de

evaluar los instrumentos utilizados.

Para el desarrollo de la prueba piloto se seleccionaron (5) municipios no contemplados en la

muestra teniendo en cuenta las tipologías de vinculación – municipios no vinculados a ningún

esquema, municipios vinculados a PDA y Bonos de Agua y municipios vinculados al esquema

Bonos de Agua – allí se aplicaron los instrumentos diseñados para municipios y prestadores.

19



En cuanto a los instrumentos para la recolección de información en campo se diseñaron tres tipos

de formularios que se aplicaron de acuerdo a los actores, como referido en la tabla a continuación

(Tabla 5):

– Encuesta Especializada

– Entrevista Semi-Estructurada

– Formulario de Grupo Focal

Tabla 5. Instrumentos / Actores.

No. Formulario Actor Cargo

1

Formulario de Encuesta especializada

Administración municipal

Secretario de infraestructura o de planeación

2 Prestador de los Servicios de Acueducto y/o Alcantarillado

Gerente (empresas medianas y pequeñas) o Directores de área de planeación (empresas grandes) y Técnico operador de la planta en empresas medianas y pequeñas.

3 Formulario de Entrevista Semi-Estructurada

Gestor del PAP-PDA Gerente y quien este designe

4 Autoridad Ambiental Director o encargado del PAP - PDA

5

Formulario de Grupo Focal

MVCT y DNP

MVCT

Director de Programas/Subdirector de proyectos y algunos miembros del equipo / Subdirector de estructuración de programas y líderes

DNP

Subdirección de Agua y Saneamiento y algunos miembros del equipo

6 Municipios y Prestadores

Secretario de infraestructura / Gerente

Las entrevistas semi-estructuradas se realizaron de forma presencial con los Gestores del PDA de

los (32) departamentos del país y las Autoridades Ambientales, adicional a la información

documental que les fue requerida.

Se realizaron grupos focales con actores del orden nacional a lo largo del operativo de campo con

el fin de esclarecer aspectos claves de la política, éstos se desarrollaron con el Grupo de

20



Evaluación y el Grupo de Seguimiento de la Subdirección de Evaluación de Proyectos, con la

Subdirección de Gestión Empresarial y con la Subdirección de Estructuración de Programas

(Líderes Departamentales) de la Dirección de Programas y con el Grupo de Desarrollo Sostenible

de la Dirección de Desarrollo Sectorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Adicionalmente, se realizó una entrevista con un funcionario del MVCT cuyo objeto fue determinar

el esquema organizacional por el cual el MVCT ha atendido las funciones relacionadas con la

implementación de la política de PDAs.

Adicionalmente se realizaron grupos focales en el nivel regional a los que se convocaron

representantes de municipios y prestadores en (6) departamentos para lo cual fue necesario hacer

la convocatoria en (8) departamentos, se contó con la asistencia de (5) o más participantes entre

delegados de los municipios y de las empresas prestadoras de servicios; los grupos focales se

realizaron entre el 7 de mayo y el 12 de junio de 2015.

Para analizar los casos de municipios vinculados a PDA y al esquema de BA simultáneamente, se

escogieron tres estudios de caso – Girón, Mitú y El Guamo – que obedecieron al interés por la

combinación de la política de PDA con el financiamiento complementario de endeudamiento a

través de la figura de bonos de deuda. La metodología utilizada previó la realización de entrevistas

a los Secretarios de Hacienda y los prestadores municipales.

En cuanto al levantamiento de información se recolectó información del nivel nacional,

departamental y municipal que consistió de entrevistas en el nivel nacional y departamental y de

encuestas especializadas en el nivel municipal. En el ¡Error! No se encuentra el origen de la

referencia. se encuentran las salidas de las encuestas municipales realizadas a prestadores y

delegados de Alcaldías.

Para el análisis cuantitativo se recolectó información documental y registros administrativos en el

MVCT, DNP y SSPD – con el apoyo del DNP – información financiera – recursos disponibles

ejecutados por el FIA en el periodo 2008 – 2014; información de descertificación de municipios

provista por la SSPD; información de registros presupuestales del Formulario Único Territorial –

FUT – para el periodo 2004 – 2013; información de ejecución de proyectos y proceso de

viabilización en la Ventanilla Única del MVCT; indicadores de prestación del servicio de la SSPD;

Índice de Riesgo de Calidad del Agua para el consumo humano Potable IRCA entregado por el

Instituto Nacional de Salud; información acerca del tipo de prestador suministrada por la Dirección

de Desarrollo Urbano del DNP. De igual manera se formularon solicitudes de información a los

Gestores en formato Excel para complementar la información recopilada mediante las entrevistas,

allí se solicitó información relacionada con el esquema organizativo del Gestor, instrumentos de

planeación del PDA en el nivel departamental y municipal, contratación, asistencia técnica,

procesos de transformación empresarial e indicadores de prestación del servicio (urbano y rural).

21



En cuanto al Plan de Implementación de Recomendaciones – PTIR el objetivo será presentar a las

entidades ejecutoras del Programa y al DNP las recomendaciones de la evaluación y los factores a

tener en cuenta para hacer uso de éstas en los procesos de toma de decisión. Para desarrollarlo se

hará una identificación y mapeo de los actores haciendo uso de la herramienta TASCOI9, mediante

la cual se identificarán los actores y el rol que cada uno de ellos cumple, así como también la

interrelación que permite el cumplimiento de los objetivos del Programa.

A partir de los resultados obtenidos a lo largo de la consultoría se asociará a cada una de las

recomendaciones producto de la evaluación institucional y de resultados el actor responsable de

su implementación.

Las recomendaciones se definirán a partir de la relación que existe entre los objetivos de la

intervención evaluada, los objetivos de la evaluación, las conclusiones, las recomendaciones y los

efectos esperados sobre la intervención.

Para cada una de las recomendaciones formuladas se definirán los posibles mecanismos o

acciones de implementación y se describirán los supuestos bajo los cuales se deberá facilitar la

implementación de dicha acción y los riesgos asociados a estos escenarios.

Las recomendaciones serán clasificadas a partir de la identificación de los actores y del alcance de

la evaluación del Programa. Para este fin se realizará un Panel de Expertos que tendrá como

objetivo principal clasificar y priorizar las recomendaciones resultado de la evaluación institucional

y de resultados del Programa; estará compuesto por expertos del sector pertenecientes al nivel

nacional, a las entidades de regulación y vigilancia, académicos, exfuncionarios o consultores

vinculados a los actores y empresas agremiadas.

El Panel de Expertos se desarrollará en forma de taller, en el cual se conformarán mesas de

trabajo; para su realización se tendrá en cuenta que la evaluación no debe ser un fin en sí mismo,

sino que debe ser un medio para corregir los problemas que surgen durante la implementación de

la política, esto implica que la información que resulta de la evaluación debe ser incorporada en la

toma de decisiones permitiendo realizar los ajustes pertinentes.

Las recomendaciones se definirán a partir de la relación que existe entre los objetivos de la

intervención evaluada, los objetivos de la evaluación, las conclusiones, las recomendaciones y los

efectos esperados sobre la intervención; éstas se clasificarán y priorizarán de acuerdo con los

siguientes criterios:

9 Espejo, R., Shuhmann, W., Schwaninger, M. & Bilello, U. (1996). Organisational Transformation and Learning. Chichester: Wiley

22



- Nivel de Incidencia de la Recomendación o Impacto: hace referencia a la capacidad de

influencia o impacto que tendría cada una de las recomendaciones en el cumplimiento de

los objetivos del Programa.

- Facilidad de Implementación o Factibilidad: hace referencia a la posibilidad de poner en

marcha las recomendaciones en el marco de funcionamiento del Programa.

3 Componente 1 – Evaluación Institucional

Para realizar la evaluación del componente institucional se definió un marco conceptual a partir

del cual se fijó la metodología utilizada.

El marco conceptual de la evaluación institucional tuvo en cuenta los elementos que confluyen

para que la intervención del Estado culmine en la materialización de los derechos de la población;

dichos elementos están representados en primer lugar por la política que determina los

lineamientos para mejorar problemas de carácter público, los instrumentos de la política – planes,

programas y proyectos – identifican los resultados esperados y al articularse determinan que la

política se lleve a cabalidad, en segundo lugar está la institucionalidad, entendida como las reglas

del juego que determinan la articulación entre los diferentes actores.

El concepto de capacidad institucional fue fundamental al momento de definir la metodología

para realizar la evaluación institucional; la idea era hacer referencia a la habilidad de las

organizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la

rendición de cuentas.10

La metodología utilizada para llevar a cabo la evaluación institucional se centró en valorar la

capacidad institucional de los actores que intervienen en el Programa – entidades territoriales,

Gestores y prestadores de los servicios – para cumplir los objetivos de la política.

En este sentido se analizó la estructura institucional del Programa, su relación con el contexto y los

resultados alcanzados teniendo en cuenta los procesos a nivel nacional y territorial, las

interacciones entre los actores y los recursos que utiliza el Programa. En particular se tomó en

consideración la capacidad de los actores en lo relacionado con planeación y ejecución

organizacional, técnica, administrativa y financiera. Adicionalmente se evaluó el flujo de las

relaciones interinstitucionales de cada uno de los actores habiendo identificado sus roles y la

alineación de estos para el cumplimiento de los objetivos del Programa.

10 Rosas Huertas, Angélica. Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Política y Cultura, núm. 30, 2008, pp. 119-134, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, México.

23



Para llevar a cabo el análisis sistémico se recurrió a la herramienta TASCOI a través de la cual se

describieron las diferentes instancias de coordinación e interacción de los actores en torno a los

objetivos del Programa. El insumo para este análisis fue la información secundaria relativa al

Programa, la información recolectada después de haber realizado las entrevistas y grupos focales

en el nivel nacional y el desarrollo de la prueba piloto. Antes del inicio del operativo de campo se

definió la identidad observada del Programa.

Para realizar la evaluación de la capacidad institucional del Programa se recurrió a herramientas

de análisis incluidas en la metodología SADCI – Sistema de Análisis de Capacidad Institucional – a

través del cual se pudo identificar el déficit de capacidad institucional y su clasificación de acuerdo

a posibles causas.

Para la identificación del déficit apenas mencionado se realizaron encuestas especializadas y

entrevistas presenciales a los actores clave del Programa de acuerdo a los instrumentos definidos

para la recolección de información en campo.

Las variables definidas para aplicar la metodología SADCI se utilizaron como categorías de

evaluación institucional asociadas a los actores relevantes del Programa teniendo en cuenta el rol

desempeñado; a continuación de presentan las categorías de análisis para la evaluación

institucional:

- Normas y Política;

- Relaciones Interinstitucionales;

- Estructura Organizacional y Funciones;

- Capacidad Financiera y Física para el Desarrollo de las Funciones.

Paralelamente se analizaron los resultados de acuerdo a la identificación de los siguientes

procesos:

- Planeación y Articulación de Recursos;

- Preinversión, Ejecución de Obras y Seguimiento;

- Aseguramiento de la prestación de los servicios;

- Componente Ambiental.

Para el cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional se estructuró la matriz de

valoración institucional con el fin de determinar los indicadores más adecuados para valorar la

capacidad institucional de los Gestores de la política, para realizar el análisis se tuvieron en cuenta

las categorías previamente mencionadas como también los procesos de la cadena de valor de la

política.

24



3.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento – PAP-PDA

3.1.1 Aspectos Generales

3.1.1.1 Formulación inicial de los PDA

Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -

PDA, se presentaron en el Conpes 3463 de 2007, como la estrategia principal para armonizar los

lineamientos de política que fueron definidos en el Conpes 3383 de 2005 "Plan de Desarrollo del

Sector de Acueducto y Alcantarillado", con el fin de dar solución a las limitaciones que se

plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico que se

presentó en este documento Conpes:

vi) Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala

vii) Desarticulación de las diferentes fuentes de recursos (Sistema General de Participaciones

– SGP, tarifas, regalías, aportes del Gobierno Nacional, aportes de Departamentos y

Corporaciones Autónomas Regionales)

viii) Planificación y preinversión deficiente, que resultan en inversiones atomizadas, falta de

integralidad y de visión regional

ix) Limitado acceso a crédito

x) Lentitud en los procesos de modernización empresarial

En este diagnóstico sectorial, se advertía que los recursos del SGP financiaban alrededor del 40%

de la inversión en el sector y prácticamente la totalidad de ésta en municipios en los cuales las

tarifas que se cobraban no alcanzaban a cubrir la inversión, y en algunos casos, ni siquiera para

cubrir costos de administración y operación de los servicios. De tal forma, fueron planteadas las

siguientes deficiencias en la utilización de estos recursos11: (i) ausencia de planes integrales de

inversión y desarticulación con los planes de las empresas prestadoras de los servicios, (ii) desvío

de recursos por fuera del sector, (iii) inversiones dispersas e incompletas debido a la segmentación

de los recursos por vigencias presupuestales anuales y el deficiente acceso a crédito, y (iv)

atomización y asimetrías en la distribución geográfica de los recursos con relación a las

necesidades locales.

11 Silva y Rozo (2004) presentaron un primer diagnóstico sobre el tema del SGP en APSB (Publicación: El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, Revista Planeación y Desarrollo, DNP, Vol. 36, No.2, 2006). En el año 2006, el DNP desarrolló estudios de caso sobre el uso del SGP en algunos municipios, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la SSPD (Publicación: DNP, PGN, SSPD (2008)). En el año 2007, el DNP contrató la “Evaluación Integral del Sistema General de Participaciones”, cuyos informes de avance corroboran la prevalencia de importantes deficiencias en la asignación y uso de los recursos.

25



Durante los años 2005 a 2007 se estructuró y se inició la implementación de una primera versión

de los Planes Departamentales de Agua en La Guajira, Cesar y Magdalena12, lo cual sirvió como

experiencia para generalizar el esquema de lo que sería la nueva política sectorial.

El Conpes 3463 de 2007 define los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los

Servicios de Agua y Saneamiento como "la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las

coberturas y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el cumplimiento de los siguientes

lineamientos de política: (i) efectiva coordinación interinstitucional al interior de cada nivel y entre

diferentes niveles de gobierno, (ii) acelerar el proceso de modernización empresarial del sector en

todo el territorio nacional, (iii) aprovechar economías de escala mediante la estructuración de

esquemas regionales de prestación, (iv) articular las diferentes fuentes de recursos y facilitar el

acceso del sector a crédito; (v) ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la

regulación, y (vi) contar con planes de inversión integrales con perspectiva regional, de corto,

mediano y largo plazo" y así mismo para cumplir con las metas de prestación de los servicios

asociadas a los Objetivos de Desarrollo del Milenio a 201513 y a lo propuesto en el documento

Colombia Visión 201914.

Así mismo, en este documento Conpes, se definieron los principios bajo los cuales se

desarrollarían los Planes Departamentales:

Acción interinstitucional coordinada y control más efectivo

Preinversión y planeación regional e integral

Articulación de fuentes de recursos, transparencia y compromisos locales

Acceso eficiente al crédito

Mayor celeridad y cobertura geográfica de la modernización empresarial

Articulación de áreas rurales nucleadas

Conformación de esquemas regionales y aprovechamiento de economías de escala

Articulación con instrumentos de desarrollo urbano

Los Planes Departamentales se debían estructurar, de acuerdo con lo definido en el Conpes 3463,

en las siguientes fases: i) Diagnóstico, ii) Estructuración, e iii) Implementación y seguimiento, tal

como se presenta en la Figura 5.

12 Conpes 3393 de 2005, Conpes 3430 de 2006 y Conpes 3431 de 2006. 13 Conpes 091 de 2005: "Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de los Objetivos del Desarrollo del Milenio – 2015". 14 Documento Colombia Visión 2019, Capítulo Construir Ciudades Amables.

26



Figura 5. Fases de los Planes Departamentales

Fuente: Conpes 3463 de 2007, página 9.

i) La fase de Diagnóstico estableció la elaboración de unos diagnósticos integrales (técnico,

institucional, ambiental, financiero y social) que debían ser realizados con visión regional de

tal forma que permitieran identificar esquemas regionales potenciales de prestación de los

servicios para el aprovechamiento de economías de escala en la inversión, administración y

operación. Estos diagnósticos se realizarían sobre los prestadores, municipios y la

institucionalidad departamental y sería el insumo principal para las audiencias públicas

consultivas que se realizarían para el proceso de asignación de aportes de la Nación. Se

determinó, así mismo, que éstos podían ser cofinanciados por la Nación y que se concluirían a

más tardar en julio de 2007.

Para contratar el estudio de diagnóstico, el MAVDT y la Gobernación debían celebrar un

convenio de asistencia técnica en donde se definieran los compromisos de cada una de las

partes para el desarrollo de la consultoría. El resultado final de la consultoría sería el insumo

para definir las necesidades de inversión, el esquema institucional, las fuentes de financiación

y los requerimientos estimados de crédito para cada departamento.

27



ii) En la fase de Estructuración, los municipios y departamentos debían formalizar los

compromisos locales necesarios para hacer viables financieramente los Planes

Departamentales de Agua. En el caso de los departamentos, se debía firmar un convenio de

apoyo financiero con el MAVDT con el fin de formalizar los aportes de la Nación y la adopción

del esquema financiero e institucional. Por su parte, los municipios debían firmar un convenio

con su Gobernación en el que se establecieran los requisitos básicos para el compromiso de

recursos y su intención de vinculación al Plan. Así mismo en esta fase, los departamentos y

municipios deberían formalizar las autorizaciones por medio de ordenanzas y acuerdos,

respectivamente, para el compromiso de recursos al PDA y transformación y/o

fortalecimiento empresarial de la prestación de los servicios.

iii) La fase de Implementación y Seguimiento, sería liderada por la Gobernación a través de una

Gerencia Integral, la cual tendría la función de ajustar, especificar y ejecutar el plan de choque

de inversiones definido por la consultoría de diagnóstico, así como estructurar esquemas

regionales, apoyar en la vinculación de operadores especializados, apoyar en la renegociación

de contratos existentes, realizar el seguimiento a estos contratos y el manejo financiero del

PDA.

Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 "Estado Comunitario: Desarrollo

para Todos" (Ley 1151 de 2007), se establecen los PDA como el mecanismo fundamental de

implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, teniendo en

cuenta lo siguiente: a) Los recursos que aporte el Gobierno Nacional para la ejecución de los PDA,

se condicionan al compromiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del SGP y de

regalías, así mismo se determina que los recursos de apoyo de la Nación al sector y los que

aporten las Corporaciones Autónomas Regionales, se ejecutarán en el marco de los Planes

Departamentales de Agua (artículo 91), b) Se establece que las obras de infraestructura en el

sector financiadas por las Corporaciones Autónomas Regionales serán entregadas como aportes a

municipios o empresas prestadoras, y se establece que estas corporaciones no podrán tener

participación accionaria en las empresas prestadoras (artículo 92), c) Se establecen los criterios

para la distribución entre los departamentos de los recursos aportados por la Nación para las

inversiones en el sector (artículo 93), d) Se establece la suma de $ 1 billón de pesos como el monto

de recursos destinados a audiencias públicas para el sector de Agua Potable y Saneamiento

Básico15 (artículo 94) y e) Se establece que el MAVDT es la entidad competente para recibir y

15 El Decreto 3170 de 2008, determina la distribución de los cupos indicativos de los recursos de cofinanciación de la Nación para las inversiones regionales en agua potable y saneamiento básico, como resultado de la aplicación de los criterios de equidad regional previstos en el artículo 93 de la Ley 1151 de 2007.

28



viabilizar los proyectos del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, que soliciten apoyo

financiero de la Nación, a través del mecanismo de "Ventanilla Única".

En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes

Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de 2007. El

Decreto 3200 define los siguientes aspectos, entre otros:

i) Las estructuras operativas que hacen parte del PDA: Comité Directivo, Gestor, Gerencia

Asesora y el Esquema Fiduciario para el manejo de los recursos. En este caso, se presenta

un cambio con respecto a lo definido en el Conpes, dado que incluye al Gestor (que puede

ser el mismo departamento o una ESP) y la Gerencia Integral es denominada "Gerencia

Asesora". Así mismo se definen las funciones de cada una de las estructuras operativas.

ii) Establece dos fases para el desarrollo de los PDA. La primera fase que iniciaba con la

suscripción del convenio entre el MAVDT y el departamento. La segunda fase durante la

cual se implementaban las estructuras operativas, el esquema fiduciario y demás acciones

para alcanzar las metas del PDA, y que iniciaba con la entrega de los documentos definidos

por el decreto antes del 31 de octubre de 2008.

iii) Se definen los requisitos de participación de los municipios y de las autoridades

ambientales en un PDA.

iv) Los procesos de contratación sólo pueden ser adelantados por el Gestor o los operadores

de servicios públicos que presten en el municipio respectivo, en los casos en los que el

Comité Directivo lo determine.

Con el decreto 2371 de 2009, se modificó el artículo 5º del Decreto 3200 de 2008, ampliando el

plazo para la entrega de los documentos definidos para el inicio de la Fase II del PDA, al 31 de

diciembre de 2009 y el Decreto 2311 de 2010 modificó el artículo 22 del Decreto 3200 realizando

algunas precisiones sobre el giro de los recursos provenientes de regalías, compensaciones y

asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.

Posteriormente, en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014: Prosperidad para Todos, en

el diagnóstico presentado en el capítulo de Vivienda y Ciudades Amables, se identifica con

respecto a los PDA lo siguiente:

"(…) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser

ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a características

regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones. (…)"

3.1.1.2 Evaluación intermedia de los PDA

29



En el año 2010 se realizó una evaluación ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua16, en

la que ya se evidenciaban como debilidades de la política, entre otros, los siguientes aspectos:

Ya se reportaba inconformidad con los diagnósticos que financió el Gobierno

Nacional. Además, que estos se demoraron en su contratación y ejecución más de lo

esperado.

Ya se evidenciaba descontento con el mecanismo de ventanilla única en el proceso de

viabilización.

Se advertía la poca relevancia del componente de fortalecimiento institucional

(asistencia técnica para la operación, vinculación de operadores, transformación

empresarial).

Se advertía la no existencia de una visión clara del papel de los gestores, en términos

de no tener un parámetro para su dimensionar su capacidad esperada durante la

implementación de los PDA y en el largo plazo, la cantidad y perfil de profesionales en

áreas misionales y de apoyo.

3.1.1.3 Ajuste a los PDA

Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 –

2014: "Prosperidad para Todos", Ley 1450 de 2011, dentro de sus acciones estratégicas presenta

una segunda generación de los Planes Departamentales de Agua, y define que se realicen las

siguientes acciones:

"(…)

Adaptación diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en función de

características regionales y de la capacidad institucional de departamentos,

municipios y prestadores.

Fortalecer y acelerar procesos que permitan esquemas empresariales de prestación

eficiente, con cierres financieros y que aprovechen economías de escala. Para ello la

nación podrá implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la

prestación de estos servicios, por motivos de interés social y cuando las características

técnicas y económicas lo requieran.

Fortalecer los procesos de evaluación y viabilización de proyectos para acercarlos a las

regiones, de forma tal que se agilice su ejecución sin perder rigurosidad, y asegurando

el cumplimiento de las condiciones técnicas, socioeconómicas, financieras,

institucionales, ambientales y operativas necesarias.

Articular diferentes alternativas de financiamiento públicas y privadas, a través del

mercado de capitales u otros instrumentos, con la estrategia de PDA II, garantizando

16 Rozo, J. Evaluación Ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua. DNP. 2010.

30



en todos los casos que se incluya la identificación y evaluación integral de los

proyectos, el aseguramiento de los recursos para el pago de subsidios a la demanda y

el cumplimiento de metas de coberturas reales. Adicionalmente, se vincularán de

manera más efectiva otras fuentes de recursos como las transferencias del sector

eléctrico a los municipios de que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.

Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad

de la oferta del recurso hídrico, se promoverá la vinculación y mayor participación de

las Corporaciones Autónomas Regionales en los PDA II.

Priorizar la incorporación de soluciones en acueducto y alcantarillado para la zona

rural en los PDA II, articuladas con las estrategias de vivienda rural, incorporando

esquemas eficientes de prestación de servicios.

Formular un programa de financiación de conexiones intradomiciliarias dirigidas a la

población más pobre, financiado con recursos de la Nación, entidades territoriales y

crédito.

Articular en cada departamento los instrumentos de planificación de los PDA II y los

regulatorios del sector, con la política de Vivienda y Desarrollo Urbano."

En el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011, se define lo siguiente sobre los Planes Departamentales

de Agua: "La estructuración y funcionamiento de los Planes Departamentales para el Manejo

Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -PDA- previstos en el artículo 91 de la Ley 1151

de 2007, se ajustará de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno

Nacional, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades

territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos, y la implementación efectiva de

esquemas de regionalización." Así mismo, sobre las inversiones de las Corporaciones Autónomas

Regionales en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, se define en el artículo 22 de la

misma Ley, entre otras cosas, que "(…) La ejecución de los recursos de destinación específica para

el sector de agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales,

deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan

realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA."

No obstante, en esta segunda generación de Planes Departamentales, la Nación no asignó

recursos para ejecución de inversiones en el sector a través de Planes Departamentales de Agua,

lo cual se entiende como una respuesta a la baja ejecución de los recursos girados al FIA por los

departamentos y municipios. Lo anterior, se constituye en una deslegitimación de la política

sectorial en el sentido que en el marco de los PDA se debían articular las fuentes de recursos

disponibles con el fin de garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y

ejecutar obras de acuerdo a una planeación integral con visión regional. Los proyectos financiados

con estos recursos fueron contratados a través de Findeter, lo que generó una falta de confianza y

pérdida de credibilidad en los PAP-PDA debido a que llegaron recursos directamente asignados

31



por la Nación a municipios, que en algunos casos, incluso no se encontraban vinculados al PAP-

PDA, y se vieron beneficiados con ejecución de obras en el sector de una manera rápida, situación

que no se estaba dando con los municipios vinculados a la política17.

Posteriormente, con la expedición del Decreto 4214 de 2011, conforme a lo definido en el artículo

21 de la Ley 1450 de 2011, se modifican las estructuras operativas del PDA, específicamente con

respecto a la Gerencia Asesora, se determina que en los eventos en que no se considere necesaria

la contratación de la Gerencia Asesora, el Gestor deberá asumir sus funciones y las obligaciones

definidas en el Decreto 3200 de 2008.

El Decreto 2246, se expide el 31 de octubre de 2012, y por medio de éste se reglamenta el artículo

21 de la Ley 1450 de 2011 y se deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto 2371 de 2009 y el

Decreto 2311 de 2010.

Los principales cambios que se introducen en la política de Planes Departamentales de Agua en

virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012, son los siguientes:

En cuanto a las estructuras operativas: en concordancia con lo definido en el Decreto

4214 de 2122, se definen como estructuras operativas del PDA: 1. El Comité Directivo y 2.

El Gestor. Así mismo define que en el caso que los departamentos tengan contratada una

Gerencia Asesora, ésta seguirá desempeñando sus funciones hasta la terminación del

contrato, salvo terminación anticipada dispuesta por las partes.

En cuanto a las fuentes de recursos disponibles para la implementación del PAP-PDA: se

adicionan las siguientes fuentes: i) Recursos de inversión de los prestadores que quieran

ejecutar a través del PAP-PDA, y ii) Recursos del sector privado que se incorporen a la

estructuración y ejecución de proyectos en el marco de las asociaciones público privadas.

En cuanto a los requisitos de participación de los municipios: se consolidan los requisitos

exigidos a los municipios para vincularse a un PDA, en los siguientes dos requisitos: i)

Convenio suscrito por el municipio con el Gestor y el Departamento, mediante el cuál se

hace partícipe del PDA, y se compromete a: implementar el instrumento para el manejo

de recursos, al aporte de los recursos para el cierre financiero del PDA, a implementar el

esquema institucional que se defina y a tomar las decisiones que resulten necesarias en

relación con la infraestructura y los bienes afectos a la prestación de los servicios, y ii)

Autorizar el giro directo de los recursos comprometidos al instrumento para el manejo de

17 Percepción obtenida del grupo focal realizado con líderes departamentales del PAP-PDA. Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

32



los recursos y/o a la persona prestadora de los servicios para el caso de los subsidios. Así

mismo, se presenta una modificación en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 3200 de

2008, que elimina la condición para el municipio de tener operador especializado para que

el Comité Directivo decida si un municipio puede prescindir de todos o algunos de los

requisitos de participación de los municipios en el PDA.

En cuanto a los procesos de contratación: se incluye la posibilidad que el municipio pueda

contratar obras en el marco del PDA, en los casos en los que el Comité Directivo lo

determine. Así mismo, se incluye una regla que determina que si transcurridos 20 días

hábiles desde la fecha en que se aprobó el inicio de contratación del proyecto el Gestor no

ha dado inicio al trámite para la contratación, éste será contratado por el municipio y/o

distrito beneficiario del proyecto siempre y cuando no se encuentre descertificado.

En cuanto a las actividades de planeación realizadas en el marco del PDA: se incluyen

dentro del decreto explícitamente los instrumentos de planeación requeridos en el marco

del PDA y el contenido mínimo de éstos. Los instrumentos de planeación requeridos para

el PDA son: i) Manual Operativo, en el cual se incluye el Plan de Acción por Municipio, ii)

Plan General Estratégico y de Inversiones, iii) Plan Anual Estratégico y de Inversiones, iv)

Plan de Aseguramiento de la Prestación, y v) Plan Ambiental.

En cuanto a las funciones del Gestor: el Gestor asume las funciones definidas para la

Gerencia asesora en el Decreto 3200 de 2008 y se le asignan funciones adicionales.

En las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018: "Todos por un Nuevo País"18, se define lo

siguiente: "A partir de la evaluación a los PDA el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en

coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, adelantarán acciones orientadas a su

ajuste y fortalecimiento como programa que tiene dentro de sus objetivos prioritarios apoyar el

manejo empresarial y la regionalización de la prestación de los servicios de APSB, para asegurar la

eficiente planeación, formulación y ejecución de proyectos y la sostenibilidad de las inversiones, en

zonas urbanas y rurales." De esta forma el artículo 189 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la

cual se expide el PND 2014 – 2018, mantiene vigente el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y

modifica los dos parágrafos contenidos en el mismo artículo19.

18 En el capítulo VI – Movilidad Social, como parte de las estrategias y acciones a seguir en el Objetivo 5 - Impulsar la planificación, actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda, agua potable y saneamiento básico, bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad”. 19 El parágrafo 1º con respecto al pago de pasivos laborales generados por los prestadores de los servicios públicos liquidados y/o transformados, en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y el parágrafo 2º con respecto a la implementación esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestación de estos servicios en los

33



3.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de

actores y roles (TASCOI)

De acuerdo con el análisis sistémico realizado, a continuación se describen las distintas instancias

de coordinación e interacción que se dan en torno al cumplimiento de los objetivos de la política

de PAP-PDA, las entradas en términos de proveedores y tipos de suministros, las salidas en

términos de productos o servicios que entrega el PAP-PDA, los actores que tienen a cargo el

proceso de implementación del PAP-PDA, los clientes o usuarios, los organizadores e

intervinientes.

Actores: corresponden a los roles institucionales que desarrollan la misión del PAP-PDA.

Dentro de este grupo se encuentran los gestores, el patrimonio autónomo FIA, las

Autoridades Ambientales Regionales (en el marco del Plan Ambiental), Contratistas,

Interventorías y Consultorías.

Suministradores: son organizaciones, entidades, personas naturales o jurídicas que

proveen los insumos necesarios (Figura 6) para desarrollar la misión del PAP-PDA. Dentro

de este grupo se encuentran las Entidades Territoriales, las Gobernaciones, Consultorías,

Autoridades Ambientales Regionales, Secretarías de Salud Departamentales, Oficinas de

Registro de Instrumentos Públicos, la ANI, la Nación, FINDETER, la banca multilateral,

personas naturales y jurídicas, población indígena.

Clientes (Beneficiarios o Usuarios): son los beneficiarios directos e indirectos de los

productos o servicios (Figura 6) que produce el PAP-PDA. Dentro de este grupo se

encuentran las Entidades Territoriales, los prestadores de servicios públicos de agua y

saneamiento y los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de agua y saneamiento.

Organizadores: son aquellos que forman parte de la política PAP-PDA y tienen la

responsabilidad por su efectiva operación. Dentro de este grupo se encuentran el MVCT y

el Comité Directivo del PAP-PDA.

Intervinientes: son aquellas instancias, organismos, instituciones o personas que por fuera

del sistema ejercen influencia, interactúan, regulan o ejercen control sobre el proceso de

transformación, algunas de estas instancias se constituyen también en suministradores del

sistema. Dentro de este grupo se encuentran el Departamento Nacional de Planeación –

DNP, el MVCT, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, la Procuraduría General de la

Nación, la Contraloría General de la Nación.

municipios, incluyendo sus áreas rurales, a través de áreas de servicio exclusivo, de conformidad con la reglamentación que para tal fin defina el Gobierno nacional.

34



Figura 6. Delimitación sistémica de la política PAP-PDA

Fuente: elaboración propia

35



3.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –

PDA

3.1.3.1 Estructuras operativas y funciones de los Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento

De acuerdo con lo definido en el Decreto 3200 de 2008, las estructuras operativas de los Planes

Departamentales de Agua y sus funciones (Figura 7), son las siguientes:


Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II del Decreto 3200 de 2008

El Comité Directivo, máxima instancia de decisión y coordinación del PDA.

El Gestor, que podría ser el departamento o una Empresa de Servicios Públicos – ESP del

orden departamental, siempre que sus estatutos permitan la vinculación como socios de

los municipios que lo soliciten, y que se encargaría de la gestión, implementación y

seguimiento de la ejecución del PDA.

La Gerencia Asesora, que debía ser una persona jurídica con experiencia e idoneidad en el

sector y que prestara asesoría y apoyo al Gestor en los diferentes aspectos relacionados

con la prestación de los servicios. El antes MAVDT, hoy MVCT, daría los lineamientos con

base en los cuales se debía contratar esta Gerencia Asesora.

El esquema fiduciario, el cual se constituyó como FIA – Fondo de Inversiones en Agua

Potable.

De acuerdo con lo definido en Decreto 3200, artículo 9, el Comité Directivo se conformaría de la

siguiente manera: i) el Gobernador, ii) un delegado del Gobernador (responsable de los asuntos

relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico en el departamento), iii) dos

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alcaldes en representación de los municipios, iv) un delegado del antes MAVDT, hoy MVCT, v) un

delegado del DNP, vi) un delegado de cada autoridad ambiental con jurisdicción en el

departamento, siempre y cuando haya suscrito el convenio de que trata el artículo 17 del Decreto

3200. La autoridad ambiental podrá ejercer el derecho al voto siempre y cuando se discutan

proyectos de carácter ambiental que cuenten con financiación de dicha autoridad, vii) como

miembros permanentes del Comité con voz pero sin voto: el Gestor, la Gerencia Asesora, un

representante del esquema fiduciario y el Vicepresidente de la República. Así mismo se establece

que este comité se debe reunir de manera ordinaria por lo menos una vez cada dos meses20.

En lo que respecta a la Gerencia Asesora, las funciones principales definidas son la siguientes:

Brindar apoyo y asesoría al Gestor en:

o Manual Operativo

o Propuesta de esquemas de transformación empresarial y fortalecimiento

institucional

o Priorización de proyectos a desarrollarse en cada municipio

o Plan Anual Estratégico y de Inversiones

o Presentación a los municipios de los proyectos a ejecutar en el respectivo

municipio (infraestructura y estrategia de fortalecimiento o transformación

empresarial)

Preparar y ajustar los proyectos que serán ejecutados en el marco del PDA.

Adelantar o contratar a través de terceros la interventoría de las obras, de acuerdo con lo

previsto en el contrato.

Elaborar los documentos base para la contratación del PDA.

Prestar asistencia integral directamente o por solicitud del Gestor, a todos los

participantes del PDA en aspectos técnicos, institucionales, legales, ambientales,

financieros y administrativos, de conformidad con el objeto del contrato.

Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Directivo.

Finalmente, para el Esquema Fiduciario se establecieron como principales objetivos 21 los

siguientes:

"Concentrar en un solo vehículo financiero los recursos de los diferentes Participantes del

PDA.

Maximizar la utilización de los recursos que transfieran los diferentes Participantes del PDA

para la ejecución y desarrollo de los PDA, efectuando entre otros, inversiones temporales

con los recursos existentes en el mismo.

20 Parágrafo Tercero. Decreto 3200 de 2008 21 Artículo 30, Decreto 3200 de 2008.

37



Permitir ejecutar los PDA en menores tiempos a los esperados, dando la liquidez necesaria

a las obligaciones y compromisos adquiridos en desarrollo de los PDA que se encuentren en

ejecución.

Servir de garantía y fuente de pago de las obligaciones financieras que adquiera el

Patrimonio Autónomo a través de créditos con la Banca Nacional o Internacional u otro

mecanismo de financiación que se implemente."

Posteriormente, con la expedición del Decreto 2246 de 2012, se realiza una modificación a las

estructuras operativas del PDA (Figura 8), tal como se presenta a continuación.


Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II y IV del Decreto 2246 de 2012

Se eliminan las Gerencias Asesoras como estructura operativa del PDA y se define que en

los casos en los cuales, por solicitud del Gestor y teniendo en cuenta las condiciones

técnicas e institucionales del Departamento, el Comité Directivo determinará la necesidad

de contratar consultorías especializadas cuando se detecten debilidades puntuales para el

desarrollo de las funciones del Gestor22. Así mismo, se determina que en aquellos

departamentos en los cuales se haya contratado una Gerencia Asesora, ésta seguirá

desempeñando sus funciones hasta la terminación del contrato, salvo terminación

anticipada dispuesta por las partes23.

El Comité Directivo se mantiene como la máxima instancia de decisión y coordinación, y se

presentan los siguientes cambios en su conformación:

22 Parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012 23 Parágrafo Transitorio del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012

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o Se determina que el delegado del DNP solo participará y votará cuando el Comité

Directivo vaya a discutir y aprobar los instrumentos de planeación definidos en el

Decreto 2246.

o Se definen como miembros permanentes con voz pero sin voto: el Gestor, un

representante del instrumento para el manejo de recursos y un representante de

Anticorrupción de la Presidencia de la República.

En cuanto a las funciones del Comité Directivo, se presentan algunos cambios con

respecto a las planteadas en el Decreto 3200, y éstas quedan de la siguiente manera24:

1. Aprobar, atendiendo el contenido mínimo previsto en el capítulo de instrumentos

de planeación del presente decreto, con base en la propuesta elaborada por el

Gestor, y los lineamientos definidos por el MVCT el manual operativo del PAP-PDA

y las modificaciones al mismo que resulten necesarias. Corresponderá al

Gobernador adoptar mediante decreto el manual operativo aprobado por el

Comité, así como las modificaciones respectivas.

2. Revisar, ajustar y aprobar las metas del PAP-PDA de acuerdo con las fuentes de

financiación disponibles y el análisis presentado por el Gestor del PAP-PDA.

3. Aprobar con base en la información presentada por el Gestor, el Plan de

Aseguramiento de la Prestación para los servicios públicos domiciliados de

acueducto, alcantarillado y aseo para cada uno de los municipios vinculados al

PAP-PDA.

4. Revisar y aprobar con base en la información presentada por el Gestor, el Plan

General Estratégico de Inversiones del PAP-PDA y aprobar el Plan Anual

Estratégico y de Inversiones y sus modificaciones.

5. Aprobar, con base en el convenio suscrito entre la autoridad ambiental

participante y el Departamento respectivo, la propuesta presentada sobre los

esquemas de trabajo y articulación de dicha autoridad ambiental con los demás

participantes del PAP-PDA, así como las modificaciones a dichos esquemas que

resulten necesarios. Esta propuesta deberá concertarse con el Gestor.

6. Darse su propio reglamento.

7. Las demás que le otorgue la normativa vigente, con el fin de implementar el PAP-

PDA.

En cuanto a las funciones del Gestor, a continuación se presenta una comparación de las

funciones definidas en el Decreto 3200 de 2008 y las que se definen en el artículo 14 del

Decreto 2246 de 2012 (Tabla 5).

Tabla 5. Comparación Funciones Gestor Decreto 3200/08 y Decreto 2246/12

24 Artículo 13 del Decreto 2246 de 2012

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25 Resaltado en negrilla se especifica el texto que fue agregado a funciones previamente establecidas en el Decreto 3200.

Funciones Gestor - Decreto 3200 de 2008 Funciones Gestor - Decreto 2246 de 201225

1. Desarrollar las acciones necesarias para alcanzar el cumplimiento de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, la observancia de los principios y el cumplimiento de los objetivos y las metas del PDA en el territorio del Departamento respectivo

1. Desarrollar las acciones necesarias para alcanzar el cumplimiento de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, la observancia de los principios y el cumplimiento de los objetivos y las metas del PAP-PDA, así como atender los temas a nivel departamental relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico como representante del Gobernador.

2. Garantizar la adecuada implementación del PDA

3. Coordinar las acciones de los participantes del PDA

2. Coordinar las acciones de los participantes del PAP-PDA

4. Ser el interlocutor ante los participantes del PDA 3. Ser el interlocutor ante los participantes del PAP-PDA

5. Garantizar el cumplimiento de lo previsto en el manual operativo del PDA.

7. Garantizar el cumplimiento de lo previsto en el Manual Operativo del PAP-PDA.

6. Mantener actualizado el diagnóstico técnico base e implementar un sistema de información que facilite el seguimiento al avance del PDA.

24. Reportar y mantener actualizado el diagnóstico técnico base en el sistema de información que facilite el seguimiento al PAP-PDA, en los términos en que lo señale el MVCT.

7. Adelantar las gestiones necesarias para una efectiva difusión del PDA ante la comunidad.

26. Adelantar las gestiones necesarias para una efectiva difusión del PAP-PDA ante la comunidad.

8. Acatar las instrucciones dadas por el Comité Directivo del PDA, y tomar las medidas necesarias para su cumplimiento.

8. Acatar las instrucciones dadas por el Comité Directivo del PAP-PDA, y tomar las medidas necesarias para su cumplimiento.

9. Dar las instrucciones necesarias al esquema fiduciario de manejo de recursos, en cumplimiento de lo establecido por el Comité Directivo, según lo previsto en el respectivo contrato.

12. Dar las instrucciones necesarias al instrumento para el manejo de recursos, según lo previsto en el respectivo contrato.

10. Adelantar, junto con el Gobernador del respectivo Departamento, el proceso de vinculación de todos los municipios y/o distritos y demás participantes del PDA.

13. Adelantar, junto con el Gobernador del respectivo Departamento, el proceso de vinculación de los municipios y/o distritos, autoridades ambientales y demás participantes del PAP-PDA.

11. Gestionar y/o implementar directamente y/o en conjunto con los participantes del PDA, alternativas de financiación de proyectos en el marco del PDA.

14. Gestionar y/o implementar directamente y/o en conjunto con los participantes, alternativas de financiación de proyectos en el marco del PAP-PDA.

12. Cuando su naturaleza jurídica se lo permita, implementar instrumentos financieros para el apalancamiento de recursos destinados al desarrollo del PDA.

16. Cuando su naturaleza jurídica se lo permita, implementar instrumentos financieros para el apalancamiento de recursos, o gestionar y tomar créditos para la ejecución e implementación de los PAPPDA con cargo a los recursos comprometidos por los actores.

13. Prestar, con el apoyo de la Gerencia Asesora, asistencia a los Municipios y/o Distritos participantes del PDA en los temas relacionados

17. Prestar asistencia a los Municipios y/o Distritos del departamento en los temas relacionados con la prestación de los servicios públicos de acueducto y/o

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con la prestación de los servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado y/o aseo.

alcantarillado y/o aseo.

14. Promover y adelantar las gestiones necesarias para implementar los esquemas de transformación y fortalecimiento institucional en un Municipio y/o grupo de Municipios y/o Distritos participantes del PDA, de acuerdo con lo aprobado por el Comité Directivo.

10. Promover, estructurar y adelantar las gestiones necesarias para implementar los esquemas de transformación y fortalecimiento institucional en un Municipio y/o grupo de Municipios y/o Distritos del departamento, de acuerdo con lo aprobado por el Comité Directivo.

15. Adelantar procesos de contratación con cargo a los recursos del PDA FASE II, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7o del presente decreto, el Plan Anual Estratégico y de Inversiones y los lineamientos y parámetros generales de contratación aprobados por el Comité Directivo, velando por la pluralidad de oferentes y la publicidad de dichos procesos.

18. Adelantar procesos de contratación con cargo a los recursos del PAP-PDA una vez los proyectos hayan sido viabilizados, de acuerdo con lo previsto en el presente decreto, el Manual Operativo, el Plan General Estratégico de Inversiones y Plan Anual Estratégico y de Inversiones y el Plan de Aseguramiento de la Prestación de los Servicios, velando por la pluralidad de oferentes y la publicidad de dichos procesos.

16. Preparar, convocar y desarrollar audiencias públicas de rendición de cuentas para el seguimiento a los avances del PDA, así como suministrar la información requerida por los organismos de control. También podrá desarrollar audiencias públicas para la divulgación de los procesos de contratación que se adelanten en el marco del PDA.

19. Preparar, convocar y desarrollar audiencias públicas de rendición de cuentas para el seguimiento a los avances del PAP-PDA, así como suministrar la información requerida por los organismos de control. También podrá desarrollar audiencias públicas para la divulgación de los procesos de contratación que se adelanten en el marco del PAP-PDA.

17. Asistir, con el apoyo de Gerencia Asesora, a las entidades territoriales participantes del PDA para efectos de la certificación a que se refiere el artículo 4o de la Ley 1176 de 2007 y lo establecido en el Decreto 28 de 2008.

20. Asistir a las entidades territoriales del departamento para efectos de la certificación a que se refiere el artículo 4o de la Ley 1176 de 2007 y la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a que se refiere el Decreto número 028 de 2008.

18. Rendir informe de sus actuaciones y del estado de avance del PDA, al Comité Directivo del PDA, en concordancia con lo establecido en el Manual Operativo.

22. Rendir informe al Comité Directivo sobre el estado y avance del aseguramiento de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo de cada uno de los municipios que conforman el PAP-PDA de su jurisdicción, con la metodología y periodicidad que establezca el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

19. Las que se le asignen en el manual operativo, las necesarias para implementar el PDA y las derivadas del presente decreto.

20. Las demás que, de acuerdo con su naturaleza jurídica, le estén autorizadas por la ley.

27. Las demás que, de acuerdo con su naturaleza jurídica, le estén autorizadas por la normativa vigente.

41



4. Elaborar y concertar con el departamento las propuestas de Manual Operativo, Plan General Estratégico de Inversiones, Plan Anual Estratégico de Inversiones, Plan de Aseguramiento para la Prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, y Plan Ambiental del PAP-PDA, para ser presentados al Comité Directivo y suscribir documento en donde se soporte técnica, económica y legalmente el contenido de los instrumentos de planeación. Dicho documento deberá ser concertado previamente con las entidades territoriales teniendo prueba documental de lo mismo.

5. Suscribir documento en donde se certifique los gastos de consultoría.

6. Elaborar y concertar con el departamento y los municipios el Plan de Inversiones del Sector de Agua potable y Saneamiento Básico a desarrollarse en cada municipio o grupo de municipios y/o distritos participantes del PAP-PDA.

9. Apoyar en la estructuración e implementación del Plan de Aseguramiento de la Prestación que debe contener como mínimo lo establecido en el presente decreto, que será presentado al Comité Directivo y sus modificaciones.

11. Promover, estructurar y adelantar, en apoyo con la Gobernación, las gestiones necesarias para que los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que forman parte del PAP-PDA, reporten la información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos, SUI, o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que determinen la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

15. Presentar los proyectos a través del mecanismo de viabilización de proyectos y realizar las correcciones o modificaciones necesarias; no obstante, los municipios y/o distritos podrán presentar proyectos ante los respectivos mecanismos de viabilización de proyectos.

21. Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Directivo quien deberá convocar con anticipación a las sesiones de los Comités y elaborar actas de cada una de las sesiones de los mismos y custodiar y mantener el archivo de dichas actas. De igual forma deberá preparar y/o recopilar la totalidad de los documentos que se requieran para las sesiones y remitirlos con la debida antelación a los integrantes de los Comités.

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Fuente: elaboración propia a partir de los decretos reglamentarios

Como se observa, con el Decreto 2246 se da un mayor alcance a la función del Gestor, en el

sentido que ésta no se circunscribe solamente al PDA, sino que también deberá atender los temas

del sector de APSB a nivel departamental, como representante del Gobernador. En general se

mantienen las funciones que venía desarrollando el Gestor y se incluyen funciones adicionales,

algunas que correspondían a las funciones de la Gerencia Asesora.

Por otra parte, en el Decreto 2246 se introduce la estructuración y concertación de Planes de

Acción con cada entidad territorial. Anteriormente un proyecto debía priorizarse en Comité

Directivo antes de presentarse al mecanismo de Ventanilla Única, lo que aseguraba que en el

Comité se le hacía un filtro con respecto a sí tenía estudios y diseños, si fue concertado, si el

proyecto estaba incluido en el Plan Maestro, entre otras cosas, y para radicarlo en la Ventanilla

Única, se necesitaba copia del acta de ese Comité Directivo. Este procedimiento generó

inconvenientes debido a que si el proyecto no contaba con predios o permisos o por alguna otra

razón no era viabilizado y no se podía ejecutar, los recursos estaban como “asignados” y era

necesario volver a Comité y realizar todo el trámite de nuevo, lo cuál demoraba aún mas la

ejecución. Con la definición de los planes de acción como obligatorios, donde no solo se debe

establecer un diagnóstico de los servicios en el municipio, sino que también se deben listar todos

los proyectos que se planean ejecutar, el Comité Directivo aprueba una serie de proyectos

priorizados y al tener algún inconveniente con un proyecto particular por predios o permisos,

simplemente se podría iniciar el proceso con otro proyecto y no dependían de que el Comité

Directivo se reuniera otra vez para aprobar otro proyecto, dando agilidad y algo de manejo al

Gestor que dinamizaba su acción en este proceso particular.

Con respecto a la forma de distribuir los recursos a los municipios, con la expedición del Decreto

2246 de 2012, fue necesario realizar un cambio, debido a que en muchas ocasiones ocurría la

situación que había proyectos que tenían recursos asignados y nunca llegaban a viabilizarse, por lo

que los recursos se quedaban sin ejecutar y también pasaba lo contrario, proyectos que lograban

viabilizarse y no tenían recursos para ser ejecutados. Por esta razón se realizaron ajustes a los

manuales operativos de los PDA y se empezó a manejar una bolsa de recursos del PAP-PDA, de tal

23. Enviar informe a todos los miembros del Comité Directivo con una periodicidad de dos meses, en el que se señale el avance del Plan Anual Estratégico de Inversiones, detallando el cumplimiento de los cronogramas allí fijados, las metas propuestas, el estado de avance de los proyectos en ejecución y de los procesos de contratación.

25. Reportar y mantener actualizados los indicadores para el sector de agua potable y saneamiento básico establecidos por el Gobierno Nacional.

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forma que no se hacía una asignación previa de recursos a un proyecto determinado, sino que los

recursos eran asignados cuando el proyecto se viabilizaba, esto favoreció a los municipios con

mayor capacidad pues eran los que contaban con proyectos diseñados.

Así mismo, la baja ejecución de proyectos que se estaba presentando, produjo un cambio en los

Manuales Operativos de los PAP-PDA, dado que inicialmente había una restricción en la ejecución

de los proyectos hasta el 50%, con el fin de garantizar que se realizaran actividades de

aseguramiento y procesos de transformación empresarial antes de finalizar la obra, esta

restricción frenaba la ejecución para que el aseguramiento fuera a la par. Con el fin de dinamizar la

ejecución de las obras esta restricción se eliminó de los Manuales Operativos y se liberó la

ejecución sin tener en consideración el aseguramiento.

3.1.3.2 Recursos para funcionamiento del Gestor

En Circular26 expedida por el MAVDT, en diciembre de 2009, se definen en el numeral 2, las

alternativas para la formalización de la remuneración de los Gestores. Para los casos en que los

gestores sean ESP, la circular define lo siguiente:

"Si el Gestor es una ESP, por crearse o previamente existente, se deberá celebrar un

contrato de prestación de servicios entre el Departamento y la empresa seleccionada. El

gasto correspondiente a la remuneración del Gestor, será un gasto propio de los Planes

Departamentales de Agua, a cargo del patrimonio autónomo en el cual se manejen los

recursos respectivos."

Para el caso en que el Gestor sea el propio departamento, se define lo siguiente:

"Si el Gestor del PDA es una dependencia del Departamento, los costos necesarios para el

cumplimiento de dicha función deben hacer parte del presupuesto del Departamento

respectivo. Para tal efecto, y con el fin de simplificar el procedimiento presupuestal, de los

ingresos que el Departamento destinaría al Plan Departamental por mandato legal, éste

podría apropiar lo que se concerte al respecto con el Ministerio en el acta respectiva."

En cuanto a las fuentes de financiación para el pago de los gastos asociados al funcionamiento del

Gestor, en esta circular se define que estos deben ser cubiertos por los recursos aportados por el

Departamento al PDA correspondiente, dentro de los cuales se encuentran: recursos propios,

recursos del SGP y recursos de regalías directas. En el caso que los gastos de funcionamiento sean

cubiertos con recursos de SGP, estos recursos se pueden incluir dentro del concepto de gasto de

promoción de esquemas regionales. Por otra parte, en el caso de los recursos de regalías directas,

26 http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF

http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF

44



en concepto 20091500214101 de fecha 26 de febrero de 2009, la Dirección de Regalías determina

que los gastos de funcionamiento del Gestor se pueden cancelar con cargo a estos recursos, dado

que estos gastos pueden entenderse como parte integral de los Planes Departamentales de Agua,

los cuales constituyen proyectos de inversión en agua potable y saneamiento básico.

3.1.3.3 Procesos de la cadena de valor identificados del PDA

De acuerdo con el análisis efectuado por la Consultoría y teniendo en cuenta los documentos de

política y el decreto que la reglamenta, se identificaron los siguientes procesos en la cadena de

valor (Figura 9) de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento.

Figura 9. Procesos Cadena de Valor del PDA


A continuación se presentan los procesos identificados y los principales productos (Tabla 6) de

cada uno de ellos.

Tabla 6. Productos generados por los procesos de la cadena de valor de la política de PDA

Proceso Descripción Productos que se generan

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Proceso Descripción Productos que se generan Planeación y articulación de recursos

Este proceso incluye todas las actividades relacionadas con la identificación de necesidades de los municipios del departamento, priorización de inversiones (tanto en infraestructura como en fortalecimiento institucional y/o transformación empresarial) y concertación con las entidades territoriales, así mismo el análisis de recursos disponibles y determinación de requerimientos estimados de crédito para poder ejecutar la inversión proyectada.

1. PGEI 2. PAEI 3. Plan de acción por municipio 4. Manual Operativo

Preinversión y ejecución de inversiones

Este proceso incluye todas las actividades relacionadas con la elaboración de estudios y diseños, viabilización de proyectos a través del mecanismo de viabilización de proyectos, contratación y la ejecución y seguimiento de las obras.

1. Estudios y diseños 2. PMAA 3. Obras ejecutadas efectivamente funcionando

Aseguramiento de la prestación del servicio

Este proceso incluye las actividades tendientes a garantizar la sostenibilidad de la prestación del servicio.

1. Plan de Aseguramiento de la Prestación 2. Operadores vinculados 3. Procesos de transformación empresarial ejecutados 4. Renegociación de contratos existentes para ajustar metas por nuevas inversiones 5. Municipios certificados 6. Plan de Gestión Social

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Proceso Descripción Productos que se generan Componente Ambiental Este proceso incluye las actividades

realizadas en torno a la concertación con las Autoridades Ambientales en la priorización de proyectos y ejecución de obras con impacto ambiental así como de gestión de riesgo asociados a la prestación de los servicios de agua y saneamiento, así mismo la gestión de trámites y permisos tendientes a garantizar el cumplimiento de los mínimos ambientales en cada uno de los municipios.

1. Plan Ambiental 2. Cumplimiento de mínimos ambientales 3. Obras ambientales ejecutadas 4. Compromiso de recursos por la AAR


3.1.3.4 Mecanismo de viabilización de proyectos

En el artículo 95 de la Ley de PND 1151 de 2007 (Congreso de la República, 2007), se señala que

"El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el competente para recibir y

viabilizar los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo

financiero de la Nación a través del mecanismo de “Ventanilla Única”", así mismo dentro de las

funciones definidas al Comité Directivo del PDA, en el artículo 10 del Decreto 3200 de 2008, se

hace explícito que todos los proyectos que sean priorizados deberán ser presentados por el Gestor

para viabilización al mecanismo de Ventanilla Única y que sólo a los proyectos que sean

viabilizados se les dará aprobación para el inicio del proceso de contratación en el marco de los

Planes Departamentales de Agua.

El mecanismo de Ventanilla Única se encontraba reglamentado por la Resolución 1550 de 2005

(Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, 2005), en la que se establecían

los criterios y las condiciones que debían cumplir los proyectos del sector que requirieran apoyo

financiero por parte de la Nación y que fueran presentados al entonces MAVDT, a través de la

Dirección de Agua Potable, Saneamiento Básico y Ambiental. En esta resolución, entre otros

aspectos se define lo siguiente: i) criterios para la presentación de proyectos (artículo 5), ii) el

proceso de viabilización de proyectos (artículo 6), iii) se crea el Comité Técnico, como instancia de

decisión, encargado de estudiar y recomendar la aprobación de los proyectos (artículo 7), iv)

criterios para el seguimiento a la ejecución de los proyectos (artículo 9), y v) se adoptan las guías

de elegibilidad y viabilidad de proyectos, y de ejecución, seguimiento e interventoría (artículo 10).

Posteriormente, las resoluciones 1244 de 2006 y 1310 de 2007, modifican algunos aspectos de

esta resolución.

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Posteriormente, con la expedición de la Resolución 813 de 2008, se derogan las tres resoluciones

anteriores y entre otros aspectos, se define lo siguiente: i) se adopta la guía de acceso,

elegibilidad, presentación y viabilización de proyectos del sector de APSB que recibirán recursos de

apoyo de la Nación, mediante el mecanismo de Ventanilla Única, en el marco de los Planes

Departamentales de Agua, ii) se crea el Comité Técnico de Proyectos, que se encarga de emitir

concepto de viabilidad o no viabilidad de los proyectos presentados al mecanismo de Ventanilla

Única, y iii) que el Viceministerio de Agua y Saneamiento debe diseñar y desarrollar un sistema de

información de proyectos para realizar el seguimiento a los recursos asignados por el Gobierno

Nacional.

Con ocasión del Fenómeno de la Niña ocurrido en el año 2010, el Gobierno declaró el estado de

emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, y a través de la Resolución

533 de 2011 se definieron requisitos y se facilitaron los procedimientos para la presentación de

proyectos de rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación del riesgo de los sistemas

de acueducto, alcantarillado y/o aseo afectados por el fenómeno de la niña y que se financiaran

con recursos de PDA, el Fondo de Calamidades y de la Línea de Crédito de Tasa Compensada, para

estos casos, no era requerido el concepto del Comité Técnico de Proyectos, sino directamente de

concepto emitido por el Viceministerio de Agua y Saneamiento, todo lo anterior con el objetivo de

dar una mayor celeridad a los procesos de viabilización de proyectos que buscaban dar solución a

las situaciones de emergencia. Posteriormente, con la expedición de la Resolución 956 de 2011, se

adiciona la posibilidad de acceder a recursos del Fondo Nacional de Calamidades para proyectos

de preinversión en rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación del riesgo de los

sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo.

Teniendo en cuenta los inconvenientes que se habían venido presentando con el mecanismo de

"Ventanilla Única" en relación a los largos tiempos que se venía demorando el proceso de

viabilización de proyectos en el marco del PDA y el retraso en la ejecución de obras, en la Ley del

Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 define en el artículo 250 que el Ministerio continuará

evaluando y viabilizando proyectos para los que se solicite apoyo financiero de la Nación, mientras

que para aquellos financiados exclusivamente con recursos de las entidades territoriales en el

marco de los PDA a través de un mecanismo regional, conforme a la reglamentación que para el

efecto expida el Gobierno Nacional.

Con el fin de reglamentar este artículo, se expidió la Resolución 379 de 2012 (Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), la cual deroga las resoluciones 813 de 2008, 533 de

2011 y 956 de 2011. En esta resolución se determinan los requisitos de presentación, viabilización

y aprobación de proyectos del sector de APSB y se crea el "Mecanismo de Viabilización de

Proyectos" el cual evaluará y aprobará los proyectos del sector. Esta resolución fue modificada

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posteriormente por la Resolución 413 de 2013 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT,

2013) y la Resolución 504 de 2013 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2013).

Así mismo, se expidió el Decreto 1873 de 2012 (Presidencia de la República, 2012), por medio del

cual se crea el Mecanismo Departamental de Evaluación, Viabilización y Aprobación de Proyectos

del Sector de APSB, en el marco de los PDA y otros programas regionales, financiados

exclusivamente con recursos de las entidades territoriales. En este decreto se definen, entre otros,

los siguientes aspectos: i) se crea el Comité Técnico Departamental de Proyectos como instancia

asesora en el proceso de viabilización y aprobación, ii) se definen los requisitos para la

presentación de proyectos, iii) se definen los procedimientos y plazos para la viabilización y

aprobación de proyectos, y iv) se define que los evaluadores regionales podrán ser las empresas

de servicios públicos del sector de agua potable y saneamiento básico con experiencia en el

diseño, formulación, construcción y/u operación de sistemas de acueducto, alcantarillado o aseo,

que suscriban contrato y/o convenio con el Departamento para tal fin; siempre y cuando hayan

sido capacitadas en la materia por parte del MVCT.

Sin embargo, con este último decreto no se obtuvieron los resultados esperados y no se logró

consolidar este Mecanismo Departamental, al punto que en algunas regiones del país ni siquiera

se implementó. Entre otras cosas, los inconvenientes presentados se debieron principalmente al

hecho que, empresas prestadoras certificadas como evaluadores regionales, debían realizar un

cobro por este servicio, el cual representaba un rubro adicional que las entidades territoriales

debían considerar al momento de presentar los proyectos, y que en muchas ocasiones éstas no

contaban con estos recursos adicionales; así como también que estas empresas prestadoras

quedaban inhabilitadas para presentarse en convocatorias que se abrieran para la elaboración de

estudios y diseños, o de ejecución de obras de los proyectos que fueran evaluados.

Dado lo anterior, con la expedición del Decreto 475 de 2015 (Presidencia de la República, 2015), se

redefine el Mecanismo Departamental, aprovechando las instancias o dependencias ya existentes

en las Gobernaciones que desarrollan estas funciones, como son las secretarías u oficinas de

planeación y sus respectivos Bancos de Proyectos. De tal forma el Mecanismo Departamental de

Viabilización de Proyectos estará adscrito a la Oficina de Planeación, el Departamento

Administrativo de Planeación o la instancia departamental que haga sus veces, y contará con un

Comité Técnico Departamental de Proyectos, como instancia asesora en el proceso de viabilización

y aprobación. En este decreto, entre otros aspectos, se define lo siguiente: i) los requisitos de

presentación de proyectos, ii) procedimiento y plazos para la viabilización y aprobación de

proyectos, iii) los requisitos de viabilización, iv) que el MVCT expedirá la Guía para la presentación,

viabilización y aprobación de proyectos ante el Mecanismo Departamental de Viabilización de

proyectos del sector de APSB, y v) que el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico en

coordinación con otras entidades deberá efectuar procesos de capacitación técnica constante con

49



los responsables de la evaluación al interior de los departamentos. A la fecha, se está a la espera

que el MVCT expida esta Guía para iniciar la implementación del Mecanismo Departamental.

3.1.3.5 Fondo de Inversiones de Agua – FIA

El Patrimonio Autónomo Fondo de Inversiones de Agua – FIA, se creó mediante contrato de fiducia

mercantil irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos

de los Planes Departamentales de Agua, firmado el 11 de diciembre de 2008 entre el Consorcio

Fiduciario y los fideicomitentes directos (departamentos), de acuerdo a lo definido en el Decreto

3200 de 2008. El Consorcio FIA está integrado por Fiduciaria Bancolombia S.A., por Fiduciaria

Bogotá S.A. y por BBVA Fiduciaria S.A. (hoy BBVA Asset Management S.A.), entidades de servicios

financieros con amplia experiencia y reconocimiento en el sector fiduciario27. Estas fiduciarias

fueron seleccionados por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, en virtud del

convenio interadministrativo de mandato irrevocable sin representación, suscrito con 21

departamentos, para realizar un proceso de Convocatoria Pública y selección de las fiduciarias

para conformar un Consorcio Fiduciario que constituiría el Patrimonio Autónomo FIA.

Los departamentos se vinculaban al esquema fiduciario al momento de la celebración del contrato

de fiducia mercantil, o posteriormente a la firma de éste, de acuerdo con el grado de avance que

tuviera en las fases del PDA respectivo. Por otra parte los municipios se vinculaban al contrato de

fiducia mercantil a través de la celebración de un Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero.

En virtud del contrato firmado, el Patrimonio Autónomo FIA, cumpliría con su objeto con el

desarrollo de la siguientes actividades, entre otras:

Recibir y administrar los recursos recibidos para la ejecución de los PDA, a saber: i)

recursos provenientes de regalías y compensaciones, ii) recursos del Sistema General de

Participaciones del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico de los municipios y

departamentos, iii) recursos que las autoridades ambientales se comprometan a transferir

como aporte para la financiación y ejecución de los PDA, iv) recursos que la Nación se

comprometa a transferir como aporte a los departamentos28, v) los demás recursos que

aporten los departamentos y municipios y vi) los recursos que aporten los municipios con

destinación exclusiva a subsidios a los prestadores de servicios públicos domiciliarios de

APSB y vii) los rendimientos financieros que generen los recursos anteriormente definidos.

27 http://www.consorciofia.com (Consorcio FIA) 28 En el Decreto 3170 de 2008 (Presidencia de la República, 2008), se distribuyeron los cupos indicativos de los recursos de confinanciación de la Nación para las inversiones en agua potable y saneamiento básico, como resultado de la aplicación de los criterios de equidad regional previstos en el artículo 93 de la Ley 1151 de 2007, para cada departamento, del billón de pesos a que se refería el artículo 94 de la misma ley.

http://www.consorciofia.com/

50



Estos recursos se manejan a través de cuentas diferentes para cada uno de los tipos de

recursos aportados.

Recibir y administrar los recursos provenientes de los créditos que se otorguen al

Patrimonio Autónomo FIA29.

Así mismo, en el contrato de fiducia mercantil, se establecía la comisión fiduciaria en dos etapas: i)

la primera etapa comprendía desde la fecha de suscripción del contrato de fiducia mercantil hasta

la finalización del séptimo año de ejecución del mismo, y tenía un componente fijo y un

componente variable que dependía del número de municipios vinculados al Patrimonio Autónomo

FIA, y ii) la segunda etapa comprendía desde el octavo año de ejecución del contrato de fiducia

mercantil y correspondía únicamente al componente variable en función del número de

municipios vinculados.

En cuanto a los aportes de los departamentos y municipios en el Decreto 3200 de 2008 se definió

que éstos debían comprometer vigencias futuras para la ejecución y desarrollo del PDA por medio

de ordenanza30 y acuerdo31, respectivamente. Sobre el particular, el Viceministerio de Agua y

Saneamiento emitió una circular en septiembre de 2008, indicando, entre otras cosas, lo siguiente:

"El monto de las vigencias futuras a solicitar, deberá ser entre el SESENTA (60%) y el

OCHENTA (80%) por ciento de la asignación que la Nación determine de estos recursos en

cada vigencia para el respectivo municipio. La mencionada autorización debe cubrir por lo

menos QUINCE (15) años. (…) con destino al financiamiento de los componentes de

inversión y subsidios que sean definidos y concertados con cada municipio (…) Salvo en

casos excepcionales y con la debida justificación, se aceptarán porcentajes diferentes a los

mencionados."

Sobre el tema de vigencias futuras se presentaron una serie de pronunciamientos de las entidades

de vigilancia y control, a través de la expedición de circulares conjuntas, que se presentan a

continuación:

En Circular Conjunta de septiembre de 2010, la Contraloría General de la República, el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la Nación y la

Auditoría General, manifiestan entre otras cosas, lo siguiente: "(…) Las autorizaciones que

los gobernadores y alcaldes han venido solicitando a las respectivas asambleas

departamentales y concejos municipales, de lo que impropiamente han denominado

29 Al momento de la firma del contrato de fiducia mercantil existían ofertas en firme de otorgamiento de líneas de crédito al Patrimonio Autónomo FIA por $ 1,489 billones de pesos por parte de varias entidades financieras del país. 30 Artículo 5 del Decreto 3200 de 2008. 31 Artículo 16 del Decreto 3200 de 2008.

51



vigencias futuras, no encuentran sustento jurídico ni en el artículo 1 del Decreto 3629 de

2004 ni en la Circular 07 del 2007 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

cuyo alcance fue precisado en las Circulares 043 de 2008 y 05 del 2009. (…) Al constituir

dichas autorizaciones, operaciones de crédito, su trámite y aprobación ha de sujetarse a lo

previsto de manera perentoria por las leyes 358 de 1997 y 819 de 2003."

En Circular Externa Conjunta de febrero de 2011, la Contraloría General de la República y

la Auditoría General, manifiestan en el numeral segundo que si "al comprometer las

autorizaciones de gasto con cargo a apropiaciones de Vigencias Futuras Excepcionales, se

establecen esquemas de financiamiento que constituyan operaciones de crédito público y

por ende deuda pública, en montos equivalentes al valor presente de la totalidad de flujos

futuros que se movilizan sobrepasando con ello los límites previstos en la Ley 358 de 1997,

éstas deberán revertirse."

En Circular Externa Conjunta de agosto de 2011, la Contraloría General de la República y la

Auditoría General, manifiestan que "El uso inadecuado de las "vigencias futuras" por parte

de las entidades territoriales, es decir aquellas operaciones que se autorizan para traer a

valor presente flujos futuros de ingresos para obtener liquidez (p. ej. titularizaciones), son

en realidad operaciones de crédito público que deberán tramitarse de acuerdo con lo

establecido en las Leyes 358 de 1997 y 819 de 2003 y registrarse presupuestalmente de

manera que se refleje tanto la realidad de la operación como la razonabilidad financiera de

la misma, frente a las distintas alternativas de financiamiento."

Finalmente, se expide en diciembre de 2011 la Ley 1483 (Congreso de la República, 2011),

mediante la cual se reglamentó en forma expresa la utilización de vigencias futuras excepcionales

para los entes territoriales asociando taxativamente el plazo de ejecución de cualquier vigencia

futura aprobada, el plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. El artículo 1º de

dicha resolución, condiciona la autorización de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto

del año en que se concede la autorización, al cumplimiento de los siguientes requisitos:"

a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de

infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de

educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente

inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.

b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben

consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo

5° de la Ley 819 de 2003.

c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el

concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

52



La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos

objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de

Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta

modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de

endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la

disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.

Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como

vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base

para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se

genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos

aprobados de manera anticipada.

La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto

con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan

los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con

fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras

prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional,

previamente los declare de importancia estratégica."

Por otra parte, en el mes de mayo de 2011, en la "Evaluación de la Política de Planes

Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA"

(Contraloría General de la República, 2011), en el capítulo 8 – Conclusiones32, se indican entre

otras cosas, lo siguiente:

"Persiste una baja ejecución de los recursos destinados por los entes territoriales a los PDA

ya que durante los dos años y tres meses que ha estado en funcionamiento el PA FIA, ha

recaudado $1.11 billones, realizando pagos a contratistas y gestores por $0.21 billones

(19.2%), indicando que se encuentran sin ejecutar $0.97 billones (82.6%) de los recursos

que evidencia retraso en el diseño, contratación y ejecución de las obras requeridas para el

aumento de las coberturas y el mejoramiento de la prestación de los servicios. Esto genera

inviabilidad a largo plazo del modelo gubernamental de los PDA.

Los entes territoriales entregan al PA FIA recursos para inversión y también para subsidios.

Es decir, que se está utilizando un esquema financiero que incluye un costo innecesario

para el manejo de los subsidios al existir la posibilidad del giro directo por parte de los

municipios y distritos de estos recursos a los prestadores del servicio.

32 Evaluación de la Política de Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA. (Contraloría General de la República, 2011). Página 105.

53



Los elevados costos producto de la comisión fiduciaria para al menos 419 (67%) de los 624

municipios vinculados al PA FIA, asociado a la inexistencia de una relación de causalidad

entre los recursos transferidos al PA FIA y la comisión fiduciaria por los entes territoriales

(ET), revela debilidades en el diseño del esquema financiero gubernamental el cual debería

prever las cuantías mínimas a comprometer por cada ente territorial, relacionadas con el

costo de administración de la fiducia y moderar las comisiones según la capacidad

financiera de cada ET."

En este sentido, el 10 de diciembre de 2012, se firma el Otrosí No. 1 al contrato fiducia mercantil

irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos de los

Planes Departamentales de Agua, en el cual se realizan estas modificaciones, entre otras:

Se define que los recursos financieros que los municipios destinan al pago de subsidios, no

serán girados al Consorcio FIA, a partir del 1º de enero de 2013.

Se define que las operaciones de crédito ya no serán gestionadas por el FIA, ni se

registrarán en cabeza de éste.

Se elimina el cobro de comisiones fiduciarias a los municipios por la administración de los

recursos

En concordancia con lo anterior, en la Circular 7000-2-87564 de diciembre de 2012 (Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), se realizaron una serie de precisiones y

recomendaciones sobre el trámite de giro directo para subsidios e inversiones y vigencias futuras

excepcionales en el marco del PAP-PDA, a saber:

"Recomendaciones generales a las entidades territoriales:

Autorizar el giro directo con base en lo definido en el artículo 13 de la Ley 1176 de

2007, el Decreto 1040 de 2012, y demás normas aplicables.

En el marco del PAP-PDA y en un trabajo articulado entre el Departamento, Gestor y

Municipio, revisar en el Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero suscrito, las

proyecciones de inversiones y financiamiento realizadas con cargo a las autorizaciones

de vigencias futuras excepcionales con el alcance de pignoración de recursos del SGP-

ASPB, para que se ajuste dicha situación, tanto en la proyección de inversiones, como

de fuentes de financiamiento, con observancia al marco normativo vigente en materia

presupuestal y de endeudamiento.

Para los proyectos que requieran financiamiento, el representante legal de la

respectiva entidad territorial podrá tramitar las operaciones de crédito atendiendo lo

dispuesto en las normas que le son aplicables, entre ellas la Ley 387 de 1997 y el

Decreto 2681 de 1993.

54



El Departamento podrá promover la vinculación formal de sus municipios al PAP-PDA,

en los términos del artículo 8 del Decreto 2246 de 2012.

Para los municipios que suscribieron Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero con

el Departamento y el Gestor para que a través del Consorcio FIA se administraran los

recursos destinados al pago de subsidios a los operadores, se recomienda a partir de la

vigencia 2013, modificar dicho convenio con el fin de eliminar el compromiso de

subsidios, teniendo en cuenta que el otrosí al contrato de fiducia mercantil FIA suscrito

en diciembre de 2012, no contempla la administración de dichos recursos.

Los municipios que continúen vinculados al PAP-PDA deberán tramitar, ante el

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, a más tardar el 15 de marzo de 2013, la

autorización de giro directo para el pago de subsidios a los operadores de los servicios

públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con el fin de garantizar la sostenibilidad

financiera de los mismos.

Los departamentos y municipios que continúen vinculados al PAP-PDA deberán

tramitar ante el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico a más tardar el 30 de

enero de 2013, el giro directo para inversión al Consorcio FIA teniendo en cuenta los

compromisos de inversión y materializado por medio del Convenio de Cooperación y

Apoyo Financiero. El compromiso de inversión, tendrá que apropiarse en el

presupuesto de gasto de cada entidad territorial.

Los proyectos o las obras que se vayan a ejecutar en el marco de los PAP-PDA deberán

estar relacionadas en el respectivo Plan de Desarrollo y el Plan Plurianual de

Inversiones de cada entidad territorial.

Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones del sector de agua

potable y saneamiento básico SGP-APSB no habrá pignoración de dichos recursos por

medio de vigencias futuras para financiar proyectos, solo proceden las operaciones de

crédito público y sus operaciones conexas en los términos de la Ley 387 de 1997 y el

Decreto 2681 de 1993; excepto cuando se trate de vigencias futuras en el marco de la

Ley 1483 de 2011."

Con la eliminación de la posibilidad de utilizar las vigencias futuras excepcionales, el PAP-PDA

pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada inicialmente, dado

que con esta restricción se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada

municipio.

3.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT

Con la Ley 1444 de 2011 se escindió del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

los objetivos y las funciones asignadas al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico (artículo

11), así mismo se crea el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (artículo 14) y se determina

55



que sus objetivos y funciones serán aquellos escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial en el artículo 11 de la misma ley.

A través del Decreto 3571 de 2011 (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2011), se

define la estructura del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la cual se compone de dos

direcciones: i) Dirección de Desarrollo Sectorial, la cual está compuesta por tres grupos internos de

trabajo: Grupo de Política Sectorial, Grupo de Desarrollo Sostenible y Grupo de Monitoreo del

SGP; y ii) Dirección de Programas, la cual se compone de tres subdirecciones: Subdirección de

Estructuración de Programas, Subdirección de Gestión Empresarial y Subdirección de Proyectos.

(Figura 10)

Figura 10. Organigrama y funciones en el marco del PDA - Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico

Fuente: MVCT33 y entrevista Subdirección de Estructuración de Programas MVCT34

En el marco de los Planes Departamentales de Agua, el Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico desarrolla sus funciones de la siguiente manera:

33 http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/organigrama 34 Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT, 26 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

56



La Subdirección de Estructuración de Programas lidera la asistencia y el apoyo técnico en

la formulación e implementación del programa de Planes Departamentales de Agua a

departamentos, gestores y entidades territoriales.

La Subdirección de Gestión Empresarial, se encarga de establecer los lineamientos y

prestar asistencia técnica y apoyo en la formulación y estructuración del Plan de

Aseguramiento para cada departamento en el marco del componente de aseguramiento

del PDA.

La Subdirección de Proyectos se encarga de realizar la evaluación, viabilización y

seguimiento de los proyectos de inversión en el marco de los Planes Departamentales de

Agua.

El Grupo de Desarrollo Sostenible de la Dirección de Desarrollo Sectorial, se encarga de

establecer los lineamientos y prestar asistencia técnica y apoyo en la formulación y

estructuración del Plan Ambiental para cada departamento en el marco del componente

ambiental del PDA.

3.1.4.1 Esquema organizacional y funcionamiento del VASB en el marco del PAP-PDA

Subdirección de Estructuración de Programas

La Subdirección de Estructuración de Programas se encarga de liderar el apoyo y asistencia técnica

en torno a la formulación e implementación de la política de PAP-PDA, además esta Subdirección

lidera los siguientes programas: i) proyectos en zonas rurales, ii) programa de conexiones

intradomiciliarias y iii) programa de residuos sólidos.

En esta subdirección se encuentra conformado un grupo "informal"35 denominado Líderes de

Planes Departamentales de Agua. Este grupo no cuenta con un Coordinador, cada Líder reporta

directamente al Subdirector. El grupo de Líderes (Figura 11) está conformado por 9 profesionales,

a los cuáles les corresponde atender de 2 a 3 departamentos, en consideración a la carga de

trabajo que genera cada uno. Adicionalmente, en la Subdirección cuentan con un equipo de tres

abogados que brinda apoyo jurídico a los Líderes PDA y con un profesional que apoya en la

articulación y consolidación de información que se genera sobre PAP-PDA en las diferentes

subdirecciones del Viceministerio.

Figura 11. Esquema organizacional y de funcionamiento del VASB en el marco del PAP-PDA

35 Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

57



Fuente: Elaboración propia a partir de entrevista realizada a la Subdirección de Estructuración de Programas

del VASB

Los Líderes se dedican exclusivamente a los PAP-PDA y tienen como función principal apoyar al

Gestor en la formulación de los instrumentos de planeación en el marco del PDA. Particularmente

en el caso del Plan de Aseguramiento y el Plan Ambiental, los líderes están atentos a que estos

instrumentos se estructuren y se coordinen con los actores correspondientes (líderes en las otras

subdirecciones competentes del VASB), de esta forma están prestando un apoyo tangencial al

Gestor en la estructuración de éstos y sirven como enlace con las diferentes dependencias del

VASB y el Gestor. Así mismo se encargan de realizar el monitoreo y seguimiento periódico a los

instrumentos de planeación. En el marco del proceso de viabilización, los Líderes realizan el

seguimiento del estado de los proyectos radicados en el mecanismo de viabilización y en cuanto al

seguimiento de las obras en ejecución el papel de los Líderes se centra en el manejo de la

información. Por otra parte, los Líderes son delegados como supervisores de los Convenios de Uso

de Recursos – CUR de cada departamento, de tal forma que realizan seguimiento a estos

convenios y presentan informes semestrales sobre los mismos.

Las funciones de los Líderes se encuentran enmarcadas en los contratos con cada profesional y en

toda la normatividad relacionada con la política de PAP-PDA y las funciones como supervisores de

los CUR. No cuentan con Manual de Funciones específico para desarrollar estas actividades. Así

mismo, no existe un manual de procesos y procedimientos que de cuenta de una estandarización

de las actividades a desarrollar dentro del MVCT para la promoción e implementación de la

política.

58



Los Líderes generan los informes de seguimiento semestrales de los CUR y adicionalmente revisan

los informes bimestrales que envían los Gestores, se realizan observaciones si hay lugar, y

aprueban el informe y se envía el reporte al SIGEVAS. Con la entrega de estos dos informes se

cumple con lo definido contractualmente y se formaliza el seguimiento que se realiza a la labor

que ejecutan los Líderes en cada uno de sus departamentos.

Por otra parte, en del Departamento Nacional de Planeación – DNP, se encuentra conformado un

grupo de Líderes de PDA, cuya responsabilidad se enfoca principalmente en el manejo de la

información de la política, realizan seguimiento a la ejecución de la política de PAP-PDA a través de

la información que genera y reporta tanto el FIA como el MVCT, en el marco de las funciones de

DNP. Estos profesionales no tienen dedicación exclusiva al PAP-PDA. Los Líderes del DNP tienen

contacto directo y trabajan articuladamente con los Líderes del MVCT para los precomités y

Comités Directivos, con el fin de formular recomendaciones y dar apoyo sobre los instrumentos de

planeación. Actualmente, este grupo se encuentra conformado por 4 profesionales, y de la misma

forma que los líderes del VASB, cada uno desarrolla su función en los departamentos que se les

asignan, y cada uno tiene asignado aproximadamente 9 departamentos. También cuentan con un

abogado que les sirve de apoyo para temas jurídicos en el marco de las labores que realizan para

el PAP-PDA.

Subdirección de Proyectos

La Subdirección de Proyectos está conformada por dos grupos: i) Grupo de Evaluación de

Proyectos y ii) Grupo de Seguimiento de Proyectos.

El Grupo de Evaluación de Proyectos presta asistencia técnica en la formulación de proyectos y

realiza la evaluación de los proyectos que son presentados ante el MVCT. Este grupo está

conformado por un coordinador, diez profesionales de planta y veinte contratistas para un total de

treinta funcionarios. El equipo de evaluadores está compuesto por ingenieros sanitarios,

ambientales y civiles, dos ingenieros especialistas en el tema eléctrico y un profesional que apoya

el tema financiero y presupuestal. Así mismo, cuentan con una secretaria auxiliar en el área de

correspondencia, que se encarga de realizar un primer filtro documental antes de radicar el

proyecto.

Así mismo el Grupo de Evaluación de Proyectos cuenta con cuatro funcionarios encargados de los

proyectos que son financiados por regalías y de los cuales se solicita concepto técnico por parte

del OCAD36, tienen esta tarea exclusiva y son remunerados con recursos del SGR; la evaluación se

36 Son los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del SGR, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos y designar su ejecutor.

59



hace con base en la información que se carga al SUIFP, se hacen también mesas de trabajo y estos

funcionarios se desplazan a las regiones.

El profesional especialista en el tema eléctrico, presta apoyo a los evaluadores en el caso de

proyectos que incluyan un componente eléctrico. El profesional especialista en el tema financiero

está encargado de recopilar información para estructurar una guía de precios por región, que se

busca implementar con el fin de tener un parámetro con base en el cual evaluar este aspecto en

los proyectos que se presenten.

La rotación de personal en el Grupo es baja, en general los profesionales han presentado

continuidad a lo largo de los últimos años.37 "Esta permanencia del personal es una fortaleza en la

medida que les permite adquirir experiencia y agilidad que se ven reflejadas al momento de

desempeñar sus funciones"38.

La asignación de proyectos radicados a los evaluadores es realizada por el Coordinador del Grupo,

el cual se encarga de distribuir la carga de trabajo entre los evaluadores disponibles, es decir, la

asignación se hace con base en la disponibilidad de cada evaluador.

El Grupo de Seguimiento de Proyectos realiza el seguimiento a la ejecución de los proyectos

viabilizados por el MVCT cuando han sido financiados por la Nación; dentro de los proyectos

viabilizados a los que se realiza seguimiento, se encuentran aquellos que se ejecutan en el marco

del PAP-PDA. Para el caso de los proyectos viabilizados en el marco del PAP-PDA, se realiza un

seguimiento "de segundo piso", debido a que el MVCT no actúa como supervisor directo, este rol

es ejercido por los Gestores directamente a través de la contratación de la ejecución de obras e

interventorías. En coordinación con los Gestores del PAP-PDA hacen el seguimiento a las obras por

medio de visitas esporádicas, dependiendo de la complejidad del proyecto, en caso que haya

modificaciones a las condiciones de viabilidad, tienen la obligación de estudiarlas y si es necesario

reformularlo.

El Grupo de Seguimiento está en cabeza de un coordinador que tiene a cargo a un grupo de

profesionales responsables de cada departamento. El grupo de trabajo está compuesto por 17

ingenieros civiles o sanitarios; además hay un grupo de abogados, un profesional en el área

financiera y profesional administrativo que completan el equipo. El área jurídica es parte de la

Subdirección de Proyectos y maneja el trabajo para ambos grupos de acuerdo a una asignación

por departamentos, además asesoran al equipo técnico con base en consultas específicas. La

rotación del personal en el grupo ha sido baja.

37 Entrevista Grupal – Grupo de Evaluación de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C. 38 Ibídem.

60



A cada profesional del Grupo se le asigna un departamento teniendo en cuenta la carga de trabajo

que éste implique y también se tiene en cuenta el perfil y la experiencia del profesional que asume

la responsabilidad. Para la distribución de los departamentos se tiene en cuenta, por otra parte, la

carga de trabajo que implica la supervisión directa de proyectos, que son más demandantes.

Subdirección de Gestión Empresarial

La Subdirección de Gestión Empresarial tiene a cargo la coordinación del componente de

aseguramiento para los PAP-PDA. La Subdirección otorga "la no objeción" a las actividades que el

Gestor plantea que se van a desarrollar en el marco del Plan de Aseguramiento y el Comité

Directivo aprueba los recursos para implementarlo. Para la elaboración del Plan de Aseguramiento

la Subdirección estableció un documento guía en donde se dan los lineamientos generales para la

formulación de dicho documento. Así mismo, brindan asistencia técnica en la estructuración del

Plan de Gestión Social por parte de los Gestores, y dan visto bueno al mismo para la aprobación en

Comité Directivo.

Así mismo, la Subdirección tiene la obligación de brindar asistencia técnica por demanda, a los

Departamentos, Municipios y a los prestadores de servicios públicos con el objeto de asegurar la

prestación del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo. Esta asistencia técnica se brinda a

todos los municipios, estén o no vinculados al PAP-PDA. No cuentan con una estrategia definida

para apoyar y brindar asistencia técnica a los Gestores, pues consideran que "el Gestor debe tener

el know how en los temas de aseguramiento de la prestación"39, por lo que esta asistencia se

brinda por demanda.

La Subdirección está conformada por profesionales especializados entre los que se encuentran

profesionales asignados al tema social, profesionales asignados a los temas de aseguramiento de

la prestación y profesionales que se encargan de los proyectos especiales, en total cuentan con

veinte funcionarios. Para llevar a cabo sus funciones se distribuyen el trabajo por departamentos y

la asignación depende de la carga laboral que implica cada departamento. La mayoría de los

funcionarios son de planta, en la entrevista grupal realizada a la Subdirección se mencionó que

sólo hay dos o tres funcionarios que son contratistas. Han contado con continuidad en el personal,

incluso cuentan con profesionales que están trabajando en el VASB, antes de la escisión del

MAVDT. Tienen una baja rotación de personal.

La Subdirección, además de las obligaciones asociadas al componente de aseguramiento de los

PAP-PDA, se encarga de programas tales como Cultura del Agua y los programas de gestión social,

39 Entrevista Grupal– Subdirección de Gestión Empresarial – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico – MVCT, 26 de mayo de 2015, Bogotá D.C.

61



además de los Proyectos de Modernización Empresarial (PME) que se venían desarrollando antes

de los PAP-PDA.

Grupo de Desarrollo Sostenible – Dirección de Desarrollo Sectorial

El Grupo de Desarrollo Sostenible se encarga de brindar apoyo en la elaboración de los Planes

Ambientales, que son uno de los cinco instrumentos de planificación con que cuentan los PAP-

PDA, éstos fueron ideados para estructurar el componente ambiental y formalizar una relación

entre los Gestores y las Corporaciones Autónomas Regionales en términos de asistencia técnica y

en temas específicos de gestión de trámites y gestión del riesgo. El Grupo apoya la estructuración

de estos documentos por parte del Gestor y mantiene una relación con las Corporaciones

Autónomas Regionales, favoreciendo la articulación entre éstas y el Gestor.

Para la formulación del Plan Ambiental se establecieron lineamientos básicos de acuerdo a unos

ejes temáticos para poder generar un impacto en el sector, estos aspectos se encuentran definidos

en un documento guía.

El equipo del Grupo de Desarrollo Sostenible está compuesto por doce funcionarios que se

encargan del componente ambiental de los PAP-PDA, así mismo se encargan de actuar como

enlace con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de coordinar la agenda

interministerial. Así mismo el grupo hace parte del Comité Técnico de proyectos de la Subdirección

de Proyectos.

3.1.4.2 Relaciones intrainstitucionales y manejo de la información en el marco de la

política de PAP-PDA

Al inicio de la implementación de la política, el VASB hacía parte del Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Territorio –MAVDT, y se encontraba conformado por la Dirección de Inversiones

Estratégicas y la Dirección de Gestión Empresarial. Dentro de esta última, existía la figura de

Coordinador de PDA y bajo una sola línea de mando que permitía que los esfuerzos dentro del

VASB se realizaran de una forma más articulada. Con la escisión del VASB al MVCT y la

reestructuración organizacional de éste, el Líder Departamental dejó de ser articulador integral de

la política y cada Subdirección entró a liderar los temas de su competencia (evaluación y

seguimiento de proyectos, componente ambiental, componente de aseguramiento)40. De esta

forma, entre las diferentes dependencias del VASB que cumplen funciones en el marco de la

política, existe una comunicación transversal para el desarrollo de sus funciones y el manejo de la

información que se genera en cada componente.

40 Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT, 26 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

62



Sin embargo, la percepción obtenida del grupo focal realizado con los Líderes de PAP-PDA es que

esta restructuración generó desarticulación del trabajo y restricciones en el manejo de la

información de los diferentes componentes de la política41. Los Líderes han perdido el liderazgo en

los temas del sector en el MVCT, y muchas veces no se enteran de lo que está pasando en sus

regiones, sino hasta mucho después de que han sucedido las cosas42. Incluso, ha habido

situaciones en las que "a veces van tres o cuatro personas de diferentes subdirecciones y uno ni

siquiera sabe que ellos van, nos encontramos allá, a veces para hacer actividades iguales, a veces

uno no sabe ni que están haciendo, entonces se ha generado una desarticulación en el mismo

VASB, que por qué el Líder nos tiene que decir que hacer"43. De esta forma, últimamente la figura

del Líder de PDA se ha visto desdibujada, dado que es muy difícil en la estructura actual, que los

Líderes se encuentren enterados de todo lo que sucede, y que puedan ejercer su función como

articuladores de la política, liderando los temas del sector dentro del MVCT. Así mismo,

últimamente han tenido muchas restricciones para trasladarse a las regiones, por temas

presupuestales principalmente, situación que afecta su labor frente a los Gestores.

En cuanto al manejo de información, las restricciones obedecen principalmente a que esta

información se encuentra compartimentada en las diferentes subdirecciones, la información existe

pero no fluye o no se cuenta con ella cuando se necesita. Esto específicamente, con relación a la

información sobre los otros programas que maneja el MVCT y de los que no se obtiene

información, por ejemplo, información de otros proyectos que se financian y ejecutan por otros

programas, información sobre el programa de intradomiciliarias y sobre proyectos de la zona rural.

De esta forma, como no se tiene a la mano una sola base de información consolidada sobre el

sector, al momento de generar y construir informes, se debe recurrir a las páginas del FIA, del

SECOP, consultar el SIGEVAS, entre otros, para poder consolidar la información del sector y

generar los informes en el marco de las funciones de la Subdirección de Estructuración de

Programas. Así mismo, en cuanto a la presentación de informes por parte de los Gestores, aunque

existe una serie de formatos estandarizados para recopilar la información, todavía hay informes

que no se han estandarizado ni sistematizado lo que supone un inconveniente muy importante al

momento de tratar de consolidar información sobre la política.

3.1.4.3 Percepción del equipo del MVCT sobre el desarrollo en el tiempo de los procesos

que hacen parte de la política PAP-PDA

Planeación y articulación de recursos

41 Ibídem. 42 Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C. 43 Líder PDA. Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

63



Durante los años 2008 y 2009, se inició el proceso de formulación de los PGEI de cada

departamento. En primer lugar, se tuvo en cuenta el compromiso de vigencias futuras de

municipios y departamentos que fue proyectado a 15 años (2008 – 2023)44, así como también los

recursos asignados por la Nación en el Decreto 3170 de 200845. Con base en esta información, se

tenía la totalidad de recursos disponibles para el PDA de cada departamento. En segundo lugar, se

tomó como base para la formulación de los PGEI, las necesidades de inversión que se identificaron

en cada municipio. Estas necesidades tuvieron dos fuentes principales: i) los diagnósticos del

sector contratados por el Gobierno Nacional entre los años 2008 y 2009, y ii) la necesidades que

presentaron los municipios en el proceso de Audiencias Públicas46.

Los resultados de los diagnósticos contratados por el Gobierno Nacional, fueron entregados

durante el año 2010. En el grupo focal realizado con los Líderes de PDA en el departamento se

manifestó que estos diagnósticos en realidad no eran "diagnósticos", sino más bien eran una

"recopilación de información del sector" (Líder PDA. Grupo Focal Líderes Departamentales –

Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -

MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.), y que en algunos casos se identificaron errores en la

información contenida en éstos.

La distribución por municipio de los recursos disponibles de la bolsa del PAP-PDA la realizó el

Gestor, de manera general, utilizando como base los criterios de distribución del SGP, y en algunos

casos la relación entre población y necesidades de cada municipio del departamento. Teniendo los

recursos disponibles por municipio, el Gestor priorizó las inversiones a realizar en cada uno de los

municipios vinculados al PAP-PDA y formuló el PGEI con un horizonte de proyección de 5 años.

Para esta priorización, los criterios se definieron con base en el RAS, primero inversiones en

acueducto y teniendo en cuenta en primer lugar a las zonas rurales.

De acuerdo a las percepciones obtenidas en el grupo focal47 realizado, estos PGEI fueron muy

técnicos en esta primera etapa y no se tuvieron en cuenta aspectos de los componentes de

aseguramiento, social y ambiental del PDA. Para estos componentes se dejaban unos porcentajes

de recursos indicados, pero no se planteaban proyectos concretos a realizar.

44 Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C. 45 Decreto en el cual se determinan los cupos indicativos para cada departamento del billón de pesos a que se refería el artículo 94 de la Ley1151 de 2007. 46 Decreto 3200 de 2008, Título III. 47 Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.

64



Posteriormente, cuando se elimina la posibilidad de utilizar las vigencias futuras, es necesario

reformular el PGEI, inicialmente se pensó en reformularlo para el cuatrienio (período de gobierno

de alcaldes y gobernadores), sin embargo, finalmente lo que sucedió fue que los PGEI inicialmente

formulados se fueron modificando de acuerdo a las condiciones de cada departamento. En

algunos casos se ajustaron diagnósticos, se ajustó la disponibilidad de recursos de acuerdo a la

disponibilidad del cuatrienio, entre otros.

De acuerdo a la percepción de los Líderes en el grupo focal realizado, con la caída de las vigencias

futuras, el PAP-PDA pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada

inicialmente, porque ahora todo se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada

municipio.

Dado lo anterior, el proceso de planeación del PAP-PDA se enfoca en la formulación del PAEI. En

los primeros meses del año se aprueban los PAEI de cada departamento, que incluyen los cinco

componentes de la política: i) aseguramiento (en la que se incluye los costos de funcionamiento

del Gestor, el Plan de Aseguramiento y el Plan de Gestión Social), ii) infraestructura (preinversión,

obras en acueducto, alcantarillado y aseo, emergencias) y iii) ambiental (obras y gestión del

riesgo).

En la primera generación del PAP-PDA, este proceso de planeación (PAEI) lo hacía el Gestor, sin

embargo, se empezaron a presentar problemas debido a que en muchas ocasiones, y después que

el proyecto ya estaba viabilizado y se iba a iniciar la obra, se presentaba casos en los que el alcalde

no conocía el proyecto, "no estaba enterado" y no lo dejaba iniciar, incluso se presentaron casos

en los que la obra ya estaba ejecutada. Por esta razón, con la expedición del Decreto 2246, se

define la obligatoriedad de la formulación de un Plan de Acción con el municipio, en el que se

deben concertar con el alcalde todas las inversiones, en los diferentes componentes de la política,

que se van a ejecutar en el municipio, y debe estar firmado por el Gestor y por el Alcalde.

La implementación de esta figura, según la percepción obtenida del grupo focal de Líderes48,

desdibujó un poco el carácter técnico que se pretendía dar a la ejecución de obras en el PDA,

debido a que estos planes de acción en algunas ocasiones terminan siendo definidos de acuerdo a

voluntades de las administraciones municipales y de las mismas gobernaciones. No obstante lo

anterior, la implementación del Plan de Acción ha sido útil para articular mejor las inversiones en

los municipios, en el sentido que el alcalde tiene pleno conocimiento de que se va a ejecutar en su

municipio a través de PDA, y no se presentan casos, que pasaban anteriormente, de proyectos que

estaba trabajando el Gestor y cuando se daba cuenta esa obra había sido ejecutada directamente

por el alcalde.


65



En cuanto a la articulación de recursos, durante la primera generación de los PDA, todos los

recursos del Gobierno Nacional, se asignaban a través de la política; sin embargo, como

consecuencia de la dinámica que se había venido dando en la implementación de los PDA en torno

a la ejecución de los proyectos (demoras en ejecución, dificultades operativas en contratación,

entre otros) en este primer período, el MVCT con el fin de agilizar la ejecución de obras, buscó

asignar los recursos disponibles del PGN a través de otros actores. Adicionalmente, con la

coyuntura política que se generó con la liquidación del Fondo Nacional de Regalías y la liberación

de los excedentes, los cuales pasaron al MVCT para ejecutar inversiones específicas, todos los

recursos disponibles de la Nación para inversión en el sector se ejecutaron por un actor diferente.

Estos proyectos también iban al mecanismo de Ventanilla Única, sin embargo no estaban todos

articulados necesariamente con la política de PAP-PDA. Los proyectos financiados con estos

recursos fueron contratados a través de Findeter, "esto desbarajustó mucho el trabajo del Gestor y

se perdió toda la gestión que este había venido realizando con los municipios" (Líder DNP, Grupo

Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de

Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.), lo que generó una falta de

confianza y pérdida de credibilidad en los PAP-PDA debido a que llegaron recursos directamente

asignados por la Nación a municipios, que en algunos casos, incluso no se encontraban vinculados

al PAP-PDA, y se vieron beneficiados con ejecución de obras en el sector de una manera rápida,

situación que no se estaba dando con los municipios vinculados a la política. Este escenario generó

una situación crítica que indudablemente afectó a la política, sin embargo, de acuerdo con la

percepción obtenida de los Líderes en el grupo focal49 realizado, a pesar de esto y de todos los

inconvenientes que pueda tener la implementación de la política, ha quedado demostrado que la

política fomenta un accionar en el sector que ha generado resultados favorables en la práctica.

La baja ejecución de proyectos que se estaba presentando, también produjo un cambio en los

Manuales Operativos de los PAP-PDA, dado que inicialmente había una restricción en la ejecución

de los proyectos hasta el 50%, con el fin de garantizar que se realizaran actividades de

aseguramiento y procesos de transformación empresarial antes de finalizar la obra, esta

restricción frenaba la ejecución para que el aseguramiento fuera a la par. Con el fin de dinamizar la

ejecución de las obras esta restricción se eliminó de los Manuales Operativos y se liberó la

ejecución sin tener en consideración el aseguramiento.

Con respecto a la forma de distribuir los recursos a los municipios, con la expedición del Decreto

2246 de 2012, fue necesario realizar un cambio, debido a que en muchas ocasiones ocurría la

situación que había proyectos que tenían recursos asignados y nunca llegaban a viabilizarse, por lo

que los recursos se quedaban sin ejecutar y también pasaba lo contrario, proyectos que lograban

viabilizarse y no tenían recursos para ser ejecutados. Por esta razón se realizaron ajustes a los

49 Ibídem.

66



manuales operativos de los PDA y se empezó a manejar una bolsa de recursos del PAP-PDA, de tal

forma que no se hacía una asignación previa de recursos a un proyecto determinado, sino que los

recursos eran asignados cuando el proyecto se viabilizaba.

Preinversión y ejecución de proyectos

Al inicio de la implementación de la política, se realizó una revisión sobre la disponibilidad de

planes maestros de acueducto y alcantarillado, en la cual se encontró que en la mayoría de los

casos los municipios no los tenían formulados y aquellos que se encontraban formulados no

cumplían con los requisitos mínimos y no podían ser utilizados. Dado lo anterior, el antes MAVDT

dio un lineamiento claro para la formulación de planes maestros y para realizar estudios y diseños

de proyectos puntuales en todo el país en el marco de la política de PAP-PDA, con este objetivo el

Gobierno Nacional invirtió $20.000 millones de pesos adicionales.

En el mecanismo de viabilización de proyectos la asignación de proyectos radicados a los

evaluadores se hace con base en la disponibilidad de cada evaluador. Esta práctica se implementó

a partir del 2012 con la expedición de la Resolución 379 de 2012, cuando se desmontó el esquema

anterior que se basaba en una asignación de proyectos por departamentos. Sin embargo, de

acuerdo con las percepciones obtenidas de los evaluadores del grupo50, el cambio de esquema de

asignación ha rezagado el trabajo de evaluación; porque por ejemplo con un único evaluador por

departamento en un desplazamiento a la región se podían evaluar varios proyectos, mientras que

al ser varios los evaluadores por cada departamento el proceso de evaluación se hace más lento,

al hacer más complicado el traslado a la región y adicionando a esto el hecho de la falta de unidad

de criterio51 de diferentes evaluadores para un mismo departamento. Anteriormente, con el

esquema de asignación por departamentos, el evaluador tenía una "memoria histórica" de los

proyectos que se habían llevado a cabo en un departamento en particular, tenía conocimiento

acerca de lo que se había invertido y lo que faltaba por invertir; otra ventaja adicional de este

esquema era que "los consultores se afinaban al evaluador" (Evaluador de Proyectos, entrevista

Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y

Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.), acomodándose al tipo de

evaluación, y "los proyectos salían más rápido" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo

de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.) haciendo más ágil el proceso porque desde el

punto de vista de la ingeniería los criterios base pueden ser los mismos pero a nivel de detalle el

criterio de cada ingeniero es diferente.

50 Entrevista Grupal – Grupo de Evaluación de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C. 51 Durante la entrevista realizada al Grupo de Evaluación se mencionó el hecho de quejas constantes de los Gestores respecto a la falta de unidad de criterio de los evaluadores del MVCT.

67



Después de la expedición del Decreto 2246 de 2012, se permitió a los alcaldes radicar

directamente proyectos al mecanismo de viabilización, ahora la radicación no es exclusividad del

Gestor. Así mismo, con la Resolución 379 de 2012 se permitió al MVCT emitir un concepto técnico

favorable a un proyecto, que no implicara la financiación de éste, con este tipo de viabilidad las

entidades territoriales pueden gestionar los recursos por otra vía, diferentes al PAP-PDA. Estos

cambios generaron una mayor afluencia de proyectos al MVCT, incrementando la demanda de

evaluaciones, así como también, la disponibilidad de recursos de otras entidades para inversión en

el sector, fuera de la bolsa de PAP-PDA; recursos de tasa compensada (FINDETER), regalías, DPS,

Ministerio del Interior, Cancillería, entre otros. Todo esto generó "una avalancha de proyectos que

no llegaban antes" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,

Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de

2015, Bogotá D.C.), por lo que se dieron picos muy altos en el volumen de trabajo que fueron

creando un rezago en el mecanismo de evaluación de proyectos. Actualmente, en el mecanismo

de evaluación de proyectos "se tiene un rezago de más de 600 proyectos sin evaluar" (Evaluador

de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos,

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.). En estos

momentos no se tiene ninguna restricción para la radicación de proyectos en el mecanismo de

viabilización, sin embargo se ha tratado de disminuir el volumen de radicación implementando

una verificación documental previa de los requisitos, para que sólo se radiquen los proyectos que

tengan toda la documentación completa.

La Resolución 379 de 2012, reglamenta tiempos máximos para dar un concepto de devolución o

de requerimiento a un proyecto que haya sido radicado, pero en la realidad desde la radicación del

proyecto y su asignación a un evaluador puede pasar mucho tiempo, incluso "puede pasar un año"

(Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de

Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.),

dado el volumen de proyectos que se encuentran rezagados. Si la decisión es realizar un

requerimiento, aquí se presenta otro cuello de botella en el cual los tiempos de evaluación se

hacen aún mayores, por lo tiempos que se generan entre solicitud y respuesta. En ocasiones lo

que sucede es que por los tiempos que han transcurrido, los contratos de los consultores que

realizaron estos diseños ya se encuentran liquidados o están a la espera de un último pago (que es

un pequeño porcentaje del valor total), y la agilidad con la que éstos pueden responder a los

ajustes es poca, y en algunos casos simplemente no quieren realizar estos ajustes. Ante estos

casos, en el grupo focal52 realizado con los Líderes del PDA, se mencionó que se ha insistido a los

Gestores en que se deben buscar soluciones para resolver este problema particular, entre éstas

que el Gestor fortalezca su equipo técnico de tal forma que esté en capacidad de realizar los


68



ajustes que se soliciten, y no depender de un tercero. La percepción general de los evaluadores del

mecanismo de viabilización53, es que los ajustes no se hacen adecuadamente y por eso es

necesario volver a requerir y se alargan aún más los tiempos.

El alcance de la evaluación que se realiza a los proyectos ha tenido que ir al detalle porque se han

presentado inconsistencias en los proyectos viabilizados e inconvenientes en la ejecución de las

obras por más que los diseños hayan sido firmados por todos los responsables, incluida la

interventoría; debido a estos percances en ocasiones los evaluadores del Grupo de Evaluación de

Proyectos del MVCT han sido requeridos por las entidades de control. Por lo anterior, el alcance de

la evaluación que se hace de los proyectos es detallada. En la evaluación se tiene en cuenta la

coherencia del proyecto con los diagnósticos y la consistencia entre los diseños y la formulación,

pues puede que los diseños se hayan hecho bien pero que no correspondan a las necesidades del

municipio.

En la entrevista grupal54 realizada al Grupo de Evaluación de Proyectos del MVCT, se manifestó

que los diseños radicados en el mecanismo de evaluación, en un 80% son muy deficientes y el 20%

restante son aceptables y son viabilizados en un tiempo menor. Así mismo, según la percepción

obtenida del grupo de evaluadores, la calidad de los documentos de municipios vinculados al PAP-

PDA ha mejorado55, aunque existe todavía deficiencia, mientras que en el caso de los municipios

no vinculados los diseños por lo general son de mala calidad, "son regalados esperando que el

contratista haga la obra" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de

Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de

mayo de 2015, Bogotá D.C.), por esa razón son devueltos. Los principales problemas que se

observan en cuanto a la calidad de los diseños son deficiencias en los diagnósticos realizados, lo

que incide directamente en la identificación de las necesidades y posteriormente el diseño de la

solución. Adicionalmente, se presentan con mucha frecuencia problemas con predios, con la

topografía (que no coincide con la realidad), con permisos ambientales, concesiones y con los

permisos que otorga la ANI.

En cuanto a los Gestores, la percepción obtenida en la entrevista grupal de evaluadores56, es que

se ven presionados por los Gobernadores para ejecutar los recursos, "están afanados por ejecutar

sus proyectos" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,


53 Entrevista Grupal – Grupo de Evaluación de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C. 54 Ibídem. 55 Se obtuvo la misma percepción de los Líderes de PAP-PDA en el grupo focal realizado. (Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.) 56 Ibídem.

69



2015, Bogotá D.C.). El Gestor debería ser un primer filtro, en cuanto a la evaluación y revisión de

proyectos, sin embargo, para quedar bien con el Gobernador "cuando ven que está medio bien

radican y que el MVCT pida ajustes y vamos nosotros ajustando" (Evaluador de Proyectos,

entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio

de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.), los Gestores son

conscientes que tienen deficiencias pero les conviene que los proyectos estén en el MVCT. De esta

forma, justifican los retrasos, no en las deficiencias de los proyectos presentados, sino en la falta

de agilidad del MVCT en el proceso. No obstante, el grupo de evaluadores tiene una buena

comunicación con los Gestores, cuando los proyectos requieren ajustes contactan por medio del

Gestor a los consultores para explicarles las modificaciones que deben ser realizadas, de igual

manera con las alcaldías en caso sea el ente territorial quien presenta el proyecto.

Actualmente, el desplazamiento a las regiones por parte de los evaluadores es restringido, se

hacen aproximadamente cinco o seis desplazamientos al año, sobre todo por el volumen de

trabajo que se tiene en el Grupo, y éste se hace por solicitud directa del Gestor; y por lo general se

realizan cuando los proyectos son de gran impacto. Esta asistencia técnica tiene un reflejo positivo

en el proceso de viabilización pues "orienta al consultor a afinar el documento como se debe

presentar" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,


2015, Bogotá D.C.), con el fin que cumpla con los requisitos solicitados y que al momento de

viabilizarlo sea más ágil el proceso.

En lo que respecta a la ejecución de proyectos, se presentan problemas con la entrega de las obras

a los municipios, que no quieren recibirlas aduciendo haber sido excluidos de los procesos de

formulación de los proyectos, en otros casos las entidades territoriales se desvinculan del proceso

de ejecución, desentendiéndose; otro de los obstáculos al momento de entregar las obras están

relacionados a los pasivos energéticos de las empresas prestadoras de servicios públicos, con la

construcción de infraestructura el operador de energía ve la oportunidad de cobrar lo que se le

adeuda impidiendo la operación del proyecto, además se han presentado casos en los que la

infraestructura habiendo sido construida no se pone en marcha por los costos o exigencias que

implica la operación. La percepción obtenida de la entrevista grupal57 realizada al Grupo de

Seguimiento de Proyectos, es que los componentes de aseguramiento de los PAP-PDA han estado

"quedados" en el acompañamiento a los municipios. En particular se han presentado problemas

en los proyectos que incluyen la instalación de micromedidores, debido a que los alcaldes y la

comunidad se oponen, también las plantas de tratamiento de aguas residuales son de las obras

que más presentan inconvenientes al momento de entregarlas, debido a que el municipio no tiene

57 Entrevista Grupal – Grupo de Seguimiento de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.

70



la posibilidad de operarlas, sobretodo cuando son empresas municipales, pues no cuentan con el

personal idóneo.

Aseguramiento de la Prestación

Después de la expedición del decreto 2246 de 2012, la Subdirección de Gestión Empresarial se

encargó de revisar como era la dinámica del componente de aseguramiento de la prestación del

servicio en los PAP-PDA, debido a que las directrices estaban dadas pero no se había definido un

instrumento concreto de apoyo y asistencia técnica. Encontraron diversidad de interpretaciones

acerca de los lineamientos dados sobre el componente de aseguramiento, por lo que trataron de

darle orden a la puesta en marcha del componente (la mayoría de Gestores había adelantado la

fase I de aseguramiento, correspondiente a los diagnósticos), para que no quedara a criterio de los

Gestores, dada la diferencia de interpretaciones del alcance.

Se pretende que los recursos no sean sólo invertidos en consultorías con resultados a corto plazo,

sino que apunten a un ejercicio de fortalecimiento institucional; la percepción obtenida de la

entrevista58 realizada al Subdirector de Gestión Empresarial, es que la contratación de consultorías

en el componente de aseguramiento en ocasiones "se quedaba en documentos y nada más" y no

correspondía a una priorización adecuada. Desde el 2013 se ha venido construyendo una

formulación adecuada del componente de aseguramiento atendiendo a lo establecido en el

decreto, teniendo en cuenta al diagnostico realizado y además que se priorizaran las acciones a

tomar frente a los municipios descertificados, a municipios que tuvieran en riesgo la prestación o

estuvieran en crisis financiera o técnico-operativa, con el fin de direccionar las acciones a las

necesidades reales de los prestadores para que "la consultoría no fuera solo asesorar y capacitar

sino que se orientara a hacer" (Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de

Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015,

Bogotá D.C.), lo que se busca es la implementación de las estrategias que se definan para que haya

un impacto real de la política PAP-PDA en el sector.

La implementación de las acciones en el componente de aseguramiento "no ha sido fácil"

(Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial,

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.), en primer

lugar porque las administraciones municipales no le dan prioridad al aseguramiento de la

prestación del servicio, en segundo lugar porque los Gestores no son conscientes de la

importancia del componente, limitándose a contratar consultorías sin implementar los resultados,

en tercer lugar porque aunque se ha adelantado un ejercicio de concertación con las autoridades

58 Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.

71



locales la firma de actas de concertación no incluye la implementación de lo concertado sobretodo

en los aspectos tarifarios.

En cuanto a la implementación de los estudios realizados y de los resultados de las diferentes

acciones realizadas en el marco del componente de aseguramiento, la percepción obtenida en el

grupo focal59 realizado con los Líderes, es que la gestión que puede realizar el Gestor para que se

implementen los resultados de las actividades de aseguramiento es muy limitada, esto queda en

potestad del alcalde como responsable de la prestación de los servicios en el municipio. De la

única forma que se pueden lograr algunas acciones es a través de la intervención de la

Procuraduría, en algunos departamentos se hicieron mesas de trabajo que produjeron resultados.

Sin embargo, la Procuraduría no tiene la capacidad institucional para hacer seguimiento continuo,

y finalmente "el Alcalde termina relajándose" (Líder PDA, Grupo Focal Líderes Departamentales –

Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -

MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.) y no cumple con la totalidad con los compromisos.

Actualmente en la Subdirección de Gestión Empresarial está trabajando en estos temas, para

lograr implementar los estudios realizados y lograr la sostenibilidad del servicio en el tiempo.

El alcance del rol de la Subdirección de Gestión Empresarial es dar lineamientos generales

relativos al componente de aseguramiento y a la formulación del Plan de Aseguramiento, además

se pretende hacer seguimiento al estado de avance de la ejecución del plan de acuerdo a las

metas fijadas. La percepción obtenida en la entrevista60 realizada al Subdirector, es que el ejercicio

de acompañamiento que se hace desde el nivel central pase a ser responsabilidad del Gestor, por

lo que en el departamento se debe generar un know how para multiplicar este conocimiento a los

prestadores locales. Hay Gestores que son muy débiles organizacionalmente, que no son

conscientes de la misión y el rol que deben asumir en el PAP-PDA pues se limitan a contratar

consultorías pero no las implementan, "no tienen una visión hacia el futuro" (Subdirector de

Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y

Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.) en términos de asistencia técnica.

Los Gestores deben fortalecerse institucionalmente para asesorar y apoyar a los prestadores de

servicios públicos del departamento; muchos de los perfiles contratados para ejercer estas tareas

no corresponden a los cargos que ocupan, "se han politizado y hay una alta rotación de personal"

(Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial,

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.) por lo que

la tarea de brindar asistencia técnica por parte del MVCT es aún más ardua.

59 Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C. 60 Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.

72



La asistencia técnica que presta el MVCT consiste en capacitaciones al personal de los prestadores,

ésta debe ser una tarea permanente sobre todo debido a la alta rotación de personal, en los temas

sociales se promueven los programas de control de perdidas, uso eficiente y ahorro del agua; sin

embargo, la idea es que los Gestores se apropien de este conocimiento de modo que puedan

brindar a su vez este tipo de asistencia. De acuerdo con la percepción obtenida de la entrevista

grupal61 realizada al equipo de la Subdirección de Gestión Empresarial, la figura del Gestor es

fundamental para desarrollar la asistencia técnica en aseguramiento de lo contrario el MVCT no

daría abasto, no tendría capacidad.

Con respecto a los procesos de transformación empresarial y al agotamiento del articulo 6º de la

Ley 142 de 1994, no hay un lineamiento claro por parte del MVCT, la percepción obtenida en la

entrevista 62 realizada al Subdirector, es que hay mucha informalidad al respecto, la

reglamentación existente no ha sido lo suficientemente clara y completa, por lo que los municipios

se limitan a sacar un aviso en la prensa local, pero es claro que esto no es suficiente para el

agotamiento de dicho artículo. En cuanto al rol de las entidades de control en estos casos, la

percepción obtenida en la entrevista con el Subdirector es que son "muy policivas" y se considera

que el marco normativo tiene que evolucionar hacia dar diferenciaciones de la tipología de

mercados en el tema regulatorio y reglamentario.

Para hacer frente a esta situación la primera medida que la Subdirección de Gestión Empresarial

ha tomado es que las empresas estén constituidas conforme a la Ley para ofertar la prestación de

los servicios, de hecho esto fue incorporado a los lineamientos del MVCT de acuerdo a los cuales

cuando se pretende realizar fortalecimiento institucional se tienen que tener en cuenta los

aspectos económicos, jurídicos e institucionales para llevar a cabo el proceso y el alcalde debe

tener en cuenta todas las opciones: vinculación de operadores, conformación de una empresa

municipal o renegociación de contratos. Sin embargo, la puesta en marcha de un proceso de

transformación empresarial depende de la instancia a la que corresponde la toma de decisiones

que es el Concejo Municipal y el Alcalde; muchos procesos se quedan en este punto. Por tal razón

el lineamiento del MVCT es que el consultor se debe encargar de hacer la gestión y las

recomendaciones, debe apoyar a los municipios en la toma de decisiones y en la socialización con

la comunidad, incluso realizar el acompañamiento en la liquidación de las empresas, con el fin de

asegurar el buen término este tipo de procesos.

Componente Ambiental

61 Entrevista Grupal, Equipo de trabajo de la Subdirección de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de mayo de 2015, Bogotá D.C 62 Ibídem.

73



El componente ambiental no ha tenido la misma prioridad que tienen los demás componentes en

el marco de la política, por lo que su desarrollo se ha rezagado. Este hecho genera desventajas,

que según la percepción obtenida de la entrevista63 realizada a la Coordinadora del Grupo de

Desarrollo Sostenible del MVCT, los Gestores corren porque hay que cumplir un requisito, pero no

existe un interés para dar cumplimiento a todas las implicaciones de éste. Teniendo en cuenta

esto, el Grupo de Desarrollo Sostenible está tratando de internalizar en los Gestores el hecho que

el componente ambiental debe ser transversal desde la planeación, formulación y ejecución de la

política, "pero el cambio del chip no ha sido fácil" (Coordinadora Grupo de Desarrollo Sostenible,

Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial,

Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.), desde el

nivel nacional al regional, tanto de autoridades ambientales como de Gestores.

Actualmente, la gran mayoría de los Planes Ambientales están enfocados en cumplir con los

mínimos ambientales, permisos y tramites ambientales, con el fin de que los proyectos puedan ser

viabilizados. Sin embargo, de acuerdo a lo expresado en la entrevista64 con la Coordinadora del

Grupo, se pretende que el componente ambiental vaya más allá y éste se incluya en los procesos

de planeación de la política.

Uno de los obstáculos a los que se enfrenta el componente ambiental actualmente, son las

limitaciones de Ley de las fuentes de recursos, por lo que hay inversiones que no pueden ser

ejecutadas directamente por el Gestor, lo que limita su capacidad de gestión en este componente.

Por esta razón el gran reto de la política es articular las prioridades de las corporaciones con las de

los departamentos par poder formular proyectos y poder ejecutar los recursos que las

corporaciones tienen disponibles, "se han presentado casos en que hay disponibilidad de recursos

por parte de las corporaciones y no hay proyectos formulados para invertirlos" (Coordinadora

Grupo de Desarrollo Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible,

Dirección de Desarrollo Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio

de 2015, Bogotá D.C.).

En cuanto al cumplimiento de mínimos ambientales, el Grupo de Desarrollo Sostenible brinda

asistencia técnica al Gestor y prestadores para poder solventar las deficiencias que han detectado.

Un problema crítico en este caso es el incumplimiento de las metas definidas en los PSMV , lo que

trae como consecuencia sanciones y también el aumento de factores regionales, con el

subsecuente aumento de tasas retributivas, que en la mayoría de los casos ni los municipios ni los

prestadores están en capacidad de pagar. Por esto, es necesario que los Gestores tengan la

capacidad de articularse con las corporaciones para evitar que los municipios se vean sujetos a un

63 Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C. 64 Ibídem.

74



exceso de demandas por parte de las Corporaciones y a la imposición de sanciones ligadas a las

metas fijadas, "la idea es que el Gestor esté en la jugada, que medie entre la corporación y los

municipios en cuanto a la aplicación de la normatividad" (Coordinadora Grupo de Desarrollo

Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo

Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.).

Para poder poner en marcha el componente ambiental es necesario que en el equipo del Gestor

tengan "un doliente", es decir un profesional que esté directamente encargado del componente

ambiental, no sólo para lo referente a los permisos y tramites ambientales; el reto al que se

enfrentan es que el trabajo en el componente ambiental sea integral y transversal al resto de los

componentes del PAP-PDA y que el Gestor tenga la capacidad de articular temas relacionados con

la gestión ambiental con las corporaciones.

En cuanto al rol de las corporaciones, la percepción obtenida en la entrevista65 realizada, es que en

algunas el trabajo es constante y lo realizan de la mano con los Gestores, mientras que otras

tienen una alta rotación de personal, lo que incide en el desarrollo de los procesos porque se

pierde continuidad cuando hay muchos interlocutores. En los casos en que quien está a cargo del

tema en las corporaciones es un técnico, los procesos se dilatan más, respecto a los casos en que

es un directivo quien está a cargo, la percepción es que esto se debe a que no tienen la autoridad

para darle agilidad a los temas, en estos casos el Grupo de Desarrollo Sostenible debe intervenir

para culminar la gestión.

Respecto a la participación de las corporaciones en el Comité Directivo, como lo define el Decreto

2246, éstas participan en los casos en que están invirtiendo recursos, sin embargo, la percepción

obtenida en la entrevista, es que esta condición favorece que se distancien las Corporaciones del

trabajo que desarrollan los Gestores; "para la implementación de la política los Gestores deberían

tener una opinión desde las corporaciones independientemente de las inversiones que realicen"

(Coordinadora Grupo de Desarrollo Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo

Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -

MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.).

3.1.5 Gestores

La matriz de valoración institucional se estructuró con el fin de determinar cuáles eran los

indicadores más adecuados para valorar la capacidad institucional de los gestores de la política. El

análisis realizado a partir de esta matriz se hizo de acuerdo con las principales categorías de

65 Ibídem

75



análisis de la evaluación institucional propuesta y con los procesos de la cadena de valor de la

política, tal como se presenta a continuación:

Conocimiento de la política aproximado por la experiencia específica del personal del

gestor.

Estructura organizacional y funciones.

Capacidad financiera y física.

Planeación y articulación de recursos.

Preinversión y ejecución de inversiones.

Aseguramiento de la prestación del servicio.

Componente ambiental

Para cada una de las categorías de la evaluación institucional se validaron, en conjunto con el

comité técnico de la evaluación y a partir de un conjunto de variables propuestas por la

consultoría, las variables más adecuadas (Tabla 7) para estructurar el indicador de valoración

institucional, calculado a partir de la matriz de variables propuesta.

Tabla 7. Variables para la valoración de capacidad institucional de los gestores

Categorías de evaluación institucional

Variables a evaluar

Conocimiento aproximado por experiencia específica del personal

Experiencia del personal directivo

Experiencia del equipo profesional misional

Estructura organizacional y funciones

Procesos definidos y certificación de calidad

Manual de funciones

Permanencia en el cargo de los directivos

Esquema de contratación del personal

Capacidad financiera y física

Capacidad financiera para el funcionamiento del gestor

Capacidad para hacer presencia territorial


Disponibilidad de Planes Maestros

Disponibilidad de planes de acción

Compromiso recursos del SGP municipios

Compromiso de recursos de la Gobernación adicionales a los del SGP departamental

Recursos disponibles por número de habitantes de municipios vinculados

Preinversión y ejecución

Calidad de diseños Funcionamiento efectivo de las obras

76



Categorías de evaluación institucional

Variables a evaluar

Aseguramiento de la Prestación

Plan de Aseguramiento

Actividades de asistencia acompañamiento para el proceso de Certificación de municipios en APSB

Plan de Gestión Social

Apoyo en el cargue al SUI de los prestadores

De acuerdo con el diagnóstico, desarrollo de actividades de asistencia y acompañamiento a los prestadores en lo siguientes aspectos: legales, institucionales, administrativos, financieros, comerciales, técnicos y operativos

Componente ambiental

Plan Ambiental Compromiso de recursos por parte de la AAR

Trabajo articulado para la gestión de trámites ambientales

Fuente: elaboración propia.

En el Anexo A se encuentra para cada una de las variables, la fuente de información y los criterios

de evaluación utilizados para valorar dicha variable. A partir de estos criterios de valoración y

teniendo en cuenta la información obtenida de las entrevistas y reporte de los gestores se valoró

cada variable para cada uno de los gestores de los departamentos (Anexo B).

3.1.5.1 Proceso de cálculo del estimador ranking del desempeño institucional y su

proceso de clasificación

El objetivo de este proceso es tomar el conjunto de 23 indicadores institucionales construidos a

partir de recolección de información primaria, y construir un indicador que permita determinar un

ordenamiento de los Departamentos del país en términos de su desempeño institucional.

Para cumplir este objetivo, se aplica un esquema de trabajo que contempla 5 etapas, las cuales se

describen a continuación.

Depuración de la información

Esta etapa es de particular interés, pues al contar con una población objetivo de apenas 32

observaciones (departamentos) con información de 23 indicadores, la pérdida de datos hace que

sea compleja la aplicación de cualquier estrategia medianamente robusta de cálculo. En particular

77



es posible observar que dentro de la información recolectada, existen indicadores que presentan

datos faltantes hasta del 40% y 50%.

Para dar respuesta a esta problemática, se plantean tres alternativas para el manejo de

información faltante:

Trabajar con la información disponible

El indicador se calcula con base en la información disponible, por tanto si a un

departamento le falta información para 5 de las 23 variables, el indicador compuesto de

capacidad institucional se calcula con los 18 indicadores disponibles.

Imputar con los faltantes con el valor mínimo en cada indicador (castigo)

El indicador se calcula con toda la información completa, castigando los departamentos

con datos faltantes con el valor más pequeño en cada indicador institucional.

Imputar con el valor mediano en cada indicador

Se asigna el valor mediano de cada indicador a los departamentos que presentan

información faltante en dicho indicador, lo que permite trabajar con la información

completa.

Estandarización de indicadores

Con el fin de estimar el indicador de desempeño, es necesario estandarizar todos los indicadores

institucionales de tal forma que queden en una misma escala de medida. Para tal efecto se utilizan

tres tipos de re-escalamiento, dependiendo de la naturaleza del indicador:

Los indicadores reportados en porcentaje permanecen con formato de número con

valores entre 0 y 100.

Los indicadores reportados en cuatro categorías se re-escalan, teniendo en cuenta el

ordenamiento, así:

i. 0 para la categoría 1

ii. 33 para la categoría 2

iii. 66 para la categoría 3

iv. 100 para la categoría 4

Los indicadores con escala continua se re-escalan teniendo en cuenta la siguientes

expresión:

𝐼𝑖 =𝐼𝑖 −min(𝐼𝑖)

max(𝐼𝑖) − min(𝐼𝑖)

78



Determinación de pesos para los indicadores

Dado el restringido número de observaciones, aspecto que limita los métodos estadísticos que

pueden ser usados, el cálculo del indicador compuesto de capacidad institucional obedece al

promedio de los indicadores institucionales. Sin embargo, el peso asignado a cada indicador en el

promedio puede ser el mismo o diferencial de acuerdo con algún criterio prefijado. Para la

construcción de este indicador se plantean entonces dos alternativas:

1) Una ponderación simple, donde cada uno de los 23 indicadores disponibles tiene el mismo

peso en el indicador:

∑ 𝐼𝑖23𝑖=1

23

2) Una ponderación diferenciada de acuerdo con la relación de cada indicador con la

evolución de los indicadores de resultado. Esto es, para el conjunto de indicadores de

resultado: cobertura, continuidad e IRCA se calcula su evolución tomando el nivel en la

actualidad, momento t, y tomando un valor inicial de referencia, momento t0, de acuerdo

a la disponibilidad de información. Se calcula entonces la evolución del indicador como:

𝐼𝑡,𝑡0𝑅 = 𝐼𝑡

𝑅 − 𝐼𝑡0𝑅

Donde 𝐼𝑡𝑅 es el indicador de resultado en el momento t y 𝐼𝑡0

𝑅 es el indicador de resultado

en el momento t0.

La ponderación estará dada entonces por la importancia relativa de la asociación de cada

indicador institucional 𝐼 con el conjunto de indicadores de resultado 𝐼𝑡,𝑡0𝑅 , expresada en

términos del coeficiente de correlación múltiple.

El resultado de este procesamiento (Cuadro 8) se observa en el siguiente cuadro:

Cuadro 8. Correlaciones múltiples y pesos asignados por indicador institucional, según escenario

de manejo de datos faltantes

Disponibles Castigo Mediana

Nombre Indicador Institucional correlación pesos correlación pesos Correlación pesos

Experiencia específica Personal Directivo (18) 0.2852 0.0297 0.0906 0.0106 0.0839 0.0101

Experiencia específica Equipo profesional misional (21)

0.5560 0.0580 0.3407 0.0398 0.4100 0.0493

Procesos definidos y certificación de calidad 0.4021 0.0419 0.4021 0.0470 0.4021 0.0484

79



Disponibles Castigo Mediana

Nombre Indicador Institucional correlación pesos correlación pesos Correlación pesos

Manual de funciones 0.2691 0.0281 0.3280 0.0383 0.2250 0.0271

Permanencia promedio en años de los directivos (28)

0.3917 0.0408 0.4157 0.0486 0.3934 0.0473

Esquema de contratación del personal: % de personal de planta (28)

0.3786 0.0395 0.1838 0.0215 0.1787 0.0215

Capacidad financiera para el funcionamiento 0.5490 0.0572 0.5490 0.0642 0.5490 0.0661

Presencia territorial 0.3194 0.0333 0.3194 0.0373 0.3194 0.0384

Disponibilidad de Planes Maestros 0.3370 0.0351 0.4467 0.0522 0.2784 0.0335

Planes de Acción 0.7837 0.0817 0.3357 0.0392 0.2716 0.0327

Compromiso recursos del SGP municipios. 0.6260 0.0653 0.6260 0.0732 0.6260 0.0753

Compromiso de recursos de la Gobernación adicionales a los del SGP departamental ( Regalías + Otros Recursos/ Regalías + Otros Recursos + SGP)

0.3983 0.0415 0.3983 0.0465 0.3983 0.0479

Recursos disponibles por número de habitantes de los municipios vinculados

0.3410 0.0355 0.3410 0.0398 0.3410 0.0410

Calidad de diseños 0.3962 0.0413 0.3962 0.0463 0.3962 0.0477

Funcionamiento efectivo de las obras 0.3652 0.0381 0.2442 0.0285 0.3707 0.0446

Plan de Aseguramiento 0.3460 0.0361 0.3460 0.0404 0.3460 0.0416

Actividades de asistencia acompañamiento para el proceso de Certificación de municipios en APSB

0.4945 0.0516 0.4945 0.0578 0.4945 0.0595

Plan de Gestión Social 0.4085 0.0426 0.4085 0.0477 0.4085 0.0492

Apoyo en el cargue al SUI de los prestadores. 0.6317 0.0659 0.5774 0.0675 0.5035 0.0606

De acuerdo con el diagnóstico, desarrollo de actividades de asistencia y acompañamiento a los prestadores en lo siguientes aspectos:

legales, institucionales, administrativos, financieros, comerciales, técnicos y operativos

0.2324 0.0242 0.2324 0.0272 0.2324 0.0280

Plan Ambiental 0.1822 0.0190 0.1822 0.0213 0.1822 0.0219

La AAR comprometió o articula recursos. 0.5179 0.0540 0.5179 0.0605 0.5179 0.0623

Se tiene un trabajo articulado para la gestión de trámites ambientales

0.3804 0.0397 0.3804 0.0445 0.3804 0.0458


El Indicador Compuesto de Capacidad Institucional entonces toma la siguiente formulación:

∑ 𝑤𝑖𝐼𝑖23𝑖=1

∑ 𝑤𝑖𝑖

Cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional

Una vez obtenidas las ponderaciones y definidas las diferentes estrategias de manejo de la información faltante, se realiza el cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional bajo

80



los diferentes escenarios planteados. En el Anexo C se encuentran los resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional para todos los escenarios Selección de escenario y clasificación

Con los diferentes escenarios calculados se hizo un análisis de experto sobre la clasificación, seleccionando finalmente el escenario de la ponderación por evolución de resultados con imputación por la mediana (Cuadro 9).

Cuadro 9. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional en el escenario definido

Departamento Mediana

Ponderaciones simples

Ponderaciones Resultados

Ponderaciones Evolución

ANTIOQUIA 76.239 73.242 74.223

ATLANTICO 66.464 68.695 71.989

BOLIVAR 59.939 61.535 65.965

BOYACA 55.449 60.847 76.329

CALDAS 39.515 42.295 42.050

CAQUETA 35.402 34.977 34.714

CAUCA 57.158 60.133 68.594

CESAR 73.431 71.650 72.766

CORDOBA 72.354 76.778 76.796

CUNDINAMARCA 66.214 68.604 77.251

CHOCO 48.709 47.694 44.995

HUILA 53.491 53.678 61.639

LA GUAJIRA 61.454 59.762 61.239

MAGDALENA 69.199 73.089 80.102

META 63.905 69.863 79.852

NARIÑO 32.888 33.712 44.555

NORTE DE SANTANDER 55.866 55.703 59.052

QUINDIO 51.198 49.689 52.136

RISARALDA 59.737 62.440 65.763

SANTANDER 36.426 41.527 46.201

SUCRE 65.267 67.848 66.159

TOLIMA 41.472 44.534 57.333

VALLE DEL CAUCA 56.481 57.674 59.266 ARAUCA 55.542 54.093 52.570

CASANARE 38.143 38.098 35.678

PUTUMAYO 35.743 33.710 31.954 SAN ANDRES 36.407 39.599 46.769

AMAZONAS 30.010 29.443 35.467 GUAINIA 42.909 43.462 40.659

GUAVIARE 34.001 31.957 39.243 VAUPES 27.632 30.394 43.025

81



Departamento Mediana

Ponderaciones simples

Ponderaciones Resultados

Ponderaciones Evolución

VICHADA 25.354 22.681 24.790

Fuente: Elaboración propia Con el indicador de ranking seleccionado, se realizó un proceso de clasificación, que consistió en la aplicación del método del algoritmo de k-means sobre el indicador. Previamente se evaluó el número adecuado de grupos a conformar, en términos de la disminución de la Suma de Cuadrados Dentro de los grupos, determinándose 4, como un número adecuado (Gráfico 3).

Gráfico 3. Número de grupos a conformar – disminución de suma de cuadrados

3.1.5.2 Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional

Los resultados obtenidos del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional, se presentan a

continuación. A partir del ranking realizado, el grupo 1 obtuvo la valoración institucional más baja

y el grupo 4 obtuvo la valoración más alta. Se encontró que el 38% de los gestores se encuentra en

el grupo 4, el 22% de los gestores se encuentra en el grupo 3, el 25% de los gestores se encuentra

en el grupo 2 y el 16% de los gestores se encuentra en el grupo 1, con la valoración más baja de

capacidad institucional. (Cuadro 10)

Cuadro 10. Resultados del indicador de capacidad institucional por tipo de gestor PAP-PDA




Grupo 4 10 59% 2 13% 12 38%

Grupo 3 4 24% 3 20% 7 22%

Grupo 2 2 12% 6 40% 8 25%

82






Grupo 1 1 6% 4 27% 5 16%

Total 17 100% 15 100% 32 100%

Fuente: elaboración propia a partir del ranking del Indicador Compuesto de Capacidad

Institucional

Los resultados obtenidos evidencian que el mayor porcentaje de los gestores que son ESP (82%)

quedaron ubicados en los grupos 3 y 4 del ranking de valoración de la capacidad institucional,

mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación, quedaron ubicados en estos dos

grupos. De tal forma, de acuerdo con este ranking de valoración, los gestores ESP tienen una

tendencia a tener una mejor capacidad institucional que los gestores que son gobernación.

(Cuadro 10 y Tabla 8)

Tabla 8. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional por departamento



Grupo 4 Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Magdalena, Meta, Risaralda, Sucre

Atlántico, Antioquia

Grupo 3 Arauca, Huila, Tolima, Valle del Cauca La Guajira, Norte de Santander, Quindío

Grupo 2 Chocó, Santander Caldas, Guainía, Guaviare, Nariño, San Andrés, Vaupés

Grupo 1 Casanare Amazonas, Caquetá, Putumayo, Vichada

Fuente: elaboración propia a partir de los ranking del Indicador Compuesto de Capacidad

Institucional

3.2 Estructura organizacional y funciones

En este numeral se desarrollan los temas relacionados con la estructura organizacional y funciones

en el nivel departamental y municipal (entes territoriales y prestadores). En primer lugar, para los

Gestores, se presenta el tipo de gestor y esquemas organizacionales, seguido la caracterización del

personal vinculado a los gestores. Posteriormente se presenta la visión estratégica del gestor y su

83



capacidad para desarrollar los procesos de contratación de la entidad, y por último la capacidad

financiera del gestor y la evaluación del rol de las gerencias asesoras.

En segundo lugar, para el nivel municipal se presentarán los resultados obtenidos en las encuestas

especializadas sobre la forma en la cual se encuentran organizados institucionalmente, tanto los

municipios como los prestadores. Finalmente, se presentará la percepción del programa de los

diferentes actores (gestores, municipios y prestadores) y la valoración de las relaciones

interinstitucionales entre cada uno de ellos.

3.2.1 Gestores

3.2.1.1 Tipo de Gestor y esquemas organizacionales

Con respecto a la naturaleza o tipo de gestor, se encontró que el 53% de los gestores del país

están constituidos como ESP y el 47% restante hace parte de la gobernación del departamento.

(Cuadro 11)

Cuadro 11. Tipos de gestor según naturaleza

Tipo de Gestor Frecuencia %

ESP 17 53%

Gobernación 15 47%

Total 32 100%


gestores del país.

A partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se evidenció que en

algunos casos (22% de los gestores del país) se han presentado cambios o transformaciones en el

tipo de gestor a lo largo del tiempo. (Cuadro 12)

Cuadro 12. Cambios de tipo de Gestor durante el período de evaluación (2008-2014)

Tipo de transformación Departamento Descripción de la transformación Frecuencia %

Dependencia de la gobernación que pasó a ESP

Casanare

En el año 2012 Acuatodos S.A. ESP, creada en 2009, pudo iniciar su operación como Gestor en el departamento.

3 9% Chocó

En el año 2010 se constituye Aguas del Chocó S.A. ESP e inicia operaciones en 2011.

Santander En el año 2012 se constituyó la ESANT S.A. ESP e inició operaciones en 2013.

84



Tipo de transformación Departamento Descripción de la transformación Frecuencia %

ESP que pasó a dependencia de la gobernación

Guaviare En el año 2010 se asignaron funciones del gestor a una dependencia de la gobernación.

3 9% Nariño A partir del año 2010 se asignaron las funciones del gestor a la Subsecretaría de Economía Regional y Agua Potable.

Vichada A partir del año 2013 se le asignan las funciones del gestor a la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación.

Gerencia Temporal que pasó a ESP

Sucre En el año 2010 se creó Aguas de Sucre S.A. ESP que asumió el rol de Gestor en el departamento.

1 3%

Total gestores con cambio 7 22%

Total gestores 32 100%


gestores del país.

Al inicio de la política PAP-PDA, el departamento de Casanare en el año 2009 constituyó la

empresa Acuatodos S.A. ESP, sin embargo, por un fallo judicial relacionado con vicios de

procedimiento en la creación de dicha empresa, fue necesario suspender la operación de la

misma. A partir de esa fecha y hasta el 2012 el rol del gestor en el departamento fue

desempeñado por la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación, cuando un fallo de segunda

instancia permite que la operación de la empresa y que ejerza la función de gestor. En lo que

respecta al Gestor del departamento del Chocó, éste inició sus funciones como una dependencia

de la gobernación y posteriormente en el año 2010, el gobernador del departamento decidió

constituir la empresa Aguas del Chocó S.A. ESP, la cual inició operaciones en el año 2011. Por otra

parte, el Gestor del departamento de Santander hacía parte de la Secretaría de Transporte e

Infraestructura de la Gobernación y posteriormente en agosto de 2013 se constituyó la empresa

ESANT S.A. ESP para asumir las funciones del gestor e inició operaciones en noviembre de 2013,

"se percibe que la creación de la ESANT incidió de manera positiva en la ejecución, pues se

recibieron procesos suspendidos o que no se habían liquidado que hoy en día están en ejecución,

liquidados, o resueltos, en la mayoría de los casos".66

En caso contrario, el Gestor del departamento del Guaviare se constituyó como la empresa Aguas

del Guaviare en el año 2008, "con el ingreso del gobernador hacia el año 2010, éste se dio cuenta

que la empresa no funcionaba correctamente (…)"67 y decidió quitar sus funciones y delegarlas a la

66 Documento de trabajo de campo. Departamento de Santander. 67 Documento de trabajo de campo, Departamento de Santander. Sección 1, Estructura organizacional y funciones.

85



Secretaría de Planeación de la Gobernación, posteriormente en el año 2013, estas funciones

pasaron al Despacho del Gobernador, a través de un asesor que lidera el PAP-PDA en el

departamento. El Gestor del departamento de Nariño se constituyó como Aguas de Nariño en el

año 2008, sin embargo, "el rol y función de la empresa no cumplió con las expectativas" por lo cual

fue liquidada, a partir del año 2010 se le otorgaron las funciones de gestor a la Subsecretaría de

Economía Regional y Agua Potable, perteneciente a la Secretaría de Planeación de la Gobernación

de Nariño. Por último, el Gestor del departamento del Vichada se constituyó en el año 2008 como

Aguas del Vichada, la cual funcionó hasta diciembre de 2012 y se le asignan las funciones del

gestor a la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación.

El caso del departamento de Sucre, la implementación del PAP-PDA estuvo a cargo de una

"Gerencia Temporal" durante los años 2008 y 2009, posteriormente en el año 2010, la Gerencia

Asesora apoya la creación de la empresa Aguas de Sucre S.A. ESP que desde entonces asume las

funciones del gestor en el departamento.

Con respecto a las dependencias de la gobernación que asumen el rol del gestor, se encontró que

en la mayoría de éstos (27%) el rol del gestor es asumido por la Secretaría de Infraestructura y la

Secretaría de Planeación, le sigue con un 13% la Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico,

y en una menor proporción de los gestores, el rol es asumido por el Despacho del Gobernador con

un representante o asesor encargado del tema, la Secretaría de Vivienda, la Secretaría de Agua y la

Secretaría de Servicios Públicos. (Cuadro 13)

Cuadro 13. Dependencias de la gobernación que asumen funciones del Gestor de PAP-PDA

Dependencia de la Gobernación Frecuencia %

Secretaría de Infraestructura 4 27%

Secretaría de Planeación 4 27%

Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico

2 13%

Despacho del Gobernador 1 7%

Secretaría de Agua 1 7%

Secretaría de Servicios Públicos 1 7%

Secretaría de Vivienda 1 7%

Secretaría de Obras Públicas 1 7%

Total Gestores Gobernación 15 100%


gestores del país.

86



En los departamentos de Amazonas, Caquetá, Guaviare, La Guajira, Norte de Santander, Putumayo

y Vichada tienen designado un coordinador, asesor o representante que funge como líder en el

desarrollo de las funciones del Gestor, y responde directamente al Secretario o Gobernador. En el

caso de los departamentos de Nariño y Antioquia, existe un dependencia formal dentro de la

Secretaría que asumió el rol del gestor, en el primer caso es la Subsecretaría de Economía Regional

y Agua Potable que depende de la Secretaría de Planeación, y en el segundo caso, la Dirección de

Agua Potable y Saneamiento Básico, que depende de la Gerencia de Servicios Públicos, adscrita a

la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación. En el caso de los departamentos de Atlántico,

Caldas, Guainía, Quindío, San Andrés y Vaupés, el equipo de trabajo que desarrolla las funciones

propias del gestor, reporta directamente al Secretario.

En lo que respecta a los esquemas organizacionales a través de los cuales los gestores se organizan

para desempeñar sus funciones, en las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores

de PAP-PDA se les preguntó a éstos la forma en la que estaban organizados para cumplir con las

funciones definidas, a partir de la recopilación y análisis de la información obtenida se

esquematizaron las estructuras organizacionales de cada uno de los gestores, relacionando las

dependencias que se hacían cargo de cada proceso, así mismo si el personal a cargo era de planta,

por prestación de servicios o se desarrollaba a través de una consultoría68. A partir del análisis

realizado a los esquemas organizacionales de cada gestor se determinó que actualmente existen

cinco tipos de esquemas organizacionales (Tabla 9) bajo los cuales los gestores están

desempeñando sus funciones.

Tabla 9. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales gestores PAP-PDA Tipo Descripción

Tipo A En la estructura del Gestor se encuentran dependencias formalmente definidas, en el mismo nivel jerárquico, que son responsables y lideran los temas para los componentes técnico (preinversión y ejecución de obras) y de aseguramiento de la prestación. La responsabilidad sobre el componente ambiental se encuentra inmersa en la dependencia que lidera el componente técnico.

Tipo B En la estructura del Gestor se encuentra una dependencia formalmente definida para el componente técnico. La responsabilidad sobre el componente de aseguramiento de la prestación se encuentra inmersa en otras dependencias formales de la empresa o recae sobre un funcionario que asume la supervisión de los contratos que se suscriban para realizar las actividades propias de este componente. La responsabilidad sobre el componente ambiental se encuentra inmersa en la dependencia que lidera el componente técnico.

68 En el Anexo D se presentan los esquemas organizacionales elaborados para cada uno de los gestores PAP-PDA.

87



Tipo Descripción

Tipo C La estructura del Gestor no cuenta con dependencias formales definidas, se organiza mediante grupos de trabajo, que en su mayoría cuentan con un líder, o se conforman por un único profesional que ejerce las funciones propias de cada uno de los componentes de la política. En el caso del componente de aseguramiento se puede presentar que se contrate a través de una consultoría.

Tipo D El Gestor es un prestador de servicios públicos, previamente constituido, en el cual las funciones propias del Gestor fueron asignadas a funcionarios de las áreas de la empresa con las competencias relacionadas a los diferentes componentes de la política.

Tipo E El Gestor tiene una estructura básica para manejar los temas administrativos y de aseguramiento del PAP-PDA y cuenta con una gerencia integral o asesora para el manejo del componente técnico.


gestores del país.

Los tipos de esquemas organizacionales A y C, en el primer caso con dependencias formales y en el

segundo con grupos internos de trabajo, se pueden considerar como estructuras organizacionales

con un enfoque basado en procesos, en el sentido en que se han articulado las actividades de los

procesos de la política con las funciones de cada una de las dependencias o grupos del gestor. Este

tipo de estructura fomenta la creación de especialistas en las diferentes funciones con un alto

grado de conocimiento y experiencia en las mismas, lo que resulta importante en este caso, dado

el alcance de las funciones del gestor, definidas en el Decreto 2246 de 2012. En el caso del tipo de

esquema B, se presenta una variación con respecto al esquema organizacional tipo A, dado que el

proceso de aseguramiento de la prestación del servicio es liderado por una dependencia que tiene

a su cargo otros procesos del gestor, en este caso se puede presentar que las condiciones en

cuanto al nivel de especialización y conocimiento, así como tiempo de dedicación de los

funcionarios del área responsable no sea la misma que en el tipo de esquema A. En estos tres tipos

de estructura, las actividades propias del proceso del componente ambiental, están inmersas en la

dependencia que lidera el componente técnico69. Los tipos de esquema D y E, resultan ser atípicos

en la generalidad encontrada a lo largo del país (6% de gestores con esquema tipo D y 6% de

gestores con esquema tipo E), en el caso del esquema tipo D, corresponde a una estructura tipo de

una empresa prestadora de servicios públicos previamente creada, la cual asume las funciones

propias del gestor en el departamento y las asigna de acuerdo a las competencias de cada una de

sus áreas previamente constituidas. En el caso del esquema tipo D, este esquema se relaciona con

la figura de gerencia asesora, que se establecía en el Decreto 3200 de 2008, en la cual por medio

69 Al respecto, el gestor del departamento de Cundinamarca, se presenta como una excepción a la regla, debido a que a pesar de haber sido clasificado en una estructura tipo A, el Asesor Ambiental y su equipo de trabajo dependen de la Subgerencia General de la Empresa, y están ubicados en la estructura a nivel de asesor/apoyo transversal de la Subgerencia.

88



de contrato o convenio, una empresa especializada lleva a cabo las funciones propias de uno o

más procesos de la política y el gestor con una planta de personal mínima realiza supervisión de

contratos y desempeña otras funciones propias no desarrolladas por ésta.

Se encontró que el 34% de los gestores tienen una estructura tipo A, el 31% tiene una estructura

tipo C, el 22% tiene una estructura tipo B y el 6% de los gestores tienen una estructura tipo D ó E

(Cuadro 14). Lo anterior evidencia una tendencia clara del tipo de organización que se ha venido

desarrollando, en la cual se encuentran identificados los roles al interior del Gestor y sus

responsabilidades con respecto a cada proceso de la política, en unos casos con dependencias

formalmente establecidas (gestores tipo A y B) que en su mayoría son ESP y en los otros con

grupos de trabajo que van surgiendo de acuerdo a las necesidades o funciones que se requieran

desarrollar (gestores tipo C), que corresponden a gestores que son gobernación. En este último

tipo de gestor, dado que las dependencias no están formalmente establecidas, se podría presentar

cierta inestabilidad organizacional con los cambios de líder o responsable de la dependencia

encargada.

Cuadro 14. Tipos de esquema organizacional según tipo de gestor PAP-PDA

Tipo de Esquema Organizacional


Frecuencia % Frecuencia Frecuencia %

A 8 47% 3 20% 11 34%

B 7 41% 0 0% 7 22%

C 0 0% 10 67% 10 31%

D 2 12% 0 0% 2 6%

E 0 0% 2 13% 2 6%

Total general 17 100% 15 100% 32 100%


gestores del país.

Al relacionar el tipo de estructura con el tipo de gestor, se encontró que el 88% de los gestores

que son ESP, se encuentran organizados mediante esquemas organizacionales tipo A y tipo B, sólo

el 12% son empresas prestadoras anteriormente constituidas. En tanto, para el caso de los

gestores que son gobernación, el 67% se encuentran organizados mediante esquemas

organizacionales tipo C, el 20% mediante tipo A y el 13% mediante tipo E. Los tipos de estructura B

y D, sólo se presentan en gestores que son ESP, mientras que los tipos de estructura C y E, sólo se

presentan en gestores que son gobernación. (Cuadro 14 y Tabla 10)

Tabla 10. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales por departamento

Tipo de Estructura


89



Tipo de Estructura


A Bolívar, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Sucre

Caldas, Nariño, Quindío

B Arauca, Boyacá, Casanare, Cauca, Santander, Tolima, Valle del Cauca

C

Amazonas, Atlántico, Caquetá, Guainía, Guaviare, Norte de Santander, Putumayo, San Andrés, Vaupés, Vichada

D Huila, Meta

E

Antioquia, La Guajira


gestores del país.

Adicionalmente, se encontró que el 25%70 de los gestores manifestaron haber realizado algún tipo

de restructuración organizacional o piensan realizarla, respondiendo a las exigencias y a las

necesidades a las que se han enfrentado en su función como gestores. Esto evidencia que se está

empezando a generar una dinámica a nivel institucional en el sector que busca el fortalecimiento

de la organización interna del gestor, para poder cumplir con las funciones que tiene designadas.

En cuanto a los esquemas de gestión con los cuales trabajan los gestores, se identificó que el 9%

de los gestores se encuentra desarrollando la preinversión con personal propio71, mientras el 91%

continua contratando con consultorías especializadas el desarrollo de esta actividad (Cuadro 15).

Por otra parte, en cuanto a las actividades asociadas a la formulación e implementación del Plan

de Aseguramiento, se encontró que el 38% de los gestores desarrollan estas actividades con

personal propio y el 63% contrata consultorías especializadas para el desarrollo de estas

actividades (Cuadro 15). De tal forma, se encontró que sigue siendo una práctica generalizada

recurrir a la contratación de consultorías especializadas para el desarrollo de actividades

relacionadas a estos dos componentes de la política. En lo que respecta a los esquemas de gestión

del proceso de preinversión, se encontró una tendencia en los gestores a fortalecerse con

personal especializado con el fin de apoyar el proceso de revisión y ajustes que fueran requeridos

en la etapa de viabilización de los proyectos, dados los problemas que se presentaron debidos a la

calidad de los diseños y a los largos tiempos de viabilización, que significaron un problema de tipo

contractual con los consultores que inicialmente los elaboraron. En lo que respecta a las

70 Los gestores que manifestaron haber realizado restructuraciones organizacionales en las entrevistas semiestructuradas realizadas son de los departamentos de Cesar, Cundinamarca, Magdalena, Nariño, Quindío, Risaralda y Sucre. El gestor del departamento del Cauca, manifestó estar iniciando el proceso de restructuración organizacional para este año. 71 Con personal propio se hace referencia a personal contratado directamente por el gestor en cualquier modalidad (de planta o por prestación de servicios).

90



consultorías contratadas para aseguramiento, de acuerdo a lo manifestado por los gestores en las

entrevistas semiestructuradas realizadas, en una gran parte están enfocadas al fortalecimiento

institucional (administrativo, comercial, financiero), en lo que respecta a asistencia técnico

operativa la mayor parte de los gestores la realiza por demanda (75%) y sólo 13% de los gestores

tienen programas establecidos para el desarrollo de este tipo de asistencia72 (Cuadro 15).

Cuadro 15. Esquemas de gestión utilizados para el desarrollo de las actividades en los

componentes técnico y de aseguramiento

Esquemas de gestión en los componentes

Con personal propio Consultorías No realizan la

actividad Total


Preinversión 3 9% 29 91% 0 0 32

Aseguramiento - fortalecimiento institucional

12 38% 20 63% 0 0 32

Aseguramiento -asistencia técnica operativa con plan de trabajo

0 0% 4 13% 0 0%

32 Aseguramiento -asistencia técnica operativa por demanda

24 75% 0 0% 4 13%


gestores del país.

Con respecto a la disponibilidad de procesos y procedimientos documentados en los gestores, se

encontró que sólo el 3% de los gestores cuenta con una certificación de calidad, el 38% de los

gestores cuentan con procesos y procedimientos definidos, el 25% de los gestores se encuentran

en proceso de documentación de los procesos y procedimientos y el 34% de los gestores no

cuentan con procesos y procedimientos (Cuadro 16). Al realizar el análisis por tipo de gestor, se

encontró que en el caso de los gestores que son ESP, un gestor se encuentra certificado en calidad

(el gestor del departamento de Bolívar), el 53% de los gestores tienen procesos y procedimientos

definidos y esperan iniciar un proceso de certificación en calidad y el 35% de los gestores están en

el proceso de documentación e implementación de los procesos y procedimientos, tan solo un

gestor ESP73 no cuenta con procesos y procedimientos. En el caso de los gestores que son

gobernación, el 20% cuentan con procesos y procedimientos definidos, el 13% está en proceso de

documentación de sus procesos y procedimientos y el 67% no cuentan con procesos y

procedimientos definidos. (Cuadro 16)

72 Los gestores de los departamentos de Antioquia, Cauca, Cundinamarca y Magdalena, manifestaron tener establecido un plan para llevar a cabo asistencia técnico operativa. 73 Gestor del departamento de Santander.

91



Cuadro 16. Disponibilidad de procesos y procedimientos según tipo de gestor PAP-PDA

Disponibilidad de procesos y procedimientos



Cuentan con procesos y procedimientos definidos y con certificación de calidad

1 6% 0 0% 1 3%

Cuentan con procesos y procedimientos definidos

9 53% 3 20% 12 38%

Están en proceso de documentación de los procesos y procedimientos

6 35% 2 13% 8 25%

No cuentan con procesos y procedimientos definidos

1 6% 10 67% 11 34%

Total 17 100% 15 100% 32 100%

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas a los 32 gestores.

En este aspecto se marca una importante diferencia entre los gestores que son ESP y los gestores

que son gobernación, se evidencia una clara tendencia de los gestores que son ESP a estandarizar

sus procesos y procedimientos y buscar en un futuro una certificación en calidad, lo que

eventualmente les permitirá fortalecerse institucionalmente a partir del seguimiento y medición

de la gestión que realizan, mientras que los gestores que son gobernación no consideran este

aspecto dentro de sus prioridades.

3.2.1.2 Personal

En cuanto al esquema de contratación de personal, se solicitó a los gestores reportar el tipo de

vinculación de cada funcionario, esto es si el funcionario pertenece a la planta de la entidad o se

vincula por medio de contrato de prestación de servicios. Teniendo en cuenta sólo los gestores

que reportaron información, se encontró que el 39% de los gestores tienen menos del 50% del

personal vinculado por planta, y el 36% de los gestores tienen más del 50% del personal vinculado

por planta. (Cuadro 17)

Al revisar el esquema de contratación con respecto al tipo de gestor, para los gestores que

reportaron información se observó que en el caso de los gestores que son gobernación, en general

tienen un menor porcentaje de personal vinculado por planta, esto es el 46% de éstos tienen

menos del 50% del personal vinculado por planta, en tanto que los gestores que son ESP, el 33%

92



tienen menos del 50% del personal vinculado por planta (Cuadro 17). Así mismo, en lo que

respecta a la contratación de personal por prestación de servicios, algunos gestores manifestaron

que se presentaban problemas en la continuidad de las labores del gestor, debido a que estos

funcionarios se les debe terminar el contrato cada año, y por lo general pasan entre 1 ó 2 meses

hasta que se vuelven a contratar y regresan a sus labores74.

Cuadro 17. Esquema de contratación de personal según tipo de gestor PAP-PDA

Porcentaje de personal de planta del Gestor



50% - 100% 7 47% 3 23% 10 36%

1% - 49% 5 33% 6 46% 11 39%

No tienen vinculado personal de planta

3 20% 4 31% 7 25%


15 100% 13 100% 28 100%


2 12% 2 13% 4 13%

Total gestores 17 15 32

Fuente: Elaboración propia a partir del reporte de información de Gestores. Nota: los

departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Meta, Norte de Santander y

Vaupés.

A partir de la información reportada por los 32 gestores sobre el personal vinculado, se calculó un

indicador que muestra la relación entre el número de funcionarios del gestor y el número de

municipios vinculados. Se encontró que el 39% de los gestores tienen una relación de menos de un

funcionario por municipio vinculado, el 39% tiene una relación de hasta 2 funcionarios por

municipio vinculado, el 11% tiene una relación de hasta 3 funcionarios por municipio vinculado, el

11% tiene una relación de más de 3 funcionarios por municipio. (Cuadro 18)

De esta forma, se encontró que la mayor parte de los gestores (79%), tienen 2 o menos

funcionarios contratados por cada municipio vinculado. Se destacan los casos de Chocó, La Guajira

y Quindío, que tienen un relación de 3, 2,4 y 2,36 funcionarios por municipio vinculado

respectivamente. Así mismo, los casos de Amazonas, Guainía y Guaviare que tienen 5, 16 y 3,25

funcionarios por municipio respectivamente, esta alta relación se debe a que estos departamentos

tienen pocos municipios (2, 1 y 4, respectivamente); sin embargo, el número de funcionarios

vinculados al gestor están por debajo de la media de los datos reportados. (Tabla 11)

74 Los gestores que manifestaron este problema de continuidad de sus labores por terminación de contratos de prestación son: Caldas, Caquetá, Nariño y Tolima.

93



Cuadro 18. Relación de funcionarios del gestor por municipio vinculado según tipo de gestor

PAP-PDA

Número de funcionarios/Número de municipios vinculados



Entre 0 y 1 6 40% 5 38% 11 39%

Entre 1 y 2 8 53% 3 23% 11 39%

Entre 2 y 3 1 7% 2 15% 3 11%

Mayor a 3 0 0% 3 23% 3 11%


15 100% 13 100% 28 100%


2 12% 2 13% 4 13%




Vaupés.

Tabla 11. Caracterización de la relación de funcionarios del gestor por municipio vinculado según

tipo de gestor PAP-PDA

Número de funcionarios por municipio vinculado


Entre 0 y 1 Bolívar, Cauca, Huila, Risaralda, Santander, Valle del Cauca

Antioquia, Atlántico, Caldas, Caquetá, Nariño

Entre 1 y 2 Arauca, Casanare, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Magdalena, Sucre, Tolima

Putumayo, San Andrés, Vichada

Entre 2 y 3 Chocó La Guajira, Quindío

Mayor a 3 Amazonas, Guainía, Guaviare

No reportaron información Boyacá, Meta Norte de Santander, Vaupés



Vaupés.

En lo que respecta a la identificación y delimitación de los roles al interior del Gestor, se solicitó a

los gestores que reportaran si contaban con un manual de funciones, que estableciera las

funciones y competencias laborales de los cargos que conforman el personal de planta. Se

encontró que el 63% de los gestores manifestaron contar con un Manual de Funciones y el 38%

manifestaron no contar con uno (Cuadro 19). Así mismo, algunos gestores manifestaron que el

94



personal contratista por lo general cuenta con una serie de actividades o funciones definidas en el

contrato de prestación.

Al realizar el análisis por tipo de gestor, se evidenció que el 88% de los gestores que son ESP,

cuentan con manual de funciones, mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación

cuentan con este instrumento (Cuadro 19). Esto evidencia una clara tendencia de los gestores que

son ESP a la formalización y estandarización en los temas organizacionales, a diferencia de lo que

está sucediendo con los gestores que son gobernación, que en una mayor proporción no cuentan

con este instrumento definido, y los gestores que cuentan con manual de funciones, corresponden

a los de la gobernación, que están definidos en el marco de todas las funciones que realizan estos

funcionarios, no específicamente a las funciones en el marco del PAP-PDA.

Cuadro 19. Disponibilidad de manual de funciones según tipo de gestor PAP-PDA

Disponibilidad de Manual de Funciones



Cuenta con MF 15 88% 5 33% 20 63%

No cuentan con MF 2 12% 10 67% 12 38%

Total 17 100% 15 100% 32 100%


gestores

A partir de la información reportada por los gestores sobre el personal vinculado, se realizó una

caracterización del nivel académico de este personal, y se encontró que de los 692 funcionarios

reportados, el 32% tiene nivel de postgrado, el 52% tiene nivel profesional, el 13% tiene nivel de

técnico o tecnólogo y el 3% alcanza el grado de bachiller. Así mismo, se encontró que tanto lo

gestores que son ESP como los que son gobernación, mantienen la misma tendencia (83% para

gestores ESP y 85% para gestores gobernación), en tanto la mayor parte del personal vinculado

tiene nivel de postgrado y profesional. (Cuadro 20)

Cuadro 20. Caracterización del nivel académico de personal según tipo de gestor PAP-PDA

Nivel académico del personal vinculado



Postgrado 132 28% 86 38% 218 32%

Profesional 255 55% 106 47% 361 52%

Técnico o tecnólogo 63 14% 30 13% 93 13%

Bachiller 16 3% 4 2% 20 3%

Total de funcionarios de los gestores que reportaron información

466 100% 226 100% 692 100%

95



Fuente: Elaboración propia a partir del reporte de información de los 32 gestores. Nota: los

departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Meta, Norte de Santander,

Tolima y Vaupés.

Con respecto a la experiencia específica en el sector de agua potable y saneamiento básico del

personal vinculado al gestor, se solicitó a los gestores que reportaran la experiencia específica

para el personal vinculado de nivel directivo y el personal vinculado que realiza actividades

misionales. Para los gestores que reportaron la información, en cuanto al nivel directivo se

encontró que el personal vinculado de nivel directivo del 39% de los gestores tiene más de 10 años

de experiencia en el sector, en el 22% de los gestores el personal de nivel directivo tiene entre 5 y

10 años de experiencia en el sector, en el 39% de los gestores el personal de nivel directivo tiene

menos de 5 años de experiencia en el sector (Cuadro 21). Al realizar el análisis entre el

comportamiento del promedio de experiencia del personal del nivel directivo en gestores que son

ESP y que son gobernación, se encontró que 44% de los gestores que son ESP y el 33% de gestores

que son gobernación, tienen personal vinculado de nivel directivo con más de 10 años de

experiencia en el sector; así mismo, el 22% de gestores que son ESP y que son gobernación, tienen

personal vinculado de nivel directivo con experiencia entre 5 y 10 años en el sector. Por último,

una mayor proporción de gestores que son gobernación (44% gestores gobernación y 33%

gestores ESP) reportaron que la experiencia promedio del personal vinculado de nivel directivo es

menor a 5 años (Cuadro 21). Con los gestores que reportan información se evidencia una

tendencia en la cual el mayor porcentaje (61%) de gestores reportan que el nivel directivo de la

organización tienen experiencia en el sector de más de 5 años, lo que se considera deseable,

contra el 39% de gestores que reportan que el nivel directivo tienen experiencia en el sector de

menos de 5 años.

Cuadro 21. Años de experiencia del personal vinculado de nivel directivo según tipo de gestor

PAP-PDA

Experiencia promedio

personal nivel

directivo



Nivel directivo con

más de 10 años 4 44% 3 33% 7 39%

Nivel directivo entre 5

y 10 años de

experiencia

2 22% 2 22% 4 22%

Nivel directivo con

menos 5 años 3 33% 4 44% 7 39%

Total de gestores que

reportaron

información

9 100% 9 100% 18 100%

96



Gestores que no

reportaron

información

8 47% 6 40% 14 44%



departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Caquetá, Casanare, Cauca,

Cundinamarca, Guaviare, Meta, Norte de Santander, San Andrés, Santander, Tolima, Valle del

Cauca, Vaupés y Vichada.

Por otra parte, en cuanto a la experiencia específica en el sector del personal vinculado que

desarrolla actividades misionales en el gestor, se encontró que el 19% de los gestores tiene

personal vinculado con más de 10 años de experiencia en el sector, el 29% de los gestores tiene

personal vinculado con experiencia entre 5 y 10 años en el sector, el 52% de los gestores tiene

personal vinculado de menos de 5 años de experiencia en el sector (Cuadro 22). Al realizar el

análisis del comportamiento del promedio de experiencia del personal que realiza actividades

misionales en gestores que son ESP y que son gobernación, se encontró que en un menor

porcentaje (10% gestores ESP y 27% gestores gobernación) el personal vinculado tiene una

experiencia en el sector de más de 10 años, con una experiencia en el sector entre 5 y 10 años

(40% gestores ESP y 18% gestores gobernación), personal vinculado con una experiencia menor a

5 años (50% gestores ESP y 55% gestores gobernación). (Cuadro 22)

Cuadro 22. Años de experiencia del equipo misional según tipo de gestor PAP-PDA

Experiencia promedio equipo misional



Equipo misional con más de 10 años

1 10% 3 27% 4 19%

Equipo misional entre 5 y 10 años de experiencia

4 40% 2 18% 6 29%

Equipo misional con menos 5 años

5 50% 6 55% 11 52%


10 100% 11 100% 21 100%


7 41% 4 27% 11



departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Guaviare,

Meta, Norte de Santander, Santander, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés y Vichada.

97



Con respecto al tiempo de permanencia promedio del personal vinculado de nivel directivo en el

gestor, se destaca el caso del departamento del Atlántico, en el cual la Secretaria de Agua Potable

y Saneamiento Básico tiene 10 años en este cargo y en el caso del gestor del departamento de

Antioquia que tiene un promedio de permanencia de 3,8 años (que se acerca a un período de

gobierno). Para el resto de gestores, se encontró que en el 36% de los gestores los funcionarios de

nivel directivo tienen una permanencia promedio entre 2 y 4 años y en el 61% de los gestores os

funcionarios de nivel directivo tienen una permanencia promedio de menos de 2 años (Cuadro

23). En este caso, se evidenció que los gestores que son ESP y que son gobernación, mantienen la

misma tendencia dado que en un mayor porcentaje de gestores (60% y 62%, respectivamente), la

permanencia de funcionarios del nivel directivo es inferior a 2 años en promedio (Cuadro 23). Esto

evidencia una falta de continuidad en la gestión que implica una baja en la productividad y la

producción de resultados asociados a la denominada "curva de aprendizaje" del personal, tiempo

en el cual se adquieren el conocimiento y se desarrollan las habilidades específicas para

desempeñar un cargo determinado.

Cuadro 23. Permanencia del personal vinculado de nivel directivo según tipo de gestor PAP-PDA

Tiempo promedio de permanencia en el cargo para el nivel directivo del gestor



Más de 4 años 0 0% 1 8% 1 4%

Entre 2 y 4 años 6 40% 4 31% 10 36%

Menos de 2 años 9 60% 8 62% 17 61%


15 100% 13 100% 28 100%


2 12% 2 13% 4 13%



departamentos que no reportaron esta información son: Meta, Norte de Santander, Valle del

Cauca y Vaupés.

3.2.1.3 Visión estratégica del gestor

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a los gerentes o

directivos sobre cómo visualizaban a su organización en el mediano y largo plazo. A partir de las

respuestas obtenidas, se identificaron dos tendencias muy claras sobre cómo consideran los

gestores que deben actuar buscando su permanencia en el sector y la continuidad de la política de

PAP-PDA que consideran importante para garantizar la sostenibilidad de la prestación de los

servicios de agua potable y saneamiento en sus regiones.

98



La primera tendencia identificada corresponde a la necesidad que ven los gestores en el

fortalecimiento institucional interno, de tal forma que les permita cumplir sus funciones de una

mejor manera, así como la permanencia en el tiempo del gestor para garantizar la continuidad de

la política. Los gestores que se encuentran en esta tendencia de visión, en todos los casos, hacen

parte de la gobernación del departamento75. En el caso particular del gestor del departamento de

La Guajira, el fortalecimiento institucional que buscan está enfocado a la creación de una ESP,

como parte de los requerimientos del Banco Mundial para poder prorrogar el crédito que se tiene

con esa entidad, y que le permita cumplir de una mejor manera sus funciones como gestor del

PAP-PDA. Por otra parte el gestor del departamento de Nariño, manifestó la importancia de tener

una mayor autonomía administrativa y financiera de la gobernación, así como definir una

estructura base de personal de planta que le permita crear una memoria institucional y una mayor

estabilidad en la organización. En el caso del departamento de Putumayo, la estrategia de

fortalecimiento institucional busca dar estabilidad al PAP-PDA de modo que no se vea sujeto a los

cambios políticos y que los nuevos funcionarios que lleguen puedan dar continuidad a los procesos

que se vienen adelantando.

La segunda tendencia identificada corresponde a la visión que tienen los gestores de generar

fuentes adicionales de ingreso que les permita tener autosostenibilidad financiera en el tiempo y

la posibilidad de seguir desempeñando sus funciones, sin depender de los recursos del PAP-PDA.

Los gestores que se encuentran en esta tendencia de visión, son en su gran mayoría gestores ESP76

y el gestor del departamento del Vichada, que hace parte de la gobernación. Bajo esta tendencia,

los gestores buscan convertirse en operadores de los servicios en los municipios o zonas de su

departamento donde se requiera la entrada de un operador, también prestar servicios de

consultoría o relacionados con los servicios de agua potable y saneamiento básico. A continuación

se presenta una serie de actividades previstas por los gestores, que consideran podrían ser

desarrolladas como fuentes adicionales de ingresos:

Desarrollo de las interventorías de los contratos de operadores especializados, prestar el

servicio de laboratorio de calidad de agua para su región. (Gestor del departamento de

Arauca)

Operador de los servicios de agua potable y saneamiento en los municipios que lo

requieran. (Gestores de los departamentos de Bolívar, Casanare, Magdalena, Risaralda,

Santander y Vichada)

Servicios de consultoría en preinversión y aseguramiento. (Gestores de los departamentos

de Boyacá y Magdalena)

75 Los gestores que manifestaron tener esta visión a mediano y largo plazo son: Amazonas, Atlántico, Caldas, Guainía, Guaviare, La Guajira, Nariño, Putumayo, Quindío y Vaupés. 76 Los gestores que manifestaron tener esta visión a mediano y largo plazo son: Arauca, Bolívar, Boyacá, Casanare, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima y Vichada.

99



Proyecto de facturación regional (cálculo de tarifas y facturación). (Gestor del

departamento de Sucre)

Prestación de los servicios bajo tres esquemas diferentes: esquemas locales, esquemas

regionales por componentes (p. ej.: regionalizar el servicio de facturación o la telemetría) y

esquemas regionales convencionales. Así como también, prestar servicios de alquiler de

motobombas, plantas de tratamiento, cuadrillas de operarios, entre otros, actividades que

ya viene realizando el gestor del departamento de Cundinamarca para generar ingresos

adicionales. (Gestor del departamento de Cundinamarca)

Dentro de este grupo de gestores, los departamentos de Cauca y Tolima, a pesar que manifestaron

su visión de buscar fuentes alternativas de ingresos como prestadores o vendedores de servicios,

no hicieron referencia a actividades puntuales que quisieran desarrollar para generar estos

ingresos adicionales.

El gestor del departamento del Valle del Cauca, manifestó una posición contraria con respecto al

hecho que los gestores busquen convertirse en operadores de los servicios o prestadores de

servicios para obtener fuentes adicionales de ingresos, debido a que consideran que, en primer

lugar, para poder lograr esto debe haber un cambio en la normatividad de la política para que el

Gestor pueda obtener otras fuentes de ingresos y en segundo lugar consideran que este cambio

(volverse ESP que compita en el mercado), sería incongruente con el rol como Gestor. De tal

forma, manifestaron que la Nación debe definir directamente con qué recursos van a financiar el

funcionamiento del gestor en adelante, porque en la actualidad esto no está claro. De tal forma,

su visión de mediano y largo plazo está enfocada en contribuir en la formulación de política

pública y en resolver el tema de la financiación del PAP-PDA, porque si no lo hacen "se va a acabar

el programa, consideran que va a haber un colapso porque si se deja la preinversión quieta y no se

adelanta en ejecución, en unos años se desactualizan los estudios y no se podrán ejecutar las

obras"77.

Por otra parte, los gestores de los departamentos de Antioquia, Chocó y Huila, manifestaron que

la visión estratégica de su organización se basaba en la búsqueda de fuentes adicionales de

recursos para seguir implementando el PDA, sobre todo en la zona rural. El gestor del

departamento de Córdoba manifestó que hasta el momento no han pensado en estrategias o

actividades alternativas orientadas a la generación de ingresos adicionales. El gestor del

departamento de San Andrés, manifestó que la visión del gestor dependía exclusivamente del

77 Documento de trabajo de campo, Departamento del Valle del Cauca, sección 1, Estructura organizacional y funciones.

100



gobernador, en ese sentido manifestaron no tener claro cual es el futuro del gestor en el

departamento, "es más una decisión política que técnica y está en cabeza del nominador"78.

3.2.1.4 Capacidad del gestor para desarrollar los procesos de contratación

En cuanto al proceso de contratación se encontró que en el caso de los gestores que son

gobernación, la etapa precontractual de los procesos de contratación es llevada a cabo por el área

jurídica y técnica del gestor con apoyo de otras áreas del mismo gestor en el caso que se considere

necesario. La etapa contractual es llevada a cabo por la dependencia de la gobernación encargada

para tal fin con el acompañamiento constante del gestor y la etapa postcontractual la ejerce por lo

general las áreas técnicas con el acompañamiento de la dependencia jurídica de la gobernación.

En estos casos, los gestores manifestaron tener buena capacidad, en términos de recurso humano,

para llevar a cabo los procesos de contratación requeridos. Los gestores de los departamentos de

Antioquia, Atlántico, Putumayo y Vaupés declararon acogerse al Manual de Contratación de la

gobernación para adelantar la contratación en el marco del PDA.

Por otra parte, los gestores que son ESP desarrollan sus procesos de contratación a través del área

jurídica o de contratación que tienen conformada. La etapa precontractual es realizada por las

áreas técnicas con el apoyo del área jurídica, la etapa contractual la desarrolla el área jurídica y la

etapa postcontractual la ejerce por lo general las áreas técnicas que son las designadas para

realizar la supervisión a los contratos suscritos. En general, los gestores manifestaron tener una

buena capacidad, en términos de recurso humano, para adelantar los procesos de contratación de

la entidad. Los gestores de los departamentos de Bolívar, Cundinamarca, Meta y Valle del Cauca

manifestaron que en la contratación relacionada con el funcionamiento de la entidad, se rigen por

el derecho privado, tal como establece la Ley 142 de 1994.

En lo que respecta a los tiempos de contratación, los gestores afirmaron que se rigen por lo que

estipula la Ley 80 de 1993 y que por lo general se cumplen los tiempos definidos en ésta. Sin

embargo, los gestores de los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, manifestaron que estos

tiempos son muy extensos y que en los casos en los que un proceso se declare desierto, el proceso

de contratación se puede demorar aún mas, por lo que consideran que al realizar la contratación

por derecho privado, los procesos de contratación serían mucho más ágiles y le daría más

capacidad de respuesta al gestor, en lo que respecta principalmente a los casos de obras que se

deben ejecutar como respuesta a situaciones de emergencia que se presenten.

Los gestores en general declararon que la concurrencia de oferentes en los diferentes procesos de

contratación ha sido buena, a excepción de los departamentos de Arauca y Casanare que

78 Documento de trabajo de campo, Departamento de San Andrés, sección 1, Estructura organizacional y funciones.

101



manifestaron tener una poca concurrencia de oferentes debido principalmente a problemas de

orden público (en el caso particular de Arauca).

Los procesos de contratación en la mayoría de los casos son adelantados exclusivamente por el

gestor. A partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas, se encontró que en el caso de los

gestores de Caquetá, Cundinamarca y Santander se han llevado a cabo procesos de contratación

realizados directamente por los municipios y prestadores del servicio. En el caso del gestor del

departamento de Caquetá, la situación es de carácter político, dado que a partir de la destitución

del gobernador del período 2012-2015 y la posesión de la nueva gobernadora, se realizó una

reunión con los municipios vinculados al PAP-PDA, en la cual los municipios condicionaron su

permanencia en la política a la ejecución directa de los recursos por parte de ellos; de esta forma,

actualmente el gestor realiza toda la etapa precontractual y envía la documentación a los

municipios para que éstos se encarguen de llevar a cabo el proceso de contratación. En el caso del

gestor del departamento de Cundinamarca, aproximadamente el 20% de los procesos de

contratación han sido realizados directamente por el municipio, en estos casos la contratación de

la interventoría sigue estando a cargo del gestor; la decisión de entregar la contratación al

municipio es tomada por el Comité Directivo, a partir de la capacidad institucional que se observe

de éste para realizar dicho proceso de contratación. Por su parte, el gestor del departamento de

Santander manifestó que el Comité Directivo tomó la decisión, en un caso particular, de delegar la

contratación de la obra a la empresa de servicios públicos del municipio, mediante un convenio

administrativo a través del cual el gestor ejerce la supervisión al proceso realizado.

En general se observó que la naturaleza o tipo de gestor, no tiene incidencia en la capacidad que

tienen los gestores para llevar a cabo los procesos de contratación en el marco de la política, en

primer lugar, porque todos se deben regir por la Ley 80 de 199379, y en segundo lugar porque

tanto los gestores que son ESP como los que son gobernación han desarrollado esquemas de

gestión que les permiten desarrollar los procesos de contratación de una manera adecuada.

3.2.1.5 Capacidad financiera de los gestores

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les preguntó cual era su

principal fuente de financiamiento, se encontró que el 63% de los gestores es financiado con el

SGP departamental, el 25% es financiado con recursos propios del departamento, el 16% con

regalías y el 6% con ingresos propios del gestor y el 9% no reportó la información de la fuente de

financiamiento (Cuadro 24), la suma de los porcentajes es mayor que 100% dado que algunos

79 El Decreto 4548 de 2009, establece en su artículo 1 que "los procesos de contratación que se adelanten por el Gestor, en cumplimiento de las funciones asignadas por el artículo 12 del Decreto 3200 de 2008, se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en el mencionado decreto."

102



gestores utilizan varias fuentes de financiamiento para cubrir sus gastos de funcionamiento. La

mayor parte de los gestores que son ESP (76%) se financian con recursos del SGP departamental,

mientras que en el caso de los gestores que son gobernación se encontró que se financian en una

igual proporción con recursos propios y con SGP departamental (50%). (Cuadro 24)

Cuadro 24. Fuentes de financiamiento del funcionamiento del gestor según tipo de gestor PAP-

PDA

Fuente de financiación del funcionamiento



SGP Departamental 13 76% 7 47% 20 63%

Recursos propios del departamento

1 6% 7 47% 8 25%

Regalías 3 18% 2 13% 5 16%

Ingresos propios del gestor

2 12% 0 0% 2 6%


19 112% 16 107% 35 109%


2 12% 1 7% 3 9%


Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas a los 32 gestores. Nota: los

departamentos que no reportaron esta información son: Guaviare, Huila y Meta.

En el análisis realizado se encontraron dos casos atípicos en lo que respecta a las fuentes de

financiamiento. En primer lugar, el gestor del departamento del Cesar, reportó tener una fuente

adicional de financiamiento al SGP departamental, que proviene del contrato suscrito con un

operador especializado de aseo en los municipios en los que prestan el servicio, y que corresponde

al 4% del valor recaudado por el operador. En segundo lugar, el gestor del departamento de

Cundinamarca tiene un esquema de financiamiento particular, el cual está conformado por 3

rubros de ingresos: i) por cada proyecto viabilizado el gestor cobra 4% del total del contrato, el

primer 2% al momento de radicar el proyecto en el mecanismo de viabilización, y el 2% restante

cuando el proyecto es viabilizado (este es el principal rubro de ingresos), ii) contratos suscritos con

la gobernación para adelantar la interventoría de proyectos, y iii) prestación de servicios y alquiles

de equipos para la prestación de servicios de agua potable y saneamiento.

Por otra parte, el gestor del departamento del Cauca manifestó estar en el proceso de

estructuración de un convenio con la gobernación para el manejo de los recursos de los

municipios descertificados, lo cual sería una nueva fuente de ingresos adicionales, este nuevo

convenio sería financiado con recursos propios del departamento. Con respecto a este tema, los

gestores de los departamentos de Atlántico, Santander y Nariño manifestaron que por asignación

103



de funciones de la gobernación se encuentran manejando los recursos de los municipios

descertificados, sin embargo los gestores de Santander y Nariño manifestaron no estar recibiendo

remuneración por esta actividad.

Por otra parte, de acuerdo con información recopilada a partir de las entrevistas

semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, el 60% de los gestores consideran que no tienen

dificultades en términos de recursos para contratar personal y adquirir materiales y suministros,

contra un 31% de los gestores que declaran tener dificultades (Cuadro 25).

Cuadro 25. Capacidad financiera de los gestores por tipo de gestor PAP-PDA

Disponibilidad de procesos y procedimientos



El Gestor declara no tener dificultades en términos de recursos para contratar personal, adquirir materiales y suministros

14 82% 8 53% 22 69%

El Gestor declara tener dificultades en términos de recursos para contratar personal, adquirir materiales y suministros

3 18% 7 47% 10 31%

Total 17 100% 15 100% 32 100%


gestores

3.2.1.6 Evaluación del rol de las Gerencias Asesoras

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó cómo evaluaban

el rol de la gerencia asesora y cuál había sido el impacto de su salida en la gestión del gestor. La

percepción general obtenida de los gestores es que el desempeño que tuvieron las gerencias

asesoras fue malo, si se tienen en cuenta sólo los gestores que tuvieron una gerencia asesora (24

gestores en total), el 75% de los gestores manifestó que el desempeño fue malo contra un 21% de

los gestores que manifestó que el desempeño de éstas fue bueno (Cuadro 26), uno de los gestores

manifestó en la entrevista realizada no conocer el desempeño de la gerencia asesora en su

departamento (gestor del departamento de Guainía).

Cuadro 26. Desempeño de las gerencias asesoras en el país

104



Rol de la Gerencia Asesora Frecuencia % total

gestores

% total

gerencias

contratadas

Malo 18 56% 75%

Bueno 5 16% 21%

No tuvo gerencia asesora 8 25% -

No reportó información 1 3% 4%

Total 32 100% 24


gestores.

Los gestores de los departamentos de Antioquia, Caldas, Meta, Nariño y Norte de Santander (el

21% de los gestores) manifestaron que el rol ejercido por la Gerencia Asesora fue bueno y

fundamental como base para el trabajo que desempeña actualmente el gestor, así mismo

afirmaron que en general las gerencias cumplieron lo estipulado en los contratos y entregaron los

productos definidos y los procesos de empalme fueron satisfactorios80. En el caso del gestor de

departamento de Antioquia, actualmente tiene un convenio suscrito con la Universidad de

Antioquia, que cumple las funciones que en su momento cumpliría la gerencia asesora, el gestor

manifestó que esta figura ha sido clave en el éxito de la implementación del PAP-PDA.

Por otra parte, el 75% de los gestores (Cuadro 26) manifestaron que las gerencias asesoras no

cumplieron a cabalidad el objeto para el cual fueron contratadas, argumentaron que los diseños

realizados en un buen porcentaje tuvieron muchas deficiencias y fue necesario reformularlos,

incluso en un caso, el gestor manifestó que fue necesario aprobar recursos adicionales para el

ajuste de los planes maestros81, así mismo, en algunos casos los diseños no fueron entregados82 lo

que produjo retrasos en la ejecución de obras. El gestor del departamento del Cauca manifestó

que una de las razones para el mal desempeño de las gerencias asesoras era su desconocimiento

de las condiciones locales y que no acompañaban su trabajo con la presencia en el territorio

requerida para desempeñar sus funciones. Por otra parte, el gestor del departamento de Boyacá

manifestó que el mal desempeño también se debía a un problema en los contratos suscritos, éstos

eran muy básicos y limitados, lo que no daba suficiente claridad del alcance de las labores a

desempeñar y los productos a entregar. Así mismo, los gestores de los departamentos de Sucre y

80 A excepción del gestor del departamento de Caldas que manifestó que el proceso de empalme había sido traumático. 81 Documento de trabajo de campo, Departamento de Bolívar, sección 1, Estructura organizacional y funciones. 82 Uno de los casos más críticos se presentó en el departamento del Valle del Cauca, en el que la Gerencia Asesora "dejó atrapada la preinversión", debido a que no cumplieron ni entregaron los estudios y diseños para poder empezar la ejecución (105 proyectos en total). (Documento de trabajo de campo, Departamento del Valle del Cauca, sección 1, Estructura organizacional y funciones.)

105



Vichada, manifestaron que los contratos con las gerencias asesoras fueron muy costosos y los

resultados que produjeron en la implementación del PAP-PDA, no fueron los mejores.

En el caso de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Sucre, se presentó una situación

particular en tanto que a pesar que los gestores manifestaron que la gerencia asesora en términos

de su trabajo en el área técnica (estudios y diseños, interventorías), había tenido un mal

desempeño, calificaron como bueno el rol desempeñado por ésta en el componente de

aseguramiento, el cual fue vital, declararon, para haberse fortalecido institucionalmente como

gestor y además se dio una transferencia de conocimiento entre estas áreas que consideran

fundamental para el trabajo que vienen desarrollando en el componente de aseguramiento

actualmente.

Por otra parte, se encontró que en tres casos el gestor inició un proceso jurídico por

incumplimiento contra la Gerencia Asesora, en ninguno de los casos se ha producido fallo: i) el

gestor del departamento del Cauca, ii) el gestor del departamento del Cesar instauró un proceso

en su contra debido al incumplimiento en la entrega de los productos establecidos

contractualmente y de las falencias que se identificaron en los proyectos entregados, y iii) El

gestor del departamento del Valle del Cauca inició un proceso por incumplimiento debido al

incumplimiento en la entrega de los productos establecidos, afirmaron que el porcentaje de

avance del contrato sólo llegó al 20%.

Con respecto al impacto generado con la salida de las gerencias asesoras, los gestores

manifestaron en general, que el impacto fue bueno, dado que permitió al gestor fortalecerse y

ofrecer un apoyo integral a los municipios y prestadores, al asumir las funciones que tenían las

gerencias asesoras. Sin embargo, algunos gestores83 manifestaron que el proceso de salida de las

gerencias como tal fue traumático, en el sentido que no hubo empalme adecuado ni transferencia

de conocimiento, lo que dificultó inicialmente que el gestor asumiera las funciones que venían

desarrollando estas. De forma contraria, el gestor del departamento de Nariño afirmó que el

impacto de la salida de la Gerencia Asesora fue negativo en su caso, dado que pudo haber

ejecutado con mayor celeridad el plan de aseguramiento, la gerencia tenía la radiografía de

departamento y tenían la capacidad institucional para implementar las actividades propuestas y

como consecuencia de su salida, se perdió mucho tiempo, el plan fue formulado desde diciembre

de 2013 y por la salida de la gerencia y el tiempo que pasó hasta que el Gestor retomó el tema, el

plan fue aprobado sólo hasta octubre de 2014.

3.2.2 Municipios

83 Los gestores que manifestaron esta situación son: Caldas, Caquetá, Córdoba, Guaviare, La Guajira y Vichada.

106



A partir de las encuestas especializadas realizadas a las administraciones municipales de 170

municipios, se encontró que para los tres tipos de vinculación84, en más del 70% de los municipios

la dependencia de la alcaldía responsable de los temas del sector de agua potable y saneamiento

básico es la Secretaría u Oficina Asesora de Planeación, donde los municipios con Bonos de Agua

presentan la mayor proporción (82,2%), seguido de los municipios no vinculados (82%) y

municipios vinculados a PDA (78,9%); en menos de 30% de los municipios, la dependencia

responsable fue reportada como "otra". (Cuadro 27)

Cuadro 27. Dependencias responsables de los temas del sector de APSB en las alcaldías

Tipo Vinculación

Secretaría u Oficina Asesora de Planeación

Otra, ¿Cuál?

% Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)

PDA 78,90% 582 (4,10%) 21,10% 156 (4,10%)

BA 82,20% 38 (0,00%) 17,80% 8 (0,00%)

Ninguno 82,00% 107 (4,40%) 18,00% 23 (4,40%)

Total 79,50% 727 (3,30%) 20,50% 187 (3,30%)

Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a las

administraciones municipales de 170 municipios

Con respecto al cargo que lidera los temas del sector de APSB en la alcaldía municipal, se encontró

que en más del 60% de los municipios, para los tres tipos de vinculación, el cargo que lidera los

temas del sector es el Secretario de Planeación, donde los municipios con Bonos de Agua

presentan la mayor proporción (68,9%), seguido de los municipios vinculados a PAP-PDA (68,3%) y

los municipios no vinculados (67,9%); seguido del Secretario de Planeación y Obras Públicas, con

20% en el caso de los municipios con Bonos de Agua, 15,10% en los municipios vinculados a PAP-

PDA y 14,10% en los municipios no vinculados. Con menores proporciones, le siguen Jefe de la

Unidad de Servicios Públicos, Secretario de Servicios Públicos y otros cargos. (Gráfico 4)

Gráfico 4. Cargos de las alcaldías municipales responsables de los temas del sector de APSB

84 Las encuestas especializadas fueron realizadas a municipios vinculados a PAP-PDA, municipios vinculados al esquema de Bonos de Agua y a municipios no vinculados.

107





Con respecto al tipo de vinculación de los funcionarios que lideran los temas relacionados al

sector, más del 90% de los municipios reportó que el tipo de vinculación de estos funcionarios era

mediante contrato laboral, donde la mayor proporción la presentan los municipios no vinculados

(96,1%), le siguen los municipios con Bonos de Agua (95,6%) y los municipios vinculados a PAP-

PDA (94,8%). En una proporción entre el 3% y el 6% de los municipios reportaron que el tipo de

vinculación de estos funcionarios era mediante contrato de prestación de servicios. (Cuadro 28)

Cuadro 28. Tipo de vinculación de funcionarios que lideran los temas asociados al sector de

APSB en las alcaldías

Tipo Vinculación

Contrato laboral Prestación de servicios

% Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)

PDA 94,80% 700 (2,40%) 5,20% 38 (2,40%)

BA 95,60% 44 (0,00%) 4,40% 2 (0,00%)

Ninguno 96,10% 125 (2,10%) 3,90% 5 (2,10%)

Total 95,00% 869 (1,90%) 5,00% 45 (1,90%)



Así mismo, los municipios no vinculados reportaron que en promedio el tiempo de dedicación de

estos funcionarios a los temas relacionados al sector es en promedio 43,4% de su tiempo, los

municipios con Bonos de Agua reportaron que la dedicación promedio es del 36,11% y los

108



municipios vinculados a PAP-PDA reportaron que la dedicación promedio es del 35,94%. (Cuadro

29)

Cuadro 29. Dedicación promedio del tiempo de los funcionarios responsables a los temas

asociados al sector de APSB en las alcaldías

Tipo de Vinculación

Dedicación

% ee (%)

PDA 35,94% (3,04%)

BA 36,11% (0,00%)

Ninguno 43,64% (3,91%)

Total 37,12% (2,50%)



Por otra parte, los municipios de los tres tipos de vinculación reportaron que en promedio tienen 3

funcionarios como personal de apoyo para los temas asociados al sector de agua potable y

saneamiento básico. (Cuadro 30)

Cuadro 30. Personal de apoyo para los temas asociados al sector de APSB en las alcaldías


Número de personas

ee

PDA 3 0,19

BA 3 0,00

Ninguno 3 0,19



En lo que respecta al seguimiento que realiza la administración municipal al operador de los

servicios de acueducto y alcantarillado, se le preguntó a las administraciones municipales si tenían

un documento formalmente establecido para realizar el seguimiento a los indicadores de

cobertura, continuidad y calidad, a lo que la mayor proporción de municipios vinculados a PAP-

PDA (51,3%) contesto que tenían documento formal, el 52,6% de los municipios no vinculados

contestó que tenían el documento formal y el 40% de los municipios con Bonos de Agua contestó

que tenían documento formal para realizar seguimiento. (Cuadro 31)

Cuadro 31. Municipios que cuentan con un documento formal para realizar seguimiento a los

indicadores de cobertura, continuidad y calidad


Si ee(%)

% Frecuencia

PDA 51,30% 379 (5,60%)

109




Si ee(%)

% Frecuencia

BA 40,00% 18 (0,00%)

Ninguno 52,60% 68 (5,20%)

Total 51,00% 465 (4,50%)



En el caso de los municipios que poseen el documento formal, el 67,8% de los municipios

vinculados al PAP-PDA, el 66,7% de los municipios con Bonos de Agua y el 66,3% de los municipios

no vinculados reportaron que se trataba de un documento concertado y aprobado con el

municipio, alrededor del 18% de los municipios con los tres tipos de vinculación reportaron que se

trataba de un documento interno y alrededor del 14,7% de los municipios con los tres tipos de

vinculación reportaron que se trataba de un contrato. (Cuadro 32)

Cuadro 32. Tipo de documento formal utilizado para realizar seguimiento a los indicadores de

cobertura, continuidad y calidad


Interno Concertado y aprobado con el

municipio En un contrato

% Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)

PDA 15,90% 60 (5,7%) 67,80% 257 (7,1%) 16,30% 62 (5,6%)

BA 16,70% 3 (0,0%) 66,70% 12 (0,0%) 16,70% 3 (0,0%)

Ninguno 22,60% 15 (6,6%) 66,30% 45 (7,3%) 11,10% 8 (4,8%)

Total 17,00% 78 (4,7%) 67,50% 314 (5,8%) 15,50% 73 (4,6%)



Con respecto al monitoreo y seguimiento de las obligaciones y metas del prestador de los

servicios, en una mayor proporción (94,7%) los municipios vinculados al PAP-PDA contestaron que

realizaban el seguimiento a las obligaciones y metas del prestador, le siguen los municipios no

vinculados (con el 84,2%) y los municipios con Bonos de Agua (con el 72,2%). (Cuadro 33)

Cuadro 33. Municipios que realizan monitoreo y seguimiento al cumplimiento de obligaciones y

metas del prestador


Sí

ee(%) % Frecuencia

PDA 94,70% 359 (3,40%)

BA 72,20% 13 (0,00%)

Ninguno 84,20% 57 (6,00%)

110




Sí

ee(%) % Frecuencia

Total 92,20% 429 (2,90%)



De acuerdo con la información recolectada, el mecanismo más común con el que las

administraciones municipales realizan el monitoreo y seguimiento a los prestadores de los

servicios, es la solicitud de informes periódicos para los tres tipos de vinculación, presentando una

mayor proporción (76,9%) los municipios vinculados con bonos de agua, le siguen los municipios

no vinculados (68,10%) y los municipios vinculados a PAP-PDA (63,6%). El segundo mecanismo

más común para realizar monitoreo y seguimiento, que es utilizado por alrededor del 43% de los

municipios, para los tres tipos de vinculación, corresponde a los informes de Junta Directiva de los

prestadores, en este caso la mayor participación es la de los municipios con Bonos de Agua

(46,2%) y le siguen los municipios vinculados a PAP-PDA. En una menor proporción los municipios

declararon realizar monitoreo y seguimiento a través de los informes de interventorías (alrededor

del 18,8% de los municipios) o a través de un sistema de información (alrededor del 14% de

municipios vinculados a PAP-PDA y no vinculados). Sólo el 3% de municipios vinculados a PAP-PDA

declaró no recibir ningún tipo de información. (Gráfico 5)

Gráfico 5. Mecanismos a través de los cuales se realiza monitoreo y seguimiento a las

obligaciones y metas de los prestadores de los servicios

64%

77%

68%

42%

46%

41%

28%

15%13%14%

0%

14%

3%

0% 0%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

PDA BA Ninguno

Cuentaconunsistemadeinformaciónparaelmonitoreoyseguimiento

Solicitainformesperiódicos

ElalcalderecibeinformesenlasreunionesdeJuntaDirec va

Atravésdeinformesdelainterventoríadelcontratoconeloperador

Norecibeningún podeinformación

Fuente:

Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a las administraciones

municipales de 170 municipios

111



No obstante lo anterior, los encuestadores reportaron que sólo pudieron constatar físicamente los

informes de monitoreo y seguimiento de cumplimiento de obligaciones y metas, en un 30,8% de

los municipios con Bonos de Agua, en un 14% de los municipios vinculados PAP-PDA y en un 5% de

los municipios no vinculados. (Cuadro 34)

Cuadro 34. Casos en los que se constató físicamente los informes de seguimiento


Sí

ee(%) % Frecuencia

PDA 14,00% 50 (5,60%)

BA 30,80% 4 (0,00%)

Ninguno 5,00% 3 (4,10%)

Total 13,20% 57 (4,70%)



A partir de los resultados obtenidos, se evidencia que todavía un porcentaje muy bajo de

municipios se encuentra realizando seguimiento y monitoreo de los indicadores de prestación de

los servicios en su municipio de una manera formal (Cuadro 31), resultando los municipios

vinculados a bonos de agua, los que presentan una menor proporción. Dentro de estos

documentos formales utilizados, el que se utiliza en menor proporción es el contrato, seguido de

un documento concertado entre municipio y prestador.

3.2.3 Prestadores

En lo que respecta al tipo de vinculación de personal, los prestadores declararon que la mayor

parte de sus trabajadores (alrededor del 75,2% para el área administrativa y alrededor del 81,4%

para el área técnico operativa), para los tres tipo de vinculación de los municipios, se encuentra

vinculado por medio de contrato laboral. En los dos casos, la mayor proporción de trabajadores

vinculados por contrato laboral la presentan los prestadores de los municipios con bonos de agua

(87,6% para el área administrativa y financiera y 90,6% para el área técnico operativa), le siguen

los prestadores de los municipios no vinculados (73,5% para el área administrativa y financiera y

83,72% para el área técnico operativa) y finalmente los prestadores de los municipios vinculados a

PAP-PDA (64,4% para el área administrativa y financiera y 70,1% para el área técnico operativa).

En una menor proporción los trabajadores de los prestadores son vinculados a través de contratos

de prestación de servicios o por órdenes de servicio. (Gráfico 6)

112



Gráfico 6. Tipo de vinculación de los trabajadores de los prestadores de los servicios de

acueducto y alcantarillado por tipo de vinculación del municipio

64%

88%

74%

24%

9%

21%

11%

3%6%

70%

91%

84%

14%

6%9%

16%

4%7%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno

a.ContratoLaboral b.PrestacióndeServicio c.Ordendetrabajo

1.Administra vayComercial

2.TécnicoOpera va

Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a los prestadores de

170 municipios

Por otra parte, se encontró que la mayor parte de los prestadores (57,8% de municipios vinculados

a PAP-PDA, 54,7% de municipios no vinculados y 52,3% de municipios con Bonos de Agua)

declararon que contaban con manual de funciones en donde se establecen claramente los perfiles

de personal requeridos para cada cargo, en estos casos el encuestador tuvo la posibilidad de

verificar físicamente dicho documento. En una proporción menor (30% en municipios vinculados a

PAP-PDA, 29,5% de municipios con Bonos de Agua y 22,5% de municipios no vinculados) los

prestadores manifestaron que contaban con manual de funciones, pero el encuestador no tuvo la

posibilidad de verificar físicamente dicho documento. El resto de prestadores (22,8% de

municipios no vinculados, 18,2% de municipios con Bonos de Agua y 12,2% de municipios

vinculados a PAP-PDA) manifestaron no contar con manual de funciones. (Cuadro 35)

Cuadro 35. Número de prestadores de los servicios que cuentan con manual de funciones

Tipo de vinculación

Sí, se verificó físicamente Sí, pero no se pudo verificar

físicamente No


PDA 57,80% 427 (5,50%) 30,00% 221 (5,20%) 12,20% 90 (3,70%)

BA 52,30% 24 (0,00%) 29,50% 14 (0,00%) 18,20% 8 (0,00%)

Ninguno 54,70% 71 (5,10%) 22,50% 29 (4,90%) 22,80% 30 (4,70%)


170 municipios

113



En las encuestas especializadas realizadas a los prestadores, se les preguntó si tenían procesos y

procedimientos definidos en un manual de operaciones u otro tipo de documentación para la

ejecución de las diferentes actividades en la prestación de los servicios, a lo que el mayor

porcentaje de prestadores manifestó contar con procesos y procedimientos, en donde la mayor

proporción de prestadores corresponden a municipios vinculados a PAP-PDA (44,2%), le siguen los

prestadores de municipios no vinculados (43,5%) y finalmente los prestadores de los municipios

con bonos de agua (40,9%), en estos casos el encuestador tuvo la posibilidad de verificar

físicamente dicho documento. En una proporción menor (34,1% en municipios vinculados a PAP-

PDA, 34,1% de municipios con Bonos de Agua y 30,5% de municipios no vinculados) los

prestadores manifestaron que contaban con procesos y procedimientos, pero el encuestador no

tuvo la posibilidad de verificar físicamente dicho documento. El resto de prestadores (26% de

municipios no vinculados, 25% de municipios con Bonos de Agua y 21,7% de municipios vinculados

a PAP-PDA) manifestaron no contar con procesos y procedimientos. (Cuadro 36)

Cuadro 36. Número de prestadores de los servicios que cuentan con procesos y procedimientos


Sí, se verificó físicamente Sí, pero no se pudo verificar

físicamente No


PDA 44,20% 326 (5,50%) 34,10% 252 (5,30%) 21,70% 160 (4,60%)

BA 40,90% 19 (0,00%) 34,10% 16 (0,00%) 25,00% 12 (0,00%)

Ninguno 43,50% 57 (5,60%) 30,50% 40 (5,20%) 26,00% 34 (4,70%)


170 municipios

Con respecto al nivel académico de los gerentes de los prestadores de servicios públicos, se

encontró que en la mayoría de prestadores (56,4% de municipios vinculados a PAP-PDA, 49,7% de

municipios no vinculados y 47,7% de municipios con Bonos de Agua), los gerentes tiene un nivel

académico profesional. En una menor proporción, los gerentes de los prestadores tienen un nivel

de postgrado (alrededor del 33,8%), donde los municipios no vinculados tienen una mayor

proporción en este grupo (35,6%), y le siguen los prestadores que tienen gerentes con un nivel

técnico o tecnológico, donde los prestadores de los municipios con Bonos de Agua, tienen una

mayor proporción (18,2%). (Gráfico 7)

Gráfico 7. Nivel académico de los gerentes de los prestadores de los servicios de acueducto y

alcantarillado por tipo de vinculación del municipio

114



1%0%

12%

55%

32%

0% 0%

18%

48%

34%

0%

2%

13%

50%

36%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

Secundaria Media Técnicaotecnológica Universitaria Postgrado

PDA

BA

Ninguno


170 municipios

En lo que respecta a la experiencia de los gerentes de los prestadores, se encontró que en general

tienen una experiencia específica en el sector promedio de 5,6 años (Cuadro 37) y que en

promedio tienen una permanencia en el cargo de 2,7 años, en donde los prestadores de

municipios vinculados a PAP-PDA tienen la mayor permanencia en el cargo, 3,3 años en promedio,

(Cuadro 38).

Cuadro 37. Experiencia específica en el sector de los gerentes de los prestadores


Promedio (en años)

ee

PDA 5,85 0,67

BA 5,84 0,00

Ninguno 5,06 0,64


170 municipios

Cuadro 38. Permanencia en el cargo de los gerentes de los prestadores


Promedio (en años)

ee

PDA 3,35 0,40

BA 2,48 0,00

Ninguno 2,32 0,36

115




170 municipios

Por otra parte, en cuanto a los líderes técnicos de los prestadores de los servicios, se encontró una

diferencia en el comportamiento en prestadores de municipios PAP-PDA, en los que en una mayor

proporción, el líder técnico tiene el cargo de director (36,9% de los prestadores), mientras que la

mayor proporción de prestadores en municipios con bonos de agua (47,7%) y en municipios no

vinculados (36,7%) el líder técnico del prestador es el fontanero. No obstante lo anterior, en el

caso de los prestadores de municipios vinculados a PAP-PDA, en el 29% de los casos (segunda

mayor proporción de prestadores) los líderes técnicos son los fontaneros, lo que evidencia una

tendencia general en que los líderes técnicos de los prestadores de servicios de acueducto y

alcantarillado son fontaneros (alrededor de 37,8% de los prestadores de municipios en los tres

tipos de vinculación), seguido de directores (alrededor del 26,3% de los casos) y finalmente

Técnicos (alrededor del 19,2% de los casos) y Jefes (alrededor del 16,7% de los casos). (Gráfico 8)

Gráfico 8. Cargo que desempeñan los líderes técnicos de los prestadores de los servicios de



170 municipios

En cuanto al nivel académico de los líderes técnicos de los prestadores, se encontró que en una

mayor proporción los líderes técnicos en prestadores de municipios vinculados al PAP-PDA tienen

un nivel académico técnico o tecnológico (27,5%), le siguen los líderes técnicos con nivel

universitario (24,5%) y los líderes técnicos con un nivel de educación media (17,6%). En el caso de

116



los prestadores de municipios con bonos de agua, los líderes técnicos tienen un nivel académico

universitario (27,3%), seguido de nivel de educación media (25%) y técnica o tecnológica (18,2%).

En el caso de los prestadores de municipios no vinculados los líderes técnicos en una mayor

proporción (26,2%) tienen un nivel de educación media, seguido por los líderes con un nivel

académico universitario (23,3%) y un nivel técnico o tecnológico (22,4%). Se presentan en una

menor proporción de lo casos, líderes técnicos con un nivel de postgrado (alrededor de 13% para

los tres tipos de vinculación), con un nivel de educación primaria (alrededor de 11% para los tres

tipos de vinculación) y con un nivel de educación secundaria (alrededor de 5,9% para los tres tipos

de vinculación. (Gráfico 9)

Gráfico 9. Nivel de educación de los líderes técnicos de los prestadores de los servicios de



170 municipios

En lo que respecta a la experiencia específica en el sector de los líderes técnicos de los prestadores

de servicios, se encontró que en promedio, los líderes de prestadores de municipios vinculados al

PAP-PDA tienen 10,66 años de experiencia en el sector, seguido de los líderes de prestadores de

municipios no vinculados, con 9,44 años de experiencia en el sector y finalmente los líderes de

prestadores de municipios con Bonos de Agua, con 8,39 años de experiencia en el sector (Cuadro

39). Con respecto al tiempo de permanencia promedio en el cargo de los líderes técnicos, se

encontró que en promedio, los líderes de prestadores de municipios vinculados al PAP-PDA tienen

una permanencia en el cargo mayor (7,07 años), seguido de los líderes de prestadores de

municipios con Bonos de Agua con 5,89 años de permanencia y finalmente los líderes de

prestadores de municipios no vinculados con 5,39 años de permanencia. (Cuadro 40)

117



Cuadro 39. Experiencia específica en el sector de los líderes técnicos de los prestadores


Promedio (en años)

ee

PDA 10,66 0,96

BA 8,39 0,00

Ninguno 9,44 0,97


170 municipios

Cuadro 40. Permanencia en el cargo de los líderes técnicos de los prestadores


Promedio (en años)

ee

PDA 7,07 0,73

BA 5,89 0,00

Ninguno 5,39 0,76


170 municipios

3.2.4 Relaciones interinstitucionales

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les solicitó que valoraran de 1

a 4, donde 1 es la calificación más baja y 4 la calificación más alta, las relaciones

interinstitucionales con los siguientes actores de la política: MVCT, gobernaciones, municipios y

autoridades ambientales regionales. Se encontró que más del 70% de los gestores consideran que

sus relaciones son buenas con los actores de la política, es decir, otorgaron una calificación de 3 o

más. Con el MVCT (74%), con las gobernaciones (92%), con los municipios (79%) y con las

autoridades ambientales regionales (73%). El 28% de los gestores no calificó su relación con el

MVCT, el 25% de los gestores no calificó su relación con la gobernación y con los municipios, y el

53% de los gestores no calificó su relación con las autoridades ambientales regionales. (Cuadro 41)

Cuadro 41. Calificación de los gestores sobre las relaciones interinstitucionales con los demás

actores de la política




4 11 48% 18 75% 11 46% 5 33%

3,5 0 0% 2 8% 2 8% 2 13%

3 6 26% 2 8% 6 25% 4 27%

2,5 2 9% 0 0% 1 4% 1 7%

2 3 13% 2 8% 3 13% 1 7%

118






1,5 0 0% 0 0% 1 4% 0 0%

1 1 4% 0 0% 0 0% 2 13%


23 100% 24 100% 24 100% 15 100%


9 28% 8 25% 8 25% 17 53%

Total gestores 32 32 32 32


gestores.

Se obtuvo una percepción general en los gestores que a pesar de considerar que sus relaciones

son buenas con el MVCT, lo que bajaba la calificación de las relaciones con esta entidad era la

relación con el mecanismo de viabilización de proyectos, específicamente en la interacción del

gestor con los evaluadores del VASB. Por otra parte, algunos gestores 85 manifestaron

inconformidad debido a una interacción intermitente con el líder departamental, o un cambio

constante de éstos, lo que hace que se pierda tiempo mientras el nuevo líder conoce la situación

del departamento y los funcionarios del gestor. En el caso específico del departamento de

Córdoba, el gestor manifestó que los líderes deberían tener una mayor presencia en la región; así

mismo el gestor del departamento del Meta manifestó que "actualmente los gestores tienen que

desplazarse a Bogotá, el líder no llega a las regiones, no hay políticas claras hacia los gestores, no

dan plata y no hacen un acompañamiento real"86.

En cuanto a las relaciones con la gobernación, en general los gestores tiene una buena relación,

sólo dos gestores manifestaron tener una no muy buena relación con las gobernaciones

(calificaron con 2 a este actor). En primer lugar el gestor del departamento del Cesar manifestó

que tienen deterioradas las relaciones con el departamento lo que hace que todos sus procesos y

su financiamiento propio presenten retrasos. En segundo lugar el gestor del departamento de La

85 El gestor del departamento de Casanare manifestó que hace un año no tiene un líder asignado, el gestor del departamento del Cesar manifestó que la relación con el líder no era constante, el gestor del departamento del Guaviare manifestó que no tiene una buena relación con el líder, el gestor del departamento de Risaralda manifestó que perdió el contacto con el líder, el gestor del departamento de Putumayo afirmó que han tenido 5 líderes en 4 años y el gestor del departamento de Vaupés aseguró que han cambiado su líder varias veces. 86 Documento de trabajo de campo, Departamento de Meta, sección 1, Estructura organizacional y funciones.

119



Guajira, manifestó que "es un tema delicado ya que el Gestor es la misma Gobernación pero se

menciona que en los procedimientos "allá nada camina […] hacen lo que se les da la gana""87.

Por otra parte, algunos gestores88 manifestaron que la relación con la SSPD es muy poca, que no

perciben mucha presencia y apoyo por parte de esta entidad en el marco de la política, y que

perciben que el seguimiento que realiza en el marco del proceso de certificación es muy débil. Así

mismo, en particular el gestor del departamento del Valle del Cauca manifestó que han solicitado

asistencia técnica a la SSPD y no han recibido respuesta.

Con respecto a la relación de los gestores con las autoridades ambientales regionales, en las

entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se encontró una percepción general de

una relación difícil con las autoridades ambientales, en algunos casos, tanto gestores como

autoridades ambientales manifestaron inconvenientes en el flujo y manejo de información entre

las dos entidades lo que dificulta los procesos de concertación de los planes ambientales, así como

también la gestión de los trámites ambientales; esta situación se acentúa cuando hay más de una

autoridad ambiental con jurisdicción en el departamento. También algunos gestores y autoridades

ambientales 89 manifestaron una falta de claridad en los roles y responsabilidades de ambas

entidades en torno al Plan Ambiental, así mismo manifestaron que consideran que el interés en el

tema ambiental del gestor es circunstancial y que obedece más al cumplimiento de requisitos de la

política. Así mismo, algunas autoridades ambientales90 consideran que los gestores son muy

débiles organizacionalmente para manejar los temas ambientales y les falta asumir un liderazgo en

este aspecto en el departamento. Por otra parte, los gestores que han logrado una buena

articulación con las autoridades ambientales, manifiestan en algunos casos que se han generado

dinámicas de trabajo que han permitido avanzar en aspectos ambientales en el departamento, sin

embargo, en la mayoría de los casos la articulación se da en temas muy puntuales sobre mínimos

ambientales.

En cuanto a las relaciones con los municipios, los gestores en general manifestaron que

normalmente se presentan inconvenientes pero que estos se han podido sortear, por lo que más

del 50% de éstos calificaron la relación en 3 o más, los gestores que declararon tener una relación

no muy buena con los municipios fueron los de los departamentos de Amazonas, Cesar, La Guajira

y Putumayo.

87 Documento de trabajo de campo, Departamento de La Guajira, sección 1, Estructura organizacional y funciones. 88 Gestores de los departamentos de: Arauca, Nariño y Valle del Cauca. 89 Gestores de los departamentos de: Caquetá, Casanare, San Andrés, CORPORINOQUIA con jurisdicción en el departamento de Casanare y la CVC con jurisdicción en el departamento del Valle del Cauca. 90 CORPONARIÑO con jurisdicción en el departamento de Nariño, CORPOAMAZONIA con jurisdicción en el departamento del Putumayo y CORMACARENA con jurisdicción en el departamento del Meta.

120



Por su parte, los municipios vinculados a PAP-PDA manifestaron con respecto a la articulación con

los actores, que las principales causas de la dificultad en la articulación con los actores del PAP-

PDA son, en primer lugar (49,9%) la falta de canales o espacios de comunicación eficientes,

seguido por la falta de la claridad de la normativa en cuanto a las competencias y roles (41,7%) y

en tercer lugar (32.3%) la capacidad técnica del gestor para acompañar a los municipios. (Gráfico

10)

Gráfico 10. Principales causas de la dificultad de la articulación entre los actores – encuesta

municipios


170 municipios

Por otra parte, los prestadores de los municipios vinculados a PAP-PDA, manifestaron con

respecto a la articulación con los actores, que las principales causas de la dificultad en la

articulación con los actores del PAP-PDA son, en primer lugar (60%) no hay canales de

comunicación eficientes, seguido por la falta de la claridad en cuanto a las competencias y roles

(35%) y en tercer lugar (33%) que no hay presencia del gestor en el territorio. (Gráfico 11)

Gráfico 11. Principales causas de la dificultad de la articulación entre los actores – encuesta

prestadores

121




170 prestadores

Con respecto a la presencia territorial, el 50% de los municipios manifestaron que la presencia del

gestor es ocasional, el 26% de los municipios manifestaron que el gestor no hace presencia, el 19%

de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es activa y pertinente y sólo un 6% de

los municipios manifestaron que la presencia del gestor es muy activa y pertinente. (Gráfico 12)

Gráfico 12. Percepción de los municipios sobre la presencia del gestor en el territorio

122




170 municipios

Con respecto a este mismo tema, el 49% de los prestadores manifestaron que la presencia del

gestor es ocasional, el 28% de los prestadores manifestaron que el gestor no hace presencia, el

16% de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es activa y pertinente y sólo un 7%

de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es muy activa y pertinente (Gráfico 13).

Resultados que se muestran consistentes con lo manifestado por los municipios.

Gráfico 13. Percepción de los prestadores sobre la presencia del gestor en el territorio


170 prestadores

3.3 Planeación y articulación de recursos

En este apartado se desarrollan los temas relacionados con la planeación y articulación de

recursos en el nivel departamental. De esta manera, se estudia la disponibilidad de los diferentes

instrumentos de planeación, la participación de los diversos actores en su elaboración y su

implementación y seguimiento. Así mismo se identifica el alcance de dichos instrumentos y la

alineación con los objetivos de la política de Planes Departamentales de Agua. Sumado a esto se

revisará cómo se ha desarrollado la articulación de los recursos en el nivel departamental, lo cual

comprende identificar los diversos actores que realizan intervenciones en el territorio, así como

los aportes que realizan para dichas intervenciones, y los mecanismos o actores que fungen como

123



articuladores de dichas intervenciones. Para esto también se explora la valoración que los

Gestores hacen de la fiducia mediante la cual administran los recursos.

Se encuentra que actualmente los 32 departamentos cuentan con el Manual Operativo del PDA y

con PGEI (2013-2015), sin embargo PAEI, mientras que 25 departamentos cuentan con Planes de

Acción de uno o más municipios vinculados al PDA. Por su parte, mientras que únicamente 13

departamentos cuentan con un documento de Plan Ambiental concertado con la Autoridad

Ambiental (Tabla 6).

Tabla 6. Disponibilidad actual de instrumentos de planeación

Departamento PAEI 2014-

2015 Planes de

Acción Plan de

Aseguramiento Plan

Ambiental

Amazonas Sí Sí No No

Antioquia Sí 100% No No

Arauca Sí 100% Sí No

Atlántico Sí 0% No No

Bolívar Sí 67% No Sí

Boyacá Sí No Sí Sí

Caldas Sí 0% Sí No

Caquetá Sí 75% Sí Sí

Casanare Sí 100% Sí Sí

Cauca No No Sí Sí

Cesar Sí 95% Sí Sí

Chocó Sí 100% Sí No

Córdoba Sí 57% Sí No

Cundinamarca Sí 77% Sí Sí

Guainía Sí 100% No No

Guaviare Sí 100% Sí No

Huila No No No Sí

La Guajira Sí 100% No No

Magdalena Sí No No Sí

Meta Sí Sí No Sí

Nariño Sí No Sí Sí

Norte de Santander Sí 100% No No

Putumayo No 100% Sí No

Quindío No 100% Sí No

Risaralda Sí Sí Sí Sí

San Andrés y Providencia

Sí No

No No

Santander Sí 0% Sí No

124



Sucre Sí 43% Sí No

Tolima Sí Sí Sí Sí

Valle del Cauca Sí 93% No No

Vaupés No No No No

Vichada No 100% No No

Total 26 25 18 13

Fuente: Reportes Gestores y MVCT Nota: En los casos en que los Gestores no reportaron la disponibilidad de

Planes de Acción de los municipios se utilizó información de seguimiento a los instrumentos de planeación

del MVCT.

El proceso de formulación de los instrumentos actuales de planeación inició con la expedición del

Decreto 2246 de 2012, los Gestores realizaron la actualización de los PGEI con ajuste a dicha

norma. En este ejercicio de actualización se encuentra que el periodo de formulación del PGEI

tiende a corresponder al periodo de gobierno de los Gobernadores y Alcaldes, pues de los 32

departamentos 28 (88%) tienen vigencia hasta el 2015, mientras que sólo 3 (9%) tienen una

vigencia mayor (Cuadro 42).

Cuadro 42. Periodo de vigencia de los PGEI Periodo PGEI Frec %

Hasta 2015 28 88%

Mayor a 2015 3 9%

NR 1 3%

Total 32 100%

Fuente: PGEI provistos, Reportes Gestores y entrevistas.

Actualmente no se cuenta con un reporte o documento oficial para Vaupés.

Esto se debe a varios factores: en primer lugar, este instrumento se articula con los Planes de

Desarrollo Departamentales y Municipales; en segundo lugar, las proyecciones de recursos

disponibles se hacen respecto al periodo de Gobierno de los Gobernadores y Alcaldes dadas las

restricciones en el uso de las vigencias futuras; y en tercer lugar, los funcionarios de los Gestores

identifican que las gestiones dependen en buena medida de los lineamientos y orientaciones del

gobierno de turno. Es así como la continuidad de dichos lineamientos depende del nivel de

acuerdo entre un gobierno y otro, así como de la calidad de los empalmes que se realicen. Por otra

parte, debido a la rotación de funcionarios en algunos departamentos se encontró que se perdió

buena parte del conocimiento del proceso de formulación de este instrumento (Amazonas,

Guainía acudió al VAS, Guaviare y Vaupés).

Por su parte, el PAEI se formula en conjunto con las administraciones municipales, tomando como

insumo los Planes de Acción o, en caso que no se contara con estos instrumentos, las inversiones

priorizadas en conjunto con las Alcaldías municipales. Sin embargo, de acuerdo con los Gestores,

125



en este documento se estipulan partidas globales para la ejecución de proyectos durante cada

vigencia a lo largo de los municipios vinculados al PDA y no proyectos específicos. A juicio de los

Gestores, esto se debe a que se maneja un nivel de incertidumbre en los tiempos y nivel de éxito

en el proceso de viabilización de proyectos, motivo por el cual la tendencia es, por un lado, a

establecer topes de inversión sin asociar inversiones específicas, y por otro, a modificar o

actualizar periódicamente dicho instrumento de acuerdo con los proyectos que se viabilizan y

tienen el cierre financiero para su ejecución.

En los departamentos de Arauca, Cauca y Guainía se identificó la necesidad de dar un enfoque

diferencial a los instrumentos de planeación. Dicho enfoque se refiere principalmente a la

búsqueda de un punto intermedio entre los lineamientos de la política y las necesidades locales,

donde se considera que hay un desencuentro entre estos dos aspectos. En los territorios se

percibe que debe manejarse una política con enfoque diferencial que tenga en cuenta las

condiciones sociales, económicas y geográficas de cada departamento. En el caso particular de

Arauca se ha tratado de salir un poco del esquema propuesto por el MVCT considerando que en el

departamento las empresas se han desarrollado principalmente en el ámbito comunitario y que

tienen un mercado con un alto nivel de incertidumbre a pesar que se han realizado muchas

inversiones por Regalías que han permitido que la cobertura y la calidad sean buenas. Por su

parte, en Guainía se percibe que la asignación de los recursos por regiones no es óptima, pues en

su caso particular los costos de transporte hacia el departamento y dentro del mismo son muy

altos y no se están teniendo en cuenta en la formulación de dichos instrumentos.

En general, se considera que los instrumentos de planeación son útiles en la medida en que

permiten identificar una ruta de acción y en que fomentan una mayor articulación entre las

entidades competentes en el sector de APSB; no obstante, una de las dificultades que se identifica

para su implementación es la articulación con los municipios y prestadores.

Se encuentra que menos de la tercera parte de los municipios vinculados al PAP-PDA conocen los

instrumentos de planeación de la política en el nivel departamental, de manera que el 27% declara

que conoce el PAEI, mientras que un 24% manifiesta que conoce el Manual Operativo del Gestor.

Por su parte, menos de la quinta parte de los municipios encuestados conoce el PGEI (19%) o el

Plan de Aseguramiento de la Prestación (17,4%) y tan sólo el 6,9% de los municipios vinculados al

PAP-PDA conoce el Plan Ambiental. Finalmente, Se encuentra que el 65% de los municipios

vinculados al PAP-PDA afirma que no conoce los Planes de Acción, mientras que el 35% declara

que sí los conoce (Cuadro 43).

Cuadro 43. Conoce los siguientes instrumentos de planeación del PDA, delegados Alcaldías Intrumentos Frec % ee

Manual Operativo 179 24,30% (4,8%)

126



PGEI 141 19,10% (4,4%)

PAEI 200 27,10% (5,0%)

Plan de Aseguramiento de la Prestación

128 17,40% (4,1%)

Plan Ambiental 51 6,90% (2,8%)

Plan de Acción del PDA para el municipio

261 35,40% (5,2%)

Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, pregunta 701.

Elaboración propia

Se encuentra que 14 (44%) departamentos cuentan con más del 75% de Planes de Acción

formulados, mientras que para 3 (9%) departamentos entre el 50% y el 75% de los municipios

vinculados cuentan con este instrumento. Por su parte, 4 (13%) departamentos cuentan con

menos del 50% de los Planes de Acción al tiempo que 7 (22%) de estos reportó no contar con este

instrumento. De los 32 departamentos, 4 no reportaron cuántos municipios cuentan con un Plan

de Acción concertado con el Gestor, no obstante, de acuerdo con información de seguimiento a

los instrumentos de planeación del MVCT estos departamentos cuentan con uno o más Planes de

Acción concertados (Cuadro 44).

Cuadro 44. Disponibilidad de Planes de Acción Proporción de Planes de Acción

Disponibles Frec. %

Mayor al 75% 14 44%

Entre el 50% y el 75% 3 9%

Menor al 50% 4 13%

No cuentan con Planes de Acción 7 22%

No reportan No. de Planes* 4 13%

Total 32 100%

Fuente: Reportes Gestores, entrevistas semi-estructuradas con Gestores e

información de seguimiento a los instrumentos de planeación del MVCT. Los

departamentos para los cuales no se cuenta con esta información son: Amazonas,

Meta, Risaralda y Tolima.

En la formulación de los Planes de Acción se percibe que los Alcaldes tienden a suscribir estos

documentos con el objetivo de ejecutar obras en el municipio pero no de suscribir las acciones

relacionadas con el fortalecimiento institucional. De acuerdo con los Gestores, incluso se

encuentran casos en que la firma de estos instrumentos se da con ocasión de la viabilización de

proyectos del MVCT en tanto es un requisito en dicho proceso. En este sentido, se considera que

aún no hay una comprensión acerca de los objetivos del PAP-PDA en tanto política para el

fortalecimiento integral del sector, sino que se percibe como una política orientada a la gestión de

obras de infraestructura:

127



“¿Sabe qué es lo otro que hay que hacer? Yo en eso sí me he metido mucho. Nosotros

tenemos que no decir sólo PDA sino tenemos que darle el título completo, tenemos que

institucionalizar el título completo de Planes Departamentales para el Manejo Empresarial

de Agua Potable y Saneamiento Básico. Ese tema empresarial… Todo mundo pega Plan

Departamental de Agua. Entonces todo mundo no, pun obra, acueducto, redes (…)

Empresarial, esa es la esencia. O sea, tener esquemas que mantengan las obras que nos

paguen, que no sigamos cometiendo los errores de seguir pagando la energía y los

químicos y todo con la platica del SGP. Sino que hayan esquemas sostenibles y viables, y

que lo importante es, llámese Unidad de Servicios, llámese APC, llámese empresa mixta,

social, esa es la esencia de todo. Yo por lo menos soy uno de los que es lo primero que digo

cada vez que hablo en un Concejo y hablo… empecemos por qué es PDA. ¿Qué es Plan

Departamental de Agua? Agua, obra tubo, planta. No vea, el título completico de esto

entonces es empresarial. Eso por lo menos eso hay que replicarlo muchísimo, desde el

título” (Entrevista semi-estructurada Gestor Norte de Santander, Área de Aseguramiento

de la Prestación).

En departamentos como Arauca, donde la operación del PDA inició recientemente, y por lo tanto

también es reciente la vinculación de los municipios, las administraciones municipales tomaron la

decisión de vinculares al PDA debido a las restricciones para el uso y articulación de recursos del

municipio, el departamento y la nación para la ejecución de proyectos del sector de APSB.

Los Gestores perciben que las principales dificultades relacionadas con la formulación de los

Planes de Acción tienen que ver con el cambio en las administraciones, que implica en ocasiones

reformulaciones por cambios en las priorización de proyectos, y con que estos instrumentos

dependen en buena medida de la percepciones y posturas de las administraciones municipales. Es

decir, consiste en un proceso de concertación entre las administraciones municipales y el Gestor

sin un rasero de criterios de priorización definidos, que depende de lo que cada actor considere

prioritario y, a juicio de los Gestores entrevistados, de la voluntad política de los Alcaldes.

Adicionalmente, en los casos de Chocó, La Guajira, Meta, Nariño, Putumayo y Tolima se refirió

explícitamente que los Planes de Acción se actualizan con los cambios de Alcaldes, anualmente o

incluso con una mayor periodicidad en la medida en que las administraciones municipales

identifican nuevas necesidades.

Adicionalmente, se considera que con el paso del tiempo, las administraciones municipales han

percibido que no se cumple con lo estipulado en los Planes de Acción, lo cual va en detrimento de

la relación con el Gestor y de la articulación en el marco del PAP-PDA: “Los Planes de Acción se

siguen acumulando y eso no es bueno para los municipios, no se pueden seguir formulando más

128



proyectos si no se avanza con los que vienen de tiempo atrás” (Entrevista semi-estructurada,

Gestor Caldas).

En este sentido, se arguye que esta percepción se relaciona con que los Alcaldes tienden a volcar

todas las necesidades de los municipios en estos instrumentos, en el caso particular de Casanare

se requirió el acompañamiento del MVCT para la suscripción de Planes de Acción con siete

administraciones municipales que se retractaron de firmar este instrumento al ver que no era

posible incluir todas las obras priorizadas por los municipios. Así mismo, se arguye que el

cumplimiento de los Planes de Acción depende también de la articulación y cumplimiento de los

actores involucrados en su implementación, pues la ejecución de obras pasa también por

gestiones que dependen de las Alcaldías como es el caso de la gestión predial.

Los criterios de priorización son diversos. De acuerdo con los municipios encuestados, la

priorización de las inversiones que se consignan en dichos instrumentos se realiza principalmente

por las Alcaldías municipales, bien sea a partir de los Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado,

o a partir de decisiones tomadas por los funcionarios encargados del sector (60,9%). Al evaluar si

existen diferencias entre los municipios vinculados al PDA, Bonos de Agua o Ningún esquema, se

encuentra que se la tendencia anteriormente señalada se mantiene a lo largo de los tres grupos;

sin embargo, se observa que una mayor proporción de municipios vinculados a Bonos de Agua

considera las recomendaciones del prestador en este proceso con respecto a los demás municipios

(20%), al tiempo que cerca de la tercera parte de los municipios vinculados al PDA cuentan con el

apoyo o acuerdan estos aspectos con el Gestor o el departamento (26,8%) (Cuadro 45).

Cuadro 45. Aspectos que se tienen en cuenta para la priorización de inversiones en el municipio, delegados Alcaldías

Las inversiones se priorizan: PDA BA Ninguno Total

Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %

La Alcaldía identifica de manera independiente los proyectos con funcionarios o asesores del sector

321 43,50% 26 55,60% 65 49,70% 412 45,10%

(5,5%) (0,0%) (5,8%) (4,4%)

De acuerdo con el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado.

110 14,90% 7 15,60% 26 20,30% 143 15,80%

(4,0%) (0,0%) (4,7%) (3,3%)

Por solicitud del prestador o según su recomendación

108 14,70% 9 20,00% 23 17,50% 140 15,40%

(3,9%) (0,0%) (4,2%) (3,2%)

De manera consensuada entre la Alcaldía, el Gestor y el prestador.

120 16,30% 2 4,40% 13 10,20% 135 14,80%

(4,1%) (0,0%) (3,6%) (3,3%)

Con el apoyo del Departamento o Gestor

77 10,50% 2 4,40% 3 2,20% 82 9,00%

(3,1%) (0,0%) (1,8%) (2,5%)

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, elaboración propia.

129



Por su parte, no se observan diferencias por tipo de vinculación en cuanto a la percepción de los

prestadores encuestados en términos de su inclusión en los procesos de priorización de

inversiones, pues en todos los casos cerca del 60% de los prestadores encuestados declararon que

sí fueron tenidos en cuenta en estos procesos (Cuadro 46).

Cuadro 46. Ha sido consultado como prestador de los servicios de acueducto y alcantarillado en los procesos de priorización de las inversiones realizadas en su municipio, prestador municipal

PDA BA Ninguno Total

Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %

Sí 435 59% 25 55% 75 57% 535 59%

No 303 41% 21 46% 55 43% 379 42%

ee (5,4%) (0,0%) (5,7%) (4,4%)

Fuente: Encuesta prestadores 170 municipios, pregunta 301. Elaboración propia

Por su parte, de acuerdo con los Gestores, para la priorización de inversiones se han tomado como

insumos los diagnósticos municipales y los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Sin

embargo, se encontró que en numerosos casos los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado

no estaban formulados o estaban desactualizados por lo cual se identificó la necesidad de llevar a

cabo su formulación o actualización. Así mismo, se realizaron ejercicios de priorización conjunta

con las administraciones municipales, prestadores e incluso con comunidades, donde se encontró

que en algunos casos las administraciones municipales tenían una baja disposición a trabajar con

el Gestor, razón por la cual en departamentos como Bolívar se optó por priorizar aquellos

municipios en donde se encontró una mayor disposición de estas administraciones para realizar

gestiones conjuntas por medio del PDA, pues se considera que la financiación de los proyectos a

los municipios depende de la gestión de la administración local, enfatizan que este proceso de

priorización se destina “a los alcaldes más eficientes y proactivos” (Entrevista semi-estructurada,

Gestor Caldas). Así mismo, en este proceso de concertación también se han evidenciado

dificultades asociadas a los cambios de administración, pues en estos casos es necesario socializar

nuevamente la política y definir las prioridades del trabajo conjunto.

Uno de los criterios que se identifica de manera transversal a lo largo de los Gestores es la

priorización de obras de acueducto sobre el alcantarillado, así como de las zonas urbanas, lo cual

responde a lineamientos dados por el MVCT de acuerdo con los entrevistados. No obstante, en

departamentos como Caquetá se dio la misma importancia a las zonas urbanas respecto a las

zonas rurales considerando que la composición del departamento es altamente rural.

Adicionalmente, de acuerdo con los Gestores, operativamente uno de los criterios de priorización

que más pesan es la viabilización en ventanilla única, de modo que se presentan numerosos

proyectos a dicho mecanismo, y los recursos se van ejecutando en la medida en que los proyectos

130



se van viabilizando. En este sentido, a pesar que en la mayor parte de los departamentos se

reconoce que las necesidades de inversión son superiores a los recursos disponibles, en el caso de

Cundinamarca señalan que, por el contrario, el problema radica en que “hay mucha plata y no

tienen en qué invertirla” (Entrevista semi-estructurada, Gestor Cundinamarca), pues hay recursos

en los bancos para desarrollar proyectos, pero consideran que el principal problema radica en la

viabilización y ejecución de proyectos.

Al respecto, en una escala de 1 a 4, donde 1 significa que la priorización de las obras no es nada

pertinente y 4 que es muy pertinente, una proporción igual o mayor al 80% de los prestadores de

municipios vinculados a Bonos de Agua o a Ningún esquema considera que la priorización

realizada por los municipios es muy pertinente o pertinente, mientras que esto es así para el 72%

de los municipios vinculados a PDA91.

Por su parte, en cuanto a las obras realizadas por el Gestor, el 40% de los prestadores en

municipios vinculados al PDA, el 91% de municipios en Bonos de Agua y el 84% de municipios No

vinculados a ningún esquema declaran que esta calificación no aplica. Esto se puede interpretar

como que el Gestor no ha realizado obras en estos municipios o que los prestadores desconocen si

el Gestor ha realizado este tipo de intervenciones. Es así como, del 60% de los municipios

vinculados a PDA (444 municipios) se reconocen obras contratadas por el Gestor, un 57% afirma

que las obras priorizadas por el Gestor son pertinentes o muy pertinentes, mientras que un 43%

considera que éstas son no pertinentes o nada pertinentes; así mismo, del 9% de municipios en

Bonos de Agua (4 municipios) que reconocen este tipo de obras, el 50% tiene una percepción

positiva mientras que el 50% tiene una percepción negativa en cuanto a su pertinencia.

Finalmente, del 16% de municipios no vinculados, el 60% considera que estas obras son

pertinentes, mientras que un 40% que no es así (Gráfico 14).

Gráfico 14. Calificación de la pertinencia de las obras de acueducto y alcantarillado priorizadas en el municipio, prestador municipal

91 Se obtiene la proporción de municipios que otorgan una calificación favorable mediante la agrupación de

los municipios que otorgaron una calificación de 3 y 4.

131



Proyectos contratados directamente por el

municipio

Proyectos contratados por el Gestor del PDA

Fuente: Encuesta prestadores 170 municipios, pregunta 306. Elaboración propia

En cuanto a la disponibilidad de Planes Maestros, se solicitó a los Gestores reportar si los

municipios vinculados al PAP-PDA cuentan con este instrumento actualizado. Entre los

departamentos que reportaron este información se encuentra que el 59% cuenta con este

instrumento mientras que no se cuenta con información para el 27% de los municipios vinculados.

A su vez, en cuanto al Plan Maestro de Alcantarillado, los Gestores reportan que un 54% de

municipios vinculados cuenta con este instrumento, mientras que la proporción de municipios sin

reporte es del 25% (Cuadro 53 y Cuadro 48).

Para los Planes Maestros de acueducto las estadísticas reportadas se concentran principalmente

en 19 de los 32 departamentos del país en la medida en que reportaron la información solicitada.

Entre esto se destacan Bolívar, Santander y Casanare con una proporción de municipios que

cuenta con dicho instrumento superior al 95%, al tiempo que en Guainía se cuenta con este

instrumento para el único municipio del departamento. Por su parte, Caquetá, Antioquia, Quindío

y Cesar reportan que menos del 20% de los municipios vinculados cuentan con este instrumento,

mientras que Amazonas, Guaviare y Vichada reportan que ninguno de sus municipios cuenta con

él (Cuadro 53).

53%

19%

10%

18%

48%

32%

14%

7%

48%

34%

12%6%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muypertinente

Nadapertinente

PDA BA Ninguno

32%25%

9%

34%

0%

50%

25% 25%

50%

10%

40%

0%0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muypertinente

Nadapertinente

132



Respecto a los Planes Maestros de Alcantarillado, se cuenta con información de 20

departamentos, donde Santander y Chocó reportan proporciones superiores al 90% de municipios

con este instrumento, al tiempo que Guainía reporta que el único municipio del departamento

cuenta con este instrumento. Por su parte, Caquetá, Antioquia y Quindío reportan que menos del

20% de los municipios vinculados cuentan con éste, al tiempo que Amazonas, Cesar y Guaviare

reportan que ninguno de sus municipios cuenta con dicho instrumento.

Cuadro 47. Reporte de disponibilidad de Plan Maestro de Acueducto según información 32 Gestores

No Departamento Mpios

Dpto

Mpios

vinculados al

PAP-PDA*

Sí No NA/NR

No. % Frec. % Frec. % Frec. %

1 Bolívar 46 37 80% 37 100% 0 0% 0 0%

2 Guainía 1 1 100% 1 100% 0 0% 0 0%

3 Santander 87 61 70% 58 95% 2 3% 1 2%

4 Casanare 19 19 100% 18 95% 1 5% 0 0%

5 Valle del Cauca 42 40 95% 37 93% 3 8% 0 0%

6 Choco 30 15 50% 13 87% 1 7% 1 7%

7 Córdoba 30 28 93% 24 86% 0 0% 4 14%

8 Caldas 27 27 100% 23 85% 4 15% 0 0%

9 Risaralda 14 11 79% 8 73% 0 0% 3 27%

10 Norte de Santander 40 22 55% 12 55% 10 45% 0 0%

11 Cundinamarca 116 109 94% 55 50% 0 0% 54 50%

12 Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 0 0%

13 Caquetá 16 16 100% 3 19% 13 81% 0 0%

14 Antioquia 125 64 51% 11 17% 0 0% 53 83%

15 Quindío 12 11 92% 1 9% 10 91% 0 0%

16 Cesar 25 20 80% 1 5% 19 95% 0 0%

17 Amazonas 2 2 100% 0 0% 2 100% 0 0%

18 Guaviare 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%

19 Vichada 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%

Total general 675 519 77% 305 59% 76 15% 138 27%

*O en proceso de vinculación. Fuente: Reportes Gestores, elaboración propia. Nota: los departamentos que

no reportaron esta información son: Atlántico, Boyacá, Cauca, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño,

Putumayo, Tolima, San Andrés, Sucre y Vaupés.

133



Cuadro 48. Reporte de disponibilidad de Plan Maestro de Alcantarillado según información 32 Gestores

No

Departamento Mpios

Dpto

Mpios vinculados al

PAP-PDA* Sí No NA/NR

No. % Frec. % Frec. % Frec. %

1 Guainía 1 1 100% 1 100% 0 0% 0 0%

2 Santander 87 61 70% 60 98% 0 0% 1 2%

3 Choco 30 15 50% 13 87% 1 7% 1 7%

4 Córdoba 30 28 93% 24 86% 0 0% 4 14%

5 Caldas 27 27 96% 23 85% 4 15% 0 0%

6 Casanare 19 19 100% 16 84% 3 16% 0 0%

7 Bolívar 46 37 80% 29 78% 8 22% 0 0%

8 Norte de Santander 40 22 55% 16 73% 6 27% 0 0%

9 Risaralda 14 11 79% 8 73% 0 0% 3 27%

10 Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 0 0%

11 Cundinamarca 116 109 94% 52 48% 0 0% 57 52%

12 Putumayo 13 12 92% 4 33% 8 67% 0 0%

13 Valle del Cauca 42 40 95% 12 30% 28 70% 0 0%

14 Vichada 4 4 100% 1 25% 3 75% 0 0%

15 Caquetá 16 16 94% 3 19% 13 81% 0 0%

16 Antioquia 125 64 51% 11 17% 0 0% 53 83%

17 Quindío 12 11 92% 1 9% 10 91% 0 0%

18 Amazonas 2 2 100% 0 0% 2 100% 0 0%

19 Cesar 25 20 80% 0 0% 20 100% 0 0%

20 Guaviare 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%

Total general 675 517 77% 277 54% 113 22% 127 25%

Fuente: Reportes Gestores, elaboración propia. Nota: los departamentos que no reportaron esta

información son: Atlántico Boyacá, Cauca, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Tolima, San Andrés,

Sucre y Vaupés.

Por su parte, de acuerdo con las encuestas realizadas a las administraciones municipales de 170

municipios, se encuentra que más del 50% de los municipios, para los tres tipos de vinculación,

declara tener Planes Maestros para los servicios de Acueducto y Alcantarillado, donde los

municipios con Bonos de Agua presentan la mayor proporción (57,8%), seguido por los municipios

vinculados a PDA (51,4%). Por su parte, la proporción de municipios que manifiesta contar

únicamente con Plan Maestro de Acueducto está alrededor del 11%, donde los municipios no

vinculados a ningún esquema son los que mayor participación tienen en este grupo (11,9%),

seguidos por los municipios vinculados al PDA (10,8%); mientras que aquellos que manifiestan

contar únicamente con Plan Maestro de Alcantarillado representan cerca del 5%, donde los

134



municipios vinculados al PDA presentan una mayor proporción en este grupo (6,9%), seguido por

los municipios con Bonos de Agua (4,4%). Por último, cerca de la tercera parte de los municipios,

en los tres grupos, declara no contar con Planes Maestros para ninguno de los dos servicios, donde

la participación es mayor en el grupo de los municipios no vinculados a ningún esquema (35,8%),

seguido por los municipios vinculados al PDA (31%) (Cuadro 49).

Respecto a estas cifras se encuentran algunas divergencias en cuanto a las declaraciones de los

prestadores encuestados, quienes afirman que la proporción de municipios que no cuentan con

Planes Maestros para ninguno de los servicios es de 42%, en comparación con el 31,6% observado

en las encuestas municipales. A su vez, para todos los casos se observa que los municipios

Vinculados a PDA son aquellos que ostentan una mayor disponibilidad de estos instrumentos en

comparación con los otros grupos (Cuadro 49).

Cuadro 49. Disponibilidad de Planes Maestros por tipo de vinculación, encuestas a administraciones municipales

Cuenta con: Encuestas municipios Encuestas prestadores

PDA BA Ninguno Total PDA BA Ninguno Total

Planes maestros de Acueducto y Alcantarillado

% 51,40% 57,80% 50,40% 51,50% 46,30% 40,90% 40,20% 45,10%

Frec 379 27 66 472 342 19 52 413

ee(%) (5,6%) (0,0%) (5,7%) (4,5%) (5,6%) (0,0%) (5,7%) (4,5%)

Plan Maestro de Acueducto pero no de Alcantarillado

% 10,80% 8,90% 11,90% 10,90% 8,30% 6,80% 3,90% 7,60%

Frec 80 4 15 99 61 3 5 69

ee(%) (3,5%) (0,0%) (3,7%) (2,8%) (3,1%) (0,0%) (2,1%) (2,5%)

Plan Maestro de Alcantarillado pero no de Acueducto

% 6,90% 4,40% 1,90% 6,00% 5,70% 4,50% 3,90% 5,30%

Frec 51 2 2 55 42 2 5 49

ee(%) (2,8%) (0,0%) (1,5%) (2,3%) (2,6%) (0,0%) (2,1%) (2,1%)

No cuenta con plan maestro para ninguno de los dos servicios

% 31,00% 28,90% 35,80% 31,60% 39,70% 47,70% 52,00% 42,00%

Frec 229 13 47 289 293 22 68 383

ee(%) (5,2%) (0,0%) (5,6%) (4,2%) (5,5%) (0,0%) (5,8%) (4,5%)

Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores 170 municipios, elaboración propia.

A su vez, de acuerdo con los municipios que cuentan con alguno de los Planes Maestros señalados,

los principales actores que participaron en su elaboración fueron el municipio y el prestador,

independientemente del tipo de vinculación, con participaciones iguales o superiores al 75% y el

49%, respectivamente. Por su parte, la participación del Gestor en la elaboración de los Planes

Maestros de los municipios vinculados al PDA es del 43%, al tiempo que el 13% de los municipios

encuestados en Bonos de Agua y el 6% de municipios no vinculados a ningún esquema manifiestan

que el Gestor del PAP-PDA los apoyó en esta labor. A su vez, el departamento participó en estas

actividades en menos de la cuarta parte de los municipios encuestados, independientemente del

tipo de vinculación; mientras que otras entidades las apoyaron en cerca de la tercera parte de los

135



municipios vinculados al PDA y en ningún esquema, y sólo a un 22% de aquellos vinculados a

Bonos de Agua. Finalmente, un 20% de municipios en Bonos de Agua declara no saber quiénes

participaron en la elaboración de este instrumento, mientras que esto es así menos del 10% de los

municipios en PDA o no vinculados a ningún esquema (Gráfico 15).

En cuanto a la percepción de los prestadores, se encuentran algunas tendencias semejantes a las

de los municipios, de manera que se reconoce que a los municipios como la principal entidad que

participó en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, mientras que en los

municipios vinculados al PDA se destacan los prestadores como actor que participó en este

proceso (54%), frente a los municipios en Bonos de Agua y No vinculados (proporciones menores

al 45%). Así mismo, en los municipios vinculados a Bonos de Agua, los prestadores afirman que el

Gestor del PAP-PDA no participó en este proceso, mientras que se observa una diferencia positiva

significativa en cuanto a la participación de los departamentos en el caso de los municipios No

vinculados a ningún esquema (42% según los prestadores, 13% según los municipios) y en el caso

de los municipios vinculados a PDA (36% según los prestadores, 25%% según los municipios).

Se observa que una mayor proporción de prestadores, frente a los delegados de Alcaldías, no sabe

qué entidades participaron o no respondió a la pregunta (13% y 7%, respectivamente, para el total

de municipios encuestados). Vale la pena resaltar que de tanto delegados de las Alcaldías como

prestadores, en municipios no vinculados a ningún esquema, reconocen que el Gestor participó en

la elaboración de este instrumento, mientras que únicamente los delegados de las Alcaldías

reconocen esta participación en municipios vinculados a Bonos de Agua (Gráfico 15 y Gráfico 16).

Gráfico 15. Entidades que participaron en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado

Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, pregunta 203. Elaboración propia.

77%

51%

43%

25%31%

6%

75%

59%

6%

16%22% 19%

78%

49%

13%13%

34%

10%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Municipio Prestador GestorPAP-PDA

Departamento Otro NS/NR

PDA BA Ninguno

136



Gráfico 16. Entidades que participaron en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado

Fuente: Encuestas prestadores 170 municipios, pregunta 305. Elaboración propia.

Como se observa, el Gestor apoyó la labor de formulación o actualización de Planes Maestros en

los diferentes grupos de municipios. Esta necesidad se identificó en el marco de la realización de

diagnósticos para la formulación de los instrumentos de planeación del PDA, a saber: Planes de

Acción, PGEI y PAEI. Adicionalmente, al momento de formular las necesidades de inversión y

realizar el ejercicio de priorización se encontró que en ocasiones estos instrumentos estaban

desactualizados y no correspondían con las necesidades identificadas en los diagnósticos

realizados por el Gestor. De esta manera, en 14 departamentos los Gestores apoyaron la

formulación o actualización de Planes Maestros, de los cuales 10 corresponden a Gestores que son

ESP, mientras que 4 son Gobernaciones (Cuadro 50). Éste apoyo se brindó principalmente

mediante la contratación de consultorías externas, la Gerencia Asesora, y en algunos casos se

contó con el apoyo de empresas de larga trayectoria como la AAA de Atlántico. Sin embargo, en

casos como Nariño, se considera que los Planes realizados por la Gerencia asesora no tuvieron en

cuenta el contexto ni las necesidades de los municipios de lo cual se han derivado dificultades en

la identificación y priorización de intervenciones.

64%

54%

36% 36%

16% 14%

61%

44%

0%

13% 13%

26%

67%

42%

17%

42%

21%

4%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

PDA BA Ninguno

137



Cuadro 50. Apoyo brindado por los Gestores a los municipios vinculados al PDA por tipo de Gestor

Apoyo ESP Gobernación Total

Frec. % Frec. % Frec. %

Formulación o actualización 10 91% 4 50% 14 74%

Ninguno 1 9% 4 50% 5 26%

Subtotal 11 100% 8 100% 19 100%

NR 6 35% 7 47% 13 41%

Total 17 100% 15 100% 32 100% Fuente: Reportes Gestores y entrevistas semi-estructuradas Gestores.

En cuanto a la articulación de recursos, de acuerdo con las cifras de recursos recaudados del FIA

para el periodo 2008-2014, los recursos que representan una mayor proporción son los

correspondientes al departamento, que suman el 59% de los $3,5 billones recaudados a los largo

del periodo92. De esa manera, 28% de la bolsa corresponde a recursos del SGP departamental

mientras que 31% corresponde a otros recursos del departamento. Por su parte, 21% de los

recursos comprometidos corresponden al SGP de los municipios (18%) y a otros recursos de los

municipios (1%), al tiempo que 19% provienen del Presupuesto General de la Nación. Finalmente,

únicamente en Boyacá y Huila se reportan recursos comprometidos por parte de la Autoridad

Ambiental Regional en el PDA (Cuadro 51).

Al examinar el comportamiento por departamentos, se observa que en Casanare, Meta y Valle del

Cauca los recursos del departamento representan más del 80% del total de recursos

comprometidos, mientras que en Arauca, Santander, Antioquia, Norte se Santander y Atlántico

representan entre el 60% y el 80%. Por su parte, el departamento de Cauca es aquel donde se

observa una mayor participación de recursos comprometidos de los municipios (47%), mientras

que en 6 departamentos no se cuenta con recursos de los municipios comprometidos al PDA (Valle

del Cauca, Casanare, Arauca, Atlántico, Chocó y Putumayo). A su vez, se encuentra que en tres

departamentos los aportes de la nación significan entre el 60% y el 80% de los recursos

comprometidos, siendo estos los tres casos con la más alta proporción de recursos de la nación.

92 La cifra reportada corresponde al total de recursos recaudados en el FIA. Al respecto, vale la pena señalar

que en la medida en que los casos particulares de Cesar, La Guajira y Magdalena, la estructuración del PDA

es anterior a la formulación de la política, no todos los recursos de estos PDA se comprometieron al FIA. Es

así como, en el caso de Cesar no se cuenta con recursos reportados, mientras que en el caso de Magdalena

los recursos que se comprometieron corresponden a la zonas rurales.

138



Cuadro 51. Distribución de recursos recaudados en el FIA por fuente y departamento para el periodo 2008-2014

Departamento SGP APSB

Dpto Otros Dpto

SGP APSB Mpios

Otros Mpio Recursos Nación

Recursos AAR

Amazonas 9% 0% 43% 0% 47% 0%

Antioquia 67% 0% 23% 0% 11% 0%

Arauca 75% 1% 0% 0% 24% 0%

Atlántico 55% 9% 0% 0% 36% 0%

Bolívar 44% 12% 10% 0% 33% 0%

Boyacá 29% 29% 23% 0% 18% 1%

Caldas 30% 0% 32% 1% 37% 0%

Caquetá 35% 0% 13% 0% 52% 0%

Casanare 6% 92% 0% 0% 2% 0%

Cauca 28% 0% 47% 0% 25% 0%

Chocó 50% 0% 0% 0% 50% 0%

Córdoba 15% 42% 13% 1% 29% 0%

Cundinamarca 12% 50% 33% 0% 6% 0%

Guainía 17% 0% 37% 0% 45% 0%

Guaviare 16% 3% 21% 0% 59% 0%

Huila 15% 38% 24% 11% 9% 3%

La Guajira 82% 0% 0% 0% 18% 0%

Magdalena 100% 0% 0% 0% 0% 0%

Meta 9% 83% 3% 1% 4% 0%

Nariño 43% 0% 28% 0% 28% 0%

Norte de Santander 31% 34% 6% 0% 29% 0%

Putumayo 24% 0% 0% 0% 76% 0%

Quindio 26% 4% 14% 0% 56% 0%

Risaralda 28% 8% 23% 0% 42% 0%

San Andrés 10% 10% 11% 0% 69% 0%

Santander 28% 44% 13% 0% 16% 0%

Sucre 34% 4% 21% 6% 36% 0%

Tolima 30% 2% 43% 0% 25% 0%

Valle del Cauca 65% 17% 0% 0% 18% 0%

Vaupés 15% 0% 31% 0% 53% 0%

Vichada 12% 0% 9% 0% 79% 0%

Total 28% 31% 18% 1% 21% 0%

Fuente: Disponibilidad Consolidada FIA

139



Mediante la recolección de información en campo se encontró que el principal mecanismo a

través del cual los PDA recibieron aportes de la nación fueron las audiencias públicas, pues de

acuerdo con los Gestores, tras estas asignaciones los aportes de la nación que se han articulado

con el PDA para ejecutar obras de Acueducto y Alcantarillado han sido marginales.

Adicionalmente, en departamentos como Antioquia y Cauca se manifiesta que la Nación aún no ha

girado todos los recursos comprometidos a través de Audiencias Públicas lo cual ha limitado el

cumplimiento en las metas y actividades planteadas en los instrumentos de planeación.

No obstante lo anterior, en casos como Caldas se encontró que si bien no se han comprometido

recursos de la Nación en el FIA, se han contratado y ejecutado recursos de la Nación a través de

FONADE y FINDETER, de manera articulada con el Gestor.

En Cundinamarca (CAF), se han planteado la posibilidad de acceder a créditos. No obstante, en los

demás departamentos no se ha contemplado dicha posibilidad, pues algunos Gestores arguyen

que se espera que la Nación termine de desembolsar los recursos asignados mediante Audiencias

Públicas, otros manifiestan que las restricciones al uso de las vigencias futuras afectan su

capacidad de endeudamiento, mientras que otros sostienen que no cuentan con recursos para

pagar dichos créditos. Así mismo, algunos Gestores establecen que la voluntad política también

incide en la posibilidad de realizar estas gestiones. En casos muy puntuales como Casanare se

establece que no se ha considerado necesario gestionar créditos en la medida en que durante un

periodo de 5 años se acumularon recursos en el FIA y con estos recursos se han podido realizar los

proyectos planteados a la fehca. Los Gestores que manifiestan que no han planteado la posibilidad

de gestionar créditos, expresan, a su vez, que la fuente alternativa para financiar las inversiones

del sector a través del PDA son los recursos de la Nación.

Fruto de lo anterior, se encuentran departamentos como Chocó en que se cuenta con proyectos

con concepto técnico favorable por parte del Mecanismo de Viabilización pero sin cierre

financiero, en donde los Gestores buscan el apoyo de actores como el Gobierno Nacional para

poder ejecutar dichos proyectos antes que plantear la posibilidad de gestionar un crédito.

De acuerdo con los Gestores el FIA desempeña un papel satisfactorio en cuanto a la agilidad en los

trámites y desembolsos, a pesar que en algunos casos, como Bolívar donde se considera que es el

FIA quien determina los requisitos y procedimientos para el desembolso de los recursos y

consideran que algunos requisitos limitan la fluidez del proceso y no aportan a un mayor o mejor

control en la ejecución de los recursos “ponen problema por centavos” (Entrevista semi-

estructurada, Gestor Bolívar). Adicionalmente, se encuentra que no se han brindado

capacitaciones a los Gestores en cuanto al manejo de la fiducia, de manera que se surtió un

proceso de aprendizaje basado en la experiencia práctica de cada Gestor, tras el cual se considera

que la fluidez de los procesos ha mejorado.

140



3.4 Preinversión y ejecución de inversiones

El sector de agua potable y saneamiento básico se ha caracterizado en el pasado por inversiones

dispersas y desarticuladas lo que ha conllevado a que existan en Colombia un déficit en materia de

cobertura, calidad y continuidad. Con el objetivo de superar el mencionado déficit la política de los

PAP-PDA incluye un componente importante de inversión de inversión el cual debe estar

articulado con los demás componentes de la política. En este capítulo se analizara como se ha

comportado la inversión en el periodo de análisis para lo cual en primer lugar se analizará cómo se

ha desarrollado la pre-inversión en el sector de agua potable incluyendo temas como la calidad de

los diseños, la viabilización de proyectos a través del mecanismo de ventanilla única y el proceso

de selección de contratistas. En segundo lugar se analizará cómo se han desarrollado las

inversiones en para lo cual se evaluará tanto la operatividad de las obras como la calidad de los

contratistas.

3.4.1 Pre-inversión

3.4.1.1 Calidad de Diseños

En primer lugar se debe aclarar que la mayoría de los gestores contrataron estudios y diseños a

través de firmas consultoras, salvo algunos casos excepcionales como se muestra en el siguiente

cuadro.

Cuadro 52. Diseños según información 32 Gestores

DEPARTAMENTO Tipo de contratación

Antioquia Gobernación/Gerencia Asesora

Arauca El PDA no ha contratado

Córdoba Gerencia Asesora/Consultoría

Nariño Consultoría/municipios

San Andrés y Providencia Operador

Boyacá Consultoría/Gestor

Santander Consultoría/Gestor

Valle del Cauca Gerencia Asesora/Consultoría

El caso de Boyacá se resalta ya que el Gestor, que en un principio contrató los estudios y diseños a

través de consultorías, pero luego de realizar un análisis costo beneficio asumió dentro de las

141



funciones del Gestor los ajustes a diseños que se requieran y los nuevos. Algo similar ocurre con el

Gestor de Santander en el que se ha fortalecido el equipo y se estableció una prueba piloto para

para los acueductos regionales de Cicamocha y Barichara.

En el siguiente cuadro se presenta las respuestas entregadas por parte de los 32 gestores frente a

la calidad de los diseños elaborados en la etapa de pre-inversión. En primer lugar se identificaron

los principales problemas encontrados y luego se plantearon las acciones que llevaron a cabo para

solucionar dichos problemas.

Cuadro 53. Diseños según información 32 Gestores

Problemas en Diseño Acciones/Oportunidades

Departamento

Pro

ble

mas d

e C

alidad

Req

uisito

s VU

Falta de R

ecurso

s

No

rmativid

ad

Retraso

s

Liqu

idació

n d

el con

trato

sujeto

a viab

ilización

Co

mu

nid

ad

Actu

alización

Nu

eva con

tratación

Asu

miero

n d

irectamen

te

las Refo

rmu

lacion

es

Alian

za con

ESP

Existen

ESP

con

form

adas

en la zo

na

urb

an

a

Amazonas x x x x x

Antioquia

Arauca NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA

Atlántico x x x

Bolívar x x x x x

Boyacá x x x x x x x

Caldas x x x x

Caquetá x x x x

Casanare x x x x x

Cauca x x x x x

Cesar x x x x

Chocó x x x x x

Córdoba x x x x x

Cundinamarca x x x x

Guainía x x

Guaviare x x x

Huila x x x

La Guajira x

Magdalena x x x x x x x

142



Meta x x x x x

Nariño x x x x

Norte de Santander x x x x x x

Putumayo x x x x x x

Quindío x x x x

Risaralda x x x x x

San Andrés y Providencia x x x x

Santander x x x x x

Sucre x x x

Tolima x x x x

Valle del Cauca x x

Vaupés x x x x x

Vichada x x x x x

TOTAL 26 16 7 5 23 4 4 19 5 10 5 6 Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

El principal problema que reportan los gestores se refiere a la calidad de los diseños para el cual 26

de los 31 departamentos que cuentan con diseños reportaron problemas en la calidad de los

productos entregados.

Las principales razones por las cuales se manifiesta la falta de calidad se presentan en el siguiente

cuadro:

Cuadro 54. Principales problemas en Diseños información 32 Gestores

Identificación Problema Número de respuestas

Afirmativas Participación

Retrasos 23 74%

Requisitos VU 16 52%

Falta de Recursos 7 23%

Normatividad 5 16%

Liquidación del contrato sujeto a viabilización 4 13%

Comunidad 4 13% Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

El principal problema identificado es el retraso en la entrega por parte de los contratistas de los

productos contratados que se dio en el 74% de los casos. El segundo problema se refiere a que los

productos entregados no cumplen con los requisitos mínimos para la viabilización en ventanilla

única con el 52%. En algunos casos las actividades contratadas con los consultores incluían el

143



proceso de viabilización, por lo que este resultado incide en los retrasos a la hora de entregar los

productos.

El 23% de los gestores afirman que no cuentan con los recursos suficientes para contratar y revisar

diseños de calidad. El 16% de los gestores afirma que han tenido problemas en la calidad de los

diseños por cambios en la normatividad, en especial se identifica los cambios en las normas de

sismo resistencia y las dotaciones de diseño que se incluyen en el RAS. Las modificaciones en las

normas tienen una relación directa con los retrasos lo que conllevo a la necesidad de

actualizaciones en los diseños.

El 13% de los gestores manifiesta tener problemas en la liquidación de los contratos ya que

sujetaron el pago final a la viabilización de los proyectos en ventanilla única generando posibles

desequilibrios económicos en los contratos ya que la viabilización no depende exclusivamente de

las actividades de diseño. En efecto, existen factores externos tales como los tiempos de

viabilización, la voluntad de los municipios que inciden en los tiempos de viabilización que no

dependen del contratista de diseños.

Finalmente, el 13% de los gestores manifiestan que los diseños entregados presentaron problemas

por no involucrar como insumo a la comunidad beneficiaria del proyecto.

3.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única

Aunque existen múltiples críticas al proceso de viabilización por parte de los Gestores, reconocen

que existen beneficios derivados de dicho proceso, al proveer un rigor técnico a los proyectos y

garantizar que cumplan con todos los requisitos para que los proyectos se ejecuten con un mínimo

de inconvenientes. Las críticas se enfocan en la forma en que se ha implementado el proceso de

viabilización en la ventanilla única más que en el mecanismo como tal.

En efecto, el Gestor de norte de Santander afirma que “..la viabilización genera valor agregado en

los proyectos y que anteriormente, cuando no se revisaban con tanta minucia los proyectos se

evidenciaban más dificultades, pues hoy no se tienen los mismos problemas de 2012. Por ejemplo,

anteriormente se firmaba una servidumbre pasiva y únicamente con sana posesión se viabilizaba,

pero en algunos casos los dueños se oponían y esto representaba dificultades para la ejecución del

proyecto”.

Así mismo el Gestor de Santander afirma que ““El Ministerio, hay que decir que sí apoya bastante,

bastante, bastante en lo técnico. O sea, el acompañamiento en lo técnico del Ministerio es

espectacular y fundamental. Además porque tiene un equipo humano de primera en ese tema de

144



hacer revisiones de proyectos y todas esas cosas. Pero también se demoran mucho las

viabilizaciones, porque pues está esa sola Ventanilla recibiendo todo el país”.

En lo que respecta a las dificultades identificadas por parte de los gestores frente al proceso de

viabilización de proyectos se encontró lo siguiente:

145



Cuadro 55. Principales Dificultades para la Viabilización de Proyectos

Proceso de Viabilización

MUNICIPIO

Dificu

ltades en

pro

ceso d

e V

iabilizació

n

Req

uisito

s VU

Tiemp

os

Criterio

s del Evalu

ado

r

Nu

evas Exigen

cias lueg

o d

e su

bsan

ad

as

las prim

eras ob

servacion

es

Pred

ios y/o

Servidu

mb

re

Co

stos p

or p

articularid

ades d

el

de

partam

ento

No

se realiza verificació

n en

terren

o

Fue

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e Fin

an

ciación

Ide

ntificad

as

Exceso d

e pro

yectos a lo

s evaluad

ores y

camb

io d

e evalu

ad

ores

Perm

isos A

mb

ientales/P

ermiso

s de

tercero

s

Amazonas x x x x X

Antioquia x x x

Arauca x x

Atlántico x x

Bolívar x x x x x

Boyacá x x

Caldas x x x x x x X

Caquetá x x x

Casanare x x X

Cauca x x x x x x x X

Cesar x x x x x X

Chocó x x x x x x

Córdoba x x x x x x

Cundinamarca x x x x x x x x X

Guainía x x x x x x

Guaviare x x x x x

Huila x x x x

La Guajira x x x x x X

Magdalena x x x

Meta x x x x x

Nariño x x x x x x x

Norte de Santander x x x x x

146



Putumayo x x x x X

Quindío x x

Risaralda x x x x

San Andrés y Providencia x x x

Santander x x x x

Sucre x x x

Tolima x x x x x x

Valle del Cauca x x x

Vaupés x x x X

Vichada x x x

TOTAL 23 5 30 20 12 16 9 5 7 9 9 Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

Para 23 de los 32 departamentos se identifican dificultades en el proceso de viabilización, aun

cuando para 30 de los 32 departamentos identifican demoras en proceso de viabilización. Frente

al tiempo que se tarda en viabilizar un proyecto se identifican todo tipo de causas que no

necesariamente son atribuibles al Ministerio como la presentación incompleta de la

documentación. Sin embargo, se identifica una falencia en los tiempos de respuesta del ministerio

y el reprocesamiento debido a cambios en los evaluadores o sobrecarga de trabajo para los

evaluadores.

Existen casos excepcionales en que el gestor manifiesta que han optado por ejecutar proyectos

por fuera del esquema del PDA debido a las dificultades al momento de viabilizar proyecto y ante

la presión por parte de los mandatarios locales para ejecutar las obras.

Frente al Decreto 475 de 2015, los gestores ven con muy buenos ojos que el mecanismo de

viabilización se descentralice, sin embargo advierten que existen riegos en cuanto a la calidad de

los evaluadores y la influencia que a nivel local se pueda ejercer por parte de los dirigentes

políticos. También se evidencia que podrían existir conflictos de interés al ser juez y parte en

proceso de viabilización a nivel local cuando el encargado de presentar el proyecto es quien emite

el concepto de viabilización.

Por ejemplo el Gestor de Nariño manifiesta que:

“Respecto a la implementación del mecanismo de viabilización regional, les parece una solución

interesante al problema que se presenta actualmente pero se considera que es algo riesgosa. El

temor radica en que en algún momento se politice el tema, que se obligue a que los proyectos sean

viabilizados sin el debido requisito. Consideran que los requerimientos técnicos, así sean

147



considerados como “una piedra en el zapato”, son necesarios para asegurar la calidad del

proyecto. Otra preocupación es que la viabilización quede supeditada al gobernador de turno, sin

una debida supervisión por parte del MVCT, se viabilizarían proyectos no necesariamente buenos

técnicamente.”

Asimismo el Gestor de Arauca manifiesta que:

“En cuanto a la descentralización del proceso de viabilización, se arguye que es importante

entender que para lograr esto los municipios deberían tener sus propios mecanismos de

formulación de proyectos, pero se considera que las administraciones municipales son muy débiles

en esto. En cuanto a la expedición del Decreto 475 de 2015, se considera que teniendo en cuenta

que los municipios del departamento son principalmente de categoría 6, no tienen estructuras

orgánicas para desarrollar los procesos de planeación y formulación. Por esta razón, se considera

que el filtro del MVCT es bueno, pues no se tienen los recursos para que un órgano colegiado

funcione en el nivel departamental. Así mismo, establece que en departamentos donde se tienen

muchos recursos sí puede ser necesario, pues presentan numerosos proyectos que se entierran en

el MVCT.”

Recomendaciones Gestores

Para los proyectos de emergencia no debería ser necesario el proceso de viabilización ya

que los tiempos no son consecuentes con la necesidad de dar una solución rápida a las

emergencias.

Desplazamiento de los evaluadores a las Regiones

Capacitaciones a los Gestores por parte del Ministerio en el proceso de viabilización

Asignación de un mismo evaluador durante todo el proceso de viabilización de un

proyecto

Asignación de un mismo evaluador para cada departamento

Frente al proceso de viabilización la encuesta realizada a los municipios arrojo los siguientes

resultados:

Cuadro 56. Uso del Mecanismo de Ventanilla Única

Tipo Vinculación Utilizó VU ee(%) Desistión de

algún Proceso

ee(%)

PDA 51,50% (5,5%) 18,40% (6,1%)

148



BA 40,00% (0,0%) 44,40% (0,0%)

Ninguno 53,70% (5,7%) 48,20% (8,0%)

Total 51,30% (4,5%) 24,20% (5,1%)

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 301, P 303 elaboración

propia.

Frente al uso del mecanismo de ventanilla única del viceministerio de agua, los municipios que

pertenecen al esquema de PAP-PDA hacen un mayor uso del mismo, con un 51,5% mientras que

en el esquema de Bonos de Agua solo el 40%.

Además de hacer un mayor uso de la ventanilla única, los municipios pertenecientes a los PAP-PDA

tiene una tasa de desistimiento significativamente inferior a los demás esquemas o a los que no

pertenecen a ninguno con el 18,4%.

Cuadro 57. Calificación Proceso de Viabilización

Tipo Vinculación

1. Baja satisfacción 2 3

4. Alta satisfacción No Sabe

% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)

a. Tiempos de viabilización

PDA 24% 6% 21% 6% 32% 7% 16% 6% 8% 4%

BA 22% 0% 22% 0% 33% 0% 17% 0% 6% 0%

Ninguno 25% 7% 34% 8% 33% 8% 0% 0% 8% 4%

Total 24% 5% 23% 5% 32% 6% 13% 5% 8% 3%

b. Retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el proceso de viabilización

PDA 13% 5% 34% 8% 27% 7% 16% 6% 11% 5%

BA 17% 0% 28% 0% 22% 0% 22% 0% 11% 0%

Ninguno 29% 7% 26% 7% 22% 6% 15% 6% 8% 4%

Total 16% 4% 33% 6% 26% 6% 16% 5% 10% 4%

c. Acompañamiento del personal del Ministerio (equipo de Ventanilla Única o de viabilización) en el desarrollo del proceso

PDA 19% 6% 24% 7% 26% 7% 21% 6% 10% 5%

BA 44% 0% 33% 0% 6% 0% 6% 0% 11% 0%

Ninguno 40% 7% 15% 6% 26% 7% 11% 5% 8% 4%

Total 23% 5%

23% 5%

26% 6%

19% 5%

10% 4%

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 302, elaboración propia.

Frente a los tiempos de viabilización no se marca una tendencia clara con respecto a la satisfacción

con la que la perciben, sin embargo es mayor la proporción de observaciones con baja satisfacción

que con alta satisfacción. De igual forma no se encuentran diferencias significativas entre

municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA y los municipios vinculados al esquema de

Bonos de Agua.

149



En cuanto a la retroalimentación en el proceso de viabilización los municipios pertenecientes a

uno de los esquemas reportan una mayor participación en la calificación de alta satisfacción que a

la de baja satisfacción. La calificación de media baja es la que tiene una mayor participación con un

32,7% en promedio.

Con respecto al acompañamiento si se encuentran diferencias entre los municipios que

pertenecen al esquema de PAP-PDA (18,7%), resaltando el hecho que los municipios que no

pertenecen a ningún esquema y los de Bonos de agua el 39,7 %y 44,4%, respectivamente,

califican con baja satisfacción el proceso de acompañamiento.

3.4.1.3 Selección de Contratistas

La totalidad de los Gestores se ciñen a las disposiciones de la Ley 80 para realizar sus

contrataciones, salvo en los casos en que los recursos proviene de la Banca Multilateral como es el

caso de la Guajira.

De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios el actor que ha contratado el mayor número

de contratos en los últimos 7 años ha sido el siguiente:

Cuadro 58. Contratación de Proyectos por actor contratante

Tipo Vinculación

Municipio Gobernación Gestor Prestador

% Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec

PDA 65% 480 5% 15% 108 4% 13% 99 4% 7% 50

BA 84% 39 0% 0% - 0% 0% - 0% 16% 7

Ninguno 74% 96 5% 10% 13 4% 2% 2 2% 14% 18

Total 67% 615 4% 13% 121 3% 11% 101 3% 8% 75

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 307, elaboración

propia.

Es decir, que aun cuando existen los PAP-PDA, los municipios siguen siendo los principales

contratantes de proyectos seguidos por la gobernación, luego el Gestor y por último los

prestadores de servicio.

3.4.2 Ejecución de Inversiones

De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la Gobernación o el Gestor del PDA

ejecutaron inversiones en Acueducto y Alcantarillado en los últimos siete años de acuerdo con la

siguiente tabla:

150



Cuadro 59. P 312 Obras ejecutadas directamente por el Municipio

Tipo Vinculación

Prestador Municipio

PDA 67,3% 58,1%

BA NA 24,4%

Ninguno 83,7% 30,2%

Total 67,7% 52,2%

Fuente:P 312 Encuesta Municipios P 403 Encuesta prestadores, elaboración propia.

3.4.2.1 Operatividad de las Obras

De acuerdo con las entrevistas realizadas a los Gestores de los 32 departamentos, en 5

departamentos no se han entregado obras por lo que no se puede evaluar su funcionalidad:

Cuadro 60. Departamentos sin entrega de Obras

Departamento Funcionamiento efectivo de las

obras

ARAUCA No se han Entregado Obras

CASANARE No se han Entregado Obras

GUAVIARE No se han Entregado Obras

LA GUAJIRA No se han Entregado Obras

VICHADA No se han Entregado Obras Fuente: Encuesta semiestructurada 32 Gestores

De los 27 departamentos que reportan haber entregado obras 18 reportan que las obras son

funcionales.

Cuadro 61. Departamentos Con obras funcionales


obras

AMAZONAS Obras Funcionales

ANTIOQUIA Obras Funcionales

ATLANTICO Obras Funcionales

BOYACA Obras Funcionales

CALDAS Obras Funcionales

CAUCA Obras Funcionales

CESAR Obras Funcionales

151



CORDOBA Obras Funcionales

CUNDINAMARCA Obras Funcionales

HUILA Obras Funcionales

MAGDALENA Obras Funcionales

META Obras Funcionales

NORTE DE SANTANDER Obras Funcionales

QUINDIO Obras Funcionales

RISARALDA Obras Funcionales

SUCRE Obras Funcionales

TOLIMA Obras Funcionales

VALLE DEL CAUCA Obras Funcionales Fuente: Encuesta semiestructurada 32 Gestores

Los departamentos que reportan que las obras que se han entregado han presentado problemas

son los siguientes:

Cuadro 62. Departamentos Con obras con problemas de funcionalidad


obras

BOLIVAR Obras con Problemas

CAQUETA Obras con Problemas

CHOCO Obras con Problemas

NARINO Obras con Problemas

PUTUMAYO Obras con Problemas

SAN ANDRES Obras con Problemas

SANTANDER Obras con Problemas

VAUPES Obras con Problemas Fuente: Encuesta semiestructurada 32 Gestores

Frente a las razones por las cuales las obras no se encuentran en adecuado funcionamiento el

Gestor de Bolívar manifiesta que:

“No todos los proyectos están en funcionamiento y eso es un problema en el que deben trabajar. Si

bien la responsabilidad del Gestor gira en torno a la ejecución de obras en los municipios, en

algunos casos los municipios han recibido la obra pero no la tienen funcionando como debe ser: no

compran los insumos, no pagan la energía. En los municipios el tema ha sido complicado, porque

no han entendido la magnitud de las obras que están recibiendo. Como Gestor, aseguran que el

procedimiento es informar a la Contraloría la situación. No ha sido muy alentador, pero es una

realidad. Sin embargo, hay algunos municipios en que las obras están funcionando de la mejor

152



manera, por lo que considera de manera general, que el tema es de voluntad política, que el

alcalde se apersone de su nuevo acueducto. El Gestor afirma que hay municipios con condiciones

sociales y financieras inferiores en los cuales las obras entregadas funcionan de manera adecuada,

así que es un tema principalmente de voluntad política.”

El Gestor de Caquetá manifiesta lo siguiente:

“Cuando se termina la construcción de las obras, dado que la contratación la realiza cada uno de

los municipios, no se realiza un acto formal de entrega, no hay un acta o documento que respalde

la entrega del mismo, por lo que el funcionario de la parte técnica reconoce que “hay una falencia

en este sentido, ni se tiene claro quien realizara la operación de las obras que se entregan”, es

decir que se tampoco se tiene claridad sobre quién debe operar cada una de las construcciones

entregadas y las condiciones de las mismas”.

El gestor de Chocó afirma que:

“Sostiene que en este esquema no hubo la planeación necesaria y los proyectos no contaron con

los diseños adecuados. Por esta razón, las obras financiadas quedaron mal estructuradas y no son

funcionales. Manifiesta que estas inversiones fueron tanto para las zonas urbanas como para las

rurales.”

El Gestor de Nariño afirma que:

“Al entregar una obra, realiza capacitaciones dependiendo del proyecto. En el caso de la

construcción de plantas de tratamiento de agua potable, es el contratista quien debe hacer la

capacitación y entregar los manuales correspondientes, aspectos que se encuentran incluidos en el

contrato. Afirman que para la construcción de plantas de tratamiento, la dotación de laboratorios

no se incluye, por lo que se hace una capacitación parcial. Aseguran que este no es un gasto

elegible (dadas las restricciones de utilización del SGP) en esas obras, lo que hace que las obras una

vez ejecutadas queden en stand by dado que no tienen cómo funcionar por la falta de equipos de

laboratorio.”

De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la mayor parte de las obras se encuentra en

funcionamiento de manera adecuada como se puede ver en el siguiente cuadro:

Cuadro 63. P 311 Dificultades Para hacer uso de inversiones

153



Nin

gun

a

Dificu

ltad

No

se

pre

sen

taron

Componente Tipo

Vinculación % %

Acu

edu

cto

a. Captación y aducción

PDA 69% 31%

BA 70% 30%

Ninguno 79% 21%

Total 71% 29%

b. Planta de tratamiento de agua potable

PDA 77% 23%

BA 69% 31%

Ninguno 79% 21%

Total 77% 23%

c. Laboratorio de agua

PDA 81% 19%

BA 86% 14%

Ninguno 89% 11%

Total 83% 17%

d. Almacenamiento

PDA 82% 18%

BA 92% 8%

Ninguno 93% 7%

Total 84% 16%

e. Conducción

PDA 83% 17%

BA 86% 14%

Ninguno 88% 13%

Total 84% 16%

f. Redes de distribución

PDA 89% 11%

BA 97% 3%

Ninguno 91% 9%

Total 89% 11%

g. Estaciones de bombeo

PDA 92% 8%

BA 84% 16%

Ninguno 83% 17%

Total 90% 10%

Alcan

tarillado

h. Redes de recolección y transporte de aguas residuales

PDA 78% 22%

BA 96% 4%

Ninguno 97% 3%

Total 82% 18%

i. Estaciones de Bombeo PDA 83% 17%

154



BA 91% 9%

Ninguno 80% 20%

Total 83% 17%

j. Planta de tratamiento de aguas residuales o lagunas de oxidación

PDA 84% 17%

BA 71% 29%

Ninguno 74% 27%

Total 81% 19%

Para el caso de acueducto, la mayor parte de la obras no presentan inconvenientes para su

funcionamiento ubicándose en un rango entre el 80% y el 90% de los casos, solamente se

encuentran por debajo del 80% las obras relacionadas con la captaciones de agua y plantas de

tratamiento de aguas residuales.

Para el caso de las obras de alcantarillado, de los tres tipos de obras ejecutadas, el rango que se

encuentran en adecuado funcionamiento se ubica entre el 80% y el 90%.

Los motivos por los cuales las obras no se encuentran en funcionamiento se presentan en los

siguientes cuadros:

Cuadro 64. P 311 Motivos Dificultades Para hacer uso de inversiones

No

está en

fun

cion

amien

to p

orq

ue

la ob

ra n

o se

culm

inó

No

está en

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cion

amien

to p

orq

ue

la ob

ra n

o se

con

ectó

al sistem

a

Falta pe

rson

al capacitad

o p

ara su o

pe

ración

Falta de

recu

rsos p

ara la com

pra d

e in

sum

os

(reactivo

s, cloro

, etc.)

Dañ

o p

or falta d

e m

ante

nim

iento

Dañ

o p

or cau

sas exte

rnas

Falta de

recu

rsos p

ara la com

pra d

e

com

bu

stible

Falta de

recu

rsos p

ara el pago

de

la energía

Co

rtes fre

cuen

tes d

el se

rvicio d

e en

ergía

La com

un

idad

prefie

re n

o co

ne

ctarse a las

red

es

Otras

Nin

gun

a

Componente Tipo

Vinculación % % % % % % % % % % % %

Acu

edu

cto

a. Captación y aducción PDA 8% 0% 0% 4% 2% 11% 2% 2% 2% 2% 6% 69%

BA 13% 7% 0% 0% 3% 10% 0% 0% 3% 0% 10% 70%

155



Ninguno 5% 0% 3% 2% 2% 7% 2% 2% 2% 0% 5% 79%

Total 7% 0% 1% 3% 2% 11% 2% 2% 2% 2% 6% 71%

b. Planta de tratamiento de agua potable

PDA 4% 2% 4% 0% 4% 4% 0% 0% 2% 2% 4% 77%

BA 11% 11% 0% 0% 3% 3% 0% 0% 0% 3% 6% 69%

Ninguno 8% 6% 5% 5% 3% 3% 0% 3% 3% 0% 3% 79%

Total 5% 3% 4% 1% 4% 4% 0% 0% 2% 2% 4% 77%

c. Laboratorio de agua

PDA 4% 0% 8% 4% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 81%

BA 0% 0% 0% 7% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 7% 86%

Ninguno 4% 0% 4% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 89%

Total 4% 0% 7% 4% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 83%

d. Almacenamiento

PDA 4% 2% 0% 0% 2% 6% 0% 0% 0% 0% 4% 82%

BA 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 92%

Ninguno 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 93%

Total 4% 2% 0% 0% 2% 5% 0% 0% 0% 0% 4% 84%

e. Conducción

PDA 5% 3% 0% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 7% 83%

BA 11% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 86%

Ninguno 2% 0% 2% 0% 0% 8% 0% 0% 0% 3% 0% 88%

Total 5% 3% 0% 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 6% 84%

f. Redes de distribución

PDA 2% 0% 0% 0% 2% 3% 0% 0% 0% 0% 8% 89%

BA 3% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 97%

Ninguno 0% 2% 2% 0% 0% 5% 0% 0% 0% 5% 2% 91%

Total 1% 1% 0% 0% 1% 3% 0% 0% 0% 1% 7% 89%

g. Estaciones de bombeo

PDA 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 92%

BA 0% 5% 0% 0% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 5% 84%

Ninguno 0% 5% 5% 5% 5% 12% 0% 5% 5% 0% 0% 83%

Total 0% 1% 4% 1% 1% 2% 0% 1% 1% 0% 3% 90%

Alcan

tarillado

h. Redes de recolección y transporte de aguas residuales

PDA 4% 0% 2% 0% 6% 6% 0% 0% 4% 0% 6% 78%

BA 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 0% 96%

Ninguno 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 97%

Total 3% 0% 2% 0% 5% 5% 0% 0% 3% 0% 5% 82%

i. Estaciones de Bombeo

PDA 0% 0% 0% 0% 0% 6% 6% 0% 6% 0% 0% 83%

BA 0% 0% 0% 0% 9% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 91%

Ninguno 11% 0% 10% 10% 10% 10% 0% 0% 0% 0% 0% 80%

Total 1% 0% 1% 1% 2% 6% 5% 0% 5% 0% 0% 83%

j. Planta de tratamiento de aguas residuales o lagunas de oxidación

PDA 4% 0% 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 8% 84%

BA 6% 12% 0% 0% 12% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 71%

Ninguno 5% 0% 6% 0% 6% 0% 0% 0% 0% 0% 16% 74%

Total 4% 1% 1% 0% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 9% 81%

Fuente: Encuesta 170 Municipios P 311, Elaboración propia

156



Una de las prácticas que se considera es la mencionada por el Gestor de Antioquia que manifiesta

que cuando se termina la obra, se delega a EPM para que ellos sigan con el aseguramiento. Los

contratistas entregan los manuales de operación y todo lo relacionado al funcionamiento de las

obras. Se le paga a EPM para que arranque el funcionamiento de las mismas, las puestas en

marcha por lo general son buenas debido al fortalecimiento de EPM. De igual manera, se afirma

que no se conocen las necesidades de la planta hasta que no se arranque. En general, los recursos

para todo esto salen del SGP de la Gobernación93.

Una vez ejecutadas las obras, el proceso de entrega se ha dado de la siguiente manera:

Cuadro 65. Entrega de las inversiones al Municipio

Tipo Vinculación

Acta d

on

de

se en

trega la pro

pied

ad

de

los activo

s y están

registrado

s en

la con

tabilid

ad d

el m

un

icipio

Acta d

on

de

se en

trega la pro

pied

ad

de

los activo

s pe

ro n

o e

stán

registrad

os e

n la co

ntab

ilidad

del

mu

nicip

io

Se re

cibiero

n las o

bras, p

ero

no

ee

.ha su

scrito n

ingú

n d

ocu

men

to

No

ee.h

an re

cibid

o las o

bras

No

sabe

Otra, ¿cu

ál?

% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) %

PDA 23,0% 6,1% 20,9% 6,0% 11,7% 4,8% 20,9% 5,8% 21,0% 6,0% 2,5%

BA 18,2% 0,0% 9,1% 0,0% 36,4% 0,0% 9,1% 0,0% 18,2% 0,0% 9,1%

Ninguno 20,1% 8,6% 26,8% 9,4% 13,7% 7,5% 6,4% 5,0% 19,2% 7,9% 13,7%

Total 22,6% 5,5% 21,2% 5,4% 12,4% 4,3% 19,3% 5,2% 20,8% 5,3% 3,6%

Fuente: Encuesta 170 Municipios P 313, Elaboración propia

Resalta el hecho que tan solo el 22,6% de las obras hayan sido entregadas a los municipios y

registradas en la contabilidad como es el deber ser del procedimiento. Igualmente es diciente que

el 20,8% no sepa si las obras fueron entregadas, ya que es fundamental para el municipio tener

claridad de las inversiones que se realizan.

93 Entrevista Antioquia

157



3.4.2.2 Calidad de los contratistas

Desde la perspectiva de los Gestores la calidad de los contratistas es considerada en su mayoría

como buena, en efecto de los 29 departamentos que reportan ejecución de obras, 55% califican la

calidad de los contratistas como buena, el 38% como regular y tan solo el 7% como mala como se

puede ver en el siguiente gráfico:

Gráfico 17. Calidad de los Contartistas

La calificación de cada uno de los Gestores a la calidad de los contratistas se presenta en la

siguiente Tabla:

Cuadro 66. Calidad de los Contratistas

MUNICIPIO CALIDAD DE LOS CONTRATISTAS

Amazonas Regular

Antioquia Buena

Arauca NA

Atlántico Buena

Bolívar Buena

Boyacá Regular

Caldas Buena

Caquetá NA

Casanare NA

Cauca Regular

57%

36%

7%

Buena Regular Mala

158



Cesar Regular

Chocó Buena

Córdoba Regular

Cundinamarca Buena

Guainía Mala

Guaviare Mala

Huila Buena

La Guajira Buena

Magdalena Regular

Meta Buena

Nariño Regular

Norte de Santander Buena

Putumayo Regular

Quindío Buena

Risaralda Buena

San Andrés y Providencia Buena

Santander Buena

Sucre Buena

Tolima Regular

Valle del Cauca Buena

Vaupés Regular

Vichada Regular Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

Los principales problemas que se encuentran en la hora de ejecutar las obras se presentan en el

siguiente cuadro:

Cuadro 67. Problemas Ejecución de Obras

Principales Problemas Ejecución de

Obras

Departamento

Pro

ble

mas d

e D

iseño

Refo

rmu

lacion

es

Pro

ble

mas co

n la

Interven

toría

Pro

ble

mas co

n P

red

ios

Co

mu

nid

ad

es/Ord

en

Pú

blico

Dificu

ltades d

e o

rden

po

lítico

Amazonas x

159



Antioquia X

Arauca NA NA NA NA NA NA

Atlántico x

Bolívar X X X X

Boyacá X

Caldas X

Caquetá NA NA NA NA NA NA

Casanare NA NA NA NA NA NA

Cauca x x x x

Cesar x x X

Chocó X

Córdoba x x x

Cundinamarca x x X

Guainía X X X

Guaviare x x

Huila x X

La Guajira X X X X

Magdalena X X X X

Meta X X

Nariño X X X

Norte de Santander X X X

Putumayo X X X X X X

Quindío X X

Risaralda X X

San Andrés y Providencia X X

Santander X X

Sucre X X X X

Tolima X X X

Valle del Cauca X X

Vaupés X X

Vichada X X

TOTAL 19 16 4 13 7 14 Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia

160



En 26 de los de los 29 Gestores se presentaron retrasos en la ejecución de las obras debido a

múltiples razones, solamente en Quindío, Cauca y Atlántico se manifiesta que no tuvieron retrasos

significativos.

En el siguiente gráfico se presentan las principales causas que dificultaron la ejecución de las

obras:

Gráfico 18. Problemas Ejecución de Obras

La principal dificultad que se encontró está asociada a los diseños, ya sea por falta de calidad de

los mismos o que no reflejaban la realidad en terreno, especialmente en lo que respecta a la

topografía y la composición de los suelos. Otro inconveniente que se presentó con los diseños es

la desactualización de los mismos debido a los cambios en la normatividad en el tiempo en que se

realizó el diseño y en el momento en que se empieza a ejecutar la obra.

Otro inconveniente en la ejecución de las obras es la necesidad de realizar reformulación del

proyecto lo que a su vez implica retrasos en el cronograma de ejecución. En muchos casos esto

66%

55%

48%

45%

24%

14%

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Problemas de Diseño

Reformulaciones

Dificulatades de orden político

Problemas con Predios

Comunidades/Oreden Público

Problemas con la Interventoría

161



está asociado a los problemas de diseño mencionados anteriormente, sin embargo los tiempos de

reformulación se identifican con un factor de retraso en la ejecución.

El 48% de los Gestores manifiesta tener problemas de orden político al momento de ejecutar las

obras, en particular se destaca el hecho de la falta de colaboración por parte de las autoridades

locales en la ejecución del proyecto, que desde la perspectiva del Gestor se debe a que el Gestor el

que contrata la obra y no el Municipio.

A pesar de esto, consideran que es un grave error que los municipios puedan contratar por fuera

del conducto regular del PDA tal y como lo manifiesta el Gestor de Bolívar: “A pesar que los

alcaldes presentan proyectos por fuera del PDA, el MVCT les exige que pasen por una revisión

técnica del Gestor y después contratar por fuera. Es un error dejar por fuera al Gestor de la

supervisión de ejecución de obras, consideran que de esta forma se desdibuja la función del Gestor,

entonces para qué los crearon (PDA) si no se va a centralizar la ejecución las obras en éste94”.

Existe una preocupación por parte de los Gestores frente a la voluntad de contratar por parte de

los municipios tal y como lo manifiesta el Gestor de Caqueta: “Situación que empeoró, afirma el

funcionario, después del decreto 2246, ya que según la norma, si en 20 días no contrata la

gobernación, lo debe hacer el municipio”95.

Otro inconveniente que se presenta en la ejecución de las obras es la dificultada de gestionar los

aspectos relacionados con predios y servidumbres. En muchos casos esto está asociado a la falta

de colaboración por parte de las autoridades locales en la gestión predial. El gobierno nacional ha

tomado acciones para bridar herramientas en materia predial a través de la Ley 1742 de 2014 que

deben ser apropiadas por parte de los ejecutores de proyectos, pero que hasta el momento han

tenido un bajo grado de aplicación.

Resalta el hecho que algunos Gestores manifiestan inconvenientes al momento de viabilizar

proyectos por las exigencias de la ventanilla única frente al tema de predios y que aun así se

presenten problemas a la hora de ejecutar.

El hecho que se sigan presentando problemas con la gestión predial ratifica la necesidad que en el

proceso de viabilización exista rigurosidad en las exigencias en materia predial.

El 24% de los Gestores manifiesta tener problemas con las comunidades a la hora de ejecutar las

inversiones, principalmente porque no fueron tenidas en cuenta a la hora de elaborar los diseños.

94 Entrevista Bolívar 95 Entrevista Caquetá

162



Finalmente el 14% de los Gestores manifiesta que han tenido problemas con la interventoría de

los proyectos.

Por otra parte, partiendo de la encuesta realizada a los municipios los factores que tuvieron

incidencia en el cumplimiento de los cronogramas de ejecución de inversiones se presentan en la

siguiente tabla:

Cuadro 68.Factor de incidencia en el incumplimiento de los cronogramas de ejecución

ASPECTO

Tipo Vinculación

1. No ha tenido incidencia en retrasos

en el cronograma 2 3

4. El factor incide en un alto grado en retrasos

en el cronograma

% Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec

a. La disponibilidad de predios

PDA 53,50% 230 (7,4%) 16,50% 71 (5,5%) 16,40% 70 (5,5%) 13,70% 59

BA 36,40% 4 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 9,10% 1

Ninguno 21,10% 8 (8,7%) 0,00% 0 (0,0%) 53,30% 21 (10,7%) 25,60% 10

Total 50,20% 242 (6,6%) 15,30% 74 (4,9%) 19,90% 94 (5,0%) 14,60% 70

b. La relación con las comunidades

PDA 37,40% 160 (7,1%) 25,60% 110 (6,4%) 25,70% 110 (6,5%) 11,30% 48

BA 27,30% 3 (0,0%) 54,50% 6 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 18,20% 2

Ninguno 26,60% 10 (9,4%) 13,70% 5 (7,5%) 53,30% 21 (10,7%) 6,40% 2

Total 36,20% 173 (6,4%) 25,20% 121 (5,7%) 27,60% 131 (5,8%) 11,00% 52

c. Los permisos ambientales

PDA 55,60% 239 (7,3%) 11,70% 50 (4,8%) 28,00% 120 (6,6%) 4,70% 20

BA 45,50% 5 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 18,20% 2 (0,0%) 0,00% 0

Ninguno 33,00% 13 (9,9%) 19,20% 7 (7,9%) 34,10% 13 (10,1%) 13,70% 5

Total 53,30% 257 (6,5%) 12,90% 61 (4,3%) 28,30% 135 (6,0%) 5,40% 25

d. Los ajustes a los diseños

PDA 37,40% 160 (7,1%) 20,90% 90 (6,0%) 25,80% 111 (6,4%) 15,90% 68

BA 18,20% 2 (0,0%) 45,50% 5 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 0,00% 0

Ninguno 33,00% 13 (9,9%) 19,20% 7 (7,9%) 35,00% 14 (9,7%) 12,80% 5

Total 36,50% 175 (6,3%) 21,30% 102 (5,4%) 26,90% 129 (5,8%) 15,30% 73

e. La disponibilidad de materiales

PDA 50,90% 218 (7,2%) 18,60% 80 (5,7%) 25,90% 111 (6,4%) 4,70% 20

BA 36,40% 4 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 9,10% 1 (0,0%) 18,20% 2

Ninguno 52,20% 20 (10,4%) 20,30% 8 (8,6%) 21,10% 8 (8,7%) 6,40% 2

Total 50,70% 242 (6,4%) 19,10% 92 (5,2%) 25,00% 120 (5,7%) 5,20% 24

f. Los factores externos (clima)

PDA 30,00% 129 (6,7%) 18,70% 80 (5,8%) 32,80% 141 (6,9%) 18,40% 79

BA 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 18,20% 2

Ninguno 20,10% 8 (8,6%) 25,80% 10 (8,9%) 33,00% 13 (9,9%) 21,10% 8

Total 29,10% 140 (6,0%) 19,50% 93 (5,2%) 32,70% 157 (6,2%) 18,70% 89

Fuente: Encuesta 170 Municipios P314, Elaboración propia

163



Los factores externos, los ajustes a diseños y la disponibilidad de predios son los factores que

tienen una mayor incidencia en los retrasos de la ejecución de las obras.

En cuanto a la calidad de las obras dependiendo de quién sea el contratante se tiene lo siguiente:

Cuadro 69. P 305 Calidad de la ejecución según Contratante (Municipio)

...contratados directamente por el municipio

ACTIVIDADES Tipo

Vinculación

No se ha ejecutado la

actividad 1 2 3 3

% % % % %

Diseños de las obras

PDA 16% 2% 5% 44% 50%

BA 4% 5% 16% 53% 26%

NINGUNO 12% 2% 7% 43% 48%

TOTAL 15% 2% 6% 44% 48%

Construcción las obras

PDA 16% 3% 8% 35% 54%

BA 4% 5% 14% 46% 35%

NINGUNO 10% 0% 7% 38% 55%

TOTAL 15% 3% 8% 37% 53%

Interventoría de obras

PDA 23% 2% 3% 35% 60%

BA 7% 7% 10% 41% 43%

NINGUNO 8% 2% 9% 39% 49%

TOTAL 20% 2% 5% 36% 57%

… contratados por el Gestor del PDA

ACTIVIDADES Tipo

Vinculación


actividad 1 2 3 3

% % % % %


PDA 30% 16% 16% 41% 27%

BA 24% 33% 33% 0% 33%

NINGUNO 18% 0% 32% 52% 16%

TOTAL 28% 15% 17% 41% 27%


PDA 34% 5% 14% 39% 42%

BA 22% 49% 49% 0% 0%

NINGUNO 18% 0% 32% 52% 16%

TOTAL 31% 5% 15% 40% 40%

Interventoría de obras PDA 34% 11% 25% 28% 36%

BA 22% 0% 49% 0% 49%

164



NINGUNO 22% 19% 60% 22% 0%

TOTAL 32% 11% 26% 28% 35%


La percepción de los municipios es que si las actividades son realizadas directamente por ellos los

la calidad es mejor. En efecto, califican con un 48% como muy satisfactorios la calidad de los

diseños de obras cuando estos son contratados por parte de los municipios frete a un 27% cuando

la contratación es adelantada por parte del PAP-PDA. Para la calificación de la calidad de la

construcción de las obras sucede algo similar, en donde se califica como muy satisfactorio el 53%

de la construcción de las obras frente a un 40%, situación que guarda la misma tendencia frente a

la interventoría de las obras.

Cuadro 70. P 305 Calidad de la ejecución según Contratante (Prestador)

Proyectos contratados directamente por el municipio

Aspecto Tipo

Vinculación 1 2 3 4 No Aplica

% % % % %

a. Diseños de las obras

PDA 5% 11% 38% 46% 20%

BA 0% 7% 46% 46% 7%

Ninguno 2% 22% 42% 34% 4%

Total 4% 12% 39% 44% 17%

b. Construcción las obras

PDA 2% 9% 45% 45% 21%

BA 0% 5% 44% 51% 7%

Ninguno 2% 13% 46% 39% 6%

Total 2% 9% 45% 44% 18%

c. Interventoría de obras

PDA 2% 17% 26% 56% 26%

BA 5% 16% 34% 45% 14%

Ninguno 8% 17% 43% 31% 8%

Total 3% 17% 30% 50% 22%


Aspecto Tipo

Vinculación 1 2 3 4 No Aplica

% % % % %

a. Diseños de las obras

PDA 24% 14% 28% 35% 60%

BA 0% 51% 51% 0% 96%

Ninguno 0% 53% 24% 24% 92%

Total 23% 15% 28% 34% 67%

b. Construcción las obras

PDA 12% 34% 12% 42% 67%

BA 0% 0% 100% 0% 98%

Ninguno 24% 49% 28% 0% 92%

Total 13% 34% 13% 40% 72%

165



c. Interventoría de obras

PDA 10% 10% 43% 38% 71%

BA 51% 0% 51% 0% 96%

Ninguno 19% 61% 19% 0% 90%

Total 11% 13% 41% 35% 75%

Fuente: Encuesta 170 Prestadores P404, Elaboración propia

Desde la óptica de los prestadores también hay una mejor valoración cuando el municipio el

contratante de las obras, pero la diferencia no es tan significativa como en el caso de la

perspectiva de los municipios.

En cuanto al cumplimiento de los tiempos establecidos en el cronograma de ejecución, la encuesta

a los municipios arrojó los siguientes resultados:

Cuadro 71. Motivos de Incumplimiento cronograma


De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios el cronograma de ejecución presenta un

mayor cumplimiento cuando las obras son contratadas por parte de los municipios frente al

cumplimiento cuando las obras son contratadas por los PAP-PDA.

Al igual que los gestores se evidencian problemas a la hora de ejecutar por motivos imputables a

los diseños, sin embargo en un menor grado desde la perspectiva de los municipios que desde los

gestores.

La gestión predial y el deficiente seguimiento por parte de la interventoría también aparecen con

factores que dificultan la ejecución de las obras. El incumplimiento por parte de los contratistas

también es un factor que afecta la ejecución de las obras lo cual es consistente en magnitud con la

valoración que realizan los Gestores.

Por otra parte, desde la perspectiva de los municipios los problemas en la ejecución de las obras,

aun cuando pueden obedecer a temas relacionados con la interventoría, no representan el mayor

problema.

% Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec

PDA 23% 37 23% 36 6% 9 12% 19 0% 0 6% 9 18% 28 36% 57

BA 13% 2 38% 6 13% 2 50% 8 31% 5 13% 2 13% 2 25% 4

NINGUNO 23% 8 31% 10 23% 8 16% 5 0% 0 7% 3 7% 3 38% 13

TOTAL 23% 47 25% 52 9% 19 15% 32 2% 5 7% 14 16% 33 35% 74

PDA 13% 30 28% 68 4% 10 33% 79 4% 10 4% 10 9% 21 54% 130

BA 0% 0 0% 0 0% 0 100% 1 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0

NINGUNO 0% 0 0% 0 23% 3 27% 3 27% 3 0% 0 23% 3 27% 3

TOTAL 12% 30 27% 68 5% 13 33% 83 5% 13 4% 10 9% 24 53% 133

Una vez aprobados los

proyectos se

presentaron retrasos

en la contratación

Problemas

en los

diseños

Problemas

en la gestión

predial

Incumplimie

nto del

contratistaTipo

Vinculación

Actividad

a. Proyectos contratados

directamente por el

municipio

b. Proyectos contratados

por el Gestor del PDA

Otros

motivos no

validados

Otro

Motivos de incumplimiento

Deficiente

seguimiento

de la

interventoría

Otros motivos

validados por la

interventoría

166



Cuadro 72. P 308 Calificación Interventoría Municipios

ASPECTOS Tipo Vinculación

1. No fue satisfactorio 2 3

4. Muy satisfactorio

% % % %

a. como garante de la calidad de las obras de

Acueducto y Alcantarillado en su

municipio

PDA 4,65% 14,30% 45,17% 35,88%

BA 11,35% 15,95% 36,40% 36,40%

NINGUNO 1,94% 10,40% 44,14% 43,43%

TOTAL 4,61% 13,71% 44,47% 37,21%

b. como garante del cumplimiento del cronograma de las

obras de Acueducto y Alcantarillado en su

municipio

PDA 5,06% 16,52% 41,68% 36,87%

BA 11,35% 15,95% 43,15% 29,55%

NINGUNO 1,94% 14,37% 38,12% 45,46%

TOTAL 4,85% 16,08% 41,13% 37,94%

c. en el manejo de la comunidad

PDA 6,21% 12,54% 47,71% 33,53%

BA 7,54% 7,54% 55,01% 30,03%

NINGUNO 2,02% 12,67% 37,81% 47,50%

TOTAL 5,53% 12,33% 46,43% 35,60%

d. en la relación con la administración

municipal

PDA 1,50% 12,24% 43,65% 42,61%

BA 4,95% 7,54% 49,94% 37,46%

NINGUNO 2,02% 10,30% 38,32% 49,36%

TOTAL 1,71% 11,72% 43,00% 43,46%


Frente a los cuatro aspectos preguntados a los municipios en la tabla anterior, en todos los casos

se supera el 80% para las calificaciones con puntaje 3 y 4 con lo cual se puede concluir que las

interventorías obtienen una buena calificación por parte de los municipios.

Cuadro 73. Adiciones y sanciones a contratos de obra

SITUACIÓN Tipo

Vinculación Se

realizaron

a. Declaración de caducidad

PDA 6,70%

BA 4,40%

Ninguno 0,00%

Total 5,60%

b. Prórrogas

PDA 60,90%

BA 62,20%

Ninguno 62,00%

167



Total 61,10%

c. Adiciones de presupuesto

PDA 45,90%

BA 46,70%

Ninguno 52,00%

Total 46,90%

d. Imposición de multas

PDA 1,30%

BA 0,00%

Ninguno 0,00%

Total 1,00%


En general la imposición de multas y la declaración de caducidad de los contratos son bajas en el

sector, sin embargo las prórrogas y las adiciones son comunes. Para el caso de las prórrogas,

independientemente del esquema, superan el 60% de las veces y las adiciones en presupuesto

superan el 45% de las veces.

3.5 Aseguramiento de la prestación

El componente de aseguramiento en la prestación del servicio es fundamental para el desarrollo

del sector de agua potable ya que a diferencia de otros sectores de infraestructura, se requiere

una operación permanente de las obras. Para poder dar solución a las necesidades del sector se

requiere de una simultaneidad y una articulación entre el componente de infraestructura y el

componente se aseguramiento en la prestación del servicio ya que son actividades

complementarias.

De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios hay una mejoría en la prestación de los

servicios públicos de acueducto y alcantarillado en los últimos 7 años.

Cuadro 74. Evolución en la prestación de los servicios de Acueducto y Alcantarillado

Tipo de

Vinculación

Desmejoró No hubo mejoría

Mejoró un poco

Mejoró mucho

% ee Estimado ee Otro Ee Otro ee

Continuidad del servicio de acueducto

PDA 1% 1% 19% 4% 33% 5% 48% 6%

BA 2% 0% 16% 0% 29% 0% 53% 0%

Ninguno 0% 0% 6% 3% 35% 5% 59% 6%

Total 1% 1% 17% 3% 33% 4% 50% 5%

Calidad del agua potable

PDA 4% 2% 28% 5% 24% 5% 43% 6%

BA 0% 0% 16% 0% 24% 0% 60% 0%

Ninguno 0% 0% 16% 4% 26% 5% 59% 6%

168



Total 3% 2% 26% 4% 25% 4% 47% 5%

Calidad de las aguas residuales vertidas al cuerpo de agua receptor

PDA 13% 4% 49% 6% 22% 5% 16% 4%

BA 4% 0% 47% 0% 29% 0% 20% 0%

Ninguno 6% 3% 35% 5% 34% 6% 26% 5%

Total 12% 3% 46% 5% 24% 4% 18% 3%

Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 504 elaboración propia.

La continuidad para el servicio de acueducto mejoró para el 80% de los casos de los municipios

que pertenecen al esquema de PAP-PDA, para los municipios pertenecientes al esquema de Bonos

de Agua mejoró en 82,4% y los que no pertenecen a ningún esquema mejoró en un 93% de los

casos. Es decir, que existe una mejora en la prestación del servicio independientemente del

esquema al cual pertenecen y por lo tanto no se puede dicha mejora exclusivamente a la política

de PAP-PDA, aun cuando las diferencias no son significativas.

Para el caso de la calidad del agua potable sucede algo similar, independientemente del esquema

al que pertenece el municipio, la calidad del agua potable mejoró en un 71,1%, siendo los

municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA los que mejoraron en menor proporción.

Resalta el hecho que para el 4% de los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA la

calidad del agua desmejoró.

Para el caso de la calidad de los vertimientos, aunque existe una mejora, no se da en la misma

magnitud que para el servicio de acueducto resaltando el hecho que en el 46.4% de los casos no se

reporta ninguna mejoría. En parte esto se explica en la priorización de inversiones que se realiza

en el sector en donde se da prioridad al servicio de acueducto frente al servicio de alcantarillado.

Resalta el hecho que en un 13,4% de los casos la calidad de los vertimientos desmejoró en el

esquema de PAP-PDA.

Aun cuando los municipios consideran que ha habido una evolución en la prestación del servicio,

también es cierto que consideran que es necesario mejorar la calidad en la prestación del servicio

en el corto plazo.

Cuadro 75. Necesidad de Mejora en la prestación del servicio en el corto plazo

Tipo de vinculación Si

PDA 86,50%

BA 86,70%

Ninguno 91,90%

Total 87,40%


169



El 87,4% de los municipios considera que la prestación de los servicios públicos de acueducto y

alcantarillado es susceptible de mejora en el corto plazo.

3.5.1 Fortalecimiento Institucional

Los municipios que no pertenecen a ningún esquema reportan un cumplimiento mayor que los

que pertenecen a algún esquema, e inclusive los que pertenecen al esquema de Bonos de Agua

reportan un mayor cumplimiento que los que pertenecen al esquema de PAP-PDA.

Cuadro 76. Fortalecimiento Institucional Encuesta Gestores

Departamento Se realiza Fortalecimiento

Institucional

Amazonas No

Antioquia Si

Arauca Si

Atlántico Si

Bolívar Si

Boyacá Si

Caldas No

Caquetá No

Casanare No

Cauca Si

Cesar Si

Chocó Si

Córdoba Si

Cundinamarca Si

Guainía No

Guaviare Si

Huila No

La Guajira Si

Magdalena Si

Meta Si

Nariño Si

Norte de Santander Si

Putumayo No

Quindío No

Risaralda Si

San Andrés y Providencia No

Santander Si

170



Sucre Si

Tolima Si

Valle del Cauca Si

Vaupés No

Vichada No

Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

De acuerdo con la información reportada por los Gestores 21 de los 32 Gestores realizan

actividades de fortalecimiento institucional en la zona urbana. Se pueden identificar dos grupos

entre los que no realizan fortalecimiento institucional, el primero que no lo realiza por que no

requiere gracias a la adecuada prestación de los servicios por parte de los prestadores, y un

segundo en el que no se realizan actividades de fortalecimiento institucional debido a falencias del

Gestor o falta de voluntad política por parte de los municipios.

En el primer grupo se encuentran los Gestores de Caldas, Quindío, Risaralda y San Andrés mientras

que en segundo grupo se encuentran los gestores de Vaupés, Vichada, Putumayo, Casanare,

Caquetá y Amazonas.

Una de las razones por las cuales se opta por la opción de fortalecimiento y no por la vinculación

de operadores especializados es la falta de viabilidad financiera de las operaciones debido a la

escala tal y como lo manifiesta el Gestor de Boyacá:

“Afirma que a pesar que el gobierno ha sido enfático en acabar con la prestación directa y crear

empresas de servicios públicos, los estudios técnicos de diagnóstico de tarifas han demostrado que

no es viable la creación de empresas de servicios públicos en la mayoría de municipios del

departamento, por múltiples razones. En primer lugar sostienen que en Boyacá aún no existe una

cultura de pago de los servicios públicos, no se puede aplicar una tarifa reglamentada y en

segundo lugar, los estudios demuestran que en Boyacá, el 70% de los municipios con prestación

directa no logran el punto de equilibrio financiero con el número de usuarios que tienen, por esta

razón, el Gerente afirma que no es viable una ESP con ese número de suscriptores.”

Las principales dificultades que se encuentran a la hora de realizar fortalecimiento institucional

son:

Existe una alta rotación del personal por lo que las capacitaciones que se realizan deben repetirse.

En muchos casos dicha rotación está asociada a la incidencia política que ejercen los mandatarios

locales en el manejo de las personas prestadoras, especialmente si se tiene en cuenta que son una

fuente de empleo en municipios pequeños donde no existe un gran oferta de empleo formal.

Adicionalmente en muchos casos las empresas no son viables desde el punto de vista financiero

dado que los costos de prestación no están acorde con la capacidad de pago de los usuarios y por

171



tanto las tarifas que se cobran no reflejan los costos reales de prestación del servicio. A esta

dificultad se suma la falta de voluntad política para asumir el costo político de un incremento

tarifario de ser requerido de acuerdo con la percepción de los Gestores.

Por el contrario, de acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la tarifa si es susceptible de

incremento pero si se incrementa la calidad en la prestación del servicio:

Cuadro 77. P 520 Disponibilidad incremento Tarifario


Sí, es susceptible de incremento

No, el servicio debe mejorar pero la tarifa no debe aumentarse dada la capacidad de pago de la

población.

No, el servicio debe mejorar pero la tarifa no debe aumentarse sino

usar más eficientemente los recursos

% Frec ee % Frec ee % Frec ee

PDA 84,30% 538 (4,3%) 6,20% 40 (2,9%) 9,50% 61 (3,5%)

BA 71,80% 29 (0,0%) 7,70% 3 (0,0%) 20,50% 8 (0,0%)

Ninguno 81,00% 96 (4,4%) 12,70% 15 (3,8%) 6,30% 7 (2,8%)

Total 83,20% 663 (3,5%) 7,30% 58 (2,3%) 9,50% 76 (2,8%)


La encuesta realizada a los municipios evidencia que tan solo el 51,5% de los municipios aplica la

regulación tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento

básico.

Cuadro 78. Metodología Tarifaria Aplicada según Municipios


Sí, con la metodología de la CRA

Sí, una tarifa fija independiente del

consumo

Si pero no sabe con qué metodología

No cobra

% ee % ee % Ee %

PDA 51,50% (5,6%) 25,60% (4,9%) 14,90% (4,0%) 7,90%

BA 48,90% (0,0%) 31,10% (0,0%) 13,30% (0,0%) 6,70%

Ninguno 52,20% (5,8%) 33,90% (5,6%) 11,70% (3,6%) 2,20%

Total 51,50% (4,5%) 27,20% (4,0%) 14,30% (3,2%) 7,00%


Cuadro 79. Metodología Tarifaria Aplicada según Prestadores


1. Sí, con la metodología de la CRA

2. Sí, una tarifa fija 3. No cobra

% ee % ee % Ee

PDA 63,20% (5,3%) 32,80% (5,2%) 4,10% (2,2%)

BA 61,40% (0,0%) 36,40% (0,0%) 2,30% (0,0%)

Ninguno 55,80% (5,8%) 42,00% (5,8%) 2,20% (1,8%)

172



Total 61,90% (4,3%) 34,40% (4,2%) 3,70% (1,8%)

Fuente: encuestas prestadores 170 municipios, P 217 elaboración propia

Los prestadores reportan que el 61.9% aplica la metodología tarifaria expedida por la CRA,

proporción superior a la que reportan los municipio, sin embargo en la encuesta a los municipios

se un 14,3% no sabe que metodología aplican lo cual puede explicar las diferencias.

Otra dificultad que se ha identificado es la falta de articulación con el componente de

infraestructura, es decir que hasta tanto no se realicen las obras no se pueden llevar a cabo

actividades de fortalecimiento. Este hecho hace que se genere un círculo vicioso ya que los

usuarios no pagan las tarifas por que no se presta un buen servicio, pero no se puede prestar un

buen servicio porque la persona prestadora no cuenta con los recursos para cubrir sus costos.

Los criterios de asignación del Sistema General de Participaciones para agua potable no están

ligados al costo real de prestación de los servicio haciendo que en muchos casos cuando existen

particularidades96 en la prestación de los servicios los recursos no sean suficientes para cubrir la

demanda de subsidios.

Otra dificultad para adelantar procesos de fortalecimiento institucional es la amenaza de

competencia que ven los municipios en los Gestores ya que se han hecho a la idea que los

Gestores van a prestar el servicio y el municipio va a perder el control de la empresa. En ocasiones

esto ha dificultado la relación entre los Gestores y los municipios, pero en la medida en que se ha

socializado la política ha habido un mayor grado de receptividad por parte de los municipios.

También se identifica como una falencia la carencia de herramientas de presión a los alcaldes por

parte de los Gestores para que implementen las recomendaciones que se les brindan en proceso

de fortalecimiento.

Se identifican buenas prácticas que han arrojado buenos resultados tales como:

El Gestor del Atlántico manifiesta que “En cuanto a los procesos de fortalecimiento institucional,

aseguran que el departamento del Atlántico tiene la ventaja que en la gran mayoría de municipios,

el servicio de acueducto y alcantarillado es prestado por operadores especializados, salvo en los

municipios del sur del departamento. Señalan que antes de la llegada de estos operadores, la

prestación del servicio y la calidad del mismo era muy mala. Sostienen que tenían graves

problemas de salubridad y la calidad del agua no era apta para el consumo humano. Sin embargo,

con la llegada del operador Triple A, aseguran que se cuenta con la capacidad administrativa y

financiera para prestar el servicio de manera adecuada.”

96 Por ejemplo costos de energía, químicos o mercados muy pequeños

173



3.5.2 Esquemas de Prestación

Se solicitó información acerca de los procesos de transformación empresarial que han adelantado

los Gestores en sus respectivos departamentos obteniendo información para 21 departamentos

que representan información de 376 municipios.

Cuadro 80. Transformación Empresarial Encuesta Gestores

Departamento SI No NR Total general

Amazonas 2 2

Antioquia 13 13

Atlántico 7 7

Bolívar 20 17 37

Caldas 3 3

Caquetá 16 16

Casanare 19 19

Cauca 10 29 39

Cesar 2 18 20

Choco 2 16 18

Córdoba 7 8 15

Cundinamarca 2 2

La Guajira 4 11 15

Magdalena 8 16 24

Nariño 5 65 70


Quindío 11 11

Risaralda 14 14

Santander 3 3

Sucre 22 22

Vichada 4 4

Total general 89 257 30 376 Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

Para el caso del Amazonas y Vichada se ha detectado la necesidad de realizar procesos de

transformación empresarial, pero dentro de la estructura del Gestor no se cuenta con la capacidad

institucional ni la voluntad para realizarlos.

Para el caso de Quindío y Risaralda se cuenta con empresas consolidadas en la zona rural por lo

cual no amerita que se desarrollen procesos de transformación empresarial.

174



En el caso de sucre, los procesos de transformación empresarial se han dado por iniciativa de los

municipios sin que el Gestor participe en el desarrollo de dichos procesos.

Solamente se reportaron acciones de transformación empresarial en 14 de los 22 Departamentos.

Cuadro 81. Transformación Empresarial Realizada Encuesta Gestores

Departamento ESP APC EICE

PRESTADOR DIRECTO

Total general

Antioquia 13 13

Atlántico 4 3 7

Bolívar 8 7 5 20

Caldas 3 3

Cauca 5 4 1 10

Cesar 2 2

Choco 1 1 2

Córdoba 2 4 1 7

Cundinamarca 2 2

La Guajira 4 4

Magdalena 1 2 5 8

Nariño 2 2 1 5


Santander 3 3

Total general 32 23 4 30 89 Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

La mayor parte de los procesos de transformación empresarial concluyeron en la creación de una

Empresa de Servicios Públicos domiciliario, 32 de los 89 casos reportados. En 30 de los 89 casos

reportados se desarrolló un proceso de transformación empresarial de tal manera que el

municipio se consolidara como prestador directo que en la mayoría de los casos consistió en el

agotamiento de las disposiciones del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente en 23 de los casos reportados se desarrolló un proceso que conllevó a que la

prestación del servicio fuera asumida por un APC97.

La principal dificultad que se ha encontrado para adelantar procesos de transformación

empresarial es la falta de voluntad política cuando la prestación directa por parte del municipio es

inviable.

97 Asociación Publico Comunitaria

175



Por otra parte, el estado de la prestación del servicio de acuerdo con la encuesta realizada a la

muestra de municipios se describe a continuación:

Cuadro 82. Prestación del servicio con convenio o contrato

Tipo de vinculación Si Frec No Frec ee %

PDA 72,20% 533 27,80% 205 (4,5%)

BA 64,40% 30 35,60% 16 (0,0%)

Ninguno 71,10% 92 28,90% 38 (5,0%)

Total 71,60% 655 28,40% 259 (3,7%)


Los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA presentan un mayor número de convenios

o contratos con operadores para la prestación del servicio con un 72,2% frente a un 64,4% de los

municipios pertenecientes al esquema de bonos de agua, sin embargo no se presenta una

diferencia significativa en este aspecto frente a los municipios que no pertenecen a ningún

esquema.

Frente a los esquemas que se han adelantado en los últimos 7 años para para la prestación de los

servicios públicos de acueducto y alcantarillado se tiene lo siguiente:

176



Cuadro 83. Esquemas adelantados y apoyo recibido para la prestación del servicio

Esquema Adelantado

Apoyo Recibido

Gestor del PDA

Departamento MVCT Superintendencia

de Servicios Públicos

No recibió apoyo

Esquema propuesto

Tipo Vinculación

Sí ee % ee % ee % ee % ee % ee

a. Esquema regional

PDA 20,4% 4,5% 46,2% 12,3% 33,5% 11,8% 13,2% 8,3% 0,0% 0,0% 7,0% 6,5%

BA 4,4% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 0,0%

Ninguno 15,8% 4,1% 12,3% 9,3% 36,8% 13,7% 24,6% 12,2% 0,0% 0,0% 26,3% 12,8%

Total 18,9% 3,7% 41,3% 10,8% 34,2% 10,3% 14,5% 7,3% 0,0% 0,0% 10,0% 5,9%

b. Vincular un operador especializado mediante contrato

PDA 13,3% 3,7% 30,0% 13,9% 19,4% 11,7% 10,2% 9,1% 0,0% 0,0% 40,4% 15,0%

BA 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Ninguno 10,0% 3,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Total 12,8% 3,0% 24,9% 11,6% 16,1% 9,7% 8,4% 7,6% 0,0% 0,0% 50,6% 12,8%

c. Conformar una empresa de servicios públicos Municipal

PDA 28,4% 5,1% 14,3% 7,2% 23,4% 8,8% 4,8% 4,4% 14,9% 7,3% 42,6% 10,4%

BA 24,4% 0,0% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 9,1% 0,0% 27,3% 0,0% 54,5% 0,0%

Ninguno 22,3% 4,9% 9,9% 7,8% 8,7% 6,7% 0,0% 0,0% 45,0% 12,6% 36,3% 12,2%

Total 27,3% 4,1% 13,1% 6,1% 20,9% 7,3% 4,4% 3,7% 19,2% 6,3% 42,3% 8,8%

d. Conformación de una empresa de servicios públicos mixta

PDA 13,4% 3,8% 29,3% 13,5% 9,6% 8,7% 10,1% 9,1% 10,1% 9,1% 40,9% 14,7%

BA 8,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Ninguno 24,2% 5,0% 17,2% 9,2% 8,0% 6,2% 8,0% 6,2% 8,0% 6,2% 58,7% 11,7%

Total 14,9% 3,1%

25,4% 10,0%

8,9% 6,5%

9,3% 6,8%

9,3% 6,8%

47,1% 11,0%

e. Conformación de una organización autorizada para la zona urbana

PDA 4,2% 2,2% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

BA 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 66,7% 0,0%

Ninguno 10,4% 3,1% 0,0% 0,0% 21,2% 15,2% 0,0% 0,0% 19,2% 15,0% 59,6% 19,3%

Total 5,3%

1,8%

0,0%

0,0%

69,8%

11,6%

2,1%

0,7%

5,8%

5,0%

22,3%

10,0%

f. Conformación de organizaciones autorizadas para la zona rural

PDA 16,3% 4,1% 25,0% 11,9% 25,1% 11,8% 0,0% 0,0% 8,3% 7,6% 41,6% 13,6%

BA 28,9% 0,0% 0,0% 0,0% 23,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 76,9% 0,0%

Ninguno 25,9% 5,1% 7,5% 5,8% 31,0% 10,5% 0,0% 0,0% 22,7% 9,5% 38,8% 11,3%

Total 18,4%

3,3%

19,3%

8,6%

26,2%

8,7%

0,0%

0,0%

10,8%

5,8%

43,7%

9,9%

g. Renegociación del

PDA 10,9% 3,5% 24,2% 14,2% 12,4% 11,1% 0,0% 0,0% 12,4% 11,1% 51,1% 16,6%

BA 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Ninguno 13,9% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 13,9% 10,4% 0,0% 0,0% 86,1% 10,4%

177



contrato con el operador Total 11,2%

2,9% 18,9%

11,2% 9,7%

8,7% 2,7%

2,2% 9,7%

8,7% 59,2%

13,3%


Acorde con la política de regionalización en la prestación de los servicios públicos de acueducto y

alcantarillado el 18,9% de los municipios aseguran haber adelantado acciones en este sentido.

Ahora bien, la conformación de esquemas regionales se ha adelantado en una proporción mayor

en los municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA que en el esquema de Bonos de Agua lo

cual es consistente con los fundamentos de cada esquema, el primero al ser de carácter regional

mientras que el segundo obedece a un carácter individual.

La conformación de empresas de servicios públicos municipales ha sido el esquema que más se ha

utilizado con un 27,3% para todos los esquemas lo cual es consistente con las realidades políticas

de los municipios Colombianos en los cuales existe resistencia por parte de las administradores

locales a entregar el servicio a un privado ya que consideran el control de las la prestación de los

servicios de acueducto y alcantarillado como un punto estratégico. Los municipios que pertenecen

a al esquema de PAP-PDA son los que más han utilizado la conformación de empresas

municipales, seguidos por lo que pertenecen al esquema de Bonos de Agua y por último lo que no

pertenecen a ningún esquema.

La conformación de empresas de servicios públicos mixtas se ha dado en el 14,9% de los casos,

13% menos que para el caso de la conformación de empresas de carácter exclusivamente público,

pero 2% mas que para la vinculación de operadores especializados.

La estrategia que menos se ha empleado en la zona urbana es la conformación de organizaciones

autorizadas con un 5,3%.

Si se parte del supuesto que las alternativas b, c, d y e conforman el universo de los posibles

esquemas de prestación de los servicios y que cada alternativa es excluyente se tiene lo siguiente:

Cuadro 84. Apoyo esquemas de prestación


Tipo

VinculaciónSí

PDA 59,30%

BA 53,30%

Ninguno 66,90%

Total 60,30%

178



Es decir que en el 60,3% de los casos se ha adelantado algún tipo de esquema de prestación en el

cual los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA superan en 6 puntos porcentuales al

esquema de Bonos de Agua.

La conformación de esquemas regionales es el esquema que más ha recibido apoyo por parte de

los diferentes actores que intervienen en la prestación del servicio, el actor que más apoya este

tipo de soluciones es el Gestor del PDA mientras que la SSPD no ha apoyado este tipo de iniciativas

en los municipios encuestados.

En un 50% de los casos se ha prestado apoyo a la vinculación de operadores especializados, pero

solo en los municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA, y quien ha apoyado en mayor

número de caso es el Gestor del PDA, mientras que una vez más no se ha recibido ningún tipo de

apoyo por parte de la SSPD.

Para la conformación de esquemas de prestación a través de una empresa de servicios públicos

municipal se ha recibido apoyo en un 57.7% de los casos siendo el Departamento el que más

apoya este tipo de iniciativas y el Gestor y la SSPD apoyan en igual proporción.

Para la conformación de empresas de servicios públicos mixtas se ha recibido apoyo en un 52% de

los casos siendo el Gestor el que más apoya este tipo de iniciativas mientras que las demás

entidades apoyan en proporciones similares.

La conformación de organizaciones autorizadas ha recibido un apoyo en el 88% de los casos, aun

cuando esta no es la alternativa que más se ha empleado y quien más ha apoyado este tipo de

iniciativas es el Departamento.

La renegociación de contratos ha sido apoyada en el 40% de los casos y quien mas la apoya es el

Gestor del PDA, mientras que la SSPD y la gobernación apoyan en un 12,4% de los casos y el MVCT

no ha apoyado este tipo de iniciativas.

Por otra parte resalta el hecho que el Gestor no ha apoyado en ningún caso cuando los municipios

pertenecen al esquema de Bonos de Agua.

En cuanto a la calidad del apoyo recibido, los municipios lo califican de la siguiente manera:

Cuadro 85. Satisfacción apoyo recibido para la conformación de esquemas

Esquema propuesto

Tipo Vinculación

1. No fue satisfactoria 2 3 4. Fue muy satisfactoria

% Frec ee % Frec ee % Frec ee % Frec ee

179



a. Esquema regional

PDA 7,60% 11 (6,9%) 7,10% 11 (6,6%) 64,30% 97 (12,4%) 21,00% 32 (10,4%)

BA 100,00% 2 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)

Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 16,70% 4 (12,3%) 50,00% 11 (16,5%) 33,30% 7 (15,5%)

Total 7,40% 13 (6,2%) 8,10% 15 (6,0%) 62,30% 108 (11,2%) 22,20% 39 (9,4%)


PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 33 (18,6%) 66,70% 65 (18,6%)

BA

Ninguno

Total 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 33 (18,6%) 66,70% 65 (18,6%)


PDA 8,80% 18 (8,0%) 7,90% 17 (7,2%) 33,20% 70 (12,8%) 50,00% 105 (14,0%)

BA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 80,00% 9 (0,0%) 20,00% 2 (0,0%)

Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 44,90% 13 (14,9%) 55,10% 16 (14,9%)

Total 7,30% 18 (6,7%) 6,60% 17 (6,0%) 36,50% 92 (10,8%) 49,70% 123 (11,8%)


PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 67,50% 67 (17,9%) 32,50% 32 (17,9%)

BA

Ninguno 19,40% 6 (14,1%) 19,40% 6 (14,1%) 61,10% 19 (17,5%) 0,00% 0 (0,0%)

Total 3,80% 6 (3,1%)

3,80% 6 (3,1%)

66,20% 86 (14,8%)

26,20% 32 (14,5%)


PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 69,10% 21 (24,3%) 30,90% 10 (24,3%)

BA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 100,00% 3 (0,0%)

Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 52,50% 7 (28,7%) 47,50% 7 (28,7%)

Total 0,00% 0

(0,0%)

0,00% 0

(0,0%)

64,60% 28

(20,4%)

35,40% 20

(20,4%)


PDA 14,30% 17 (12,6%) 13,60% 16 (11,9%) 57,90% 69 (17,8%) 14,30% 17 (12,6%)

BA 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 4 (0,0%) 66,70% 9 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)

Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 38,40% 13 (14,0%) 37,10% 13 (13,8%) 24,50% 8 (12,1%)

Total 10,50% 17

(9,3%)

20,10% 33

(9,6%)

53,30% 91

(13,5%)

16,20% 25

(9,7%)

g. Renegociación del contrato con el operador

PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 74,70% 60 (20,9%) 25,30% 20 (20,9%)

BA

Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 100,00% 18 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)

Total 0,00% 0 (0,0%) 6,50% 18 (5,6%) 69,80% 60 (20,0%) 23,70% 20 (19,6%)


En general el apoyo recibido por parte de los municipios es bien valorado y la mayor parte de las

veces se califica como satisfactorio o muy satisfactorio, en efecto solo en el caso de la

180



conformación de esquemas organizados la suma de satisfactorio y muy satisfactorio es menor al

85% con un 69,5%.

En cuanto a la situación de los esquemas implementados se tiene lo siguiente:

Cuadro 86. Estado actual de los esquemas propuestos

Esquema propuesto Tipo

Vinculación

1. Está en proceso de

estructuración o se concluyó

la estructuración

2. Está operando

3. Se estructuró pero no se

implementó

4. Se implementó

pero no opera actualmente

% ee % Ee % ee % ee

a. Esquema regional

PDA 40% 12% 53% 12% 0% 0% 7% 6%

BA 50% 0% 0% 0% 0% 0% 50% 0%

Ninguno 51% 14% 49% 14% 0% 0% 0% 0%

Total 42% 10% 52% 11% 0% 0% 6% 5%


PDA 10% 9% 71% 13% 19% 12% 0% 0%

BA 0% 0% 67% 0% 17% 0% 17% 0%

Ninguno 22% 16% 59% 18% 19% 14% 0% 0%

Total 11% 8% 69% 11% 19% 10% 1% 0%


PDA 5% 4% 72% 9% 14% 7% 10% 6%

BA 9% 0% 82% 0% 0% 0% 9% 0%

Ninguno 19% 10% 71% 11% 10% 8% 0% 0%

Total 7% 4% 73% 7% 13% 6% 8% 5%


PDA 20% 12% 60% 15% 10% 9% 11% 10%

BA 0% 0% 50% 0% 25% 0% 25% 0%

Ninguno 17% 9% 83% 9% 0% 0% 0% 0%

Total 19% 9% 65% 11% 8% 6% 9% 7%


PDA 0% 0% 69% 24% 31% 24% 0% 0%

BA 0% 0% 67% 0% 0% 0% 33% 0%

Ninguno 21% 15% 60% 19% 0% 0% 19% 15%

Total 7% 6% 66% 17% 20% 16% 8% 5%


PDA 8% 8% 84% 10% 8% 7% 0% 0%

BA 8% 0% 77% 0% 15% 0% 0% 0%

Ninguno 24% 10% 54% 11% 8% 6% 15% 8%

Total 12% 6% 77% 8% 8% 5% 3% 2%

g. Renegociación del contrato con el operador

PDA 25% 14% 75% 14% 0% 0% 0% 0%

BA 0% 0% 100% 0% 0% 0% 0% 0%

181



Ninguno 28% 14% 72% 14% 0% 0% 0% 0%

Total 25% 12% 75% 12% 0% 0% 0% 0%


Frente a la conformación de esquemas regionales el 6,3% se implementó pero no se encuentra

operando resaltando el hecho que de los 2 esquemas regionales que están bajo el esquema de

Bonos de Agua uno no se encuentra operando y el otro está en proceso de estructuración.

Asimismo se resalta el hecho que el 93,7% de los esquemas regionales se encuentra operando o

esta en proceso de estructuración.

En cuanto a la operación mediante alguno de los esquemas planteados para la zona urbana, en el

que existe una mayor proporción de esquemas en operación es la conformación de empresas

municipales, seguido por la vinculación de operadores especializados, luego la conformación de

organizaciones autorizadas y por último la conformación de empresas mixtas, sin embargo las

diferencias no son significativas.

En general los Gestores han promovido esquemas regionales, sin embargo muchos de estos se han

visto frustrados por la dificultada de llegar a acuerdos políticos entre los municipios que hacen

parte del regional tal como lo manifiesta el Gestor del Tolima:

“En cuanto a la conformación de esquemas regionales, siguiendo las directrices de la Subdirección

de Gestión Empresarial, realizaron mesas de trabajo con municipios identificados por el MVCT, sin

embargo no obtuvieron resultados pues la falta de voluntad política obstaculizó el proceso, los

alcaldes no están dispuestos a ceder la autonomía entorno a la prestación de los servicios “hay una

serie de intereses que se cruzan ahí, […] que no permiten que los esquemas regionales funcionen”,

afirma el Gerente. En particular en el 2014 trabajaron para la conformación de un esquema

regional compuesto por cinco municipios (Suárez, Flandes, Espinal, Guamo, Ortega y Saldaña) con

el acompañamiento del Ministerio, sin embargo el proceso no pudo continuar por falta de voluntad

política.”

Igualmente se considera que la regionalización debe obedecer más a la solución a un problema

técnico o económico que a una política generalizada y por ende solo se puede aplicar en algunos

casos específicos. En efecto la regionalización está ligada a la existencia de economías de escala,

que cuando existen grandes distancias entre los municipios no se generan en el componente de

infraestructura.

3.5.3 Asistencia Técnica

La mayoría de los Gestores adelantan actividades de asistencia técnica a los municipios y

prestadores, sin embargo esta se realiza por demanda, es decir que se presta en los casos que la

182



solicitan evidenciando una falta de planeación de las actividades. En efecto, hay un alto nivel de

informalidad y bajo seguimiento a las actividades realizadas en materia de Asistencia Técnica,

encontrado Gestores que no registran ni siquiera la asistencia técnica brindada.

Salvo los casos de Antioquia y Cundinamarca, no se realiza un seguimiento minucioso al impacto

que genera la asistencia técnica brindada en la prestación del servicio.

En algunos departamentos que cuentan con empresas consolidadas, por lo menos en la zona

urbana no prestan ningún tipo de asistencia técnica tal y como lo manifiesta el Gestor del Quindío:

“Aseguran que en lo que respecta a las empresas y por ende al sector urbano, no tiene sentido

brindarles asistencia técnica ya que están muy bien consolidadas y cuentan con procedimientos ya

anteriormente establecidos. En lo que respecta a la parte rural, no se ha prestado asistencia

técnica. Creen que las empresas no necesitan asistencia técnica y que si llegasen a necesitar, el

Gestor serviría como un enlace más que como un asistente técnico.”

Esta situación se repite en los municipios del eje cafetero y el valle del cauca, en donde la

demanda de asistencia técnica es baja o por lo menos se limita a la zona rural.

Otro caso excepcional es el del departamento de San Andrés en el que solo se requeriría de

asistencia técnica en el Municipio de Providencia ya que en San Andrés existe un contrato de

operación con un operador especializado. Para el caso de Providencia que es prestador directo se

está adelantando una consultoría por parte del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio para

todo el componente de aseguramiento de la prestación.

Las principales actividades que se desarrollan en materia de asistencia técnica son:

Procesos Operativos:

Gestión de pérdidas

Calidad del agua.

Calidad de Vertimiento

Procesos Comerciales

Estudios de costos y tarifas

Proyección del Balance entre subsidios y contribuciones

Cargue al SUI

Procedimiento para dar respuesta a las Peticiones, Quejas y Reclamos

Procesos Administrativos

Manuales de Funciones

Procedimientos Financieros

Establecimiento de servicios públicos (CCU)

183



En los Departamentos de Vaupés y Vichada los municipios solicitan asistencia técnica para la

formulación de proyectos independientemente que estos vayan a ser presentados a viabilización

por parte del municipio o del Gestor.

La asistencia en temas técnico operativos solo la brindan los siguientes gestores:

Cuadro 87. Asistencia Técnico Operativa

Departamento ESP

Antioquia 1

Cundinamarca 1

Magdalena 1

Cauca 1

Total general 4 Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

En lo que respecta a la asistencia técnica en temas operativos los demás Gestores en general se

apoyan con los contratistas de obra a quienes se les exige la entrega de manuales operativos y en

unos casos puntuales como acompañamiento en el inicio de operaciones.

Gráfico 19 Asistencia Técnico al Municipio por parte de la Gobernación

184



Fuente: Encuesta 170 municipio P 602

Existe una tendencia a que sea la gobernación la que presta mayor asistencia técnica a los

municipios inclusive por encima del Gestor, salvo en las categoría de fortalecimiento y certificación

del manejo del SGP de agua potable.

Sin embargo, frente a la calificación de la asistencia técnica se tiene que:

Gráfico 20 Valoración Asistencia Técnico al Municipio por parte de la Gobernación

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

Gobernación Gestor MVCT

185



Fuente: Encuesta 170 municipio P 602

La frecuencia en que reciben asistencia técnica tiene una relación inversa con la calidad que

perciben los municipios de la asistencia técnica brindada.

En el aspecto en el que los municipios reciben asistencia técnica en menor grado por parte de la

gobernación es en la adquisición de predios o servidumbres con un 27,1%, mientras que para la

priorización e identificación de proyectos afirman haber recibido asistencia técnica en 65.6% de

los municipios.

Para las demás categorías los municipios reciben asistencia técnica por parte de la gobernación en

un rango entre el 60% y el 40%.

En lo que respecta a la gestión de recursos la gobernación tiende a prestar más apoyo a los

municipios que pertenecen al esquema de bonos de agua que a los que no pertenecen a ninguno

o al esquema de PAP-PDA.

En general obtienen una calificación de muy útil en un rango entre el 30% y el 40% lo que se

considera bajo.

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%


186



En general para todas las categorías el Gestor presta asistencia en una mayor proporción a los

municipios que pertenecen al esquema de PAPA-PDA que a los que pertenecen a Bonos de Agua o

no pertenecen a ningún esquema.

Los municipios no reciben asistencia en la mayoría de las categorías en más del 50% de los casos,

en las categorías en donde más asistencia técnica se recibe es en la priorización de proyectos

(60,5%) y en el proceso de certificación (52,4%).

Frente a la asistencia técnica recibida por parte del Ministerio de vivienda ciudad y territorio se

mantiene la tendencia de los gestores en la cual se brinda en general mayor asistencia a los

municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA, pero se presta en una menor proporción. En

efecto en la categoría que más se presta asistencia técnica es en la priorización de proyectos (45%)

y en la que menos se presta es en la adquisición de predios y servidumbres (19,6%). Resalta

también el hecho que una proporción muy baja de los municipios califica como muy útil la

asistencia técnica brindada siendo la categoría de priorización de inversiones la mejor calificada

(16,75%) y la contratación de obras la que obtiene una menor proporción de valoraciones de muy

útil (6,2%).

Frente a si han recibido asistencia técnica y cómo perciben los prestadores la evolución de la

asistencia técnica en temas técnico operativos durante los últimos 7 años se tiene que:

Cuadro 88. Proporción de prestadores que NO han recibido asistencia técnica operativa

Actividad Tipo

Vinculación Municipio Gobernación Gestor del PDA

% ee(%) % ee(%) % ee(%)

i. Gestión Técnica –Operativa para calidad del agua

PDA 55% 5% 74% 5% 69% 5%

BA 50% 0% 64% 0% 93% 0%

Ninguno 39% 6% 70% 5% 88% 4%

Total 52% 4% 73% 4% 73% 4%

j. Otros aspectos de Gestión Técnico-Operativa

PDA 56% 6% 77% 5% 74% 5%

BA 55% 0% 80% 0% 100% 0%

Ninguno 45% 6% 74% 5% 92% 0%

Total 55% 5% 77% 4% 78% 4%

Fuente: encuestas Prestadores 170 municipios, P 502 elaboración propia

Tanto para la calidad de agua como para otros temas operativos más del 50% de los prestadores

reporta no haber recibido ningún tipo de asistencia técnica operativa. La situación se vuelve más

crítica cuando la asistencia la brinda la gobernación o el Gestor, que solo brindan asistencia en el

27% de los casos que se refieren a calidad del agua y en 23% en los demás aspectos técnico

operativos.

187



Cuadro 89. Situación de la Asistencia Técnico Operativa recibida por los prestadores por parte del

Estado en los últimos 7 años

Aspecto Tipo Vinculación

Desmejoró No hubo mejoría

Mejoró un poco

Mejoró Mucho

No sabe

% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)

Asistencia técnica prestada por el Estado para gestión técnico operativa

PDA 10% 3% 45% 6% 20% 4% 18% 4% 7% 3%

BA 14% 0% 36% 0% 25% 0% 16% 0% 9% 0%

Ninguno 4% 2% 38% 6% 46% 6% 4% 2% 8% 3%

Total 9% 3% 44% 5% 25% 4% 16% 3% 7% 2%

Fuente: encuestas Prestadores 170 municipios, P 501 elaboración propia

El 53% de los prestadores reporta que la asistencia técnica prestada por el Estado no tuvo ninguna

mejoría o inclusive desmejoró frente 41% que manifiesta que mejoró. Hay una diferencia

significativa en los prestadores que consideran que la asistencia técnica mejoró mucho

dependiendo del esquema al que pertenecen, siendo la proporción más alta cuando pertenecen a

un esquema que cuando no pertenecen a ninguno.

En cuanto a las dificultades para la labor de asistencia técnica:

En primer lugar se identifica falta de conocimiento en temas técnicos y administrativos por parte

del personal existente tanto en los prestadores como en los municipios por lo que se requiere

realizar capacitaciones. Sin embargo, existe una alta rotación por parte del personal tanto de las

alcaldías como en los municipios de tal manera que las capacitaciones que se realizan a los

funcionarios se pierden en muchos de los casos.

También se identifica una limitación por parte de la mayoría de los Gestores en cuanto a recursos

para brindar asistencia técnica dado que se trata de procesos largo en donde se debe realizar una

transferencia de conocimiento por lo que en la mayoría de los casos la asistencia técnica brindada

se limita a temas de capacitación.

Por ejemplo el Gestor de Putumayo manifiesta que:

“el equipo del Gestor no tiene la capacidad física ni económica para llevarla a cabo, no obstante

han gestionado que entidades como la Superintendencia de Servicios Públicos brinden su asesoría

a los municipios. La capacidad del Gestor para prestar asistencia técnica está supeditada a la

capacidad de los mismos funcionarios, por esta razón solicitaron al MVCT que les fueran

impartidas capacitaciones en temas específicos con el fin de adquirir los conocimientos necesarios

para llevar a cabo sus funciones además de tener la capacidad de prestar asistencia técnica a los

municipios, sin embargo no han obtenido respuesta desde el nivel central.” Algunos Gestores como

188



es el caso del Huila han optado por cobrar las capacitaciones que realizan pero los recursos con

que cuentan los municipios son limitados.

La asistencia Técnica brindada por el Ministerio es sujeto de críticas por parte de los Gestores,

manifestando que aunque tienen la voluntad para realizarla, el tiempo que los funcionarios tienen

para brindarla es muy limitado y por tanto resulta más en una interventoría a la asistencia técnica

que los Gestores brindan.

Como buenas prácticas se identifican las siguientes acciones:

El Gestor de Antioquia quien presta asistencia técnica a través de un contrato suscrito con

Empresas Públicas de Medellín.Se afirma que se hizo un plan de requerimientos de asistencia

técnica, está planeado lo que se va a hacer en cada municipio. Ellos llevan dos procedimientos

financieros que les hacían falta. El resto de requerimientos están diagnosticados en una hoja de

ruta que muestra todo. Se afirma que EPM cuenta con 75 personas, de las cuales 50 son de

dedicación exclusiva en el marco del convenio que expira en Diciembre de 2015. Lo anterior

evidencia que EPM si tiene la capacidad para hacer seguimiento y asistencia técnica como tal

debido al amplio número de personal que manejan.

El Gestor de Boyacá suscribió un convenio con el SENA para capacitar a fontaneros y operadores

de planta en 20 municipios en los cuales se detectaron problemas graves en las plantas de

tratamiento, como resultado de esta capacitación se obtuvo una mejoría en los resultados del

IRCA en 17 municipios. La unión de esfuerzos con el SENA ha traído buenos resultados a algunos

Gestores, sin embargo ha tenido inconvenientes tal y como lo manifiesta el Gestor de Norte de

Santander:

“La articulación con el SENA ha sido difícil especialmente por temas de desplazamientos, pues el

SENA ofrece hacer las capacitaciones en ciudades capitales y piden cupos mínimos. En el actual

Plan de Acción, en el área de fortalecimiento, se está buscando que el SENA se comprometa con el

tema de competencias laborales, pues actualmente los municipios se están amparando en las

dificultades en la articulación con el SENA para justificar el no tener operadores certificados, lo que

se presenta como un periodo de transición aún cuando el requisito es que tengan competencia

laborales.”

Existen casos en los que los Gestores tienen la vocación de ser prestadores del servicio

sustituyendo las actividades de fortalecimiento, por ejemplo Aguas del Cesar presta el servicio de

aseo en 11 municipios o Aguas del Choco planea operar un regional de acueducto a través de una

filial en 8 municipios del Cocó.

189



Algunos Gestores han adelantado estrategias de Plan Padrino, en la cual una empresa de servicios

públicos le brinda asistencia técnica a un operador con deficiencia, obteniendo buenos resultados.

Ahora bien, algunos de estas iniciativas no han tenido los resultados esperados ya que el padrino

no obtiene remuneración alguno mientras que si se generan costos derivados del padrinazgo. La

recomendación general es que este tipo de iniciativas sean remuneradas de tal manera que

existan compromisos claros y verificables para cada una de las partes.

Frente a la asistencia a los municipios y prestadores en cuanto a los requerimientos del Sistema

Único de Información un total de 22 Gestores reportan que apoyan a los prestadores en el cargue

al Sistema Único de Información.

Cuadro 90. Cargue SUI Encuesta Gestores

Departamento Apoyo en el cargue al SUI de los prestadores.

Amazonas No

Antioquia Si

Arauca Si

Atlántico Si

Bolívar No

Boyacá No

Caldas Si

Caquetá Si

Casanare Si

Cauca Si

Cesar Si

Chocó Si

Córdoba Si

Cundinamarca No

Guainía Si

Guaviare Si

Huila No

La Guajira Si

Magdalena Si

Meta Si

Nariño No

Norte de Santander Si

Putumayo Si

Quindío No

Risaralda Si

San Andrés y Providencia Si

Santander No

190



Sucre Si

Tolima No

Valle del Cauca Si

Vaupés Si

Vichada No

Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.

Según los Gestores el 68,8% de ellos presta asistencia técnica a los prestadores en el cargue el SUI,

información que se contrasta con la encuesta realizada a los prestadores del servicio.

Cuadro 91. Asistencia Técnica para cargue al SUI

Funcionario Tipo de

vinculación

Trabajadores que han

recibido AT para SUI

ee(%) No es

útil ee(%)

Poco útil

ee(%) Muy útil

ee(%)

a. Funcionarios del nivel Nacional (Superintendencia de servicios públicos)

PDA 49,2% 5,6% 5,6% 3,6% 30,5% 7,3% 63,9% 7,7%

BA 45,5% 0,0% 5,0% 0,0% 25,0% 0,0% 70,0% 0,0%

Ninguno 46,1% 5,9% 0,0% 0,0% 51,9% 8,5% 48,1% 8,5%

Total 48,5% 4,6%

4,7% 2,9%

33,4% 6,1%

61,8% 6,4%

b. Funcionarios del nivel departamental (Gobernación)

PDA 23,0% 4,6% 0,0% 0,0% 29,0% 10,2% 71,0% 10,2%

BA 15,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Ninguno 18,1% 4,5% 0,0% 0,0% 43,3% 13,2% 56,7% 13,2%

Total 21,9% 3,7% 0,0% 0,0% 29,8% 8,7% 70,2% 8,7%

c. Gestor del PDA

PDA 28,7% 5,0% 4,8% 4,5% 9,3% 6,0% 85,9% 7,3%

BA 11,4% 0,0% 0,0% 0,0% 40,0% 0,0% 60,0% 0,0%

Ninguno 22,2% 4,9% 0,0% 0,0% 37,7% 11,9% 62,3% 11,9%

Total 26,9% 4,0% 4,1% 3,8% 13,6% 5,4% 82,3% 6,4%

d. Funcionarios del nivel municipal

PDA 6,7% 2,8% 20,4% 17,3% 38,9% 19,9% 40,8% 20,8%

BA 4,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%

Ninguno 4,2% 2,4% 0,0% 0,0% 47,5% 28,7% 52,5% 28,7%

Total 6,2% 2,2% 17,5% 14,9% 38,4% 17,4% 44,1% 18,1%

Fuente: Encuesta prestadores de servicio en 170 Municipios P 211, Elaboración Propia

De acuerdo con la encuesta realizada a los prestadores, si reciben asistencia técnica para cargar al

SUI, sin embargo solo el 28,7 de los municipios reporta haberla recibido por parte del Gestor, que

difiere del 68,8 % reportado por los Gestores. El porcentaje de municipios que reporta haber

recibido asistencia técnica por parte del gestor es supera tanto a los municipios que pertenecen al

esquema de bonos de agua (11.4%) como a los que no pertenecen a ningún esquema. El 86% de

los municipios que reciben la asistencia técnica por parte del Gestor y que pertenecen al esquema

191



la califica como muy útil, mientras que los municipios que no pertenecen a ningún esquema o al

de Bonos de Agua tienen un menor grado de satisfacción con el 62,3% y 60% respectivamente.

El 26% de los prestadores manifiesta que ha recibido asistencia técnica para el cargue al SUI por

parte del Gestor, lo cual resulta bajo mientras que el 48% manifiesta haber recibido este tipo de

asistencia por parte de la SSPD. Sin embargo la calificación de la asistencia técnica brindada es

mejor calificada cuando es brindada por el Gestor, 82.3% muy satisfactorio, frente a 61.8% de los

prestadores califican como muy satisfactoria la asistencia recibida de la SSPD.

Los prestadores manifiestan que 66,2%98 se encuentra al día con las solicitudes de información del

SUI y manifiestan que las razones por las que no se encuentran al día son:

Cuadro 92. Motivos para no estar al día en los reportes al SUI

Razón Tipo de

vinculación Razón Falta de reporte al SUI

a. No cuenta con las herramientas tecnológicas para la generación de la información.

PDA 8,80%

BA 12,50%

Ninguno 11,10%

Total 9,30%

b. No cuenta con los recursos humanos para la generación y cargue de la información

PDA 20,70%

BA 25,00%

Ninguno 16,40%

Total 20,20%

c. No tiene conocimiento de la normatividad asociada al cargue de información.

PDA 0,00%

BA 6,20%

Ninguno 11,10%

Total 2,10%

d. Se cuenta con la información y herramientas pero no ha sido posible el cargue de la información por dificultades con la plataforma.

PDA 33,20%

BA 37,50%

Ninguno 16,40%

Total 30,70%

e. Otras,

PDA 41,80%

BA 56,20%

Ninguno 61,50%

Total 45,70%


98 Entrevista Semiestructurada prestadores Pregunta 208.

192



La mayor dificultada reportada se refiere a problemas con la Plataforma (30,7%) y en segundo

lugar se reporta con el 20,2% que no se encuentran al día con el cargue al SUI por falta de

personal.

193




1. Hay un trabajador regular de la empresa

responsable del cargue de la información al SUI.

2. En el momento en que se debe hacer el cargue al SUI se contrata una persona/asesor para

llevar a cabo esta labor.

3. El gestor del PDA carga la información

4. Ninguno

% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)

PDA 48,00% (5,5%) 50,70% (5,4%) 0,00% (0,0%) 1,40% (1,3%)

BA 50,00% (0,0%) 47,70% (0,0%) 0,00% (0,0%) 2,30% (0,0%)

Ninguno 37,70% (5,6%) 55,90% (5,7%) 0,00% (0,0%) 6,40% (2,9%)

Total 46,50% (4,4%) 51,30% (4,4%) 0,00% (0,0%) 2,20% (1,1%)


De acuerdo con la encuesta a los prestadores del servicio para el cargue al SUI las modalidades se

dividen entre tener personal propio de la empresa (46,5%) y contratación de personal externo

(51,3%). En ningún caso se reporta que el Gestor sea quien realice el cargue de la información al

SUI.

Cumplir con los requerimientos de información del SUI se constituye en una dificultad

generalizada tanto para los prestadores como para los municipios. Aun cuando lo Gestores

brindan apoyo, en muchos casos la información que se carga presenta deficiencias pero lo hacen

con tal de evitar sanciones por parte de la SSPD. En casos particulares en la zona rural los

prestadores optan por no cargar nada de información para no estar en el radar de la SSPD

manifestando que si cargan información serán objeto de sanciones. Consideran que si bien

entienden las la función de la SSPD de vigilancia y control, se esperaría un mayor apoyo por parte

de esta para que se genere el incentivo a legalizarse como prestadores.

Por otra parte en cuanto a la función que tiene los Gestores de acuerdo con Artículo 14 del

decreto 2246 los Gestores de los PAP-PDA que establece lo siguiente:

“Asistir a las entidades territoriales del departamento para efectos de la certificación a que se

refiere el artículo 4° de la Ley 1176 de 2007 y la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a

que se refiere el Decreto número 028 de 2008.”

De acuerdo con las visitas realizadas a los gestores, 28 de los 32 gestores destinan recursos para

este fin, exceptuando los Gestores de los departamentos de Vichada, Guaviare, Casanare y

Amazonas.

194



Los Gestores le prestan asistencia en el proceso de certificación a todos los municipios del

departamento independientemente si pertenecen al esquema de PAP-PDA.

Sin embargo, desde la perspectiva de los municipio no siempre reciben asistencia técnica por

parte del Gestor aun cuando si es del actor que más la reciben.

Gráfico 21 Asistencia Técnica proceso de Certificación

Fuente: Encuesta 170 municipios P 602, elaboración propia

El Ministerio de Vivienda solo presta asistencia técnica al 30% de los municipio, sin embargo la

valoración de la asistencia técnica es la más positiva frente a los demás actores que la presta, 71%

frente 48% Gestor y 44% Gobernación que la califican como muy útil.

Los principales problemas que se han evidenciado es la falta de articulación con la SSPD de tal

manera que con antelación a que se descertifique un municipio se puedan tomar las acciones

correctiva. En efecto manifiestan que en ocasiones los gestores se enteran que un municipio va a

ser descertificado con solo días de antelación y por lo tanto no se puede dar un apoyo por la

premura en el tiempo.

También se ha identificado una debilidad financiera dado que los municipios no cargan

información verídica al SUI, hacen especial énfasis en que es un problema de la SSPD, debido a que

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%


Asitencia Técnica en Certificación AT con calificación muy útil

195



los requisitos de cargue de información son muy exigentes y rígidos por lo que los funcionarios

municipales “llenan por llenar”99 para cumplir y no ser descertificados. Este problema, afirma el

Gestor, tiene consecuencias al momento de estructurar los estudios de costos, dado que la

información que es "oficial" no concuerda con la realidad del municipio prestador.

En cuanto a la normatividad vigente, consideran que es “una norma hecha para grandes

prestadores”. En Cauca, los municipios pequeños no tienen capacidad para certificarse ni para

cumplir con los requisitos que define la norma. La normatividad debe ser precisa y acorde al

tamaño del prestador (Guapi ha tenido varios problemas con normatividad y facturación). La

actual normatividad de certificación no es coherente con la operatividad y realidad en la

prestación de los servicios. Sostienen que “la SSPD solo se limita a sancionar, cuando deberían

recomendar y proponer ajustes para orientar la certificación". Por esta razón consideran necesaria

la generación de mecanismos alternos para sensibilizar a los municipios en el manejo de recursos

del SGP, y no dárselo a las gobernaciones; consideran que se deben buscar incentivos para la

certificación de los municipios.

En el caso del Meta se presentó una situación particular:

“Adicionalmente se presenta en el departamento lo que ellos llaman la descertificación voluntaria

por parte de los municipios porque no quieren manejar los recursos “para ellos es un enredo”

prefieren delegar al departamento, “por la desidia”, no les importa, como es el caso de los

municipios de El Castillo, Mesetas y San Juanito que son municipios pobres que no tienen recursos

de regalías. Se aclara que la descertificación se da por las siguientes razones: por la prestación de

los servicios, el cargue de información al SUI, CHIP, FUT y a contaduría o por no haber llenado un

formulario con datos básicos del municipio como lo son el nombre y NIT de éste. Se manifiesta que

el equipo encargado hace las oportunas alertas a los municipios para que se preparen y realicen el

cargue de información, sin embargo muchos se descertifican “les gusta quitarse el problema de los

servicios públicos que ahora le compete al departamento”.

La mayoría de los departamentos no cuenta con la infraestructura y el personal para administrar

los recursos de los municipios descertificados que por demás es algo temporal. De ahí que algunos

Gestores manifiestan que manifiestan su inconformidad con los procesos de descertificación y

preferirían que se manejara con algo similar a lo que maneja la SSPD a través de acuerdos de

mejoramiento con los prestadores.

99 Entrevista Boyacá

196



3.6 Componente ambiental

3.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los

planes ambientales

El proceso de concertación para la elaboración de los planes ambientales, en el marco de la

política PAP-PDA, ha sido un proceso difícil, según lo manifestado por gran parte de los gestores

(47%), y lo que se evidencia en el hecho que sólo 44% de los gestores (Tabla 12 y Cuadro 93) tiene

aprobado este instrumento de planeación. Los principales problemas que se manifestaron en

torno al proceso de concertación tienen que ver principalmente por problemas en el flujo de

información entre entidades, la disposición de las Autoridades Ambientales Regionales para

sentarse a concertar con los gestores, falta de acuerdo en torno a la priorización de actividades o

inversiones a incluir en el Plan Ambiental, falta de recursos por parte de las Autoridades

Ambientales y falta de personal (tanto en el gestor como en la Autoridad Ambiental) que lidere

estos temas y permita darle una continuidad a los procesos.

Tabla 12. Estado del Plan Ambiental por Departamento



Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta, Risaralda, Tolima, Valle del Cauca

Caquetá


Córdoba Nariño


Arauca, Santander, Sucre Antioquía, Guainía, La Guajira, Putumayo


Casanare, Chocó

Amazonas, Atlántico, Caldas, Guaviare, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Vaupés, Vichada


gestores

Cuadro 93. Estado del Plan Ambiental por tipo de gestor PAP-PDA

Estado del Plan Ambiental




11 65% 1 7% 12 38%

197



Estado del Plan Ambiental




1 6% 1 7% 2 6%


3 18% 4 27% 7 22%


2 12% 9 60% 11 34%

Total general 17 100% 15 100% 32 100%


gestores

Los gestores que son gobernación han tenido los mayores inconvenientes en la formulación del

Plan Ambiental, dado que no han logrado concertar con las Autoridades Ambientales (60% de los

gestores que son gobernación) o apenas están iniciando el proceso de concertación (27% de los

gestores que son gobernación) (Cuadro 93). Sólo 2 gestores han logrado concertar el Plan

Ambiental y 1 ha tenido problemas con la ejecución del mismo. El gestor del departamento de

Nariño manifestó que no han podido iniciar la ejecución principalmente por falta de recursos y se

evidenció una falta de articulación y coordinación con CORPONARIÑO100. Se destaca el caso del

gestor del departamento del Atlántico, que manifestó que no contaba con Plan Ambiental dado

que todos los temas ambientales eran manejados directamente por la CRA, y que a pesar de esto,

se realizaba un trabajo conjunto y articulado con dicha autoridad ambiental que les ha permitido

desarrollar inversiones complementarias (Gestor – CRA – Triple A) de acuerdo a las necesidades

del departamento101. Por otra parte, los gestores de los departamentos de Amazonas, Casanare,

Córdoba, Guainía, Huila, La Guajira y Meta manifestaron haber recibido un apoyo importante por

parte del MVCT en los procesos de concertación con las autoridades ambientales, aunque en

algunos casos ni siquiera contando con este apoyo se ha logrado concertar.

Por otra parte, la mayoría (65%) de los gestores que son ESP han aprobado el Plan Ambiental y se

encuentran ejecutándolo sin mayores inconvenientes (Cuadro 93). Cabe destacar que los

departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Meta, Santander y Sucre, tienen más

de una Autoridad Ambiental Regional con jurisdicción en el departamento, lo que hace más

100 Documento de trabajo de campo, Departamento de Nariño, sección 5.1, Formulación y ejecución del Plan Ambiental, articulación con las AAR. 101 Documento de trabajo de campo, Departamento del Atlántico, sección 5.1, Formulación y ejecución del Plan Ambiental, articulación con las AAR.

198



complicado aún el proceso de concertación, en el caso del gestor de Bolívar sólo logró concertar el

Plan Ambiental con CARDIQUE, el gestor de Boyacá sólo tiene concertado el Plan Ambiental con

CORPOBOYACÁ, los gestores de los departamentos de Antioquia, Santander y Sucre están en

proceso de concertación y manifestaron las dificultades presentadas en este proceso, sólo el

gestor de Cundinamarca logró concertar el Plan Ambiental con las tres autoridades ambientales

regionales con jurisdicción en este departamento.

Con respecto al alcance de los Planes Ambientales, según lo manifestado por los gestores, en el

50% de éstos el alcance se limita al desarrollo y seguimiento de los mínimos ambientales, el 50%

restante determinaron un alcance más amplio que da cuenta de un proceso de concertación más

integral, en el cual se logró priorizar con las autoridades ambientales inversión en obras de

saneamiento básico, gestión del riesgo, entre otros temas. Por otra parte, algunas autoridades

ambientales afirmaron que perciben que el interés de los gestores con respecto al Plan Ambiental

es el cumplimiento de un requisito de ley, que la priorización de inversiones en el componente

ambiental se pretende hacer o se hace con base en proyectos previamente priorizados por el

Gestor, que no se está haciendo un proceso real de priorización que articule los intereses de las

autoridades ambientales, los municipios y las gobernaciones; esta es una de las razones por las

cuales los procesos de concertación han sido difíciles.

Con respecto a la articulación de recursos, el 28% de los gestores y autoridades ambientales

manifestaron que esta última había articulado recursos para la ejecución del Plan Ambiental. La

práctica general en estos casos es que tanto el gestor como la autoridad ambiental ejecutan los

recursos comprometidos independientemente (cada uno contrata y hace seguimiento a los

proyectos en ejecución), a excepción de CORPOBOYACÁ que aportó los recursos comprometidos al

FIA. En el caso particular del gestor del departamento de Cundinamarca, las tres autoridades

ambientales (CAR, CORPOGUAVIO y CORPORINOQUÍA) aportaron recursos y los manejan, en

algunos casos, a través de cuentas conjuntas para el desarrollo de las obras concertadas. Así

mismo, en los departamentos de Cesar, Córdoba, La Guajira y Meta, existían convenios entre las

autoridades ambientales y la gobernación, antes de la expedición del Decreto 2246 y la

reglamentación del Plan Ambiental como tal. Por otra parte, de acuerdo a la información obtenida

en las entrevistas con las autoridades ambientales, cuando se han comprometido recursos en el

marco del PAP-PDA esto se ha hecho de acuerdo a la planeación previamente realizada por éstas

(POMCAS, planes de acción), no se han invertido en el sector recursos adicionales a los ya

previstos por las autoridades ambientales. Así mismo, se evidenció que parte del problema para la

concertación de los planes ambientales, radica en la falta de recursos disponibles (tanto humanos

como financieros) por parte de las autoridades ambientales para hacer parte de estos procesos,

entre estas se encuentran CORPOAMAZONÍA (con jurisdicción en los departamentos de Amazonas,

Caquetá y Putumayo), CSB (con jurisdicción en el departamento de Bolívar), CODECHOCÓ (con

199



jurisdicción en el departamento de Chocó), CDA (con jurisdicción en los departamentos de

Guainía, Guaviare y Vaupés) y CORPOMOJANA (con jurisdicción en el departamento de Sucre).

3.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales

En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a éstos acerca de

la gestión de los trámites ambientales y si habían definido una estrategia con las autoridades

ambientales para apoyar en este proceso a los municipios y prestadores. Se encontró que sólo el

16% de los gestores tienen una estrategia definida con la AAR para la gestión de trámites

ambientales, el 19% no cuentan con una estrategia pero realizan actividades de asistencia o apoyo

en la gestión y observan que hay agilidad en la gestión de trámites por parte de la AAR, el 25% de

los gestores no cuentan con estrategia pero realizan actividades puntuales de asistencia, sin

embargo no observan agilidad en la gestión de trámites por parte de la AAR y el 38% restante no

realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites a los municipios. Al realizar el análisis con

respecto al tipo de gestor se evidenció que los gestores que son gobernación, en un mayor

porcentaje (53%) no realizan actividades de apoyo a la gestión de trámites ambientales, mientras

el 53% de gestores que son ESP, contra el 20% de gestores que son gobernación, cuentan con una

estrategia articulada o realizan actividades puntuales de asistencia o apoyo a la gestión de

trámites ambientales. (Cuadro 94)

Cuadro 94. Gestores que realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites ambientales

por tipo de gestor PAP-PDA




Cuentan con una estrategia articulada ente el Gestor y la AAR para la gestión de trámites ambientales

4 24% 2 13% 6 19%

No cuentan con una estrategia concertada pero se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites en casos puntuales y se observa mayor agilidad o fluidez en la gestión de trámites

5 29% 1 7% 6 19%

200






No cuentan con una estrategia concertada pero se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites en casos puntuales pero no se observa mayor agilidad o fluidez en la gestión de trámites

4 24% 4 27% 8 25%

No cuentan con una estrategia concertada ni se realizan actividades de asistencia o apoyo a la gestión de trámites

4 24% 8 53% 12 38%

Total general 17 100% 15 100% 32 100%


gestores

Se evidencia nuevamente, con respecto a la gestión ambiental, que los gestores que son

gobernación, presentan en una mayor proporción, inconvenientes o debilidades específicamente

en el apoyo a los municipios en la gestión de los trámites ambientales. Así mismo, las AAR de los

departamentos de Amazonas, Arauca y Caquetá manifestaron que percibían debilidades técnicas

en el gestor para poder brindar apoyo en la gestión de trámites a los municipios.

Por otra parte, se le pidió a los gestores que calificaran la agilidad o fluidez de las AAR en la gestión

de trámites ambientales en su departamento, se encontró que el 38% de los gestores califica la

gestión en trámites ambientales como buena, el 22% manifestó que la agilidad en la gestión de

trámites ambientales ha mejorado y el 25% de los gestores manifestaron que la agilidad en la

gestión de trámites es mala. El 16% de los gestores no calificaron la agilidad en los trámites

ambientales, estos gestores corresponden a algunos de los cuales no realizan apoyo a los

municipios en este aspecto. (Cuadro 95)

Cuadro 95. Calificación de los gestores de la agilidad o fluidez en la gestión de trámites

ambientales por parte de las AAR

Facilidad y agilidad en la realización de trámites ambientales

Total Gestores

Frecuencia %

Buena 12 38%

Ha mejorado 7 22%

201



Mala 8 25%

El gestor no califica la gestión de trámites

5 16%

Total general 32 100%


gestores

Algunas autoridades ambientales102 manifestaron que han percibido un mejoramiento en la

calidad de los documentos que se presentan en la solicitudes de trámites ambientales, situación

que perciben se debe al acompañamiento del gestor a los municipios en la presentación de este

tipo de solicitudes. En este mismo sentido las AAR de los departamentos de Cesar, Chocó y

Magdalena manifestaron que perciben diferencias entre la calidad de los documentos y tiempos

de respuesta a los requerimientos que presentan los municipios vinculados al PAP-PDA y no

vinculados, sin embargo, de manera general las AAR manifestaron que no había tal diferencia, bajo

el argumento que éstas brindan asistencia técnica a todos los municipios (sin diferenciación).

4 2. Evaluación de resultados

Introducción

En la primera parte se plantean algunas consideraciones que contextualizan la interpretación de

los datos y el alcance de la evaluación de resultados, que tienen que ver con la disponibilidad de

información y la pertinencia de la segmentación entre municipios vinculados y no vinculados a los

PDA, como lo pide el diseño de la evaluación en los términos de referencia. Lo anterior teniendo

en cuenta la variedad de determinantes para que un municipio decidiera entrar o no al programa,

así como el diseño mismo del programa y su evolución.

En la segunda parte se presenta un análisis descriptivo de las variables de resultados y sus

indicadores por procesos de los PDA, que son en su mayoría los procesos naturales de

funcionamiento del sector: Planeación y articulación de recursos, ejecución de los recursos del

sector, aseguramiento de la prestación de los servicios. Los resultados se refieren a productos de

los procesos, a indicadores de recursos y a indicadores de prestación de los servicios. Al interior de

cada proceso del PDA, se presentan los resultados en el siguiente orden: (i) Agregados a nivel

nacional; (ii) Desagregados a nivel departamental; y (iii) Nivel municipal, que corresponde a la

102 CORANTIOQUIA (con jurisdicción en el departamento de Antioquia), CARDIQUE (con jurisdicción en el departamento de Bolívar), CORPOBOYACÁ (con jurisdicción en el departamento de Boyacá), CRC (con jurisdicción en el departamento de Cauca), CORPOCESAR (con jurisdicción en el departamento del Cesar), CODECHOCÓ (con jurisdicción en el departamento del Chocó), CORPOGUAJIRA (con jurisdicción en el departamento de La Guajira), CORPAMAG con jurisdicción en el departamento del Magdalena, CARSUCRE con jurisdicción en el departamento de Sucre) y CORTOLIMA con jurisdicción en el departamento del Tolima).

202



información recolectada mediante encuestas a la muestra de administraciones municipales y

prestadores de los servicios.

En este análisis se debe tener en cuenta que hay variables cualitativas y cuantitativas y, por otra

parte, que la disponibilidad de información asociada a grupos de variables es diferente según las

siguientes dos dimensiones:

- Nivel de agregación territorial: Regional, departamental, municipal.

- Cobertura geográfica: Nacional (registros administrativos nacionales y encuestas del

DANE), municipios vinculados a los PDA (por reporte que hicieron los Gestores de los PDA

en el marco de esta Evaluación) y la muestra de municipios para la que se realizó una

encuesta especializada en el marco de esta Evaluación (a la alcaldía y al prestador principal

de cada municipio).

En la Tabla 7

Tabla 7. Síntesis de variables asociadas a resultados de los PDA

Procesos Variables de resultados


Planes Maestros, PSMV, comportamiento de recursos aportados por fuentes, articulación de inversiones ambientales.

Ejecución de los recursos del sector

Variables relativas al proceso de viabilización de proyectos, dinámica de la inversión en estudios y diseños, Ejecución de obras (Estado de contratos, Percepción de calidad), Ejecución de recursos disponibles, uso pleno de las obras, Indicador de riesgo en el marco del seguimiento al SGP en APSB, Indicadores de certificación de municipios en APSB.

Aseguramiento de la prestación de los servicios

Esquemas para la prestación del servicio con acciones de aseguramiento

Migración de municipios entre tipos de prestador, Procesos de vinculación de operadores especializados, Acciones de fortalecimiento institucional de prestadores, Esquemas regionales estructurados y conformados

Indicadores de prestación del servicio

Indicadores de gestión, Indicadores de servicio (Cobertura, Continuidad, Calidad)

Los resultados se presentan con segmentación entre municipios vinculados a los PDA, los

vinculados exclusivamente al esquema de bonos de agua y los que no se vincularon a ninguno de

los dos esquemas. Se presentan también algunos resultados por categorías de municipios y en

algunos casos se combina la segmentación por tipo de prestador de los servicios.

Finalmente, en la tercera parte se presentan modelos que relacionan las variables institucionales

con los resultados a nivel departamental y municipal.

203



2.1. Información y consideraciones preliminares

Información

Se distinguen tres categorías de fuentes de información para el desarrollo de los modelos de evaluación del programa:

1) Registros administrativos. Corresponde a la información que proporciona datos sobre el comportamiento de la población objeto de análisis y que por lo general son mantenidos a través de sistemas de información administrados por entidades públicas y privadas. Dentro de este tipo de fuentes sobresalen las siguientes en este análisis:

a. Formato Único Territorial – FUT.

i. Ingresos ii. Gastos iii. Municipios descertificados

b. Informes de monitoreo a los recursos del SGP c. Sistema Único de Información – SUI d. Formatos C2 y C3 de seguimiento de proyectos e. Financiamiento de Inversiones en Agua – FIA

2) Información reportada por los Gestores del PDA

3) Fuentes secundarias.

a. Censo de población y vivienda 2005 b. Gran Encuesta Integrada de Hogares

Unidades de observación y análisis

Para la estimación de los diferentes modelos se puede establecer dos unidades de observación, sobre las cuales se realiza de manera diferenciada los análisis y se corren los modelos:

1) Los Departamentos 2) Los Municipios

Además de esto, se puede distinguir diferentes categorías de análisis al interior de cada una de las unidades de observación:

1) Departamentos: a. Tipo de gestor: Gobernación o ESP b. Presencia de gerencia asesora: Si o No

2) Municipios: a. Tipo de vinculación: vinculados a PDA, vinculados a BA o no vinculados b. Tipo de prestador: municipios prestador directo, ESP o EICE (privada o mixta),

Organización Autorizada

204



Indicadores y disponibilidad de información

A partir de las fuentes de información mencionadas y disponibles, y teniendo en cuenta las unidades de observación y análisis, se plantea una batería de indicadores, sobre los cuales se realiza todos los análisis cuantitativos y que se expresan en la siguiente tabla: Tabla 8 Lista de indicadores para la estimación de modelos y años de disponibilidad de

información

Indicador Forma de cálculo Departamento Municipio

Cobertura Acueducto Cabecera Viviendas con servicio/Total viviendas*100

2005, 2008, 2010, 2012, 2104

2005, Año Base y 2014 (Gestores)

Cobertura Acueducto Resto Viviendas con servicio/Total viviendas*100

2005, 2008, 2010, 2012, 2104


Cobertura Alcantarillado Cabecera

Viviendas con servicio/Total viviendas*100

2005, 2008, 2010, 2012, 2104


Cobertura Alcantarillado Resto Viviendas con servicio/Total viviendas*100

2005, 2008, 2010, 2012, 2104


Continuidad 7-24 Viviendas con servicio 7 días 24 horas/Viviendas con servicio*100

2008, 2010, 2012, 2104

Continuidad [Horas de prestación en la semana/(7*24)]*(%suscriptores)

Año Base y 2014 (Gestores)

IRCA Calculado por la fuente

2007, 2011, 2013, 2014

Mejoramiento neto IRCA

[(Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t - (Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t-1] - [(Municipios Sin información, inviables y en riesgo alto)t - (Municipios Sin información, inviables y en riesgo alto)t-1)

2007, 2011, 2013, 2014

Mejoramiento bruto IRCA (Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t - (Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t-1

2007, 2011, 2013, 2014

Porcentaje de municipios en nivel bajo y sin riesgo IRCA

Municipios sin riesgo y riesgo bajo/Municipios total

2007, 2011, 2013, 2014

Porcentaje de municipios Sin información, Inviables y en Riesgo alto IRCA

Municipios Sin información, inviables y

en Riesgo alto/Municipios total 2007, 2011, 2013, 2014

Indicador de desempeño institucional del PDA

Construcción propia a partir de información de los gestores

2014

Municipios ESP u OA Municipios con prestador ESP u OA/Municipios total

2007, 2014

Porcentaje de municipios que

migraron a ESP u OA

Municipios que migraron de prestador

directo a ESP/Municipios total 2007, 2014

Porcentaje de municipios cuyos prestadores son ESP privadas

Municipios con prestador ESP privada/Municipios total

2007

205



Porcentaje de municipios cuyos prestadores son ESP públicas o mixtas

Municipios con prestador ESP públicas o mixtas/Municipios total

2007

Años de funcionamiento del esquema actual

2015-Año de inicio de funcionamiento del esquema actual

Corte 2015 Corte 2015

Porcentaje de municipios descertificados

Municipios descertificados/Municipios totales

2008, 2010, 2011, 2012 2008, 2010, 2011, 2012

Porcentaje de población en PDA Habitantes en municipios vinculados a PDA/Habitantes totales*100

2014

Nivel de riesgo del SGP Calculado por la fuente

2013

Porcentaje de municipios en riesgo Alto y Medio SGP

Municipios sin riesgo/Municipios totales 2013

Nivel de Recaudo Valor recaudado/Valor facturado*100 2003-2014 2003-2014

Índice de desempeño fiscal Calculado por la fuente 2007-2013 2007-2013

Participación Regalías en inversión de APSB

Gasto en APSB proveniente de regalías/Gasto en APSB*100

2004-2013 2004-2013

Inversión en APSB por persona Gasto total en APSB/Número de personas

2004-2013 2004-2013

Inversión en APSB respecto a la inversión total

Gasto total en APSB/Gasto total*100 2004-2013 2004-2013

Inversión en Estudios y Diseños Gasto en EyD/Gasto total en APSB 2004-2013 2004-2013

Inversión en Estudios y Diseños

proveniente de regalías

Gasto en EyD proveniente de regalías/Gasto total en APSB proveniente de regalías*100

2004-2013 2004-2013

Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (C2)

Aportes de la Nación/(Aportes de la Nación + Contrapartida)*100

2004-2013 2004-2013

Proyectos con problemas respecto al total

Proyectos con problemas/Proyectos totales*100

2004-2013 2004-2013

Regalías recibidas respecto a ingresos totales (control)

Valor de regalías recibidas/Ingresos totales

2004-2013 2004-2013

Porcentaje de proyectos viabilizados en VU

Proyectos viabilizados/Proyectos presentados en VU*100

2007-2012 2007-2012

Tiempo medio de priorización-viabilización de proyectos

Meses promedio entre priorización y viabilización de proyectos

2007-2012 2007-2012

Tiempo medio de viabilización de proyectos

Meses promedio entre radicación y viabilización de proyectos

2007-2012 2007-2012

Número medio de devoluciones de proyectos

Promedio de proyectos devueltos al menos una vez

2007-2012 2007-2012

Número total de proyectos Total proyectos viabilizados 2007-2012 2007-2012

Porcentaje de ejecución de recursos FIA

Valor ejecutado/Valor recursos disponibles*100

Corte 2014 Corte 2014

206



Porcentaje de municipios donde se ha ejecutado

Municipios con ejecución/Municipios totales

Corte 2014

Valor medio de ejecución por proyecto

Valor ejecutado en FIA/Total proyectos viabilizados

Corte 2014

Dependiendo del nivel de análisis y de los años disponibles se estima en cada caso el o los modelos aplicables de acuerdo lo descrito a continuación. Implicaciones de la evolución del diseño y de la implantación del programa

Certificación municipios: Gestor apoya a todos los municipios y no solo vinculados.

Criterios de distribución de recursos entre municipios:

Si Gestor no contrata en 20 días después de viabilización, entonces el municipio contrata

directamente.

(Manual operativo?): Proporción de recursos ejecutables (50%) antes de realizar ajustes

institucionales de esquema de prestación.

Existencia de Gerencia Asesora

Decreto 2246 de 2012: Comité Directivo determina si prescinde de los requisitos de participación

de los municipios: Compromiso recursos del SGP, giro directo, implementar esquema institucional.

Formalizó instrumentos de planeación.

FIA: Otrosí contrato FIA no genera acceso a crédito. Además sentencia vigencias futuras.

Año de inicio de PDAs por departamento.

Segmentación del análisis

Diseño de la Evaluación: vinculados y no vinculados y tipo de Gestor…

Tipo de Gestor

Con Gerencia Asesora

Sin Gerencia Asesora

Total

ESP 13 4 17

Gobernación 13 2 15

Total 26 6 32

Se debe tener en cuenta que la gran mayoría de municipios del país (82%) están vinculados a los

PDA. Proporcionalmente es mayor la participación de municipios de categoría 6º y aunque ésta va

disminuyendo progresivamente en las categorías superiores (Cuadro 96)103, seguramente persiste

alguna heterogeneidad al interior de los grupos de municipios vinculados en cuanto a resultados

esperados por efecto de los diferentes componentes de los PDA. Adicionalmente, comparar

103 Los municipios del país se clasifican en categorías (Especial y 1º a 6º), atendiendo su población y sus

recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socioeconómicas (Ley 636 de 1994).

207



indiscriminadamente municipios vinculados con no vinculados, cuando estos últimos pueden

haber elegido no entrar al programa justamente por no requerir los servicios del PDA, puede no

ser un referente de análisis adecuado.

Cuadro 96. Distribución de municipios vinculados y no vinculados a PDA según categorías

Categoría

Sin vinculación Vinculados a PDA Vinculados a BA Total

municipios Número de municipios

% Número de municipios

% Número de municipios

%

E 4 66.7% 2 33.3% 0 0.0% 6

1 5 29.4% 10 58.8% 2 11.8% 17

2 5 26.3% 12 63.2% 2 10.5% 19

3 6 26.1% 16 69.6% 1 4.3% 23

4 4 17.4% 18 78.3% 1 4.3% 23

5 7 25.0% 21 75.0% 0 0.0% 28

6 127 12.9% 820 83.2% 38 3.9% 985

Total 158 14.4% 899 81.7% 44 4.0% 1101

No se establecieron condiciones de entrada de los municipios al programa, aunque es claro que la

política se planteó para superar de forma integral problemas de disponibilidad o capacidad para

desarrollar procesos de pre-inversión, articulación de recursos, acceso a crédito, capacidad

institucional de los municipios y esquemas deficientes de prestación de los servicios. En este

sentido, se esperaba que fueran los municipios débiles en dichos aspectos los que entraran o por

lo menos, que fueran los principales beneficiarios. Sin embargo, en la práctica no ha sido así en

todos los casos. Como hipótesis algunos municipios pudieron entrar con el único interés de

acceder a recursos adicionales, a pesar de que institucionalmente tenían la capacidad de suplir los

procesos sectoriales y tenían su esquema de prestación empresarial resuelto, lo cual puede

determinar unos resultados independientemente de la participación en el programa.

No obstante lo anterior, se pueden encontrar algunos determinantes diferenciadores entre

municipios que se vincularon y los que no lo hicieron. Tomando de forma agregada los municipios

del país, solo resultan significativas las diferencias de medias de cobertura de alcantarillado (se

vincularon los municipios con mayores rezagos), el IRCA (se vincularon los municipios con menor

calidad del agua) y la participación de regalías en la inversión en APSB (Cuadro 97).

Cuadro 97. Diferencia de medias en indicadores antes del año 2008 según vinculación o no de municipios al programa

Indicador Municipios vinculados

a PDA

Municipios NO

vinculados a PDA

Prueba de diferencia

de medias - Estadística t

p-valor

Cobertura Acueducto Cabecera (1) 91.7% 89.8% 1.088 0.2778

Cobertura Acueducto Resto (1) 57.5% 56.5% 0.528 0.5977

208



Cobertura Alcantarillado Cabecera (1) 78.9% 82.5% -1.651 0.0998**

Cobertura Alcantarillado Resto (1) 44.9% 43.7% 0.643 0.5206

IRCA (2) 21.6 15.2 4.049 0.0001***

Índice de desempeño fiscal (3) 61.7 61.5 0.278 0.7816

Participación Regalías en inversión de APSB (4) 10.3% 8.4% 1.768 0.0781**

Inversión en APSB por persona (4) 475.3 443.3 0.555 0.5788

Inversión en APSB respecto a la inversión total (4) 15.5% 15.7% -0.265 0.7911

Regalías recibidas respecto a ingresos totales (4) 3.4% 3.2% 0.213 0.8316

Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (5) 79.6% 83.0% -1.065 0.2897

Proyectos con problemas respecto al total (6) 9.0% 9.2% -0.063 0.9503

Significativo al nivel *** 0.05, ** 0.1, * 0.15 (1) DANE, Censo 2005.

(2) Índice de Riesgo de la Calidad del Agua, Instituto Nacional de Salud (2007).

(3) DNP (2007)

(4) FUT

(5) MVCT, VAS. Formato C2 (Acumulado 2003-2007)

(6) MVCT, VAS. Formato C2 (Acumulado 2003-2007)

Sin embargo, al observar los indicadores por categorías de municipios, la diferencia de medias es

representativa para todos los indicadores de cobertura y para el IRCA en el grupo de categorías 1º

a 3º (los municipios vinculados presentaban peores indicadores de servicio), mientras que entre

los de categoría 6º, donde se encuentra la gran mayoría de municipios del país, las coberturas son

más bajas de forma generalizada pero la diferencia de medias es significativa únicamente para el

IRCA.

209



Cuadro 98. Diferencia de medias en indicadores antes del año 2008 según vinculación o no de municipios al programa y según categorías de municipios

En Anexo se presentan pruebas de diferencia de medias en variables entre municipios vinculados a

PDA y los no vinculados desagregados en vinculados a bonos de agua y no vinculados a alguno de

los dos esquemas.

Además del promedio del índice IRCA incluido en los cuadros anteriores, conviene observar la

distribución de municipios entre los diferentes niveles de riesgo por tipo de vinculación, pues la

caracterización de los grupos indica que hay una mayor proporción de municipios en los niveles de

riesgo medio, alto e inviabilidad sanitaria entre los vinculados a PDA y a Bonos de Agua, es decir,

una mayor proporción de municipios con mejor desempeño en calidad del agua no se vincularon al

programa (Cuadro 99).

IndicadorEn

PDA

No

PDA

En

PDA

No

PDAp-valor

En

PDA

No

PDA

En

PDA

No

PDAp-valor

Cobertura Acueducto

Cabecera97.7% 96.5% 93.8% 97.4% 0.0833** 93.4% 87.6% 91.5% 88.8% 0.1899

Cobertura Acueducto

Resto47.0% 56.0% 59.8% 70.2% 0.079** 64.1% 51.0% 57.2% 55.2% 0.3577

Cobertura Alcantarillado

Cabecera95.8% 92.9% 90.0% 96.8% 0.0285** 83.9% 80.9% 78.1% 80.6% 0.3303


Resto37.9% 49.3% 40.8% 54.7% 0.029*** 42.8% 45.8% 45.2% 42.0% 0.1101

IRCA 27.1 2.7 8.8 2.8 0.0201*** 9.5 5.6 22.9 18.2 0.0107***

Índice de desempeño

fiscal68.3 73.9 69.1 76.3 0.0156*** 67.3 68.7 61.1 58.7 0.0132***

Participación Regalías en

inversión de APSB14.0% 1.9% 13.1% 9.9% 0.4470 17.7% 18.4% 9.8% 7.6% 0.0462***

Inversión en APSB por

persona94.0 185.1 310.8 185.5 0.3698 414.6 547.7 486.7 474.8 0.8500

Inversión en APSB /

inversión total4.7% 5.9% 9.4% 8.0% 0.4149 12.6% 16.1% 16.0% 16.9% 0.1484

Regalías / ingresos

totales0.6% 1.3% 4.5% 0.9% 0.0845** 5.5% 9.6% 3.2% 3.1% 0.8629

Porcentaje de Aportes de

la Nación en proyectos65.0% 54.5% 82.0% 75.6% 0.4947 75.9% 78.1% 79.8% 86.9% 0.0208***

Proyectos con problemas

respecto al total12.5% 0.0% 5.1% 5.6% 0.9407 8.8% 2.0% 9.4% 11.2% 0.6745

Significativo al nivel *** 0.05, ** 0.1

Especial Categorías 4 y 5 Categorías 6Categorías 1, 2 y 3

210



Cuadro 99. Distribución de municipios entre niveles de riesgo por tipo de vinculación antes del programa (año 2007)

Nivel de riesgo IRCA 2007


No. de municipios

% No. de

municipios %

No. de municipios

% No. de

municipios %

Sin información 15 9.5% 42 4.7% 5 11.4% 62 5.6%

Inviable Sanitariamente 2 1.3% 27 3.0% 1 2.3% 30 2.7%

Alto 15 9.5% 149 16.6% 7 15.9% 171 15.5%

Medio 35 22.2% 255 28.4% 11 25.0% 301 27.3%

Bajo 28 17.7% 200 22.2% 5 11.4% 233 21.2%

Sin Riesgo 63 39.9% 226 25.1% 15 34.1% 304 27.6%

Total 158 100% 899 100% 44 100% 1101 100%

Una segmentación relevante en el sector es por tipo de prestador de los servicios (Empresa de

Servicios Públicos- ESP, de naturaleza pública, privada o mixta, organización autorizada de tipo

comunitario y municipio prestador directo), pues la capacidad institucional y los indicadores de

servicio pueden diferir entre éstos. Esta segmentación indica una distribución relativamente

homogénea de municipios de los diferentes tipos de prestador principal (mayor número de

usuarios) entre municipios vinculados y no vinculados (Cuadro 96). Cabe resaltar que la alta

participación de municipios prestadores directos dentro del total (54%) y que estos se concentran

dentro del grupo de municipios de categorías 5º y 6º.

Cuadro 100. Distribución de municipios según tipo de prestador de los servicios entre tipos de vinculación (año 2007)

Tipo y clase de prestador


No. de municipios

% No. de

municipios %

No. de municipios

% No. de

municipios %

ESP Mixta 12 7.6% 42 4.7% 4 9.1% 58 5.3%

ESP Privada 17 10.8% 68 7.6% 4 9.1% 89 8.1%

ESP Pública o EICE 35 22.2% 184 20.5% 10 22.7% 229 20.8%

ESP Sin definir 2 1.3% 30 3.3% 1 2.3% 33 3.0%

Organización autorizada 10 6.3% 82 9.1% 2 4.5% 94 8.5%

Municipio Prestador directo 82 51.9% 493 54.8% 23 52.3% 598 54.3%

Total 158 100% 899 100% 44 100% 1101 100%

211



2.2. Planeación y articulación de recursos

4.1.1 2.4.1 Resultados agregados a nivel nacional

Cuadro 101. Gasto Inversión en APSB sobre gasto inversión total y per cápita por vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013

Periodo

Gasto en APSB/Gasto total Gasto en APSB Per cápita

Sin Vinculación

PDA BA Sin

Vinculación PDA BA Total

2004-2008 8.4% 5.7% 4.8% 257 246 141 246

2009-2013 4.4% 9.1% 8.2% 195 310 270 267 Fuente: MHCP, Reportes de municipios y departamentos al FUT

Cuadro 102. Participación de regalías en el gasto inversión total de APSB por vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013

Gasto regalías /Gasto APSB

Gasto Estudios y Diseños /Gasto total de Regalias

Periodo Sin

Vinculación PDA BA Total

Sin Vinculación

PDA BA Total

2004-2008 8.7% 25.3% 6.4% 19.9% 0.6% 1.1% 1.7% 1.1%

2009-2013 15.7% 25.7% 7.6% 22.4% 0.6% 2.6% 5.1% 2.3%

Total 11.9% 25.5% 7.2% 0.6% 1.1% 4.1%

Fuente: MHCP, Reportes de municipios y departamentos al FUT

Cuadro 103. Crecimiento de aportes de la Nación a proyectos viabilizados en el MVCT – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs.2009-2013


de municipios

Periodo

Aportes Nación Contrapartida local

(departamentos y municipios)

Valor (Millones $ de

2014)

Tasa Crecimiento

Valor (Millones $ de

2014)

Tasa Crecimiento

Sin Vinculación

2004-2008 279,331 222%

143,268 320%

2009-2013 899,117 602,406

PDA 2004-2008 1,372,756

141% 425,093

351%

2009-2013 3,303,130 1,916,983

Bonos de Agua

2004-2008 52,764 30%

15,709 -57%

2009-2013 68,787 6,717

212



Total 2004-2008 1,704,851

151% 584,070

333%

2009-2013 4,271,033 2,526,105

Fuente: A partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato denominado C2 en Excel)

Cuadro 104. Participación de aportes de la Nación en el valor de los proyectos viabilizados – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs.2009-2013

Periodo No vinculados PDA Bonos de

Agua Total

2004-2008 66% 77% 77% 75%

2009-2013 60% 63% 91% 63%

Diferencia entre períodos en puntos porcentuales

-6% -13% 14% -12%

Fuente: A partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato denominado C2 en Excel)

Cuadro 105. Participación de los aportes de la Nación en el valor total de los proyectos viabilizados en el MVCT por categoría de municipio, 2009-2013

Categoria Municipio

No vinculados Vinculados a PDA Vinculados a Bonos de agua

No. de municip

Aportes Nación /Inversión total

No. de municipios


No. de municipios


E 4 41.6% 2 89.1% 0 NA

1 5 96.4% 10 56.4% 2 96.5%

2 5 98.7% 12 71.7% 2 80.0%

3 6 96.7% 16 71.3% 1 NA

4 4 96.4% 18 79.0% 1 100.0%

5 7 99.8% 21 73.5% 0 NA

6 127 69.2% 820 58.0% 38 81.1%

Total 158 60% 899 63% 44 91%

Cuadro 106. Tasa de crecimiento de aportes de la Nación y contrapartida local 2004-2009 vs. 2009-2013

Categoria Municipio

No vinculados Vinculados a PDA Vinculados a Bonos de

Agua

Aportes Nación

Contrapartida local

Aportes Nación

Contrapartida local

Aportes Nación

Contrapartida local

E 1084% 796% 155% -74% 0% 0%

1 30% -93% 104% 656% 214% -77%

2 184% -93% 245% 730% 33% -86%

3 195% 0% 67% 241% 0% 0%

4 113% -96% 406% 131% 428% -100%

5 153% -92% 264% 384% 0% 0%

213



6 70% 813% 114% 379% -46% 5%

Total 222% 320% 141% 351% 30% -57%

4.1.2 2.3.2 Resultados desagregados a nivel departamental

Cuadro 107. Recaudo del FIA por por departamento y fuentes de recursos (a diciembre de 2014)

DEPARTAMENTO SGP

Depto. SGP

Municipios Recursos Nación

Regalías Depto.

Regalías Municipales

Otros Recursos Depto.

CAUCA 28% 47% 25% 0% 0% 0%

TOLIMA 30% 43% 25% 2% 0% 0% AMAZONAS 9% 43% 47% 0% 0% 0%

GUAINÍA 17% 37% 45% 0% 0% 0%

CUNDINAMARCA 12% 33% 6% 9% 0% 41%

CALDAS 30% 32% 37% 0% 1% 0%

VAUPÉS 15% 31% 53% 0% 0% 0%

NARIÑO 43% 28% 28% 0% 0% 0%

HUILA 15% 24% 9% 38% 11% 0% BOYACÁ 29% 23% 18% 29% 0% 0%

RISARALDA 28% 23% 42% 0% 0% 8% ANTIOQUIA 67% 23% 11% 0% 0% 0% GUAVIARE 16% 21% 59% 0% 0% 3% SUCRE 34% 21% 36% 4% 6% 0%

QUINDIO 26% 14% 56% 0% 0% 4%

CÓRDOBA* 15% 13% 29% 39% 1% 4%

CAQUETÁ 35% 13% 52% 0% 0% 0%

SANTANDER 28% 13% 16% 20% 0% 24%

SAN ANDRÉS 10% 11% 69% 0% 0% 10%

BOLÍVAR 44% 10% 33% 12% 0% 0%

VICHADA 12% 9% 79% 0% 0% 0%

N. DE SANTANDER 31% 6% 29% 34% 0% 0%

META 9% 3% 4% 83% 1% 0% VALLE DEL CAUCA 65% 0% 18% 0% 0% 17% ARAUCA 75% 0% 24% 0% 0% 1% ATLÁNTICO 55% 0% 36% 0% 0% 9% CASANARE 6% 0% 2% 92% 0% 0% CHOCÓ 50% 0% 50% 0% 0% 0%

LA GUAJIRA* 82% 0% 18% 0% 0% 0%

MAGDALENA* 100% 0% 0% 0% 0% 0%

214



PUTUMAYO 24% 0% 76% 0% 0% 0%

CESAR*

TOTAL 28% 18% 21% 23% 1% 8% Fuente: Registros FIA

*Estos departamentos no canalizaron la totalidad de sus recursos a través del FIA.

Cuadro 108. Ejecución de recursos canalizados por el FIA por departamento y fuentes de recursos (a diciembre de 2014)

DEPARTAMENTO SGP

Depto. SGP

Municipios Recursos Nación

Regalías Depto.

Regalías Municipales

Otros Recursos Depto.

CÓRDOBA 92% 68% 92% 125% 54% 100%

QUINDIO 77% 57% 88% 100% RISARALDA 97% 51% 87% 53%

CUNDINAMARCA 72% 50% 97% 99% 100%

SUCRE 91% 43% 96% 100% 48%

N. DE SANTANDER 81% 43% 75% 100% 0%

HUILA 85% 42% 98% 100% 95%

NARIÑO 74% 40% 100% 100%

CAUCA 73% 38% 94%

CALDAS 77% 37% 88% 73%

SANTANDER 88% 37% 98% 70% 74% TOLIMA 84% 35% 97% 36% BOYACÁ 99% 33% 60% 78% 0% ANTIOQUIA 61% 29% 99%

VAUPÉS 60% 27% 54%

GUAVIARE 67% 27% 89% 36% VICHADA 85% 26% 97%

BOLÍVAR 90% 24% 100% 75% AMAZONAS 38% 20% 84%

CAQUETÁ 66% 13% 79%

META 85% 10% 93% 100% 100%

GUAINÍA 94% 8% 77%

SAN ANDRÉS 38% 0% 61% 54%

VALLE DEL CAUCA 84% 0% 100% 89%

ARAUCA 76% 97% 0%

ATLÁNTICO 80% 100% 97%

CASANARE 92% 100% 97%

CESAR

CHOCÓ 88% 79%

215



LA GUAJIRA 59% 0%

MAGDALENA 75%

PUTUMAYO 74% 38%

TOTAL 74% 39% 90% 91% 84% 95% Fuente: Registros FIA

Cuadro 109. Participación de las fuentes de recursos para inversión en APSB de los municipios y departamentos según FUT – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013

Fuente Sin Vinculación PDA BA Total General

2004-2008

2009-2013

2004-2008

2009-2013

2004-2008

2009-2013 2004-2008 2009-2013

Cofinanciación Departamental 5.0% 2.1% 4.8% 5.7% 6.2% 3.6% 4.9% 5.3%

Cofinanciación municipal 4.5% 0.7% 4.1% 0.2% 7.1% 0.1% 4.2% 0.3%

Cofinanciación nacional 0.0% 2.3% 0.0% 1.2% 0.0% 7.1% 0.0% 1.4%

Crédito 11.4% 3.6% 3.2% 1.4% 7.1% 28.6% 5.3% 1.9%

Otros recursos 23.7% 4.0% 2.9% 0.7% 4.8% 6.7% 8.1% 1.1%

Recursos propios 18.7% 32.6% 4.2% 2.5% 11.3% 8.1% 7.9% 5.3%

Regalías - Directas 8.8% 12.4% 41.7% 33.4% 3.2% 6.4% 32.9% 31.1%

Regalías - FNR 0.6% 2.8% 5.7% 36.7% 0.4% 0.9% 4.3% 33.2%

Regalías - Otras 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

SGP - Agua 13.2% 37.9% 27.9% 17.7% 47.4% 37.7% 24.5% 19.8%

SGP - Otros 11.8% 1.3% 4.4% 0.3% 10.0% 0.7% 6.4% 0.4%

Varios 2.4% 0.2% 1.2% 0.1% 2.6% 0.0% 1.5% 0.1%

Valor total 4,012,635 3,237,045 6,636,615 8,830,401 243,747 505,863 10,892,997 12,573,309 Fuente: Construcción propia a partir de datos del FUT, MHCP

216



Cuadro 110. Distribución de la inversión en APSB de los municipios y departamentos por usos según FUT – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013

Concepto

Sin Vinculación PDA BA Total General

2004-2008

2009-2013

2004-2008

2009-2013

2004-2008

2009-2013

2004-2008 2009-2013

Ambiental 4.2% 1.4% 2.7% 0.3% 7.2% 1.3% 3.1% 0.4%

Déficit de Inversión

0.0% 0.2% 0.0% 0.2% 0.0% 1.4% 0.0% 0.3%

Gestión Integral De Residuos Sólidos

0.0% 0.6% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1%

Institucional 1.0% 4.0% 1.7% 1.7% 1.4% 1.4% 1.5% 1.9%

Interventorías 2.1% 0.7% 1.9% 0.2% 0.3% 0.8% 2.0% 0.2%

Inversión - Alcantarillado Pluvial

11.7% 3.9% 7.2% 4.3% 1.6% 1.6% 8.2% 4.3%

Inversión - General

42.1% 31.6% 52.0% 47.4% 50.9% 57.7% 49.5% 46.1%

Inversión - Macro y Micro medición

0.2% 0.3% 0.1% 0.0% 0.3% 1.2% 0.1% 0.1%

Inversión - Potabilización Del Agua

0.6% 10.9% 0.5% 1.5% 1.2% 6.6% 0.5% 2.4%

Inversión - Reducción de agua no contabilizada

3.7% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.0% 0.0%

Inversión - Tratamiento Aguas Residuales

15.8% 5.7% 12.9% 34.0% 9.5% 7.5% 13.5% 31.1%

Pasivos Laborales 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0%

Pre-inversión (Estudios y Diseños)

1.9% 4.0% 2.8% 0.7% 1.7% 2.1% 2.6% 1.0%

Reservas de Inversión

3.5% 1.8% 2.6% 0.9% 3.6% 3.1% 2.8% 1.0%

Saneamiento Básico Rural

1.9% 0.6% 2.5% 0.2% 6.3% 0.8% 2.4% 0.3%

Subsidios 9.8% 34.0% 11.7% 6.7% 11.5% 12.3% 11.2% 9.2%

Transferencia Al PDA

1.5% 0.1% 1.5% 1.7% 4.4% 1.9% 1.5% 1.5%

Valor total 4,012,635 3,237,045 6,636,615 8,830,401 243,747 505,863 10,892,997 12,573,309

217



Fuente: Construcción propia a partir de datos del FUT, MHCP

Cuadro 111. Planes Maestros de Acueducto–Municipios Vinculados a PDA, 2008-2013

Departamento No.

Mpios Dpto

Municpios vinculados al PAP-PDA

Disponibles 2008

Disponibles 2015

No Disponibles

2015

No saben /No

responden

No. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %

Bolívar 46 37 80% 36 97% 37 100% 0 0% 0 0%

Guainía 1 1 100% 0 0% 1 100% 0 0% 0 0%

Santander 87 61 70% ND 0% 58 95% 2 3% 1 2%

Casanare 19 19 100% 1 5% 18 95% 1 5% 0 0%

Valle del Cauca 42 40 95% 34 85% 37 93% 3 8% 0 0%

Choco 30 15 50% 0 0% 13 87% 1 7% 1 7%

Córdoba 30 28 93% 24 86% 24 86% 0 0% 4 14%

Caldas 27 27 100% 23 85% 23 85% 4 15% 0 0%

Risaralda 14 11 79% 1 9% 8 73% 0 0% 3 27%

Norte de Santander 40 22 55% 0 0% 12 55% 10 45% 0 0%

Cudinamarca 116 109 94% 22 20% 55 50% 0 0% 54 50%

Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 3 50% 0 0%

Caquetá 16 16 100% 1 6% 3 19% 13 81% 0 0%

Antioquia 125 64 51% 0 0% 11 17% 0 0% 53 83%

Quindío 12 11 92% 0 0% 1 9% 10 91% 0 0%

Cesar 25 20 80% 1 5% 1 5% 19 95% 0 0%

Amazonas 2 2 100% 0 0% 0 0% 2 100% 0 0%

Guaviare 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%

La Guajira 15 10 67% 0 0% ND 0% 0 0% 10 100%

Putumayo 13 12 92% ND 0% ND 0% 0 0% 12 100%

Vichada 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%

Total 675 519 77% 146 28% 305 59% 76 15% 138 27% Fuente: Recolección de información en Gestores PDA

218



Cuadro 112. Planes Maestros de Alcantarillado–Municipios Vinculados a PDA, 2008-2013

Departamento No.

Mpios Dpto

Municpios vinculados al PAP-PDA

Disponibles 2008

Disponibles 2015

No Disponibles

2015

No saben /No

responden

No. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %

Amazonas 2 2 100% 0 0% 0 0% 2 100% 0 0%

Antioquia 125 64 51% 0 0% 11 17% 0 0% 53 83%

Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 3 50% 0 0%

Bolivar 46 37 80% 10 27% 29 78% 8 22% 0 0%

Caldas 27 27 96% 23 85% 23 85% 4 15% 0 0%

Caquetá 16 16 94% 1 6% 3 19% 13 81% 0 0%

Casanare 19 19 100% 0 0% 16 84% 3 16% 0 0%

Cesar 25 20 80% 0 0% 0 0% 20 100% 0 0%

Chocó 30 15 50% 0 0% 13 87% 1 7% 1 7%

Córdoba 30 28 93% 24 86% 24 86% 0 0% 4 14%

Cudinamarca 116 109 94% 21 19% 52 48% 0 0% 57 52%

Guainía 1 1 100% 0 0% 1 100% 0 0% 0 0%

Guaviare 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%

La Guajira 15 10 67% 0 0% 0 0% 0 0% 10 100%

Nortre de Santander 40 22 55% 0 0% 16 73% 6 27% 0 0%

Putumayo 13 12 92% 0 0% 4 33% 8 67% 0 0%

Quindío 12 11 92% 0 0% 1 9% 10 91% 0 0%

Risaralda 14 11 79% 1 9% 8 73% 0 0% 3 27%

Santander 87 61 70% 0 0% 60 98% 0 0% 1 2%

Valle del Cauca 42 40 95% 10 25% 12 30% 28 70% 0 0%

Vichada 4 4 100% 0 0% 1 25% 3 75% 0 0%

Total general 675 517 77% 99 19% 277 54% 113 22% 127 25% Fuente: Recolección de información en Gestores PDA

219



Gráfico 22. Estudios de planes maestros contratados por Gestores de PDA por año de

culminación

Fuente: Recolección de información en Gestores PDA (Reporte de 19 departamentos para

acueducto y de 20 para alcantarillado)

4.1.3 2.2.3. Nivel municipal

En este apartado se abordan los temas relacionados a la planeación y pre inversión de las obras en

el sector de acuerdo a los resultados de las encuestas tanto a prestadores de los servicios como a

administraciones municipales de los 170 municipios de la muestra. Se describen los resultados

relacionados a los Planes de acción municipales, Planes maestro de Acueducto y Alcantarillado,

Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV, priorización de los proyectos de

inversión, monto invertido en estudios, diseños y articulación de las inversiones ambientales.

Se observa que los municipios vinculados al PDA han tenido mayor participación en ejercicios de

concertación convocados por la Gobernación o el Gestor del PDA para la identificación y

priorización de proyectos de acueducto y alcantarillado con respecto al resto de los municipios

(Gráfico 23). En cuanto a la elaboración de los diseños de proyectos de ambos servicios, los

municipios vinculados al PDA han participado en más ejercicios de concertación con la

Gobernación o el Gestor respecto a los vinculados a Bonos de Agua y a los no vinculados (Gráfico

23) Se identifica que los prestadores de servicios, independientemente de su vinculación al PDA,

son consultados para la priorización de las inversiones realizadas en sus municipios e identificación

de los componentes de asistencia técnica requeridos en alrededor un 50% de los casos (Gráfico

24).

2 2

32

7

31

44

11

4 2

34

10

36

64

11

0

10

20

30

40

50

60

70

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Acueducto Alcantarillado

220



Gráfico 23. Participación en ejercicios de concertación convocados por Gobernación o el Gestor del PDA

Fuente: Encuestas administraciones municipales de 170 municipios, elaboración propia.

Gráfico 24. Ha sido consultado como prestador a los siguientes ejercicios?

Fuente: Encuestas prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.

En cuanto a los instrumentos de planeación, se observa que según las respuestas de las 170

administraciones municipales más del 50% de los municipios afirma contar con Planes Maestros

de Acueducto y Alcantarillado (Gráfico 25). Así mismo, se identifica que un alto porcentaje (Cerca

del 30%) de municipios que respondieron no contar con un Plan Maestro para ninguno de los dos

servicios (Gráfico 25). En cuanto a los prestadores de servicios, se evidencian diferencias respecto

a las administraciones municipales. Cerca del 40% de los prestadores municipales afirmaron contar

68,7%

26,7%

39,9%

48,5%

17,8%

35,8%29,5%

15,6%

34,2%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

PDA BA Ninguno

Identificación y priorización de proyectos de acueducto y alcantarillado

Elaboración de los diseños de proyectos de acueducto y alcantarillado

Priorización de inversiones ambientales desde una perspectiva regional

58,9%54,5%

57,4%53,2%

45,5% 46,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

PDA BA Ninguno

Priorización de las inversiones realizadas en su municipio

Identificación de los componentes de asistencia técnica requeridos

221



con Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado y hasta el 52% de los prestadores (Sin

Vinculación) identificaron no contar con ningún Plan Maestro de los dos servicios (Gráfico 26).

Gráfico 25. Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Encuestas Municipales.

Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, elaboración propia.

Gráfico 26. Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Encuestas Prestadores.


Se percibe que para la elaboración de los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado según las

administraciones municipales, el Municipio y el Prestador son los agentes más determinantes, con

11%7%

51%

31%

9%4%

58%

29%

12%

2%

50%

36%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Cuenta con PlanMaestro de Acueducto

pero no deAlcantarillado

Cuenta con PlanMaestro de

Alcantarillado pero node Acueducto

Cuenta con planesmaestros para los dosservicios, Acueducto y

Alcantarillado

No cuenta con planmaestro para ninguno

de los dos servicios

PDA BA Ninguno

8%6%

46%

40%

7%5%

41%

48%

4% 4%

40%

52%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Cuento con Plan Maestrode Acueducto pero no de

Alcantarillado

Cuento con Plan Maestrode Alcantarillado pero no

de Acueducto

Cuento con planesmaestros para los dosservicios, Acueducto y

Alcantarillado

No cuento con planmaestro para ninguno de

los dos servicios

PDA BA Ninguno

222



presencia de participación en más del 75% y 50% de los municipios respectivamente (Gráfico 27).

El Gestor del PDA constituye otro agente importante en la participación para la elaboración de los

Planes Maestros, específicamente para los municipios vinculados al PDA (Gráfico 27).

Adicionalmente, tanto para municipios vinculados como no vinculados al PDA, la participación del

Departamento es bastante baja y no supera el 25%. Se identifica que para los prestadores de

servicios las entidades que más participan en la elaboración son las mismas que para las

administraciones municipales, sin embargo evidencian una mayor participación del Departamento,

especialmente los municipios no vinculados al PDA donde el 43% de los prestadores consideran

participación de dicha entidad (Gráfico 28).

Gráfico 27. Entidades que participaron en la elaboración de los Planes Maestros. Encuestas Municipales.


43%

25%

51%

77%

31%

6%6%

16%

59%

75%

22%19%

13%13%

49%

78%

34%

10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

El Gestor delPDA

ElDepartamento

El prestador El municipio Otro NS/NR

PDA BA Ninguno

223



Gráfico 28. Entidades que participaron en la elaboración de los Planes Maestros. Encuestas Prestadores.


Respecto a la priorización de proyectos de inversión en los municipios, se observa que más del

44% de los municipios reportan que la alcaldía identifica de manera independiente los proyectos

de inversión, contrario a los reportes de priorización con el apoyo del Departamento o Gestor

donde especialmente los municipios no vinculados al PDA identifican falta de priorización conjunta

con dichas entidades (Gráfico 29). Independientemente de si los municipios están vinculados al

PDA, no es común priorizar las inversiones solicitadas o recomendadas por el prestador de los

servicios (Gráfico 29).

36% 36%

54%

64%

16% 14%

0%

13%

44%

61%

13%

26%

17%

42% 42%

67%

21%

4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

El Gestor delPDA

ElDepartamento

El prestador El municipio Otro NS/NR

PDA BA Ninguno

224



Gráfico 29. Priorización de proyectos de inversión en los municipios. Encuestas Municipios

Fuente: Encuestas 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Se identifica que los municipios no vinculados al PDA cuentan con un mayor porcentaje de

prestadores principales de Acueducto y Alcantarillado con Plan de Saneamiento y Manejo de

Vertimientos PSMV aprobado respecto a los municipios vinculados al PDA y al esquema Bonos de

Agua (Gráfico 30).

15%

44%

11%

16%15%

20%

56%

4% 4%

16%18%

50%

2%

10%

20%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Se priorizan lasinversiones

solicitadas por elprestador o segúnsu recomendación.

La Alcaldíaidentifica de

maneraindependiente los

proyectos, bien seacon funcionarios o

aseosores delsector.

La priorización serealiza con el apoyodel Departamento o

Gestor

La priorización serealiza de maneraconcensuada entre

la Alcaldía, el gestory el prestador.

Los proyectos deinversión sepriorizan de

acuerdo con el PlanMaestro de

Acueducto yAlcantarillado.

PDA BA Ninguno

225



Gráfico 30. Prestador principal de Acueducto y Alcantarillado del municipio con PSMV aprobado. Encuestas Municipales.


De acuerdo con los resultados de las administraciones municipales, en cuanto a la evolución de los

aspectos de Planeación y pre inversión en los últimos siete años, se identifica que tanto para los

municipios vinculados como los no vinculados a PDA, el aspecto en el que más se registró

evolución fue el de la identificación y priorización de inversiones urbanas, donde alrededor del

80% de los municipios identificaron mejoría alguna (Gráfico 31). El aspecto en el que menos se

registró mejoría para todos los municipios fue el de la identificación y priorización de inversiones

rurales, donde más del 30% registró desmejora o no mejoría (Gráfico 31). En cuanto a la calidad de

estudios y diseños de los proyectos se evidencia que el 27% de los municipios vinculados al PDA

perciben desmejora o no mejoría frente al 15% de los vinculados a Bonos de Agua y el 16% de los

municipios no vinculados (Gráfico 31). Para los prestadores de servicios, tanto la disponibilidad

como la calidad de los estudios y diseños no ha presentado mejoría alguna (Gráfico 32). Se observa

que la priorización de las inversiones es el aspecto en el que más mejoría han identificado los

prestadores de servicios (Gráfico 32).

65%

69%

71%

60%

62%

64%

66%

68%

70%

72%

PDA BA Ninguno

226



Gráfico 31. Evolución de los aspectos de Planeación y Pre inversión en los últimos siete años. Encuestas Municipales.


5%9%

2% 3% 2% 4% 3% 2% 2% 1%4% 2% 3% 4% 4%

20% 16%26%

15%9%

10%

27% 27% 30%24% 18% 21%

24%

11% 12%

44%

56%43%

49%56%

60%

38%33%

50%

42%44%

55%42%

42%

56%

27%

16%30%

30% 27%

24%

28%

31%

18%

30%27%

22%

27%

33%

26%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%P

DA

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

La cantidad deaportes de

recursos públicos -del Estado(Nacional,municipal,

departamental)

La identificación ypriorización de

inversionesurbanas

La identificación ypriorización de

inversiones rurales

La Disponibilidadde estudios ydiseños deproyectos

La Calidad deestudios y diseños

de proyectos

Desmejoró No hubo mejoría Mejoró un poco Mejoró Mucho

227



Gráfico 32. Evolución de los aspectos de Planeación y Pre inversión en los últimos siete años. Encuestas Prestadores.


3%9% 8% 6%

2% 4% 5%2%

7%2%

19%

23%

12% 15%27% 24%

30%

27% 22%

24%

25% 22%

42% 25% 50%

36%

34%42% 25%

30%

46%26%

30%

44%

30%

30%

26%

41% 27%

26%

37%

34%

22%

39%

34%

24%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%P

DA

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

La cantidad de aportesde recursos públicos -

del Estado

La priorización deinversiones realizadas

La disponibilidad deestudios y diseños de

proyectos

La calidad de estudios ydiseños de proyectos


228



En cuanto a la asistencia técnica para aspectos de planeación y pre inversión se observan altos

porcentajes de inasistencia técnica por parte de la Gobernación y el Gestor del PDA respecto a los

aspectos de Planeación y Pre inversión (Gráfico 33 y Gráfico 34). Se identifica que los municipios

reportan mayor inasistencia técnica por parte de la Gobernación respecto a los prestadores de

servicios para todos los aspectos (Gráfico 33). En cuanto al Gestor del PDA, tanto municipios como

prestadores registran inasistencia para todos los aspectos (Gráfico 34). Se evidencia que para los

municipios vinculados al PDA, el porcentaje de municipios que no recibe asistencia técnica por

parte del Gestor del PDA es considerablemente más alto desde el punto de vista de los municipios

respecto al de los prestadores (Gráfico 34).

Gráfico 33. No recibimiento de asistencia técnica por parte de la Gobernación. Encuestas Municipios y Prestadores

31%

62%

42%45%

73%

58%

35%

71%

50%

44%

64%

51%

41%

62%

52%

58%60%

70%

61%

68%

60%

69%

77% 78%

59%

73%

65%

73%

80%

72%73% 73%

66%

80%

73%

83%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

Identificación yPriorización de

proyectos

Elaboración dePlanes Maestros

Gestión derecursos

públicos parainversión

Elaboración deestudios y

diseños

Viabilización deproyectos de

inversión

Trámites ante laCAR

Prestador Municipio

229



Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.

Gráfico 34. No recibimiento de asistencia técnica por parte del Gestor del PDA. Encuestas Municipios y Prestadores.

Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.

Se observan bajos índices de utilidad en la asistencia técnica por parte de la Gobernación tanto

para Municipios como para Prestadores independientemente de su vinculación o no al PDA

30%

82%

76%

39%

93% 88%

42%

98%

88%

42%

89%

80%

43%

96%

88%

56%

98%

90%

55%

96%

86%

65%

93%

90%

59%

93%

84%

67%

96%

90%

67%

98%

90%

69%

96% 94%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

Identificación yPriorización de

proyectos

Elaboración dePlanes

Maestros

Gestión derecursos

públicos parainversión

Elaboración deestudios y

diseños

Viabilización deproyectos de

inversión

Trámites antela CAR

Prestador Municipio

230



(Cuadro 113). Se identifica que en general los municipios perciben con menor utilidad la asistencia

técnica de la Gobernación respecto a los prestadores de servicios (Cuadro 113). Se evidencia que

tanto para municipios como para prestadores, la asistencia técnica de la Gobernación para la

identificación y priorización, y la elaboración de los planes maestros de proyectos ha sido más util

para los municipios vinculados al PDA con respecto al resto (Cuadro 113). Respecto a la utilidad de

la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA si bien existen altos índices de inasistencia

(Gráfico 34) una vez la han recibido, se ha registrado poca utilidad (Cuadro 114). En ninguno de los

aspectos de Planeación y pre inversión se observa más del 25% de municipios con calificación

“muy útil” lo cual denota la baja utilidad que perciben los municipios y prestadores a la asistencia

técnica brindada por el Gestor del PDA (Cuadro 114).

Cuadro 113. Utilidad Asistencia Técnica de la Gobernación. Encuestas a Prestadores y Municipios.

Aspecto Tipo

Vinculación

Encuesta Prestadores Encuesta Municipios

No es útil Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil

Identificación y Priorización de proyectos

PDA 22% 23% 24% 10% 15% 15%

BA 4% 27% 7% 2% 18% 11%

Ninguno 22% 24% 12% 4% 30% 6%

Elaboración de Planes Maestros

PDA 16% 18% 22% 4% 14% 14%

BA 7% 11% 9% 5% 9% 9%

Ninguno 16% 16% 10% 6% 14% 2%

Gestión de recursos

públicos para inversión

PDA 23% 28% 14% 5% 9% 26%

BA 9% 9% 11% 2% 11% 14%

Ninguno 6% 24% 21% 2% 19% 14%

Elaboración de estudios y

diseños

PDA 20% 18% 18% 4% 11% 12%

BA 9% 18% 9% 7% 5% 9%

Ninguno 8% 30% 12% 4% 18% 6%

Viabilización de proyectos de inversión

PDA 27% 16% 16% 4% 3% 20%

BA 11% 11% 16% 2% 14% 11%

Ninguno 12% 24% 12% 4% 20% 10%

Trámites ante la CAR

PDA 12% 15% 15% 3% 11% 7%

BA 9% 20% 11% 5% 16% 7%

Ninguno 12% 14% 4% 6% 2% 8%

Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicios, elaboración propia.

231



Cuadro 114. Utilidad Asistencia Técnica del Gestor del PDA. Encuestas a Prestadores y

Municipios.

Aspecto Tipo

Vinculación

Encuesta Prestadores Encuesta Municipios


Identificación y priorización de proyectos

PDA 23% 30% 17% 8% 14% 23%

BA 2% 16% 0% 0% 2% 2%

Ninguno 8% 14% 2% 2% 10% 2%

Elaboración de planes maestros

PDA 19% 19% 23% 5% 12% 18%

BA 2% 2% 2% 0% 5% 2%

Ninguno 6% 6% 0% 2% 8% 0%

Gestión de recursos

públicos para inversión

PDA 16% 27% 15% 7% 14% 21%

BA 2% 0% 0% 0% 2% 5%

Ninguno 0% 8% 4% 4% 12% 0%

Elaboración de estudios y

diseños de obras

PDA 14% 31% 14% 3% 11% 19%

BA 2% 9% 0% 0% 2% 2%

Ninguno 8% 12% 0% 2% 8% 0%

Viabilización de proyectos de inversión

PDA 15% 23% 19% 4% 12% 17%

BA 2% 2% 0% 0% 0% 2%

Ninguno 4% 8% 0% 4% 6% 0%

Trámites ante la CAR

PDA 15% 19% 10% 4% 12% 15%

BA 0% 2% 0% 5% 0% 0%

Ninguno 10% 0% 0% 2% 4% 0%

Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicios, elaboración propia.

232



2.3. Ejecución de los recursos del sector


Cuadro 115. Tiempo transcurrido entre priorización de proyectos en Comité Directivo PDA y Radicación para viabilización en el MVCT según tipo de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012

Periodo

GESTORES ESP GESTORES GOBERNACIONES

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

2007-2009 258 7.94 8.39 124 4.83 9.28

2010-2012 491 4.70 5.84 139 3.65 5.48

Total 749 5.82 7.00 263 4.21 7.54

Fuente: Cálculos propios a partir de registros administrativos del MVCT, VAS

Cuadro 116. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos para viabilización en el MVCT y su viabilización según tipo de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012

Periodo

GESTORES ESP GESTORES GOBERNACIONES

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

2007-2009 201 4.74 6.14 107 4.89 5.04

2010-2012 316 2.34 3.84 112 3.87 3.97

Total 517 3.27 5.00 219 4.37 4.56


Cuadro 117. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos para viabilización en el MVCT y su viabilización - Gestores del PDA con o sin Gerencia Asesora, 2007-2009 vs.2010-2012

Periodo

Gestor con Gerencia Asesora Gestor sin Gerencia Asesora

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

No. de proyectos

Media (meses)

Desv. Est.

2007 - 2009 198 4.27 4.69 110 5.81 7.30

2010 -2012 243 3.68 3.99 185 1.51 3.49


Cuadro 118. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos en el MVCT y su viabilización –

Por categorías de municipios, 2007-2009 vs.2010-2012

Categoria 2007-2009 2010-2012

233



Municipio MEDIA

Desv. Est.

No. de Proyectos

MEDIA Desv. Est.

No. de Proyectos

1 8.29 4.78 3 1.74 1.38 22

2 1.95 1.78 31 1.09 0.86 15

3 6.59 6.73 20 2.37 4.46 19

4 5.27 7.31 12 4.22 3.44 12

5 6.94 6.00 11 2.19 3.16 10

6 4.84 5.82 230 2.87 4.09 350

Total 4.79 5.78 308 2.74 3.93 428

Cuadro 119. Número de devoluciones de proyectos promedio durante su viabilización según tipo de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012

2007-2009 2010-2012

Numero Devoluciones

GESTORES ESP GESTORES

GOBERNACIONES GESTORES ESP

GESTORES GOBERNACIONES

0 21% 11% 34% 22%

1 39% 28% 39% 36%

2 26% 34% 18% 24%

3 o más 14% 27% 9% 17% No. de

proyectos 258 124 492 139


Cuadro 120. Número de devoluciones de proyectos promedio durante su viabilización - Gestores del PDA con o sin Gerencia Asesora, 2007-2009 vs.2010-2012

2007-2009 2010-2012

Número de Devoluciones

Gestor con Gerencia Asesora

Gestor sin Gerencia Asesora

Gestor con Gerencia Asesora

Gestor sin Gerencia Asesora

0 9% 23% 45% 22%

1 33% 37% 35% 41%

2 35% 24% 18% 20%

3 o más 23% 16% 2% 17%

No. de proyectos

142 240 244 387


234



Cuadro 121. Estado de proyectos viabilizados en el MVCT según vinculación de municipios – 2004-2008 vs.2009-2013

Estado Proyecto PDA No vinculados

2004-2008 2009-2013 2004-2008 2009-2013

Cancelados 3.46% 2.36% 5.56% 0.00%

Incumplimiento 3.19% 1.68% 1.11% 0.54%

Suspendidos 2.08% 9.81% 1.67% 7.03%

En Desarrollo 4.71% 23.23% 30.56% 19.46%

Terminados 86.57% 62.93% 61.11% 72.97%

No. de proyectos 722 1907 180 185

Fuente: Cálculos propios a partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato

denominado C2 en Excel)

Cuadro 122. Proporción de contratos con problemas

2004 - 2008 2009 - 2013


Proyectos Presentados

% de proyectos suspendidos o con declaración de

incumplimiento

Proyectos Presentados

% de proyectos suspendidos o con

declaración de incumplimiento

Vinculados a PDA 722 6.65% 1907 3.99%

No vinculados 129 10.08% 185 0.54%

Total 851 7.17% 2092 3.68% Fuente: A partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato denominado C2 en Excel)

235



Gráfico 35. Proporción de contratos con problemas viabilizados por el MVCT, 2004-2014*

*Contratos con problemas: Cancelados, declaración de incumplimiento o en proceso jurídico

Cuadro 123. Proporción de municipios según nivel de riesgo en el marco del monitoreo al uso de los recursos del SGP-APSB por vinculación, 2014


Riesgo alto Riesgo medio

Riesgo bajo Sin riesgo Calificación Promedio

Sin Vinculación 6.3% 50.6% 16.5% 26.6%

0.68

PDA 7.6% 56.6% 10.9% 24.9%

0.67

BA 20.5% 45.5% 18.2% 15.9%

0.59

Total 7.9% 55.3% 12.0% 24.8%

0.67 Fuente: A partir de datos del Informe de Monitoreo a Recursos del SGP-APSB 2014, MVCT.

Cuadro 124. Ejecución de recursos del SGP comprometido en PDA y girados al FIA

Categoria Municipio

Ejecución SGP Municipal

1 65.0%

2 45.0%

3 48.0%

4 38.0%

5 29.0%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% d

e m

un

icip

ios

con

pro

ble

ma

s

No vinculados al PDA Vinculados PDA

236



6 37.0%

Total 39.0% Fuente: Registros FIA


Cuadro 125. Meses promedio transcurridos entre priorización de proyectos en Comité Directivo

y radicación en MVCT para viabilización – Por departamento, 2007-2009 vs. 2010-2012

237



MEDIADesv.

Est.

# de

Proyectos

# Municipios

con proyectosMEDIA

Desv.

Est.

# de

Proyectos

# Municipios

con proyectos

GUAINIA 3.51 6.37 9 1 0.00 0.00 7 1

GUAVIARE 13.43 12.29 3 3 0.00 0.00 1 1

SUCRE 13.21 14.26 5 5 0.22 0.22 2 2

N. DE SANTANDER 0.75 0.50 5 5 0.65 0.35 8 8

CORDOBA 5.18 6.07 40 23 1.07 0.95 12 2

CHOCO 0 0 1.20 1.34 11 8

VALLE DEL CAUCA 0 0 1.23 1.46 4 3

AMAZONAS 0 0 1.24 0.90 6 2

ATLANTICO 1.47 3.37 23 13 1.36 1.09 13 3

NARINO 1.29 1.97 15 14 2.42 3.12 25 17

VAUPES 4.92 3.49 3 2 2.63 3.15 6 1

CUNDINAMARCA 9.87 7.27 89 51 2.68 3.91 147 42

ANTIOQUIA 0 0 2.89 4.72 19 17

BOYACA 0 0 2.90 4.05 35 31

CAQUETA 2.03 0.00 2 2 3.80 2.56 7 7

CALDAS 5.30 6.28 5 4 4.39 6.65 39 18

TOLIMA 0 0 5.04 5.79 36 27

HUILA 7.24 8.03 23 11 5.36 5.88 16 3

MAGDALENA 7.91 8.33 45 21 5.41 3.94 31 6

GUAJIRA 0.75 1.33 18 6 5.58 4.35 8 3

META 5.06 6.45 16 5 5.95 5.60 36 22

CESAR 0 0 6.03 6.49 25 14

CAUCA 0.40 0.52 15 12 6.59 7.60 48 18

QUINDIO 15.72 14.64 24 8 7.34 5.84 12 3

SANTANDER 0 0 8.42 7.03 49 36

RISARALDA 2.57 3.07 7 6 9.04 7.79 18 4

SAN ANDRES 1.18 0.69 7 1 9.98 10.06 7 1

BOLIVAR 15.03 12.43 18 17 16.93 0.63 2 2

ARAUCA 0 0 0 0

CASANARE 0 0 0 0

PUTUMAYO 0 0 0 0

VICHADA 2.65 2.53 10 4 0 0

TOTAL 6.94 8.82 382 214 4.47 5.78 630 302

2007-2009 2010-2012

DEPARTAMENTO

238



Cuadro 126. Meses promedio transcurridos entre radicación de proyectos en MVCT para y su viabilización – Por departamento, 2007-2009 vs. 2010-2012

MEDIADesv.

Est.

# de

Proyectos

# Municipios

con proyectosMEDIA

Desv.

Est.

# de

Proyectos

# Municipios

con proyectos

QUINDIO 5.27 6.26 24 5 0.44 0.39 12 5

SANTANDER 0 0 0.44 0.89 49 36

CORDOBA 3.47 2.82 40 19 1.09 1.00 12 6

BOLIVAR 4.19 2.84 18 5 1.53 0.00 2 7

GUAVIARE 15.43 12.60 3 1 1.70 0.00 1 2

CUNDINAMARCA 4.68 5.81 89 22 1.72 4.15 147 62

MAGDALENA 2.54 4.04 45 18 1.84 2.53 31 7

HUILA 11.99 12.96 23 6 2.06 1.63 16 5

ATLANTICO 3.85 2.42 23 13 2.19 0.90 13 1

AMAZONAS 0 0 2.23 1.09 6 2

SUCRE 8.26 5.77 5 3 2.35 1.78 2 1

RISARALDA 1.58 2.14 7 4 2.65 1.64 18 5

CAQUETA 2.87 1.23 2 1 2.85 1.58 7 9

CALDAS 3.57 2.21 5 4 3.18 2.54 39 14

NARINO 6.15 4.62 15 14 3.36 3.54 25 17

META 5.43 3.06 16 4 3.53 3.25 36 15

CAUCA 7.74 4.55 15 9 3.71 4.13 48 12

CHOCO 0 0 3.75 2.17 11 2

VALLE DEL CAUCA 0 0 3.78 2.56 4 3

ANTIOQUIA 0 0 3.87 6.17 19 15

SAN ANDRES 8.21 1.61 7 1 4.16 5.82 7 1

CESAR 0 0 4.28 4.01 25 9

TOLIMA 0 0 5.70 4.04 36 8

GUAJIRA 4.62 6.39 18 6 5.76 3.57 8 2

BOYACA 0 0 6.06 4.50 35 9

VAUPES 2.97 0.53 3 1 6.57 1.19 6 1

N. DE SANTANDER 3.25 1.84 5 4 6.91 7.77 8 3

GUAINIA 5.70 3.36 9 1 11.50 1.13 7 1

ARAUCA 0 0 0 0

CASANARE 0 0 0 0

PUTUMAYO 0 0 0 0

VICHADA 0.98 0.70 10 4 0 0

TOTAL NACIONAL 4.79 5.78 308 145 2.74 3.93 428 260

2007-2009 2010-2012

DEPARTAMENTO

239



Cuadro 127. Proporción de contratos con problemas por departamento, 2004-2008 vs. 2009-2013

2004 -2008 2009 -2013

DEPARTAMENTO

Municipios en PDA Municipios No

vinculados Municipios en PDA

Municipios No vinculados

No. Total proyectos

% con Problemas

No. Total proyectos

% con Problemas

No. Total proyectos

% con Problemas

No. Total proyectos

% con Problemas

AMAZONAS 5 0% 0 14 7% 0

ANTIOQUIA 20 5% 24 13% 64 6% 23 4%

ARAUCA 0 0 2 0% 2 0%

ATLANTICO 24 8% 0 77 8% 0

BOGOTA DC 0 0 0 3 0%

BOLIVAR 12 8% 7 0% 60 8% 32 0%

BOYACA 27 7% 3 0% 60 3% 4 0%

CALDAS 26 4% 0 102 2% 0

CAQUETA 29 7% 0 11 0% 0

CASANARE 2 50% 0 5 0% 0

CAUCA 102 5% 8 0% 134 3% 9 0%

CESAR 40 15% 8 0% 20 5% 7 0%

CHOCO 7 0% 17 18% 14 0% 26 8%

CORDOBA 53 2% 0 106 0% 0

CUNDINAMARCA 41 12% 5 0% 338 4% 2 50%

GUAINIA 14 7% 0 17 0% 0

GUAJIRA 23 4% 6 0% 45 0% 4 0%

GUAVIARE 14 0% 0 9 0% 0

HUILA 23 0% 0 80 1% 0

MAGDALENA 38 0% 4 0% 98 1% 2 0%

META 10 20% 2 0% 43 7% 4 0%

NARINO 30 3% 0 119 7% 0

N.DE SANTANDER

13 0% 11 0% 66 0%

PUTUMAYO 2 50% 0 2 0% 0

QUINDIO 21 0% 1 0% 48 6% 2 0%

RISARALDA 2 0% 4 0% 37 3% 6 0%

SAN ANDRES 2 0% 1 0% 16 0% 1 0%

SANTANDER 36 11% 15 13% 102 2% 8 0%

SUCRE 25 0% 10 0% 14 0% 23 0%

TOLIMA 37 30% 3 0% 37 5% 1 0%

VALLE DEL CAUCA

23 4% 0 139 12% 3 0%

240



VAUPES 9 0% 0 18 6% 0

VICHADA 12 0% 0 10 10% 0

TOTAL 722 6.8% 129 7.8% 1907 4.0% 162 2.5%

4.1.6 2.3.3 Nivel municipal

En este apartado se abordan los temas relacionados con el proceso de ejecución tanto de las

inversiones como los recursos del sector. En ese sentido, se estudiará el comportamiento de la

ejecución de las inversiones y los recursos del sector para los municipios vinculados al esquema de

los Planes Departamentales del Agua, así como también al esquema Bonos de Agua y municipios

sin ningún tipo de vinculación. Dentro del análisis se incluirá el cumplimiento en los cronogramas

de ejecución, se revisará el estado de la ejecución de las obras y estado de los contratos y

percepción de calidad de los mismos. Por otra parte, se analizará la ejecución de recursos

disponibles e indicadores de certificación de municipios en Agua Potable y Saneamiento Básico

APSB.

En cuanto al Mecanismo de viabilización de proyectos (Ventanilla Única) del VAS se observa que

independientemente de si los municipios son vinculados al PDA o no, más del 40% de los mismos

han utilizado dicho mecanismo (Gráfico 36). Según la percepción de los municipios, se observa

baja satisfacción en el acompañamiento del personal del Ministerio en el desarrollo de los

procesos (Gráfico 37) y en la retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el proceso

(Gráfico 38) respecto a los tiempos de viabilización (Gráfico 39). Específicamente en cuanto al

acompañamiento del personal del Ministerio, el 21% de los municipios vinculados al PDA se

encuentran en alta satisfacción frente al 6% de los vinculados a Bonos de Agua y el 11% de los no

vinculados (Gráfico 37). Respecto a la retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el

proceso de viabilización no hay diferencia sustancial entre los municipios vinculados al PDA y el

resto del país. Más del 45% de los municipios se encuentran en niveles bajos de satisfacción

(Gráfico 38). Para los tiempos de viabilización no hay diferencias significativas en satisfacción entre

los municipios vinculados al PDA y el resto del país. Se observa una mayor proporción de

municipios altamente satisfechos vinculados al PDA y al esquema Bonos de Agua frente a los

municipios no vinculados (Gráfico 39).

241



Gráfico 36. Municipios que han utilizado Mecanismo de viabilización de proyectos del Viceministerio de Agua (Ventanilla Única) para la viabilización de proyectos de acueducto y

alcantarillado. Encuestas Municipales

Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Gráfico 37 Acompañamiento del personal del Ministerio (equipo de Ventanilla Única o de viabilización) en el desarrollo del proceso. Encuestas Municipales


51,50%

40,00%

53,70%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

PDA BA Ninguno

PDA BA Ninguno

19%

44%

40%

24%

33%

15%

26%

6%

26%

21%

6%

11%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

PDA BA Ninguno

1. Baja satisfacción 2 3 4. Alta satisfacción

242



Gráfico 38. Retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el proceso de viabilización. Encuestas Municipales


Gráfico 39. Tiempos de viabilización. Encuestas Municipales.


En cuanto a las dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en infraestructura y equipos

para el servicio de Acueducto, se observa que tanto en municipios vinculados al PDA como en el

resto del país, estos reportan mayores problemas en el uso de las inversiones con respecto a los

13%

17%

29%

34%

28%26%27%

22% 22%

16%

22%

15%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

PDA BA Ninguno


24%22%

25%

21% 22%

34%32%

33% 33%

16% 17%

0%0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

PDA BA Ninguno


243



que registran los prestadores de los servicios. (Cuadro 128 y Cuadro 130). Las dificultades más

significativas en captación y aducción registradas por los municipios fueron daños por causas

externas y no funcionamiento de las obras debido a que no se culminaron (Cuadro 128). Respecto

a las plantas de tratamiento de agua potable tanto los municipios vinculados a Bonos de Agua

como los no vinculados identifican dificultades debido al no funcionamiento de las obras debido a

que no se culminaron o no se conectaron (Cuadro 128). En cuanto a los laboratorios de agua, los

municipios vinculados al PDA identifican dificultades debido a la falta de personal capacitado para

su operación mientras que los vinculados a Bonos de Agua las registraron debido a falta de

recursos para la compra de insumos (Cuadro 128). Para la conducción, los municipios reportaron

dificultades debido a que las obras no están en funcionamiento porque no se culminaron. En

general la dificultad que más observan los municipios es la no culminación de las obras y los daños

por falta de mantenimiento o por causas externos (Cuadro 128).

Respecto a las dificultades observadas por los municipios en el servicio de Alcantarillado, estas se

presentaron en su mayoría en las estaciones de bombeo. Los municipios no vinculados reportaron

inconvenientes en estaciones de bombeo debido a la no culminación de las obras, falta de

personal capacitado, falta de recursos para la compra de insumos, daños por falta de

mantenimiento y daños por causas externas (Cuadro 129). Los municipios vinculados a los Bonos

de Agua reportan dificultades en cuanto a plantas de tratamiento de aguas residuales debido a

que no se conectaron las obras a los sistemas y a daños por falta de mantenimiento (Cuadro 129).

En cuanto a las dificultades identificadas por los prestadores para el servicio de acueducto, se

observa que las más recurrentes fueron debido a que no se culminaron las obras, la falta de

recursos para la compra de insumos y a daños externos (Cuadro 130). Respecto a las plantas de

tratamiento de agua potable los prestadores de los municipios no vinculados al PDA registraron

problemas debido a la no culminación de las obras, falta de personal capacitado para la operación

de las obras, daños por causas externas y al no conectarse al sistema mientras los prestadores de

municipios vinculados al PDA reportaron inconvenientes debido a la no culminación de las obras,

falta recursos para la compra de insumos, daños por falta de mantenimiento, daños por causas

externas y cortes frecuentes en el servicio de energía (Cuadro 130). Los prestadores de municipios

vinculados a Bonos de Agua registraron inconvenientes en el Almacenamiento, debido a la no

culminación de las obras y al no conectarse a los sistemas (Cuadro 130).

Respecto a las dificultades de los prestadores de municipios vinculados al PDA en el servicio de

Alcantarillado, se observan correspondientes a las plantas de tratamiento de aguas residuales

debido a la no culminación de las obras, al no conectarse a los sistemas y a la falta de personal

capacitado para la operación de las obras (Cuadro 131). Los prestadores de municipios vinculados

a Bonos de Agua identificaron dificultades relacionadas con las estaciones de bombeo, en redes de

recolección y transporte de aguas, y en plantas de tratamiento de aguas residuales debido a la no

culminación de obras. En cuanto a las obras en estaciones de bombeo, los prestadores de

244



municipios vinculados al PDA identifican dificultades debido a cortes frecuentes del servicio de

energía (Cuadro 131).

245



Cuadro 128. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Acueducto. Encuestas Municipios.

Acueducto

No está en funcionamiento

porque la obra no se culminó

No está en funcionamiento porque la obra no se conectó

al sistema

Falta personal

capacitado para su

operación

Falta de recursos para la

compra de insumos

(reactivos, cloro, etc.)

Daño por falta de

mantenimiento

Daño por

causas externas


compra de combustible

Falta de recursos para el

pago de la

energía

Cortes frecuentes

del servicio de

energía

La comunidad prefiere no

conectarse a las redes

Otras Ninguna

Captación y aducción

PDA 7,6% 0,0% 0,0% 3,8% 2,0% 11,4% 2,0% 1,9% 1,9% 1,9% 5,7% 69,4%

BA 13,3% 6,7% 0,0% 0,0% 3,3% 10,0% 0,0% 0,0% 3,3% 0,0% 10,0% 70,0%

Ninguno 4,6% 0,0% 2,6% 2,3% 2,3% 7,3% 2,3% 2,3% 2,3% 0,0% 4,6% 78,6%

Planta de tratamiento de

agua potable

PDA 4,3% 2,0% 4,2% 0,0% 4,2% 4,3% 0,0% 0,0% 2,1% 2,1% 4,1% 77,0%

BA 11,4% 11,4% 0,0% 0,0% 2,9% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 5,7% 68,6%

Ninguno 7,5% 5,7% 5,3% 5,3% 2,5% 2,5% 0,0% 2,5% 2,5% 0,0% 2,5% 79,0%

Laboratorio de agua

PDA 3,9% 0,0% 7,5% 3,7% 3,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 81,1%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 85,7%

Ninguno 3,6% 0,0% 4,1% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 88,8%

Almacenamiento

PDA 3,9% 2,0% 0,0% 0,0% 2,0% 5,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 82,2%

BA 3,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 92,3%

Ninguno 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 93,1%

Conducción

PDA 5,0% 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,7% 83,3%

BA 10,7% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 85,7%

Ninguno 2,4% 0,0% 2,4% 0,0% 0,0% 7,8% 0,0% 0,0% 0,0% 2,7% 0,0% 87,5%

Redes de distribución

PDA 1,6% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,1% 88,6%

BA 2,6% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 97,4%

Ninguno 0,0% 2,2% 2,2% 0,0% 0,0% 4,6% 0,0% 0,0% 0,0% 4,6% 2,2% 91,1%

Estaciones de bombeo

PDA 0,0% 0,0% 4,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 91,8%

BA 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 84,2%

Ninguno 0,0% 5,4% 5,4% 5,4% 5,4% 11,5% 0,0% 5,4% 5,4% 0,0% 0,0% 83,1%


246



Cuadro 129. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Alcantarillado. Encuestas Municipios.

Alcantarillado

No está en funcionamiento porque la obra no se culminó

No está en

funcionamiento porque la obra no se conectó

al sistema

Falta

personal capacitado

para su operación

Falta de recursos

para la compra de

insumos (reactivos, cloro, etc.)

Daño por falta de

mantenimiento

Daño por

causas externas

Falta de

recursos para la



pago de la

energía

Cortes frecuentes del servicio de energía

La

comunidad prefiere no


Otras Ninguna

Redes de recolección

y transporte de aguas

residuales

PDA 4,0% 0,0% 2,0% 0,0% 6,0% 5,8% 0,0% 0,0% 4,1% 0,0% 5,8% 78,3%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,2% 0,0% 95,8%

Ninguno 0,0% 0,0% 2,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 97,2%

Estaciones

de Bombeo

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,5% 5,5% 0,0% 5,9% 0,0% 0,0% 83,1%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,9%

Ninguno 10,9% 0,0% 9,5% 9,5% 9,5% 9,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 79,6%

Planta de tratamiento

de aguas residuales o lagunas de oxidación

PDA 4,1% 0,0% 0,0% 0,0% 4,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 83,5%

BA 5,9% 11,8% 0,0% 0,0% 11,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,9% 70,6%

Ninguno 5,0% 0,0% 5,7% 0,0% 5,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 15,8% 73,5%


Cuadro 130. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Acueducto. Encuestas Prestadores.

247



Acueducto


No está en

funcionamiento porque la obra no se conectó al sistema

Falta

personal capacitado para su operación

Falta de recursos

para la compra de insumos (reactivos, cloro, etc.)

Daño por falta de mantenimiento

Daño por causas externas

Falta de

recursos para la compra de combustible

Falta de

recursos para el pago de la energía

Cortes

frecuentes del servicio de energía

La

comunidad prefiere no conectarse a las redes

Otras Ninguna

Captación y aducción

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 2,1% 0,0% 8,5% 0,0% 0,0% 2,1% 0,0% 8,4% 80,8%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 92,9%

Ninguno 5,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,1% 86,8%

Planta de tratamiento de agua potable

PDA 2,1% 0,0% 0,0% 2,1% 2,2% 2,2% 0,0% 0,0% 2,2% 0,0% 4,4% 86,9%

BA 2,9% 0,0% 2,9% 5,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,9% 85,3%

Ninguno 2,6% 11,5% 2,7% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 3,0% 0,0% 5,6% 80,6%

Laboratorio de agua

PDA 0,0% 0,0% 3,0% 2,9% 0,0% 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 88,0%

BA 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 95,2%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 3,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 94,1%

Almacenamiento

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 91,7%

BA 4,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,0% 88,0%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,5% 92,6%

Conducción

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 2,4% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,4% 88,1%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 92,3%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,5% 93,5%

Redes de distribución

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,9% 5,8% 88,4%

BA 2,9% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 94,3%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,5% 94,5%

Estaciones de bombeo

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 92,0%

BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,1% 93,9%

Fuente: Encuestas prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propi

Cuadro 131. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Alcantarillado. Encuestas Prestadores.

248



Alcantarillado


No está en funcionamiento porque la obra

no se conectó al sistema

Falta personal capacitado

para su operación

Falta de recursos para la compra de

insumos (reactivos, cloro, etc.)

Daño por falta de

mantenimiento

Daño por causas externas




pago de la energía

Cortes frecuentes del

servicio de energía

La comunidad prefiere no


Otras Ninguna

Redes de recolección y transporte de aguas

residuales

PDA 0,0% 2,5% 0,0% 2,5% 0,0% 7,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,9% 85,1%

BA 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 85,7%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,6% 89,4%

Estaciones de Bombeo

PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 0,0% 0,0% 92,9%

BA 10,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,0%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 12,4% 87,6%

Planta de tratamiento de aguas residuales o lagunas de oxidación

PDA 4,8% 4,5% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,7%

BA 6,2% 0,0% 0,0% 0,0% 6,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,2% 87,5%

Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,0% 93,0% Fuente: Encuestas prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.

249



Se observa que tanto los municipios como los prestadores de servicio de los municipios no

vinculados al PDA registran haber ejecutado obras en el marco del PDA (Gestor) en los últimos

siete años (Gráfico 40 y Gráfico 41). En cuanto a la calidad de los aspectos de ejecución de las

inversiones en proyectos contratados directamente por los municipios se observa una diferencia

sustancial entre las percepciones de las administraciones municipales y los prestadores de

servicios (Cuadro 132 y Cuadro 133). Sin embargo, la percepción de la calidad de los aspectos es

buena tanto para las administraciones municipales como los prestadores. Más del 40% de las

administraciones municipales califican de alta calidad los aspectos de ejecución contratadas

directamente por los municipios (Cuadro 132) mientras que alrededor del 35% de los prestadores

las califican igual.

En cuanto a los aspectos de ejecución contratados directamente por el PDA, la percepción tanto

de las administraciones municipales como de los prestadores de servicio no es buena. Se observa

que el 29% de los municipios vinculados al PDA identifican que no se han ejecutado diseños de las

obras. El 34% de los municipios vinculados al PDA registran que no se han ejecutado construcción

de obras y el 34% de los mismos no registran interventoría en las obras (Cuadro 134). Menos del

20% de los municipios califican de alta calidad la ejecución de los aspectos contratados

directamente por el PDA (Cuadro 134) y menos del 13% de los prestadores de los municipios los

califican igual (Cuadro 135).

Gráfico 40. ¿Se ejecutaron obras en el marco del PDA (Gestor) en los últimos 7 años? Encuestas Municipales


61%

49%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

PDA Ninguno

¿Se ejecutaron obras en el marco de El PDA (Gestor) enlos últimos 7 años?

250



Gráfico 41. ¿Se ejecutaron obras en el marco de El PDA (Gestor) en los últimos 7 años? Encuestas Prestadores


Cuadro 132. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados directamente por el Municipio.

Encuestas municipales.

ACTIVIDADES Tipo

Vinculación No Aplica

1. Baja calidad

2 3 4. Alta calidad


PDA 15,90% 1,40% 4,00% 36,80% 41,90%

BA 4,40% 4,40% 15,60% 51,10% 24,40%

NINGUNO 11,90% 2,20% 6,10% 37,80% 42,00%


PDA 16,10% 2,60% 6,60% 29,70% 44,90%

BA 4,40% 4,40% 13,30% 44,40% 33,30%

NINGUNO 10,00% 0,00% 6,10% 34,40% 49,50%


PDA 22,80% 1,40% 2,60% 26,90% 46,30%

BA 6,70% 6,70% 8,90% 37,80% 40,00%

NINGUNO 8,00% 2,20% 8,00% 36,20% 45,50%


50,60%

32,60%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

PDA Ninguno

Se ejecutaron obras en el marco del PDA (Gestor) en losultimos 7 años

251



Cuadro 133. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados directamente por el Municipio. Encuestas Prestadores.

Actividades Tipo Vinculación No Aplica 1. Baja calidad 2 3 4.Alta calidad


PDA 20,40% 4,10% 8,40% 30,10% 37,00%

BA 6,80% 0,00% 6,80% 43,20% 43,20%

Ninguno 3,90% 1,90% 21,30% 40,30% 32,60%


PDA 20,50% 1,30% 7,00% 35,40% 35,70%

BA 6,80% 0,00% 4,50% 40,90% 47,70%

Ninguno 5,80% 1,90% 11,90% 43,60% 36,70%


PDA 25,80% 1,40% 12,50% 19,20% 41,20%

BA 13,60% 4,50% 13,60% 29,50% 38,60%

Ninguno 7,80% 7,80% 16,10% 39,70% 28,60%


Cuadro 134. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados por el Gestor del PDA. Encuestas municipales.

ACTIVIDADES Tipo

Vinculación No Aplica

1. Baja calidad

2 3 4. Alta calidad


actividad


PDA 20,10% 8,00% 8,00% 20,40% 13,50% 29,90%

BA 68,90% 2,20% 2,20% 0,00% 2,20% 24,40%

NINGUNO 70,00% 0,00% 3,90% 6,40% 1,90% 17,80%


PDA 17,40% 2,60% 6,60% 19,10% 20,20% 34,00%

BA 73,30% 2,20% 2,20% 0,00% 0,00% 22,20%

NINGUNO 70,00% 0,00% 3,90% 6,40% 1,90% 17,80%


PDA 17,50% 5,40% 11,90% 13,70% 17,60% 34,00%

BA 73,30% 0,00% 2,20% 0,00% 2,20% 22,20%

NINGUNO 68,10% 1,90% 6,10% 2,20% 0,00% 21,70%


252



Cuadro 135. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados por el Gestor del PDA. Encuestas Prestadores.

No Aplica 1. Baja Calidad 2 3 4.Alta Calidad


PDA 60,2% 9,4% 5,5% 11,1% 13,8%

BA 95,5% 0,0% 2,3% 2,3% 0,0%

Ninguno 92,0% 0,0% 4,2% 1,9% 1,9%


PDA 67,0% 4,1% 11,1% 4,1% 13,8%

BA 97,7% 0,0% 0,0% 2,3% 0,0%

Ninguno 92,0% 1,9% 3,9% 2,2% 0,0%


PDA 71,1% 2,8% 2,8% 12,3% 11,0%

BA 95,5% 2,3% 0,0% 2,3% 0,0%

Ninguno 90,0% 1,9% 6,1% 1,9% 0,0%


Se observa que según las administraciones municipales de los municipios vinculados al PDA, los

problemas más frecuentes una vez aprobados los proyectos contratados directamente por el

municipio tienen que ver con retrasos en la contratación o problemas en los diseños (Gráfico 42).

Para los proyectos contratados por el Gestor del PDA, un porcentaje significativo reporta

problemas en los diseños e incumplimiento de los contratistas (Gráfico 43). En cuanto a los

municipios con ningún tipo de vinculación, un alto porcentaje de ellos registran problemas en los

diseños, retrasos en la contratación y problemas de gestión predial (Gráfico 42). Los municipios

vinculados al esquema Bonos de Agua identifican problemas debido al incumplimiento del

contratista tanto para proyectos contratados directamente por el municipio como por proyectos

contratados por el Gestor (Gráfico 42 y Gráfico 43). Se reporta deficiente seguimiento a las

interventorías y problemas en los diseños en los municipios vinculados a Bonos de Agua con

proyectos contratados directamente por el municipio (Gráfico 42).

253



Gráfico 42. Una vez aprobados los proyectos contratados directamente por el municipio se presentaron problemas en:


Gráfico 43. Una vez aprobados los proyectos contratados por el Gestor del PDA se presentaron problemas en:


23% 23%

6%

12%

0%

6%

18%

36%

13%

38%

13%

50%

31%

13% 13%

25%23%

31%

23%

16%

0%

7% 7%

38%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

PDA BA NINGUNO

13%

28%

4%

33%

4% 4% 9%

54%

0% 0% 0%

100%

0% 0% 0% 0%0% 0%

23% 27% 27%

0%

23% 27%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

PDA BA NINGUNO

254



Los prestadores de servicios identifican una clara diferencia en cuanto al cumplimiento de los

tiempos establecidos en el cronograma de ejecución entre los proyectos contratados

directamente por el municipio y los proyectos contratados por el Gestor del PDA. Se observa que

el 79% de los prestadores consideran que efectivamente se cumple con los tiempos del

cronograma para los proyectos contratados por el municipio, mientras el 19% lo considera para los

proyectos contratados por el Gestor del PDA (Gráfico 44).

Gráfico 44. Se ha cumplido con los tiempos establecidos en el cronograma de ejecución de:

Encuesta Prestadores


Las administraciones municipales califican como satisfactorio el desempeño de los contratistas

que ejecutan las obras de mayor cuantía tanto en Acueducto como en Alcantarillado, incluyendo el

cumplimiento del cronograma (Cuadro 136), contradiciendo la percepción de los prestadores de

servicios (Gráfico 44). En cuanto al manejo de la comunidad, los municipios sin vinculación al PDA

registran mayor satisfacción (54%) respecto a los vinculados al PDA (34%) y a los vinculados al

esquema Bonos de Agua (33,3%) para el servicio de Acueducto (Cuadro 136). Se observa que en

cuanto a la calidad de las obras para ambos servicios, una mayor proporción de los municipios no

vinculados a ningún esquema identifican que el desempeño de los contratistas que ejecutan las

obras de mayor cuantía encuentra altos niveles de satisfacción respecto a los vinculados al PDA y

al esquema Bonos de Agua (Cuadro 136).

79%

64%

74%

19%

0%6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

PDA BA NINGUNO

Proyectos contratados directamente por el municipio


255



Cuadro 136. Calificación del desempeño de los contratistas que ejecutan las obras de mayor cuantía en los últimos 7 años. Encuestas Municipales.

Servicio Actividad Tipo de

Vinculación 1. No fue

satisfactorio 2 3. 4. Fue muy

satisfactorio

Acueducto

Cumplimiento del

cronograma

PDA 6,6% 16,1% 37,9% 28,7%

BA 8,9% 11,1% 51,1% 24,4%

Ninguno 4,2% 18,1% 41,1% 32,6%

Manejo de la comunidad

PDA 6,6% 6,6% 44,7% 34,0%

BA 8,9% 8,% 44,4% 33,3%

Ninguno 0,% 5,8% 35,8% 54,2%

Calidad de las obras

PDA 2,6% 12,1% 40,7% 36,0%

BA 8,9% 15,6% 35,6% 37,8%

Ninguno 2,2% 6,1% 31,9% 53,7%

Alcantarillado

Cumplimiento del

cronograma

PDA 6,6% 12,2% 34,8% 28,8%

BA 8,9% 4,4% 51,1% 20,0%

Ninguno 7,8% 6,0% 47,3% 30,2%

Manejo de la comunidad

PDA 2,6% 6,7% 46,0% 25,9%

BA 8,9% 13,3% 35,6% 28,9%

Ninguno 1,9% 6,1% 41,5% 41,9%

Calidad de las obras

PDA 4,0% 5,5% 46,0% 27,1%

BA 4,4% 17,8% 35,6% 33,3%

Ninguno 1,9% 1,9% 37,4% 50,1%


Se observará la percepción de la evolución de los aspectos de ejecución de las inversiones en los

últimos siete años tanto para administraciones municipales como para los prestadores de servicios

con el fin de determinar el comportamiento de dicha ejecución después de la implementación de

la política del PAP –PDA (Gráfico 45 y Gráfico 46). Se identifica que tanto para prestadores de

servicios como para las administraciones municipales de municipios vinculados al PDA el aspecto

que más ha evolucionado ha sido el de la calidad de las obras (Gráfico 45 y Gráfico 46). Se observa

que el aspecto en el que menos evolución identificaron los municipios y prestadores fue el de

infraestructura en Alcantarillado. En cuanto a la eficiencia en los procesos de contratación, un

mayor porcentaje de municipios y prestadores de municipios vinculados al PDA identifican

desmejora o no mejoría respecto al resto del país. Respecto a la infraestructura en obras de

acueducto, una mayor proporción de municipios vinculados al PDA identifica desmejora o no

mejoría respecto al resto del país (Gráfico 45).

256



Gráfico 45. Calificación de la evolución de aspectos sobre las inversiones en los últimos 7 años. Encuesta Prestadores.

Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios, elaboración propia.

1% 2%6% 4% 4% 5%

2%6% 5% 6% 5% 5% 6%

31%

23%

22%

31%

25%

28%

16% 16%

12%

20%

16%18% 18%

23%17%

23%34% 42%

29%

36%

43%

41%

32% 46%

44%

34%

46%

34%23%

50%

41% 36%

34%27%

30%

26%

33%

43%

36%24%

36%

24%

33%

41%

22%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%P

DA

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

La infraestructurapara el acueducto

La infraestructurapara el

alcantarillado

La calidad de lasobras

La eficiencia enlos procesos de

contratación

Las interventoríasde obras


257



Gráfico 46 Calificación de la evolución de aspectos sobre las inversiones en los últimos 7 años. Encuesta Municipios.


En cuanto a la asistencia técnica para contratación de obras y certificación en Agua Potable y

Saneamiento Básico brindada por la Gobernación se observa que los prestadores de servicio

registran mayor porcentaje de inasistencia respecto a los municipios (Gráfico 11). Respecto a la

contratación de obras en específico, el 84% de los prestadores de municipios vinculados a Bonos

de Agua afirmó no haber recibido asistencia técnica por parte de la Gobernación, frente al 73% de

4% 2% 2% 4% 2%6%

3%7%

4% 3% 4% 2% 1%4% 4%

15%22%

12%

32%29% 20%

16%2% 10%

16%7% 8%

18% 9% 10%

49%33% 54%

35%

36%50%

44%

47%43%

43%

49%48%

49%

51%

58%

30%

36%

30% 22%27%

22%

33%

40%41% 30% 36% 40% 21% 29%

28%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%P

DA

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

PD

A

BA

Nin

gun

o

La infraestructurapara el acueducto

La infraestructurapara el

alcantarillado

La calidad de lasobras

La eficiencia en losprocesos decontratación

Las Interventoríasde obras


258



los prestadores de municipios vinculados al PDA y al 70% de los no vinculados (Gráfico 11). Para la

certificación de Agua Potable y Saneamiento Básico, más del 40% de los municipios y del 60% de

los prestadores registran no haber recibido asistencia de la Gobernación (Gráfico 47).

En cuanto a la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA, el 72% de los prestadores y el 56%

de los municipios vinculados al PDA manifestaron no haber recibido asistencia alguna para la

contratación de obras (Gráfico 48). Para la certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, el

70% de los Prestadores y el 39% de los Municipios vinculados al PDA admitieron no haber recibido

asistencia por parte del Gestor del PDA (Gráfico 48).

Gráfico 47. Inasistencia técnica por parte de la Gobernación.

Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicio, elaboración propia.

Gráfico 48. Inasistencia técnica por parte del Gestor del PDA. Encuestas Municipio y Prestador

Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicio, elaboración propia.

73%

84%

70%74%

68%60%

50%

67% 64%55% 56%

43%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno

Contratación de obras Certificación en Agua Potable ySaneamiento Básico

Prestador Municipio

72%

98% 92%

70%

93%84%

56%

91% 94%

39%

89%80%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%


Contratación de obras Certificación en Agua Potable y SaneamientoBásico

Prestador Municipio

259



Respecto a la utilidad de la asistencia técnica en contratación y certificación en Agua Potable por

parte de la Gobernación, se observa mayor porcentaje de municipios en nivel “muy útil” respecto

a los prestadores de servicios (Cuadro 137). En cuanto a la certificación en Agua Potable y

Saneamiento Básico, existe una mayor proporción de municipios vinculados a Bonos de Agua que

identifican alta utilidad en la asistencia técnica de a Gobernación, frente al resto de municipios

(Cuadro 137).

En cuanto a la utilidad de la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA, los municipios y

prestadores de vinculados al PDA encuentran que una vez haya asistencia técnica, ésta resulta por

lo general útil (Cuadro 138). En cuanto a la certificación de Agua Potable y Saneamiento, más el

50% de los municipios PDA afirman haber recibido asistencia técnica con algún grado de utilidad,

mientras que del 30% de prestadores que respondieron haber recibido asistencia técnica, el 25%

la califica con algún grado de utilidad (Cuadro 138).

Cuadro 137. Utilidad Asistencia Técnica de la Gobernación. Encuestas a Prestadores y

Municipios.

Aspecto Tipo

Vinculación

Encuesta Municipios Encuesta Prestadores

No es útil

Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil

Contratación de obras

PDA 16,3% 14,7% 19,0% 2,7% 10,9% 13,8%

BA 4,4% 13,3% 15,6% 4,5% 2,3% 9,1%

Ninguno 10,0% 18,3% 8,0% 3,9% 20,2% 6,4% Certificación en Agua Potable y Saneamiento

Básico

PDA 9,4% 15,0% 20,5% 4,1% 14,9% 6,9%

BA 4,4% 13,3% 26,7% 0,0% 15,9% 15,9%

Ninguno 16,3% 21,7% 19,5% 1,9% 20,3% 18,0% Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicio, elaboración propia.

Cuadro 138. Utilidad Asistencia Técnica del Gestor PDA. Encuestas a Prestadores y Municipios.

Aspecto Tipo

Vinculación

Encuesta Municipios Encuestas Prestadores


Contratación de obras

PDA 12,0% 16,2% 16,2% 4,0% 9,5% 15,1%

BA 2,2% 4,4% 2,2% 0,0% 0,0% 2,3%

Ninguno 1,9% 3,9% 0,0% 0,0% 8,0% 0,0% Certificación

en agua potable y

saneamiento básico

PDA 9,5% 27,0% 24,5% 5,4% 8,3% 16,2%

BA 2,2% 6,7% 2,2% 2,3% 2,3% 2,3%

Ninguno 10,2% 6,2% 3,9% 0,0% 8,0% 8,0% Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicio, elaboración propia.

260



2.4. Aseguramiento de la prestación de los servicios


4.1.8 Esquemas de prestación del servicio

Cuadro 139. Tipo de prestador

Sin vinculación

2014

Tipo de prestador

ESP Prestador

Directo Organización Autorizada

No. municipios

2007

ESP 97.0% 1.5% 1.5% 66

Prestador Directo 30.5% 56.1% 13.4% 82

Organización Autorizada 20.0% 20.0% 60.0% 10

PDA

2014

Tipo de prestador

ESP Prestador


Total

2007

ESP 90.7% 4.3% 4.9% 324



BA

2014

Tipo de prestador

ESP Prestador


Total

2007

ESP 94.7% 5.3% 0.0% 19



Fuente: A partir de información del DNP

4.1.9 Coberturas y continuidad

Cuadro 140. Coberturas de acueducto y alcantarillado

Indicador de Cobertura Censo GEIH

2005 2008 2010 2012 2014

Acueducto Cabecera 94.6% 97.5% 97.0% 97.1% 97.6%

Alcantarillado Cabecera 90.0% 93.1% 91.5% 92.6% 92.8%

Acueducto Resto/Rural 56.7% 82.1% 82.4% 83.2% 84.3%

Alcantarillado Resto/Rural 39.9% 63.3% 62.6% 65.8% 68.7%

261



Fuentes: DANE, Censo 2005 y GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares)

Cuadro 141. Continuidad acueducto

Continuidad acueducto ( % 7 días 24 horas)

2008 2010 2012 2014

Cabecera GEIH 83.0% 81.7% 82.1% 82.2%

ECV 80.5% 80.7%

Resto/Rural GEIH 61.1% 59.6% 62.3% 62.4%

ECV 60.1% 60.3% Fuentes: DANE, GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares) y ECV (Encuesta de Calidad de Vida)

4.1.10 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA

A partir de la matriz de transición entre categorías del Índice de Riesgo de Calidad del Agua (IRCA)

entre 2007 y 2014 (Cuadro 142), se observa que únicamente 422 municipios (38% del total)

mejoraron hasta o permanecieron en los niveles de riesgo bajo o sin riesgo, mientras que 539

municipios (49% del total) empeoraron o permanecieron en las categorías de riesgo alto, inviable

sanitariamente o no generan información de calidad del agua. Por otra parte, 140 municipios (13%

del total) mejoraron solo hasta el nivel de riesgo medio. Es decir, hay un desmejoramiento neto en

el agregado nacional y el 62% de los municipios del país no alcanzaron o no permanecieron en los

niveles de riesgo bajo o sin riesgo.

Cuadro 142. Matriz de transición entre categorías de IRCA - Municipios del país, 2007-2014

Fuente: Construcción propia a partir de datos del INS (Instituto Nacional de Salud)

Se resalta la gran diferencia de la concentración de municipios en niveles de inviabilidad sanitaria y

riesgo alto entre categorías de municipios: Solo el 6% de los municipios del grupo de categorías

especial a 5º se encuentran en dichos niveles, mientras que esa proporción es del 28% entre

municipios de categoría 6º. El desmejoramiento neto del IRCA nacional es más evidente entre

municipios de categoría 6º (Cuadro 143).

Sin

Información

Inviable

SanitariamenteAlto Medio Bajo Sin Riesgo Total %

Sin Información 34 8 4 7 4 5 62 5.6%

Inviable

Sanitariamente7 4 5 8 3 3 30 2.7%

Alto 16 9 46 46 32 22 171 15.5%

Medio 23 7 94 79 50 48 301 27.3%

Bajo 11 2 60 59 46 55 233 21.2%

Sin Riesgo 11 0 47 47 45 154 304 27.6%

Total 102 30 256 246 180 287 1101 100.0%

% 9.3% 2.7% 23.3% 22.3% 16.3% 26.1% 100%

2014

2007

262



Cuadro 143. Distribución de municipios según nivel de riesgo IRCA por categorías de municipios – Municipios del país, 2007 - 2014

Nivel de riesgo IRCA

Municipios Categorías Especial a 5o.

Municipios Categoría 6o.

2007 2014 2007 2014

Sin Información 0.0% 6.9% 6.3% 9.5%

Inviable Sanitariamente y Alto 5.2% 6.0% 19.8% 28.3%

Medio 10.3% 12.1% 29.3% 23.6%

Bajo 20.7% 19.8% 21.2% 15.9%

Sin Riesgo 63.8% 55.2% 23.4% 22.6%

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

No. de municipios 116 985 Fuente: Construcción propia a partir de datos del INS (Instituto Nacional de Salud)

Los municipios no vinculados a PDA tuvieron un mejoramiento neto en el IRCA, en contraste con

los vinculados, y dicha diferencia se generó solo después de 2011. Entre 2011 y 2014, solo el 36.6%

de los municipios vinculados a PDA migraron hasta o permanecieron en riesgo bajo o sin riesgo,

mientras que esta participación fue del 50% entre los no vinculados. En el mismo período la

proporción de municipios que migraron a riesgo alto, inviabilidad sanitaria o sin información fue

de 46.8% entre los vinculados y solo de 31.7% entre los no vinculados (

Gráfico 49).

Gráfico 49. Distribución de la migración de municipios entre categorías de riesgo –

Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, períodos 2007-2011 y 2011-2014

27,9% 28,2%36,6%

50,5%13,6% 15,3%

16,6%

17,8%

58,5% 56,4%46,8%

31,7%

20%

40%

60%

80%

100%

Vinculados aPDA

No vinculados Vinculados aPDA

No vinculados

2007-2011 2011-2014

A Riesgo Alto, Inviable Sanitariamente o Sin Información

A Riesgo Medio

A Riesgo Bajo o Sin Riesgo

% d

e m

un

icip

ios

263




264



Gráfico 50. Distribución de municipios de categorías Especial a 5º por categorías de riesgo – Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, 2007 y 2014


Gráfico 51. Distribución de municipios de categoría 6º por categorías de riesgo – Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, 2007 y 2014


0,0% 0,0%2,7% 6,3% 2,7%

13,9% 13,5%

24,1%

81,1%

55,7%

5,4% 7,6%

0,0%

8,9%

0,0%

17,7% 16,2%21,5%

78,4%

44,3%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA

SinInformación

InviableSanitariamente

y Riesgo Alto

Medio Bajo Sin Riesgo

2007

2014

12,1%

5,1%

14,5%

20,9%

27,3%29,8%

17,0%

22,1%

29,1%

22,2%

15,2%

8,4%

17,6%

30,5%

24,2% 23,4%

12,7%

16,6%

30,3%

21,1%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA

SinInformación


y Riesgo Alto

Medio Bajo Sin Riesgo

2007

2014

265



Por tipo de prestador

Gráfico 52. Distribución de municipios por categorías de riesgo y desagregación por tipo de prestador principal – Municipios del país, 2007 y 2014


Cuadro 144.

Nivel de Riesgo

Grupo de municipios

según vinculación a

PDA

ESP Privada

ESP Pública o Mixta

Prestador Directo


2007 2014 2007 2014 2007 2014 2007 2014

Sin Información

Sin Vinculación 8% 23% 12% 17% 10% 5% 4% 13%

Vinculados 5% 7% 3% 9% 8% 9% 5% 6%

Inviable Sanitariamente

Y Alto

Sin Vinculación 4% 0% 10% 7% 15% 24% 25% 33%

Vinculados 10% 9% 20% 31% 21% 30% 23% 34%

Medio Sin Vinculación 15% 4% 16% 9% 29% 45% 42% 13%

Vinculados 28% 9% 25% 22% 31% 28% 34% 26%

Bajo Sin Vinculación 23% 15% 13% 13% 19% 8% 13% 25%

Vinculados 25% 24% 22% 15% 22% 17% 19% 18%

Sin Riesgo Sin Vinculación 50% 58% 49% 54% 27% 18% 17% 17%

Vinculados 31% 52% 30% 22% 18% 16% 18% 16%

No. de municipios por tipo de prestador

128 518 306 149

8.6% 7.0%

18.1%

27.0%23.5%

33.6%

19.9%28.4%

60.2%

75.0%

54.1%

42.9%36.2% 34.9%

41.2%

31.7%

0%

20%

40%

60%

80%

20

07

20

14

20

07

20

14

20

07

20

14

20

07

20

14

ESP Privada ESP Pública oMixta

OrganizaciónAutorizada

Prestador Directo

Inviable Sanitariamente y Riesgo Alto Bajo y sin riesgo

266




Cuadro 145. Proporción de municipios descertificados, 2008-2012

Año Sin

Vinculación PDA BA

2008 4.6% 1.6% 0.0%

2010 3.3% 3.0% 0.0%

2011 15.3% 15.6% 22.2%

2012 13.7% 16.1% 12.8%

Total 18.8% 17.4% 22.2% Fuente: Registros administrativos, SSPD

Cuadro 146. Distribución de las causas de descertificación, 2008-2012

Causa Descertificación 2008 2010 2011 2012

Destinación y giro SGP-APSB 0% 65% 100% 1%

Creación y funcionamiento del FSRI 24% 81% 5% 29%

Aplicación estratificación socioeconómica 10% 48% 7% 1%

Metodología de balance subsidios y contribuciones 48% 87% 49% 26%

Agotamiento artículo 6 Ley 142 de 1994 57% 45% 23% 40%

Aplicación metodologías tarifarias 57% 42% 51% 53%

Reporte de información SUI 62% 42% 3% 46%

Cumplimiento normas de calidad del agua 19% 23% 22% 11%

Descertificados 21 31 150 149 Fuente: Registros administrativos, SSPD


4.1.12 Esquemas de prestación por departamento

Cuadro 147. Distribución de prestadores principales en municipios vinculados a PDA según tipo, 2007 - 2014

Departamento Municipios Vinculados

2007 2014

ESP Municipio Prestador

Directo


ESP Municipio Prestador

Directo


AMAZONAS 1 100% 0% 0% 100% 0% 0%

CALDAS 26 92% 8% 0% 100% 0% 0%

QUINDIO 11 91% 9% 0% 100% 0% 0%

RISARALDA 11 73% 9% 18% 100% 0% 0%

267



VALLE DEL CAUCA 37 97% 3% 0% 95% 0% 5%

HUILA 36 44% 50% 6% 94% 3% 3%

CAQUETA 15 20% 67% 13% 93% 7% 0%

CASANARE 19 32% 58% 11% 89% 11% 0%

SUCRE 21 38% 62% 0% 86% 0% 14%

ATLANTICO 23 65% 26% 9% 83% 4% 13%

GUAJIRA 10 70% 30% 0% 80% 10% 10%

ANTIOQUIA 64 48% 48% 3% 78% 17% 5%

META 26 27% 73% 0% 77% 23% 0%

CORDOBA 27 67% 30% 4% 74% 4% 22%

PUTUMAYO 12 33% 50% 17% 67% 8% 25%

TOLIMA 42 36% 45% 19% 67% 26% 7%

CHOCO 14 7% 79% 14% 57% 21% 21%

CAUCA 38 32% 50% 18% 53% 8% 39%

ARAUCA 6 17% 50% 33% 50% 17% 33%

BOLIVAR 36 25% 72% 3% 50% 25% 25%

CESAR 20 70% 25% 5% 50% 35% 15%

SAN ANDRES 2 100% 0% 0% 50% 50% 0%

NARINO 60 23% 58% 18% 45% 18% 37%

CUNDINAMARCA 109 18% 68% 14% 40% 55% 5%

SANTANDER 61 18% 74% 8% 34% 49% 16%

BOYACA 101 10% 82% 8% 34% 50% 17%

N. DE SANTANDER 22 18% 77% 5% 32% 59% 9%

MAGDALENA 26 31% 46% 23% 27% 42% 31%

VICHADA 4 25% 75% 0% 25% 25% 50%

GUAVIARE 4 25% 75% 0% 25% 50% 25%

GUAINIA 1 0% 100% 0% 0% 0% 100%

VAUPES 3 0% 100% 0% 0% 100% 0%

TOTAL 888 36% 55% 9% 59% 27% 14%

268



4.1.13 Coberturas y continuidad

Gráfico 53. Cobertura de acueducto cabecera (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)

Fuente: Construcción propia a partir de datos de la GEIH, DANE

Gráfico 54. Cobertura de alcantarillado cabecera (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

75% 80% 85% 90% 95% 100%

Cam

bio

en

Co

be

rtu

ra 2

00

8-2

01

4

Cobertura Acueducto Cabeceras 2014

37%

SucreBolívar

Córdoba

Nariño

Cauca

Meta

Magdalena

La Guajira

Chocó

Boyacá, Tolima, Risaralda, Cundinamarca, Quindío,

Huila, Cesar, Caldas, Santander,N.deSantander,

Valle, Caquetá, Atlántico, Antioquia

I

II

IIIIV

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

Cam

bio

en

Co

be

rtu

ra 2

00

8-2

01

4

Cobertura Alcantarillado Cabecera 2014

30%

Cesar

Cauca

Córdoba

Sucre

Nariño

CaquetáAtlánticoMagdalena

La Guajira

Bolívar

Boyacá, Santander, Risaralda, Caldas,

Quindío, Meta, Tolima, Cundinamarca, Valle, N. de Santander, Antioquia

Chocó

III

III

IV

269




270



Gráfico 55. Cobertura de acueducto resto/rural (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)


Gráfico 56. Cobertura de alcantarillado resto/rural (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)


-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

Cam

bio

en

Co

be

rtu

ra 2

00

8-2

01

4

Cobertura Acueducto Resto 2014

39%

Caldas

Risaralda

Huila

Meta

N. de Santander

Cesar

Valle

Córdoba

Cauca

Boyacá

SucreNariño

Cauetá

Antioquia

Cundinamarca

Atlántico

Quindío

Santander

Magdalena

La Guajira

Bolívar

IV

III

III

Tolima

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

25% 35% 45% 55% 65% 75% 85% 95%

Cam

bio

en

Co

be

rtu

ra 2

00

8-2

01

4

Cobertura Alcantarillado Resto 2014

Caldas

Risaralda

Huila

Meta

N. de Santander

Cesar

Valle

Córdoba

Cauca

Boyacá

Sucre

Nariño

Caquetá

AntioquiaCundinamarca

Atlántico

Quindío

Santander

Magdalena

La Guajira

Bolívar

Tolima

Chocó

III

IIIIV

271



Cuadro 148. Continuidad servicio de acueducto por departamento - cabecera y resto, 2008-2014

Departamento

Cabecera Resto

2008 2014 Cambio

2008-2014 2008 2014

Cambio 2008-2014

Chocó 35.2% 60.4% 25.3% 68.4% 74.2% 5.8%

Córdoba 40.4% 56.8% 16.3% 0.6% 25.1% 24.6%

Boyacá 66.4% 74.0% 7.6% 28.3% 60.3% 32.1%

Meta 35.0% 39.6% 4.7% 44.6% 47.9% 3.3%

Huila 79.3% 82.7% 3.4% 88.2% 74.4% -13.9%

Santander 94.8% 97.8% 3.0% 77.9% 77.0% -0.9%

Atlántico 88.3% 90.0% 1.7% 28.7% 30.9% 2.2%

Caldas 98.4% 99.5% 1.2% 89.2% 92.2% 3.0%

Risaralda 97.3% 98.4% 1.1% 94.5% 95.2% 0.7%

Nariño 78.3% 78.9% 0.6% 77.2% 75.3% -1.8%

Antioquia 94.5% 94.2% -0.3% 79.1% 86.0% 6.9%

Valle del Cauca 92.1% 91.6% -0.4% 82.5% 83.4% 0.9%

Quindio 98.1% 96.6% -1.6% 97.1% 99.4% 2.2%

Bolívar 67.5% 65.8% -1.6% 24.1% 17.5% -6.6%

Sucre 7.6% 5.6% -2.0% 3.3% 0.0% -3.3%

Caquetá 51.7% 47.6% -4.1% 33.0% 46.9% 13.9%

Cesar 57.1% 52.4% -4.7% 35.1% 27.0% -8.0%

Cauca 85.3% 78.8% -6.5% 71.2% 60.2% -11.0%

Cundinamarca 86.1% 79.5% -6.6% 71.9% 52.0% -19.9%

N. de Santander 25.7% 18.7% -7.0% 62.9% 41.1% -21.7%

La Guajira 11.0% 2.0% -9.1% 27.6% 2.6% -25.0%

Magdalena 34.1% 24.0% -10.1% 18.8% 8.8% -10.0%

Tolima 67.1% 55.0% -12.1% 56.9% 61.8% 4.9%

Total 83.0% 82.2% -0.7% 61.1% 62.4% 1.3% Fuente GEIH, DANE

4.1.14 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA

Gráfico 57. IRCA: Mejoramiento neto departamental en proporción de municipios (2007-2014) y situación actual (2014) – Municipios vinculados al PDA

272




0%

20%

40%

60%

80%

100%

-200% -150% -100% -50% 0% 50% 100% 150%

% d

e m

un

icip

ios

en

rie

sgo

baj

o o

sin

rie

sgo

añ

o 2

01

4

Mejoramiento neto en % de municipios

AraucaQuindío

CórdobaAtlánticoTolima

CaquetáSucre

SantanderSan Andrés

Cesar ValleCasanare

BolívarMagdalena

Boyacá

La Guajira

NariñoHuilaCaldas

Risaralda

Antioquia

Cundinamarca

Cauca

TolimaCaquetáSucreVichada

Cesar

Valle

BolívarMeta

N. de Santander

PutumayoChocó

AmazonasHuila Guanía, Guaviare, Vaupés

I

IIIII

IVV

VI

273



Cuadro 149. IRCA: Mejoramiento neto departamental (2007-2014) y proporción de municipios en categorías de riesgo bajo o sin riesgo (2014) –

Desagregación entre municipios vinculados a PDA y no vinculados

DEPARTAMENTO

Municipios vinculados/

Total Departamento

Número de municipios Mejoramiento neto

2007-2014 Riesgo bajo o sin

riesgo 2014

Vinculados a PDA

No vinculados

Vinculados a PDA

No vinculados

Vinculados a PDA

No vinculados

RISARALDA 78.6% 11 3 136.4% 66.7% 100% 67%

ARAUCA 85.7% 6 1 66.7% 0.0% 100% 100%

QUINDIO 91.7% 11 1 36.4% 0.0% 100% 100%

ANTIOQUIA 51.2% 64 61 9.4% 19.7% 81% 98%

CUNDINAMARCA 94.0% 109 7 14.7% -28.6% 76% 71%

CORDOBA 96.6% 28 1 100.0% 0.0% 68% 0%

CAUCA 90.5% 38 4 10.5% 100.0% 63% 100%

ATLANTICO 100.0% 23 0 -8.7% 0.0% 61% NA

TOLIMA 89.4% 42 5 47.6% 40.0% 57% 60%

CAQUETA 100.0% 16 0 43.8% 0.0% 56% NA

SUCRE 80.8% 21 5 0.0% 0.0% 52% 60%

VICHADA 100.0% 4 0 -25.0% 0.0% 50% NA

SAN ANDRES 100.0% 2 0 -50.0% 0.0% 50% NA

SANTANDER 70.1% 61 26 6.6% 15.4% 48% 58%

VALLE DEL CAUCA 97.6% 41 1 -4.9% 0.0% 37% 100%

CASANARE 100.0% 19 0 0.0% 0.0% 32% NA

CESAR 80.0% 20 5 -45.0% -40.0% 30% 80%

BOLIVAR 78.3% 36 10 -33.3% -30.0% 28% 20%

MAGDALENA 86.7% 26 4 57.7% 25.0% 27% 0%

META 93.1% 27 2 40.7% 0.0% 26% 0%

N. DE SANTANDER 55.0% 22 18 -50.0% -66.7% 23% 11%

BOYACA 82.1% 101 22 -55.4% -59.1% 22% 14%

LA GUAJIRA 66.7% 10 5 -130.0% -40.0% 10% 0%

PUTUMAYO 92.3% 12 1 -58.3% 200.0% 8% 100%

NARINO 96.9% 62 2 -90.3% 0.0% 6% 0%

CHOCO 46.7% 14 16 0.0% 0.0% 0% 6%

GUAVIARE 100.0% 4 0 0.0% 0.0% 0% NA

VAUPES 100.0% 3 0 0.0% 0.0% 0% NA

GUAINIA 100.0% 1 0 0.0% 0.0% 0% NA

AMAZONAS 100.0% 2 0 -50.0% 0.0% 0% NA

HUILA 97.3% 36 1 -152.8% -100.0% 0% 0%

CALDAS 100.0% 27 0 -170.4% 0.0% 0% NA

274




4.1.15 2.4.3 Nivel municipal

En esta sección se abordarán los temas relacionados al aseguramiento de la prestación de los

servicios. Se utilizaron los reportes de los indicadores en la prestación de los servicios (Coberturas

y Continuidad), así como los indicadores de gestión administrativa, comercial y operativa. También

se estudiarán los procesos de vinculación de operadores y las acciones de fortalecimiento

institucional de los prestadores, así como también la conformación de esquemas regionales y

vinculación de zonas rurales.

Se observa que tanto para las administraciones municipales como para los prestadores de

servicios, los porcentajes de cobertura de Acueducto en la zona urbana aumentaron

significativamente entre 2008 y 2014 (Gráfico 58 y Gráfico 59). En cuanto a la cobertura de

Acueducto para la zona rural, los municipios vinculados a los esquemas de Bonos de Agua

registraron una mejoría sustancial pasando del 54% al 76% mientras que los vinculados y no

vinculados al PDA no registraron cambios en el intervalo de tiempo (Gráfico 58).

Gráfico 58. Indicadores de Cobertura de Acueducto en zonas urbana y rural. Encuestas Municipales.


Gráfico 59. Indicador de Cobertura de Acueducto en zona urbana. Encuestas Prestadores.

86%91%

84%91%

85%92%

54% 54% 54%

76%

58% 58%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Cobertura de acueducto en la zona urbana

Cobertura de acueducto en la zona rural

275



Fuente: Encuestas 170 prestadores de servicios, elaboración propia.

Respecto a los indicadores de cobertura de Alcantarillado, se observa divergencia entre los

resultados observados de las administraciones municipales y los prestadores de servicios (Gráfico

60 y Gráfico 61). Para las administraciones municipales, los indicadores de cobertura en la zona

urbana han disminuido tanto para los municipios vinculados al PDA como a los Bonos de Agua

(Gráfico 60). En cuanto a los prestadores, se observa que la cobertura de Alcantarillado para zona

urbana aumentó en el intervalo de tiempo (Gráfico 61). Se identifica que la cobertura de

Alcantarillado para zonas rurales aumentó para todos los municipios en el intervalo del tiempo

(Gráfico 60).

89%

93%

91%

93%

88%

92%

85%

86%

87%

88%

89%

90%

91%

92%

93%

94%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

276



Gráfico 60. Indicadores de Cobertura de Alcantarillado en zonas urbana y rural. Encuestas Municipales.


Gráfico 61. Indicador de Cobertura de Alcantarillado en zona urbana. Encuestas Prestadores.


En cuanto a la continuidad de Acueducto, no se observan diferencias significativas entre las

administraciones municipales y los prestadores de servicios de los municipios vinculados al PDA y

84%

71%

83%77% 77% 79%

49%57%

49%

61%

41%49%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Cobertura de alcantarillado en la zona urbana

Cobertura de alcantarillado en la zona rural

76%

84%

78%

83%

80%

83%

72%

74%

76%

78%

80%

82%

84%

86%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

277



no vinculados (Gráfico 62). Respecto a los vinculados a Bonos de Agua, se observa que las

administraciones municipales consideraban un mayor índice de continuidad para el primer año de

la observación respecto a los prestadores de servicio (Gráfico 62 y Gráfico 63). No se observan

diferencias significativas para los municipios vinculados al PDA y los no vinculados en el índice de

continuidad en el intervalo del tiempo (Gráfico 62 y Gráfico 63). Para los municipios vinculados a

Bonos de Agua se observa una disminución significativa en el índice pasando de 98,2% en 2008 a

81,4% en 2014 (Gráfico 62).

Gráfico 62. Encuestas Municipios. Índice de Continuidad de Acueducto.


71,2% 72,8%

98,2%

81,4%88,5%

83,7%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Índice de Continuidad

278



Gráfico 63 Encuestas Prestadores. Índice de Continuidad de Acueducto.


Respecto a los indicadores de índice de agua no contabilizada se observa que en general los

prestadores registraron mayores valores en relación a las administraciones municipales para los

dos intervalos de tiempo (Gráfico 64 y Gráfico 65). Se evidencia que los municipios disminuyeron

su índice de agua no contabilizada en el intervalo de tiempo. Se observa que según los prestadores

de servicio, los municipios vinculados a Bonos de Agua bajaron su índice de agua no contabilizada

de 84% a 36% entre 2008 y 2014 (Gráfico 65). Los municipios vinculados al PDA disminuyeron el

índice alrededor de 16% para las administraciones municipales y 30% para los prestadores de

servicios. Respecto a los municipios no vinculados a ningún esquema, se identificó una

disminución en el índice de 15% según las administraciones municipales y 4% para los prestadores

de servicio (Gráfico 64 y Gráfico 65).

En cuanto al porcentaje de usuarios con micro medición en la zona urbana, los prestadores de

servicio registran índices más altos respecto a las administraciones municipales (Gráfico 64 y

Gráfico 65). Se identifica que se ha disminuido el porcentaje de usuarios con micro medición para

todos los municipios vinculados del país. La disminución más significativa en los registros de los

prestadores se evidencia en los municipios vinculados a Bonos de Agua al pasar de 91% a 63%

(Gráfico 65). Para los municipios vinculados al PDA, se pasó de 55% a 47% según las

administraciones municipales y de 68% a 54% según los prestadores de servicios (Gráfico 64 y

Gráfico 65).

74,3% 75,6% 76,4% 77,4%81,3% 82,9%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Índice Continuidad

279



Gráfico 64. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con micro medición. Encuestas Municipales.


Gráfico 8.

Gráfico 65. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con micro

medición. Encuestas Prestadores

Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios, elaboración propia

60%

44% 41%

31%

55%

40%

55%47%

79%

58%63%

53%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Índice de agua no contabilizada

Porcentaje de usuarios con mircromedición zona urbana

80%

50%

84%

36%

49%45%

68%

54%

91%

63% 62%58%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2014 2008 2014 2008 2014

PDA BA Ninguno

Índice de agua no contabilizada zona urbana

Porcentaje de usuarios con micromedición zona urbana

280



En cuanto a la evolución en los últimos 7 años de la continuidad de Acueducto, se observa que

tanto para los prestadores como para las administraciones municipales se reportó mejoramiento

(Gráfico 66 y Gráfico 67). Más del 48% de los municipios y prestadores evidencian un gran

mejoramiento en la continuidad de acueducto.

Gráfico 66. Evolución en los últimos 7 años de la Continuidad del servicio de Acueducto. Encuestas Municipales.


Gráfico 67. Evolución en los últimos 7 años de la Continuidad del servicio de Acueducto. Encuestas Prestadores.


Respecto a la evolución en los últimos siete años de la calidad de agua potable se observa una

clara mejoría desde las percepciones tanto de los prestadores como de las administraciones

1% 2% 0%

19%16%

6%

33%29%

35%

48%53%

59%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

PDA BA Ninguno


Desmejoró No hubo mejoría Mejoró un poco Mejoró mucho

4% 5% 6%

15%11%

20%19% 18%

10%

62%66% 64%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

PDA BA Ninguno



281



municipales (Gráfico 68 y Gráfico 69). Según los resultados de los prestadores de servicio, más del

62% de los municipios identificaron una gran mejoría en la calidad del agua potable en los últimos

7 años (Gráfico 69). En cuanto a los resultados de las administraciones municipales, más del 43%

de los municipios evidenció gran mejoría (Gráfico 68).

En cuanto a la calidad de las aguas residuales, tanto las administraciones municipales como los

prestadores de servicios no identifican mejoría en los últimos 7 años (Gráfico 68 y Gráfico 69).

Según la percepción de las administraciones municipales, más del 35% consideran que la calidad

de las aguas residuales no mejoró (Gráfico 68) mientras alrededor del 50% de los prestadores

municipales consideró lo mismo (Gráfico 69).

Gráfico 68. Evolución en los últimos 7 años de la Calidad del agua potable y aguas residuales. Encuestas Municipales.


4%0% 0%

13%

4% 6%

28%

16% 16%

49%47%

35%

24% 24% 26%

22%

29%

34%

43%

60% 59%

16%20%

26%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%


Calidad del agua potable Calidad de las aguas residuales vertidas alcuerpo de agua receptor


282



Gráfico 69. Evolución en los últimos 7 años de la Calidad del agua potable y aguas residuales. Encuestas Prestadores.


En cuanto a los procesos adelantados para la prestación de servicios en los últimos años, se

observa que los municipios han adelantado significativamente procesos en conformar una

empresa de servicios públicos (Cuadro 150). Aunque la mayoría de municipios afirman no haber

recibido apoyo, respecto a la conformación de una empresa de servicios públicos las dos entidades

que más brindan apoyo son la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el

Departamento (Cuadro 151). Se identifica que para la conformación de esquemas regionales, los

municipios vinculados al PDA son los que evidencian mayor apoyo por las entidades,

especialmente por el Gestor del PDA y/o el Departamento (Cuadro 151). Respecto a la vinculación

de un operador especializado, se evidencia que tanto los municipios vinculados a Bonos de Agua,

como los no vinculados no reciben apoyo por parte de ninguna entidad, mientras los vinculados al

PDA afirman recibir apoyo del Gestor, Departamento y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

(Cuadro 151).

En lo que respecta a la calificación del apoyo recibido, se observa que en su gran mayoría, los

municipios califican en niveles 3 y 4 de satisfacción a dicho apoyo (Cuadro 152). En cuanto a los

esquemas regionales, el 100% de los municipios vinculados a Bonos de Agua consideran que no

fue satisfactorio el apoyo del departamento (Cuadro 151 y Cuadro 152). Para la renegociación de

los contratos con el operador, el 100% de los municipios no vinculados califican con satisfacción

4% 2%6% 7%

5%8%

12% 11% 12%

49%

55%52%

22%

11%

16%

22%

14%

20%

62%

75%

66%

22%

27%

20%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%


Calidad del agua potable Calidad de las aguas residuales


283



media –baja el apoyo recibido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Cuadro 151 y

Cuadro 152).

Cuadro 150. Procesos adelantados para prestación de servicios en los últimos 7 años. Encuestas Municipales.

Proceso PDA BA Ninguno

Esquema regional 20% 4% 15% Vincular un operador especializado mediante contrato 13% 13% 10%

Conformar una empresa de servicios públicos Municipal 28% 24% 22% Conformación de una empresa de servicios públicos mixta 13% 9% 24%

Conformación de una organización autorizada para la zona urbana 4% 7% 10%

Conformación de organizaciones autorizadas para la zona rural 16% 29% 26%

Renegociación del contrato con el operador 11% 7% 14%


Cuadro 151. Apoyo de las entidades para prestación de servicios en los últimos 7 años. Encuestas Municipales.

Procesos Gestor

PDA Departamento MVCT

Superintendencia de Servicios Públicos

No recibió apoyo

Esquema regional

PDA 46% 34% 13% 0% 7%

BA 0% 50% 0% 0% 50%

Ninguno 12% 37% 25% 0% 26%

Vincular un operador especializado mediante

contrato

PDA 30% 19% 10% 0% 40%

BA 0% 0% 0% 0% 100%

Ninguno 0% 0% 0% 0% 100%

Conformar una empresa de servicios públicos

Municipal

PDA 14% 23% 5% 15% 43%

BA 0% 9% 9% 27% 55%

Ninguno 10% 9% 0% 45% 36%

Conformación de una empresa de servicios

públicos mixta

PDA 29% 10% 10% 10% 41%

BA 0% 0% 0% 0% 100%

Ninguno 17% 8% 8% 8% 59%

Conformación de una organización autorizada

para la zona urbana

PDA 0% 100% 0% 0% 0%

BA 0% 0% 33% 0% 67%

Ninguno 0% 21% 0% 19% 60% Conformación de

organizaciones autorizadas

para la zona rural

PDA 25% 25% 0% 8% 42%

BA 0% 23% 0% 0% 77%

Ninguno 8% 31% 0% 23% 39%

Renegociación del PDA 24% 12% 0% 12% 51%

284



contrato con el operador BA 0% 0% 0% 0% 100%

Ninguno 0% 0% 14% 0% 86% Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Cuadro 152. Calificación apoyo recibido sobre los procesos adelantados para la prestación de servicios.

Procesos 1. No fue

satisfactoria 2 3

4. Fue muy satisfactoria

Esquema regional

PDA 8% 7% 64% 21%

BA 100% 0% 0% 0%

Ninguno 0% 17% 50% 33%


contrato

PDA 0% 0% 33% 67%

BA 0% 0% 0% 0%

Ninguno 0% 0% 0% 0%


Municipal

PDA 9% 8% 33% 50%

BA 0% 0% 80% 20%

Ninguno 0% 0% 45% 55%


públicos mixta

PDA 0% 0% 68% 33%

BA 0% 0% 0% 0%

Ninguno 19% 19% 61% 0%

Conformación de una organización autorizada para

la zona urbana

PDA 0% 0% 69% 31%

BA 0% 0% 0% 100%

Ninguno 0% 0% 53% 48%

Conformación de organizaciones autorizadas

para la zona rural

PDA 14% 14% 58% 14%

BA 0% 33% 67% 0%

Ninguno 0% 38% 37% 25%

Renegociación del contrato con el operador

PDA 0% 0% 75% 25%

BA 0% 0% 0% 0%

Ninguno 0% 100% 0% 0% Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Respecto a la situación actual el esquema de prestación de servicios se observa que en su mayoría

los procesos están bien sea en operación o en proceso de estructuración (Cuadro 153). En cuanto

a los esquemas regionales, el 50% de los municipios vinculados a Bonos de Agua afirman que se

implementó pero no opera actualmente. Se observan bajos porcentajes de municipios vinculados

al PDA en cuyo caso se implementó el esquema de prestación de servicios pero no opera

actualmente, para todos los procesos (Cuadro 153). En general, más del 50% de los municipios

afirman que su actual esquema de prestación de servicios está operando (Cuadro 153).

285



Cuadro 153. Situación actual del esquema de prestación de servicios. Encuestas Municipales

Procesos

Está en proceso de estructuración o se concluyó la estructuración

Está operando

Se estructuró pero no se implementó

Se implementó pero no opera actualmente

Esquema regional

PDA 40% 53% 0% 7%

BA 50% 0% 0% 50%

Ninguno 51% 49% 0% 0%


contrato

PDA 10% 71% 19% 0%

BA 0% 67% 17% 17%

Ninguno 22% 59% 19% 0%


Municipal

PDA 5% 72% 14% 10%

BA 9% 82% 0% 9%

Ninguno 19% 71% 10% 0%


públicos mixta

PDA 20% 60% 10% 11%

BA 0% 50% 25% 25%

Ninguno 17% 83% 0% 0%

Conformación de una organización autorizada para

la zona urbana

PDA 0% 69% 31% 0%

BA 0% 67% 0% 33%

Ninguno 21% 60% 0% 19%

Conformación de organizaciones autorizadas

para la zona rural

PDA 8% 84% 8% 0%

BA 8% 77% 15% 0%

Ninguno 24% 54% 8% 15%

Renegociación del contrato con el operador

PDA 25% 75% 0% 0%

BA 0% 100% 0% 0%

Ninguno 28% 72% 0% 0% Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Para la prestación del servicio en las zonas rurales, se observa que en mayor proporción, los

municipios vinculados al PDA (43%) han convocado al prestador para que preste el servicio y

además se han realizado las actividades propuestas, frente a la proporción de municipios

vinculados a Bonos de Agua (20%) y los no vinculados (36%). En menor proporción para municipios

vinculados y no vinculados al PDA se afirma que si bien se han realizado convocatorias o apoyo al

prestador para la zona rural, no se han realizado las actividades propuestas (Gráfico 70).

Se observa que un mayor porcentaje de municipios vinculados al PDA han realizado procesos de

fortalecimiento o conformación de esquemas para la prestación rural frente al resto de municipios

(Gráfico 71).

286



Gráfico 70. ¿Ha convocado al prestador para que preste el servicio en la zona rural o apoye a prestadores rurales? Encuestas Municipales.


Gráfico 71. Fortalecimiento o conformación de organizaciones prestadoras de servicio en zonas rurales. Encuestas Municipales


43%

20%

36%

14%

33%

16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

PDA BA Ninguno

Sí y se han realizado las actividades propuestas

Sí pero no se han realizado las actividades propuestas

60%

49% 50%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

PDA BA Ninguno

PDA BA Ninguno

287



Se observa que un mayor porcentaje (57%) de municipios vinculados al PDA tienen conocimiento

del Índice de Riesgo de la Calidad del Agua IRCA respecto a los municipios vinculados al esquema

Bonos de Agua (42%) y a los no vinculados a ningún esquema (53%) (Gráfico 72). Se identifica un

alto porcentaje de municipios en nivel sin riesgo según el IRCA (Gráfico 73). Se evidencia un

porcentaje mayor de municipios no vinculados a ningún esquema (92%) en nivel sin riesgo

respecto a los municipios vinculados al esquema Bonos de Agua (74%) y a los vinculados al PDA

(67%) (Gráfico 73).

Gráfico 72. Conocimiento del Índice de Riesgo de la calidad del Agua IRCA. Encuestas Municipales.


57%

42%

52%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

PDA BA Ninguno

¿Conoce el indicador de Calidad de Agua IRCA?

288



Gráfico 73. Nivel de Riesgo según el IRCA para el año 2014. Encuestas Municipales.


Con el fin de identificar el impacto de la política del PAP – PDA se observa la evolución de los

aspectos en la prestación de los servicios en los últimos siete años según las administraciones

municipales y los prestadores de servicios (Gráfico 74 y Gráfico 43). Se evidencia que para un

porcentaje significativo de prestadores de servicios se desmejoró o no hubo mejoría en cuanto a la

asistencia técnica prestada por el estado para la gestión técnico operativa (Gráfico 74). El aspecto

en el que se ha identificado algún grado de mejoría para una mayor proporción de prestadores de

servicios corresponde a la operación de los sistemas. Se observa que más del 70% de los

prestadores identificó mejoría alguna en ese sentido (Gráfico 74).

El aspecto en el que una mayor proporción de administraciones municipales identificó mejoría

alguna corresponde también a la operación de los sistemas, donde más del 80% registró una

mejora (Gráfico 75). En cuanto a los trámites ambientales, el 36% de los municipios no vinculados

al PDA registran desmejora o no mejoría frente al 23% de los municipios vinculados al PDA (Gráfico

75).

2% 5%

22%

2%

69%

5%11% 11%

74%

4% 4%

92%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Alto Medio Bajo Sin Riesgo

PDA BA Ninguno

289



Gráfico 74. Evolución de los aspectos de la prestación de los servicios en los últimos siete años. Encuesta prestadores


3% 4% 6%2% 2%

10%14%

4%

18%

14%

20% 14%14%

18%

45% 36%

38%

23% 36%

30%34%

32%

38%

20%25%

46%

52%46% 40% 43%

46%

36%

18% 16%

4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


La operación de los Sistemas La Gestión Comercial Asistencia técnica prestada por elEstado para gestión técnico

operativa


290



Gráfico 75. Evolución de los aspectos de la prestación de los servicios en los últimos siete años. Encuestas Municipios.


Un alto porcentaje de operadores de planta identificaron suspensión o fallas en la prestación del

servicio desde enero de 2014 debido a fallas en las redes de distribución, tanto municipios

vinculados al PDA como no vinculados (Gráfico 76). También se observa un alto porcentaje de

operadores que afirmaron haber presentado suspensiones o fallas debido a fallas en el suministro

de energía, donde el 41% de los operadores de planta de municipios vinculados al PDA sobresale

frente al 37% de los municipios vinculados a Bonos de Agua y el 30% de los municipios sin ninguna

vinculación (Gráfico 76).

1% 4% 4% 2%8%

1% 2%

11%9%

10%

19% 22%

28%

15% 16%

20%

45%44%

55%41%

49%

36%

39% 42%

54%

37%40%

26%

27%

18%24%

39%38%

24%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


La Operación de los Sistemas Los trámites ante la AutoridadAmbiental

El fortalecimiento delPrestador del servicio


291



En cuanto a la recurrencia de las suspensiones o fallas en la prestación del servicio desde enero de

2014, se observa que en promedio en los municipios vinculados al PDA se han presentado 19

debido al no pago del servicio de energía, por las 12 veces promedio debido a fallas en el servicio

de suministro de energía. Para el resto de aspectos, en los municipios vinculados al PDA se han

presentado fallas o suspensiones en un promedio de 7 veces desde enero de 2014 (Gráfico 77).

Respecto a los municipios vinculados al esquema Bonos de Agua, en promedio se han presentado

21 fallas o suspensiones en la prestación debido a falla en el servicio de suministro de energía y 11

fallas o suspensiones debido a fallas en las redes de distribución (Gráfico 77).

Para los municipios no vinculados a ningún esquema, se presentaron en promedio 11 fallas o

suspensiones debido a problemas de caudal y calidad de la fuente y 10 debido a falla en el servicio

de suministro de energía (Gráfico 77).

Gráfico 76. Suspensión o fallas en la prestación del servicio desde enero 2014. Encuestas

Operadores

Fuente: Encuestas a 170 Operadores de servicio, elaboración propia.

Gráfico 77. Veces promedio suspensión o fallas desde enero 2014. Encuestas Operadores

41%

3%7%

18%

55%

28%23%

37%

7%5%

9%

51%

19%

28%30%

4%2%

21%

52%

44%

16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Falla en elservicio desuministrode energía

No pago delservicioenergía

Por falta deinsumosquímicos

Por fallastécnicas en

la PTAP

Fallas en lasredes de

distribución

Problemasde caudal y

calidad de lafuente

Por daños enel sistema de

abducción

PDA BA Ninguno

292



Fuente: Encuestas a 170 Operadores de servicio, elaboración propia.

12,2

19,1

6,35,4

7,3 6,9 6,9

21,3

5,7

1,53,3

11,4

7,0

2,1

9,9

2,03,0 3,1

7,2

11,1

2,1

0

5

10

15

20

25

Falla en elservicio desuministrode energía

No pago delservicioenergía

Por falta deinsumosquímicos

Por fallastécnicas en

la PTAP

Fallas en lasredes de

distribución

Problemasde caudal y

calidad de lafuente

Por daños enel sistema de

abducción

PDA BA Ninguno

293



2.5. Relación entre variables institucionales y resultados

4.1.16 2.5.1 Metodologías y Modelos aplicados

Se realiza la estimación de los siguientes modelos a partir de los indicadores planteados previamente: Modelos de diferencias en diferencias – DID para la evaluación del efecto del esquema

La estimación DID utiliza cuatro datos para deducir el impacto de una política o cualquier otra variable de choque (denominada tratamiento), sobre la población tratada, es decir, mide el efecto del tratamiento sobre el tratado. Este tipo de mediciones supone que el grupo tratamiento y el grupo control tienen características similares y tienen la misma tendencia en el tiempo. En la Ilustración 1 se muestra la forma en que funciona este tipo de estimaciones; los cuatro puntos corresponden a las medias de cada grupo.

Ilustración 1 Esquema de funcionamiento de la estimación DID

El efecto del tratamiento sobre el tratado es calculado mediante la expresión:

𝛿1 = (𝜇𝑇,𝑡1 − 𝜇𝐶,𝑡1) − (𝜇𝑇,𝑡0 − 𝜇𝐶,𝑡0)

Donde 𝜇𝑇,𝑡1 es la media del tratamiento en el momento después (t1), 𝜇𝑇,𝑡0 es la media del

tratamiento en el momento antes (t0), 𝜇𝐶,𝑡1 es la media del grupo control en el momento después

y 𝜇𝐶,𝑡0 es la media del grupo control en el momento antes.

Para la aplicación a la evaluación de los PDA se plantea entonces la discriminación entre vinculados (tratamiento) y no vinculados (control), tomando información de los indicadores presentados en la Tabla 8 en un periodo anterior al comienzo de implementación del esquema (t0) y en un periodo actual (t1), de acuerdo a la disponibilidad de información.

294



La estimación de los efectos, se realizó mediante la implementación de un modelo de regresión lineal de la forma:

𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 = 𝛽0 + 𝛿0𝑡 + 𝛽1𝑃𝐷𝐴+ 𝛿1(𝑡 ∗ 𝑃𝐷𝐴) + 휀 Donde se incluyeron otras variables control como el tipo de prestador para los municipios y la presencia de gerencia asesora y el tipo de gestor para los departamentos. Modelos de Análisis de Varianza de medidas repetidas

Cuando se realizan muchas mediciones sobre una misma unidad experimental, las mediciones tienden a ser auto-correlacionadas. Para tener en cuenta este tipo de correlaciones es frecuente utilizar métodos tales como el Análisis de Varianza Multivariado. Si dichas mediciones pueden ser consideradas como respuestas a diferentes niveles de un factor experimental como el tiempo, ésta correlación puede tenerse en cuenta mediante un análisis de medidas repetidas. Tal es el caso de la información de los indicadores disponibles, para los cuales es posible obtener diferentes mediciones para una misma unidad experimental (el municipio) en el tiempo. Mediante este modelo es posible estimar los siguientes efectos de interés:

Efectos entre sujetos. En este caso el efecto entre vinculados y no vinculados o entre los tipos de prestador.

Efectos dentro de sujetos. En este caso el efecto del tiempo en la evolución de los indicadores.

Interacción entre los dos tipos de efectos. La interacción permite determinar si existen diferencias significativas en la evolución en el tiempo entre vinculados o no vinculados y entre los tipos de prestador de los municipios.

Modelos de regresión para establecer asociaciones

Dentro de la batería de métodos utilizados para la evaluación del PDA se hace referencia a los tradicionales modelos de regresión lineal simple y múltiple. Los modelos de regresión lineal múltiple son utilizados en el análisis a nivel de municipio para determinar el grado de explicación que tiene el conjunto de variables institucionales en la evolución de los indicadores de resultado. Los modelos de regresión lineal simple, por su parte, son utilizados con el mismo objetivo en el nivel departamental. La razón de usar modelos simples y no múltiples en el análisis departamental obedece a que dada la cantidad reducida de datos (32 departamentos) los modelos paramétricos con muchas variables se debilitan al realizar estimaciones con muy pocos grados de libertad.

295



La evolución de los indicadores de resultado esta medida en términos de la diferencia en dos períodos de tiempo:

𝐼𝑅𝑒 = 𝐼𝑅,𝑡1 − 𝐼𝑅,𝑡0

La forma general del modelo de regresión lineal múltiple estimado a nivel de municipio es la siguiente:

𝐼𝑅𝑒 = 𝛽0 + 𝛽1𝐼1 +⋯+ 𝛽𝑘 + 휀

Donde {Ij (j=1…k)} es el conjunto de indicadores institucionales para los cuales se busca establecer si son determinantes de la evolución de los resultados. Para el caso de los departamentos, alternativamente se realizó la estimación de modelos de regresión no paramétricos, de tal forma que pudieran ser incluidos todos los indicadores institucionales. En particular se utiliza una Regresión Kernel (Hayfield & Racine, 2008), la cual se basa en la determinación de unos puntos de evaluación y unos anchos de banda (bandwith) sobre los cuales posteriormente es posible estimar un modelo y extraer las predicciones, errores estándar de las estimación, etc. Este modelo es aplicado sobre la información de los departamentos, de la misma forma como se aplicó el modelo de regresión lineal múltiple en los municipios y los resultados en términos de identificar la significancia de los indicadores institucionales en la explicación de la evolución de los resultados tienen la misma forma de presentación. Análisis de cluster para clasificación de departamentos por resultados

Los análisis de cluster son técnicas estadísticas de segmentación, por medio de las cuales se busca conformar grupos de observaciones en términos de las características dadas por una o más variables de interés, de tal forma que los grupos conformados sean homogéneos al interior y heterogéneos entre ellos. Se distinguen dos formas de realizar el proceso de cluster: los métodos jerárquicos y los no jerárquicos:

Los métodos jerárquicos (aglomerativos) parten de la partición más amplia del universo, tomando cada observación como un grupo y de forma iterativa va juntando grupos hasta llegar a un solo grupo conformado por todas las observaciones. A través del análisis de un dendograma (diagrama de árbol) es posible determinar un punto de corte adecuado que optimiza el proceso de clasificación.

Los métodos no jerárquicos se caracterizan por arrancar con una partición inicial del universo, para después y por medio de un proceso iterativo buscan una partición “mejor” de dicho universo.

296



Para este análisis se hace uso de ambas aproximaciones en busca de una clasificación del universo de departamentos a partir de los indicadores de resultado tanto en nivel actual como en evolución. El conjunto de variables objeto de clasificación es el siguiente:

Cobertura del servicio de acueducto en la cabecera

Cobertura del servicio de acueducto en resto

Cobertura del servicio de alcantarillado en la cabecera

Cobertura del servicio de alcantarillado en resto

Continuidad en la cabecera

Continuidad en resto

Porcentaje de municipios en nivel bajo y sin riesgo IRCA

Evolución de la cobertura del servicio de acueducto en la cabecera

Evolución de la cobertura del servicio de acueducto en resto Evolución de la cobertura del servicio de alcantarillado en la cabecera

Evolución de la cobertura del servicio de alcantarillado en resto

Evolución de la continuidad en la cabecera

Evolución de la continuidad en resto

Mejoramiento bruto IRCA

Mejoramiento neto IRCA El método jerárquico permite hacer una primera exploración en términos de la determinación de los grupos y la forma en que estos se agrupan. Por medio del método no jerárquico se realiza el proceso de clasificación final para la obtención de los grupos. La principal limitante del análisis planteado es la falta de información para los indicadores asociados a coberturas y continuidad, pues éstos son extraídos de los resultados de la Gran Encuesta Integrada de Hogare – GEIH, la cual no tiene representatividad para todos los departamentos del país. Por esta razón, subsidiariamente se realiza un análisis de cluster sobre los indicadores de IRCA (que presentan información en todos los departamentos), la cual sirve como información auxiliar para asignar los departamentos faltantes a los grupos generados. Los dendogramas para la clasificación con todos los indicadores y con los indicadores de IRCA son mostrados en la Ilustración 2 y la Ilustración 3, donde se establece un agrupamiento óptimo en 5 grupos.

Ilustración 2 Dendograma para la clasificación de departamentos con todos los indicadores de resultado

297



Ilustración 3 Dendograma para la clasificación de departamentos con indicadores IRCA

Posteriormente se aplica el algoritmo de k-means fijando 5 grupos a conformar, utilizando todos los indicadores y utilizando solo los indicadores IRCA. El resultado es un indicador compuesto de tipo categórico ordinal, por medio del cual se sintetiza el comportamiento de todos los indicadores de resultado antes planteados. Modelos logit ordenados sobre la clasificación de departamentos por resultados

La clasificación de los departamentos a partir de indicadores de resultado, de acuerdo con la metodología expuesta anteriormente, se convierte ahora en una variable respuesta en otro tipo de modelos, donde se quiere establecer la relación de un conjunto amplio de indicadores institucionales en la explicación de los resultados.

298



Dada la naturaleza de la variable respuesta (categórica ordinal) es necesario utilizar Modelos Lineales Generalizados con función de enlace acumulativa. En particular se hace uso de los modelos de regresión logística ordenada (o modelos de odds proporcionales), los cuales tienen la siguiente forma:

𝑙𝑜𝑔 (𝑃(𝑌 ≤ 𝑗)

1 − 𝑃(𝑌 ≤ 𝑗)) = 𝛽𝑗0 +𝛽1𝑋1 +⋯+𝛽𝑘𝑋𝑘

Este modelo, tal como sucedió en el caso de la regresión lineal, presenta problemas al incluir un número importante de variables con un número reducido de observaciones (los 32 departamentos). De esta forma, se aplican estos modelos de forma univariada, ingresando uno a uno los indicadores institucionales. Posteriormente y observando la significancia estadísticas de los parámetros se construye un modelo multivariado que incorpora las variables significativas y por medio de métodos de selección (backward y forward) se determina el mejor modelo. Recursos computacionales

Para la estimación de los modelos se hizo uso del paquete estadístico R (R Core Team, 2013), particularmente se utilizaron los siguientes paquetes:

Paquete “np”. Por medio de esta librería se realiza la estimación de los modelos de regresión no paramétricos Kernel.

Paquete “VGAM”. Por medio de este paquete se realiza la estimación de los modelos logit ordenados.

Paquete “stat”. Se utiliza para la estimación de los modelos de regresión lineal (lm()), los anova (glm()) y los procesos de clasificación (kmeans() y hclust()).

4.1.17 2.5.2 Resultados de los modelos

Para cada unidad de observación entonces se calculan los modelos obteniéndose los resultados mostrados en esta sección. Modelos a nivel de departamento

La información a nivel de departamento representa el mayor acervo de indicadores entre los niveles de observación planteados. Primero se realiza una revisión de la correlación lineal existente entre los diferentes indicadores planteados, a través del coeficiente de correlación de Pearson (Pearson, 1985). Revisadas las correlaciones lineales, se estiman modelos de regresión lineal entre cada una de las variables de resultado en términos de su evolución (It – It0) y cada uno de los indicadores institucionales planteados. Estos modelos son realizados de manera individual por cada variable dado el número reducido de observaciones (32 para los departamentos), sin embargo también se muestran los resultados para modelos de regresión multivariados no paramétricos.

299



Finalmente, se muestra los resultados de la estimación de los modelos de diferencias en diferencias (DID), los cuales permiten establecer si existe un efecto significativo del esquema en el tiempo. Estos modelos además se aplican sobre otras variables de control para determinar su significancia.

4.1.17.1.1 Matrices de correlación

Las matrices de correlación permiten hacer un primer acercamiento a las relaciones lineales existentes entre cada uno de los indicadores institucionales generados y la evolución de los indicadores de resultado. Tabla 9 Coeficiente de correlación de Pearson entre la evolución de los indicadores de Cobertura

y todos los indicadores institucionales

Indicador Cobertura Acueducto Cabecera

Cobertura Acueducto

Resto


Cabecera


Resto

Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.3292 0.5467 0.2470 0.4126

Porcentaje de municipios descertificados -0.1530 0.1346 0.2455 0.5455

Índice de desempeño fiscal promedio -0.4017 -0.0100 0.0019 0.1125

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.3917 0.0963 0.0395 0.3513

Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.3898 0.5376 -0.0270 0.4490

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.1679 -0.2716 -0.4552 -0.2431

Porcentaje de recaudo -0.5588 -0.8147 0.0442 -0.3848

Indicador Institucional compuesto 0.1533 0.2416 -0.0103 0.3732

Número de años de funcionamiento del esquema actual -0.0422 0.1065 0.0472 0.0175

Inversión por persona en APSB 0.2075 0.4942 -0.0016 0.1143

Porcentaje de inversión en APSB 0.2033 0.3953 -0.1589 0.0119

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.1933 0.4076 0.0519 0.2266

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -0.1148 0.1554 0.2057 0.1040

Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías -0.3083 -0.0829 0.1644 -0.0056

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.2250 0.2252 -0.0911 0.3918

Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.0872 0.2209 0.1076 -0.0724

Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos -0.0501 0.1647 -0.1479 -0.0070

Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU -0.0828 0.1424 0.0583 0.2974

Porcentaje de proyectos con problemas -0.1794 0.0478 -0.1071 0.1303

Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos -0.2534 -0.0716 0.1310 -0.4338

Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.6489 0.6487 -0.1213 0.2905

Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.0238 -0.0140 -0.0587 -0.1986

Porcentaje de población en PDA -0.2206 0.1621 0.1640 0.3367

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.4792 -0.5302 0.0255 -0.4416

300



Indicador

Cobertura

Acueducto Cabecera

Cobertura

Acueducto Resto

Cobertura

Alcantarillado Cabecera

Cobertura

Alcantarillado Resto

Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 0.1986 0.4504 0.0445 0.0861

Se empieza a evidenciar allí que algunas de las variables presentan altos noveles de correlación con la evolución de las coberturas, destacándose particularmente el nivel de recaudo y el porcentaje de municipios en los departamentos con EPS privadas.

Tabla 10 Coeficiente de correlación de Pearson entre la evolución de los indicadores de Continuidad e IRCA y todos los indicadores institucionales

Indicador Continuidad Cabecera (7-

24)

Continuidad Resto (7-24)

Porcentaje de municipios Sin

información, Inviables y en Riesgo alto IRCA

Porcentaje de municipios en nivel bajo y sin

riesgo IRCA

Mejoramiento neto IRCA

Porcentaje de municipios SGP en riesgo

alto y medio -0.1252 -0.0063 0.0953 0.1255 0.0169


-0.2858 -0.1255 0.1995 -0.0680 -0.1434

Índice de desempeño fiscal promedio -0.3811 -0.0959 -0.0135 0.0813 0.0512

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA

0.3552 0.0604 -0.4896 0.2480 0.3958

Valor promedio de los proyectos

ejecutados 0.1128 0.0597 -0.1225 0.0304 0.0819

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución

-0.2603 -0.1789 0.0960 0.0734 -0.0052

Porcentaje de recaudo -0.0357 0.0460 0.0531 -0.1509 -0.1100

Indicador Institucional compuesto -0.0975 -0.0313 -0.3356 0.1210 0.2449

Número de años de funcionamiento del esquema actual

-0.3692 -0.2278 0.1405 -0.1495 -0.1559

Inversión por persona en APSB 0.1445 -0.0400 -0.0630 -0.0116 0.0274

Porcentaje de inversión en APSB 0.1430 -0.0564 0.0157 -0.0044 -0.0108

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías

0.0207 -0.1483 0.0634 -0.0515 -0.0617

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños

-0.1616 -0.1088 -0.0456 -0.0046 0.0219

Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías

-0.2390 -0.0821 -0.0663 0.0059 0.0381

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos

0.0750 0.0285 -0.1460 -0.0743 0.0378

Porcentaje de proyectos con al menos una devolución

-0.4636 -0.2566 0.0186 0.1124 0.0508

Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos

-0.2223 -0.1973 0.1066 0.1290 0.0129

Porcentaje de proyectos viabilizados

respecto a los presentados en VU -0.0940 0.0608 0.1010 0.1112 0.0061

Porcentaje de proyectos con problemas -0.3043 0.0297 -0.0320 0.0238 0.0301

Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos

-0.2074 -0.0758 0.1053 -0.2204 -0.1750

Porcentaje de municipios con ESP privadas

0.0324 -0.0726 0.2112 -0.0070 -0.1167

Porcentaje de municipios con prestador

ESP u OA 0.1635 0.1526 0.0323 0.1023 0.0380

301



Porcentaje de población en PDA -0.1327 0.0940 0.1518 -0.1444 -0.1592

Porcentaje de municipios con ESP

públicas o mixtas 0.1057 0.1973 -0.0757 0.0833 0.0855

Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total

0.0668 -0.0651 0.1447 -0.0562 -0.1077

Para la evolución de los indicadores de continuidad e IRCA, las correlaciones con los indicadores institucionales son en general más bajas, destacándose el porcentaje de ejecución de recursos en FIA.

4.1.17.1.2 Modelos de regresión

Dado el reducido número de observaciones se realizó el proceso de estimación de modelos de regresión lineal tomando cada una de las variables explicativas de manera independiente. En la Tabla 11 se muestra los coeficientes estimados, el p-valor y el código de significancia, para determinar si cada una de los indicadores institucionales explica los cambios en las coberturas de Acueducto y Alcantarillado. Tabla 11 Resultados de regresiones lineales individuales sobre la evolución de los indicadores de

cobertura

Cobertura Acueducto Cabecera


Cobertura Acueducto Resto Cobertura Alcantarillado

Resto

Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente p

valor Sig Coeficiente p


valor Sig

Gerencia asesora -0.021 0.305

-0.003 0.903

0.041 0.588

-0.072 0.290

Tipo de gestor EPS 0.010 0.603

0.000 0.980

-0.029 0.673

0.019 0.762

Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.049 0.125

0.082 0.007 ** 0.139 0.256

0.209 0.050 .

Porcentaje de municipios descertificados -0.069 0.486

0.060 0.540

0.411 0.259

0.825 0.007 **

Porcentaje de recaudo -0.123 0.006 ** -0.179 0.000 *** 0.036 0.841

-0.287 0.070 .

Índice de desempeño fiscal promedio -0.004 0.057 . 0.000 0.964

0.000 0.993

0.004 0.609


0.043 0.377

0.090 0.054 . 0.043 0.814

0.170 0.298

Inversión por persona en APSB 0.000 0.342

0.000 0.017 * 0.000 0.994

0.000 0.604

Porcentaje de inversión en APSB 0.237 0.352

0.460 0.062 . -0.693 0.469

0.047 0.957


-0.557 0.602

0.752 0.479

3.728 0.346

1.702 0.637


-0.441 0.152

-0.118 0.707

0.877 0.454

-0.027 0.980

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.309 0.302

0.309 0.301

-0.468 0.679

1.818 0.064 .

Porcentaje de proyectos con problemas -0.095 0.413

0.025 0.828

-0.212 0.627

0.233 0.553


-0.001 0.820

0.002 0.453

-0.006 0.501

0.000 0.975


-0.006 0.243

-0.002 0.746

0.011 0.551

-0.033 0.039 *

Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.013 0.692

0.033 0.311

0.060 0.625

-0.036 0.743

Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU

-0.011 0.707

0.019 0.517

0.029 0.791

0.133 0.168

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.119 0.065 . 0.029 0.662

0.045 0.858

0.359 0.100

Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.066 . 0.000 0.008 ** 0.000 0.903

0.000 0.032 *

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.026 0.519

-0.037 0.292

-0.293 0.066 . -0.109 0.347


0.219 0.364

0.495 0.031 * 0.183 0.840

0.321 0.696

Número de años de funcionamiento del esquema actual

-0.001 0.849

0.003 0.629

0.005 0.831

0.002 0.937

Porcentaje de población en PDA -0.038 0.312

0.028 0.460

0.106 0.455

0.196 0.116

Indicador Institucional compuesto 0.000 0.485

0.001 0.267

0.000 0.963

0.004 0.079 .

Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.134 0.001 *** 0.133 0.001 *** -0.093 0.581

0.202 0.179

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.065 0.021 * -0.072 0.009 ** 0.013 0.908

-0.202 0.035 *

Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.005 0.914

-0.003 0.950

-0.045 0.790

-0.137 0.364

302






Resto

Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente p



valor Sig

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

Así mismo, en la Tabla 12 se muestra los resultados para la evolución en la continuidad, donde solamente el porcentaje de proyectos con al menos una devolución es significativo al 5%, aunque indicadores como el índice de desempeño fiscal, los años de funcionamiento del esquema y la ejecución en el FIA presentan significancia al nivel de 10%. Tabla 12 Resultados de regresiones lineales individuales sobre la evolución de los indicadores de

continuidad

Continuidad Cabecera (7-24) Continuidad Resto (7-24)

Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente p valor Sig

Gerencia asesora -0.069 0.102 0.058 0.417 Tipo de gestor EPS 0.037 0.341 0.045 0.489 Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio -0.040 0.569 -0.003 0.978 Porcentaje de municipios descertificados -0.272 0.186 -0.200 0.578 Porcentaje de recaudo -0.017 0.872 0.035 0.839 Índice de desempeño fiscal promedio -0.008 0.073 . -0.003 0.671 Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.010 0.925 -0.119 0.510 Inversión por persona en APSB 0.000 0.511 0.000 0.860 Porcentaje de inversión en APSB 0.354 0.515 -0.226 0.803 Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -1.663 0.461 -1.805 0.630 Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías -0.725 0.272 -0.403 0.716 Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.219 0.734 0.136 0.900 Porcentaje de proyectos con problemas -0.342 0.158 0.055 0.896 Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos -0.005 0.308 -0.007 0.379 Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos -0.010 0.342 -0.006 0.738 Porcentaje de proyectos con al menos una devolución -0.146 0.026 * -0.134 0.249 Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU -0.026 0.670 0.028 0.788 Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.228 0.096 . 0.063 0.789 Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.608 0.000 0.792 Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.069 0.313 -0.103 0.507 Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 0.156 0.762 -0.256 0.774 Número de años de funcionamiento del esquema actual -0.024 0.083 . -0.025 0.308 Porcentaje de población en PDA -0.049 0.546 0.057 0.677 Indicador Institucional compuesto -0.001 0.658 0.000 0.890 Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.014 0.883 -0.053 0.748 Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 0.030 0.631 0.092 0.379 Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.071 0.456 0.110 0.498

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

Para la evolución de los indicadores de IRCA, por su parte, resulta tener una explicación significativa el tipo de gestor, el porcentaje de ejecución de recursos en FIA y el indicador institucional compuesto.

Empeoramiento IRCA Mejoramiento IRCA Cambio neto IRCA

Indicador Coeficiente p



valor Sig

Gerencia asesora -0.026 0.866 0.058 0.710

0.084 0.771

Tipo de gestor EPS -0.301 0.014 * 0.204 0.110

0.505 0.029 *

Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.113 0.604 0.151 0.494

0.038 0.927

Porcentaje de municipios descertificados 0.525 0.274 -0.181 0.712

-0.706 0.434

Porcentaje de recaudo 0.101 0.773 -0.290 0.410

-0.391 0.549

Índice de desempeño fiscal promedio -0.001 0.942 0.007 0.658

0.008 0.781

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.133 0.730 -0.109 0.780

-0.241 0.737

Inversión por persona en APSB 0.000 0.732 0.000 0.950

0.000 0.882

Porcentaje de inversión en APSB 0.117 0.932 -0.033 0.981

-0.150 0.953

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -0.497 0.804 -0.051 0.980

0.446 0.905

Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías -0.203 0.723 0.019 0.975

0.222 0.839

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos -1.822 0.425 -0.939 0.686

0.883 0.837

303



Porcentaje de proyectos con problemas -0.087 0.864 0.064 0.899

0.151 0.872

Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos 0.010 0.589 0.013 0.513

0.002 0.948

Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos 0.016 0.594 -0.035 0.260

-0.051 0.373

Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.026 0.925 0.161 0.569

0.135 0.797

Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU 0.129 0.602 0.144 0.566

0.015 0.975

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA -1.143 0.004 ** 0.586 0.171

1.729 0.025 *

Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.504 0.000 0.869

0.000 0.656

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 0.123 0.671 0.109 0.745

-0.014 0.982

Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 1.360 0.430 -0.535 0.760

-1.895 0.557

Número de años de funcionamiento del esquema actual 0.029 0.443 -0.031 0.414

-0.060 0.394

Porcentaje de población en PDA 0.248 0.407 -0.238 0.430

-0.486 0.384

Indicador Institucional compuesto -0.007 0.060 . 0.003 0.509

0.010 0.177

Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.387 0.246 -0.013 0.970

-0.400 0.525

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.083 0.680 0.092 0.650

0.175 0.642

Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.048 0.861 0.154 0.578 0.106 0.836

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

La necesidad de estimar modelos individuales, dada por el reducido número de observaciones conduce a explorar otras alternativas para la determinación de la asociación de los indicadores institucionales con la evolución de los indicadores de resultado. En tal sentido, se estima modelos multivariados no paramétricos, para los cuales se determina en cada caso la significancia del estimador obtenido y así el nivel de asociación con los resultados. En términos de la evolución de las coberturas se puede ver que esta es explicada en gran medida por el conjunto de indicadores institucionales evaluados, como se expresa en la Tabla 13.

Tabla 13 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de cobertura

Indicador



Cabecera Cobertura Alcantarillado

Resto

Estimador p

valor Sig. Estimador

p valor

Sig. Estimador p

valor Sig. Estimador

p valor

Sig.

Indicador Institucional compuesto 412.8 0.000 *** 1947.8 0.000 *** 69.2 0.150

270.9 0.000 ***

Porcentaje de municipios con ESP privadas 22.9 0.000 *** 63.9 0.053 . 0.3 0.000 *** 0.6 0.000 ***

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.9 0.000 *** 87.0 0.000 *** 1.4 0.236

335.0 0.000 ***

Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 1.5 0.000 *** 75.8 0.000 *** 0.9 0.825

51.4 0.000 *** Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 3.7 0.000 *** 139.3 0.040 * 1.3 0.000 *** 44.2 0.000 ***

Porcentaje de municipios descertificados 1.4 0.000 *** 0.0 0.000 *** 0.3 0.281

112.6 0.000 ***

Porcentaje de recaudo 1.6 0.000 *** 15.5 0.033 * 0.7 0.000 *** 3.3 0.000 ***

Índice de desempeño fiscal promedio 32.7 0.000 *** 1035.6 0.000 *** 12.4 0.003 ** 162.1 0.000 ***


3.2 0.000 *** 27.1 0.053 . 0.6 0.038 * 6.7 0.000 ***

Inversión por persona en APSB 0.3 0.000 *** 16153.8 0.038 * 302.6 0.251

8165.4 0.000 ***

Porcentaje de inversión en APSB 0.4 0.000 *** 31.7 0.045 * 0.1 0.175

9.8 0.000 ***

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 0.000 *** 1.3 0.073 . 0.0 0.962

1.7 0.000 ***


0.2 0.000 *** 2.6 0.000 *** 0.1 0.015 * 3.7 0.000 ***

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 1.7 0.000 *** 40.9 0.000 *** 0.1 0.108

18.4 0.000 ***

Porcentaje de proyectos con problemas 4.4 0.000 *** 20.5 0.000 *** 0.3 0.000 *** 11.9 0.000 ***


2642.3 0.000 *** 1760.4 0.055 . 14.5 0.000 *** 144.8 0.000 ***


582.4 0.000 *** 163.6 0.000 *** 7.4 0.005 ** 0.0 0.000 ***

Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 8.6 0.000 *** 66.9 0.000 *** 1.4 0.321

1.5 0.000 ***


30.0 0.000 *** 62.2 0.033 * 1.0 0.193

0.9 0.000 ***

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 5.8 0.000 *** 18.1 0.000 *** 0.5 0.158

3.7 0.000 ***

Valor promedio de los proyectos ejecutados 104890.9 0.000 *** 152694.1 0.000 *** 4492.6 0.551

6985.5 0.000 ***

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 9.8 0.000 *** 112.4 0.000 *** 1.2 0.110

2.7 0.000 ***


0.3 0.000 *** 7.1 0.070 . 0.1 0.015 * 0.3 0.000 ***

Número de años de funcionamiento del esquema actual 34.6 0.346

308.6 0.065 . 3.7 0.003 ** 10.6 0.000 ***

Porcentaje de población en PDA 18.4 0.000 *** 42.5 0.043 * 0.6 0.038 * 3.0 0.000 ***

Tipo de gestor EPS 289.2 0.000 *** 0.1 0.070 . 2.4 0.013 * 27.8 1.000

304



Gerencia asesora 6.6 0.366

5.1 0.000 *** 2.0 0.005 ** 9.6 1.000

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

En la Tabla 14 se encuentran los resultados para los indicadores de continuidad. Contrario a lo observado en las variables de cobertura, la evolución en los indicadores de continuidad no parece estar explicada por un gran número de variables institucionales, pues solamente resultan significativos el número de años de funcionamiento del esquema y el tipo de gestor. Lo mismo ocurre con la evolución del IRCA, donde resultan significativos el porcentaje de proyectos con problemas y el porcentaje de municipios con prestador EPS pública, de acuerdo con los mostrado en la Tabla 15.

Tabla 14 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de continuidad

Indicador

Continuidad Cabecera (7-24)

Continuidad Resto (7-24)

Estimador p

valor Sig. Estimador p valor Sig.


514.5 0.787

Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.7 1.000

0.6 0.812

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.8 0.807

0.1 0.669


1.3 0.817


0.0 0.797

Porcentaje de municipios descertificados 0.2 0.529

4.2 0.632

Porcentaje de recaudo 0.8 1.000

2.8 0.827

Índice de desempeño fiscal promedio 0.5 1.000

83.8 1.000

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 1.1 0.426

2.4 0.790


3863.1 0.684


0.4 0.777

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 0.774

0.0 0.682

Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías 0.1 0.624

0.3 0.810


0.3 0.709

Porcentaje de proyectos con problemas 0.7 1.000

0.4 0.722

Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos 26.0 0.662

221.9 0.734

Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos 67.3 1.000

17.4 0.476


21.5 0.774

Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU 0.0 1.000

4.8 0.890

Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 3.7 1.000

4.0 0.722

Valor promedio de los proyectos ejecutados 19580.7 1.000

47302.4 0.777

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 3.5 1.000

9.1 0.692

Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 0.1 1.000

0.3 0.694

Número de años de funcionamiento del esquema actual 16.4 0.033 * 436.0 0.163

Porcentaje de población en PDA 0.7 1.000

0.4 0.757

Tipo de gestor EPS 8.0 0.038 * 0.4 0.206


3.1 0.649

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

Tabla 15 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de IRCA

Indicador

Empeoramiento IRCA Mejoramiento IRCA Cambio neto IRCA

Estimador p valor Sig. Estimador p

valor Sig. Estimador p valor Sig.


50.2 1.000

216.2 0.950

Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.0 1.000

0.0 1.000

0.1 1.000

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 0.4 1.000

0.1 0.988

0.5 0.000 ***


0.4 1.000

1.6 1.000


0.1 1.000

0.2 1.000

Porcentaje de municipios descertificados 0.0 1.000

0.1 1.000

0.0 1.000

Porcentaje de recaudo 0.2 1.000

0.2 1.000

1.2 1.000


0.5 1.000

18.0 1.000

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.1 1.000

0.0 1.000

0.0 1.000


75.7 1.000

363.6 1.000

305




0.0 1.000

0.0 1.000

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 1.000

0.0 1.000

0.0 1.000


0.0 1.000

0.0 1.000

0.1 1.000


0.0 1.000

0.0 1.000


0.1 0.000 *** 0.1 1.000


1.5 1.000

1.8 1.000

4.8 1.000


0.7 1.000

2.5 1.000

0.9 1.000


0.3 1.000

0.1 1.000


0.1 1.000

0.1 1.000

0.3 1.000


0.0 1.000

0.3 1.000

Valor promedio de los proyectos ejecutados 388.1 1.000

686.4 1.000

190.9 1.000

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 0.1 1.000

0.3 1.000

0.3 1.000


0.0 1.000

0.0 1.000

0.0 1.000


1.3 0.333

0.8 1.000

Porcentaje de población en PDA 0.1 1.000

0.2 1.000

0.1 1.000

Tipo de gestor EPS 0.2 1.000

0.7 0.674

0.1 0.093 .


0.3 0.995

0.9 0.085 .

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

4.1.17.1.3 Diferencias en Diferencias (DID)

Este tipo de modelos permite determinar si existe un efecto del esquema PDA en la evolución de los diferentes indicadores, comparando con un grupo control, en este caso los municipios no vinculados. Para realizar el ejercicio es necesario realizar agregaciones de los diferentes indicadores, donde esto es posible, de acuerdo si está vinculado al esquema PDA o no y tomando dos referentes en el tiempo: uno antes o al comienzo de la implementación (t0) y otro actual (t). Adicional a las pruebas sobre los efectos, se realiza las pruebas de significancia estadística sobre la diferencia entre vinculados y no vinculados, sobre la diferencia de la medición antes y después y sobre otras variables de control de interés (presencia de Gerencia Asesora y Tipo de Gestor).

Tabla 16 Modelos de diferencias en diferencias a nivel de departamento Indicador Efecto Estimador p valor Sig.

Porcentaje de municipios con nivel IRCA bajo y sin riesgo

Antes-Después -0.131 0.542 Vinculación PDA -0.067 0.499 Tipo de gestor (ESP=1) 0.042 0.684 Gerencia Asesora -0.118 0.309 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.003 0.983 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor 0.114 0.435 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.083 0.614

Porcentaje de municipios sin información, inviables o en riesgo alto en IRCA

Antes-Después 0.290 0.176

Vinculación PDA -0.019 0.845 Tipo de gestor (ESP=1) 0.058 0.577 Gerencia Asesora 0.131 0.257 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.093 0.503 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.216 0.140 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora -0.191 0.245



Vinculación PDA 0.001 0.959 Tipo de gestor (ESP=1) -0.001 0.977 Gerencia Asesora 0.006 0.809 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.097 0.001 ***

Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.017 0.588

306



Indicador Efecto Estimador p valor Sig.

Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora -0.035 0.332

Porcentaje de recaudo

Antes-Después -0.235 0.082

Vinculación PDA -0.047 0.438 Tipo de gestor (ESP=1) 0.077 0.249 Gerencia Asesora -0.083 0.260 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.009 0.918 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.026 0.777 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.084 0.409


Antes-Después 0.0154 0.906 Vinculación PDA -0.01549 0.797 Tipo de gestor (ESP=1) 0.09948 0.117 Gerencia Asesora 0.007321 0.918 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.03229 0.705 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.04123 0.644 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.02983 0.765

Inversión por persona en APSB

Antes-Después -64.99 0.818

Vinculación PDA -30.12 0.818 Tipo de gestor (ESP=1) -50.46 0.713 Gerencia Asesora -66.73 0.664 Efecto diferencias en diferencias PDA -37.97 0.838 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor 156.1 0.421 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 156.8 0.472

porcentajeInversionAPSB

Antes-Después -0.05932 0.222 Vinculación PDA -0.03926 0.083 Tipo de gestor (ESP=1) -0.02501 0.288 Gerencia Asesora -0.02374 0.369 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.03328 0.297 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor 0.01052 0.752 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.01962 0.599



Vinculación PDA -0.001048 0.851 Tipo de gestor (ESP=1) 0.002978 0.610 Gerencia Asesora 0.002462 0.707 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.007615 0.336 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.007965 0.335 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.002121 0.819


Antes-Después 0.0339 0.473 Vinculación PDA 0.001311 0.949 Tipo de gestor (ESP=1) 0.008317 0.693 Gerencia Asesora 0.0009066 0.970 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.005455 0.857 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.04442 0.157 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.01379 0.699

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos


Vinculación PDA -0.01058 0.414 Tipo de gestor (ESP=1) 0.02248 0.093 Gerencia Asesora 0.001436 0.923 Efecto diferencias en diferencias PDA -0.000585 0.974 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.007375 0.695 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora -0.01167 0.579

Porcentaje de proyectos con problemas

Antes-Después 1.568E-17 1.000 Vinculación PDA 0.05556 0.117 Tipo de gestor (ESP=1) 0.03869 0.269 Gerencia Asesora -0.01891 0.642 Efecto diferencias en diferencias PDA -4.638E-17 1.000 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -8.784E-18 1.000 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 2.801E-17 1.000

Porcentaje de municipios con prestador EPS u OA


Vinculación PDA -0.07681 0.382 Tipo de gestor (ESP=1) -0.01219 0.894 Gerencia Asesora 0.0517 0.615 Efecto diferencias en diferencias PDA 0.1168 0.345 Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor 0.03986 0.758 Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.03033 0.834

Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1

307



De manera general se puede observar que no se presentan diferencias significativas, ni en la medición de impacto del esquema (Efecto diferencias en diferencias PDA), ni en las diferencias simples en el tipo de vinculación, el antes/después, el tipo de gestor y la gerencia asesora. Solamente se puede destacar el efecto DID del esquema PDA en el porcentaje de municipios descertificados, aunque con un sentido contrario al esperado. En todo caso, en los modelos DID a nivel de municipio mostrados más adelante se puede observar de mejor manera la medición de estos impactos. Modelos a nivel de municipio

Los indicadores a nivel municipal, si bien permiten hacer representaciones más adecuadas de algunas mediciones, presentan un número más reducido de información disponible a ese nivel de desagregación. Se realiza sobre esta información primero una revisión de las asociaciones a través del coeficiente de correlación de Pearson. Posteriormente se estiman los modelos de regresión lineal y los modelos DID. Finalmente se estiman para algunos indicadores con información disponible, anovas de medidas repetidas.

4.1.17.1.4 Correlaciones y modelos de regresión

Dado que a nivel municipal no se tiene información vigente de los indicadores de cobertura y continuidad, las correlaciones y modelos son realizados sobre el indicador IRCA medido como cantidad numérica y no como categoría. Adicionalmente se incluye el indicador de Porcentaje de Recaudo algunas veces como variable institucional y otras veces como variable de resultado. En la Tabla 8 se puede observar los coeficientes de correlación de Pearson donde no se encuentra niveles de asociación muy altos entre las variables de resultado y las variables institucionales.

Tabla 17 Coeficientes de correlación de pearson sobre la información de municipios

Indicador Evolución Nivel IRCA

Evolución Recaudo

Evolución Nivel IRCA 1 -0.045

Evolución Recaudo -0.045 1

Nivel de riesgo del SGP -0.024 0.001


Nivel de Recaudo -0.135 0.481

Índice de desempeño fiscal 0.101 -0.027

Participación Regalías en inversión de APSB 0.094 0.002

Inversión en APSB por persona 0.062 -0.090

Inversión en APSB respecto a la inversión total 0.086 -0.021

Inversión en Estudios y Diseños 0.114 0.016

Inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías 0.047 0.024

Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (C2) 0.049 0.014

Proyectos con problemas respecto al total -0.019 -0.020

308



Indicador Evolución Nivel IRCA

Evolución Recaudo

Tiempo medio de viabilización de proyectos -0.070 -0.035

Tiempo medio de priorización-viabilización de proyectos -0.017 -0.006

Número medio de devoluciones de proyectos 0.110 0.039

Porcentaje de proyectos viabilizados en VU 0.048 0.021

Porcentaje de ejecución de recursos FIA 0.054 0.008

Regalías recibidas respecto a ingresos totales (control) 0.067 -0.039

Porcentaje de municipios que migraron a ESP u OA 0.021 0.079

A pesar de las bajas correlaciones, los modelos de regresión permiten identificar indicadores institucionales significativos en la explicación de la evolución del IRCA como el Nivel de riesgo del SGP, el índice de desempeño fiscal, la inversión en APSB y la inversión en estudios y diseños. Del lado del recaudo el número de indicadores relevantes es menor, pero se destaca la inversión en APSB por persona y la migración de municipios prestadores directos a ESP.

Tabla 18 Modelos de regresión sobre municipios

Indicador

Evolución IRCA, Municipios en PDA

Evolución IRCA, Municipios de categoría 6 en PDA

Evolución Recaudo, Municipios en PDA

Evolución Recaudo, Municipios de categoría 6 en

PDA

Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig.

(Intercept) -28.96 0.019 * -20.92 0.143

-0.016 0.929

0.013 0.950

Nivel de riesgo del SGP -21.24 0.000 *** -23.25 0.000 *** 0.033 0.701

0.016 0.856

Municipios descertificados -3.30 0.358

-3.37 0.375

0.009 0.861

0.006 0.912

Nivel de Recaudo -3.95 0.367

-4.18 0.373

Índice de desempeño fiscal 0.45 0.013 * 0.33 0.116

-0.003 0.266

-0.003 0.287


-10.26 0.327

-10.54 0.353

0.105 0.476

0.120 0.449

Inversión en APSB por persona 0.00 0.443

0.00 0.420

0.000 0.025 * 0.000 0.025 *


79.50 0.013 * 89.86 0.010 ** 0.600 0.133

0.594 0.162

Inversión en Estudios y Diseños 233.34 0.001 *** 235.44 0.001 ** -0.164 0.858

-0.166 0.860

Porcentaje de ejecución de recursos FIA

3.42 0.339

2.75 0.481

-0.007 0.885

-0.008 0.885


70.43 0.121

74.38 0.122

-1.036 0.114

-1.028 0.129

Municipios que migraron a ESP u OA -1.88 0.489

-1.83 0.521

0.117 0.003 ** 0.120 0.003 **

R2= 0.0952 0.099 0.051 0.055

R2 Ajustado= 0.0746 0.076 0.027 0.029

4.1.17.1.5 Modelos de diferencias en diferencias

La Tabla 19 muestra los resultados de estimar el modelo DID como una regresión, a la cual se incluye el tipo de prestador como variable de control y sobre la cual también se mide el efecto DID. Solamente para en el porcentaje de aportes de la nación a proyectos se observa un impacto significativo del esquema, mientras que el efecto de pertenecer a EPS (efecto tipo prestador) resulta significativo en varios de los indicadores analizados a nivel de municipio.

Tabla 19 Modelos de diferencias en diferencias por municipio

Indicador Efecto Todos los municipios Municipios de Categoría 6

Estimador p valor Sig. Estimador p valor Sig.

309





IRCA

Antes-Después 9.739 0.000 * 10.370 0.000 *

Vinculación PDA 6.203 0.001 * 4.825 0.017 *

Tipo de prestador -5.857 0.000 * -3.467 0.021 *

Efecto diferencias en diferencias PDA 0.244 0.924 -0.776 0.787

Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -1.246 0.543 -1.291 0.557

Municipios descertificados

Antes-Después 0.269 0.000 * 0.271 0.000 *

Vinculación PDA 0.001 0.949 0.001 0.956

Tipo de prestador 0.002 0.887 0.003 0.873

Efecto diferencias en diferencias PDA 0.026 0.316 0.025 0.399

Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -0.216 0.000 * -0.210 0.000 *

Nivel de Recaudo

Antes-Después -0.144 0.000 * -0.122 0.005 *

Vinculación PDA -0.071 0.011 * -0.032 0.318

Tipo de prestador 0.051 0.020 * 0.032 0.179


Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.004 0.908 0.009 0.796


Antes-Después -0.02768 0.149 -0.02798 0.152

Vinculación PDA 0.01984 0.130 0.02136 0.121


Efecto diferencias en diferencias PDA 0.008235 0.657 0.008332 0.669


Inversión en APSB por persona

Antes-Después 118.9 0.320 128.4 0.318

Vinculación PDA 28.46 0.728 15.37 0.865

Tipo de prestador -136.2 0.032 * -97.48 0.159

Efecto diferencias en diferencias PDA -48.54 0.674 -61.34 0.632

Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 12.08 0.899 -11.2 0.912


Antes-Después -0.05194 0.000 * -0.05162 0.000 *

Vinculación PDA -0.002613 0.603 -0.00784 0.145



Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.02765 0.000 * 0.02084 0.001 *

Inversión en Estudios y Diseños

Antes-Después -0.0001754 0.888 -0.00002538 0.985

Vinculación PDA 0.0006141 0.472 0.0005636 0.561

Tipo de prestador -0.00008128 0.903 0.00001107 0.988



Inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías

Antes-Después 0.002495 0.872 0.00864 0.613

Vinculación PDA 0.006833 0.430 0.007826 0.422

Tipo de prestador -0.004445 0.499 -0.001666 0.820



Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (C2)

Antes-Después -0.0798 0.318 -0.0761 0.422

Vinculación PDA -0.03268 0.427 -0.06589 0.191


Efecto diferencias en diferencias PDA -0.2226 0.001 * -0.2103 0.017 *

Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.1324 0.024 * 0.08953 0.154

Proyectos con problemas respecto al total

Antes-Después -1.567 0.000 * -1.378 0.000 *

Vinculación PDA 0.02189 0.906 0.2277 0.172



Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -0.4552 0.046 * -0.02401 0.895

Tiempo medio de viabilización de proyectos

Antes-Después -2.062 0.705 -5.53 0.437

Vinculación PDA 3.063 0.332 3.252 0.311


Efecto diferencias en diferencias PDA -2.41 0.657 0.9898 0.889

Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 2.935 0.012 * 2.59 0.038 *

Tiempo medio de priorización-viabilización de proyectos

Antes-Después -0.8039 0.875 -0.9479 0.857

Vinculación PDA 3.327 0.193 3.363 0.204




Municipios que migraron a ESP u OA Antes-Después -1.136E-16 0.000 * 9.005E-15 0.000 *

Vinculación PDA -2.579E-18 0.842 1.976E-15 0.097

310





Efecto diferencias en diferencias PDA 3.259E-18 0.859 -7.617E-16 0.652

4.1.17.1.6 Anovas de medidas repetidas

El análisis de varianza de medidas repetidas permite determinar si existen diferencias significativas por tipo de vinculación, por tipo de prestador y por la interacción de ambas en el tiempo. Los resultados de la Tabla 20 indican que para los indicadores analizados no existen diferencias en la evolución en el tiempo entre vinculados y no vinculados, mientras que si hay diferencias en la evolución entre los municipios que tienen prestador EPS u OA y los que son prestadores directos.

Tabla 20 Anova de medidas repetidas sobre municipios Indicador Efecto

Estadístico Wilks' Lambda

p valor Sig.

IRCA

Tiempo 0.943 <.0001 ***

Tiempo*Tipo de vinculación 0.996 0.2383 Tiempo*Tipo de prestador 0.986 0.0369 *

Tiempo*Tipo de vinculación*Tipo de prestador 0.989 0.0901

Municipios descertificados

Tiempo 0.911 <.0001 ***

Tiempo*Tipo de vinculación 0.998 0.447 Tiempo*Tipo de prestador 0.941 <.0001 ***


Nivel de Recaudo

Tiempo 0.977 0.284

Tiempo*Tipo de vinculación 0.989 0.7775 Tiempo*Tipo de prestador 0.963 0.4689 Tiempo*Tipo de vinculación*Tipo de prestador 0.976 0.8439


Tiempo 0.972 0.0001 ***


Inversión en APSB por persona

Tiempo 0.972 <.0001 ***



Tiempo 0.961 <.0001 ***

Tiempo*Tipo de vinculación 0.997 0.8578 Tiempo*Tipo de prestador 0.982 0.095 .


4.1.18 2.5.1 Modelos Logit para Indicadores de Resultados

Existe correlación entre el Indicador Compuesto de Capacidad Institucional y el de resultados

Gráfico 78. Indicador compuesto de Resultados vs. Indicador compuesto de Capacidad Institucional

311



No hay relación directa entre ejecución de recursos y el indicador Compuesto de Resultados

(Gráfico 79. Relación entre ejecución per cápita y resultados.

Gráfico 79. Relación entre ejecución per cápita y resultados

0

1

2

3

4

5

20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85

Ind

ica

do

r co

mp

ue

sto

de

re

sult

ad

os

Indicador compuesto de Capacidad Institucional

Mag

dal

ena

Met

a

C/marca

Có

rdo

ba

Boyacá

Antioquia

Ces

arA

tlán

tico

Cauca

Sucr

eB

olí

var

Risaralda

Huila

La Guajira

Valle

N.de Santander

Tolima

Arauca

Quindío

Santander

San Andrés

Ch

ocó

Nariño

Caldas

Vau

pés

Gu

avia

reG

uan

ía

Am

azo

nas

Casanare

Caquetá

Pu

tum

ayo

Vichada

0

1

2

3

4

5

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000

Ind

icad

or

Co

mp

ues

to d

e R

esu

ltad

os

Ejecución per cápita municipios vinculados a PDA

312



Cuadro 154. Modelos Logit univariados para Indicadores de Resultados

Indicador

Indicador Compuesto de Resultados

Indicador de Resultado IRCA

Coef. p valor Sig Coef. p valor Sig

Variables institucionales del Gestor y cobertura del PDA

Indicador Compuesto de Capacidad Institucional Gestor PDA 0.054 0.014 * 0.056 0.012 *

Tipo de gestor (ESP=1) 1.862 0.008 ** 1.912 0.008 **

Gerencia asesora (Sí=1) -0.621 0.422 -0.307 0.686


0.045 0.809

Porcentaje de población en PDA -1.044 0.484

-0.934 0.529

Capacidad económica del municipio y gestión comercial prestador


0.174 0.051 .

Índice de desempeño fiscal promedio (Municipios PDA) 0.108 0.166

0.125 0.123

Porcentaje de recaudo 7.466 0.001 ** 2.433 0.226

Porcentaje de recaudo (PDA) 7.629 0.000 *** 2.135 0.227

Ejecución de recursos en el PDA y articulación de recursos

Inversión por persona en APSB -0.001 0.186

0.000 0.557

Inversión por persona en APSB (Municipios PDA) -0.001 0.198

0.000 0.570

Porcentaje de inversión en APSB sobre inversión total (PDA) -24.782 0.002 ** -13.059 0.071 .

Porcentaje de inversión en APSB inversión total -27.354 0.001 *** -14.361 0.042 *

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos -2.243 0.160

-1.201 0.433

Porcentaje de aportes de la nación en proyectos (PDA) 24.219 0.052 . 16.026 0.166


5.364 0.024 *

Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total -10.212 0.239

-3.132 0.715

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías sobre total

-3.367 0.080 . -1.240 0.505

Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías (PDA) -3.883 0.053 . -1.784 0.356

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -25.006 0.252

-20.582 0.340

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños (PDA) -21.271 0.214

-16.607 0.318


-4.662 0.222

-4.343 0.328

Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías (PDA)

-4.114 0.243

-3.268 0.376

Concentración de la inversión

Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -1.463 0.321

-1.411 0.339

Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.454 0.000 0.956

Gestión municipal sectorial


-0.310 0.891

Porcentaje de municipios descertificados (PDA) -1.427 0.550

-0.689 0.774

Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio -7.292 0.000 *** -2.930 0.014 *

Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio (PDA) -6.150 0.000 *** -2.406 0.037 *

313



Gestión de proyectos Porcentaje de proyectos con al menos una devolución durante viabilización

-3.375 0.029 * -1.336 0.320


5.421 0.147

Porcentaje de proyectos con problemas (PDA) -1.642 0.511

-0.124 0.960


-0.733 0.544

-0.238 0.843

Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos 0.112 0.249

0.097 0.296

Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos -0.253 0.109

-0.368 0.047 *

Tipo de prestador de los servicios

Porcentaje de municipios con ESP privadas -2.277 0.181

0.164 0.921

Porcentaje de municipios vinculados a PDA con EPS privadas -2.015 0.225

0.381 0.815

Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.740 0.013 * 1.639 0.110


1.815 0.204

Porcentaje de municipios de categoría 6 con EPS privadas -2.371 0.201

0.112 0.951

Porcentaje de municipios prestadores directos -1.840 0.186

-1.815 0.204

Porcentaje de municipios prestadores directos vinculados a PDA -1.890 0.173

-1.854 0.192

Porcentaje de municipios prestadores directos de categoría 6 -1.185 0.379

-1.480 0.286

Fuente: Estimaciones propias

Cuadro 155. Modelo Logit para Indicador Compuesto de Resultados

Coeficiente Estimador Std. Error

z value Pr(>|z|) Sig

(Intercept):1 -6.9841 2.4977 -2.8 0.00517 **

(Intercept):2 -5.8277 2.4202 -2.41 0.01604 *

(Intercept):3 -3.3748 2.2666 -1.49 0.13651 (Intercept):4 -1.7787 2.1967 -0.81 0.41811 Indicador Compuesto de Capacidad

Institucional Gestor PDA 0.0715 0.0271 2.63 0.00844 **

Porcentaje de inversión en APSB -18.1351 8.99 -2.02 0.04367 *

Porcentaje de recaudo 8.842 2.4648 3.59 0.00033 *** Fuente: Estimaciones propias

Cuadro 156. Modelo Logit para Indicador Compuesto del IRCA

Coeficiente Estimador Std. Error

z value Pr(>|z|) Sig

(Intercept):1 -18.624 6.819 -2.73 0.0063 **

(Intercept):2 -17.357 6.758 -2.57 0.0102 *

(Intercept):3 -16.396 6.703 -2.45 0.0144 *

(Intercept):4 -14.712 6.558 -2.24 0.0249 *

Porcentaje de inversión en APSB -22.073 8.303 -2.66 0.0078 **

Índice de desempeño fiscal promedio 0.255 0.103 2.48 0.0131 *

314



Tipo de gestor ESP 1.818 0.756 2.4 0.0162 * Fuente: Estimaciones propias

315



5 Conclusiones

Los problemas que se presentaron durante la primera generación de los PAP-PDA que ocasionaron

la baja ejecución de los recursos girados al FIA en esta primera etapa, fueron el detonante para

una serie de cambios que se han venido presentando y que se han constituido en una

deslegitimación de la política sectorial. En primer lugar, las dinámicas que se generaron con

respecto a la asignación de recursos de la Nación a través de programas o planes que desarrolla el

MVCT, diferentes al PAP-PDA, han desvirtuado los principios bajo los cuales la política fue definida,

en tanto que la política pretendía articular las fuentes de recursos disponibles con el fin de

garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y ejecutar obras de acuerdo a

una planeación integral con visión regional. En segundo lugar, la restricción que existía

inicialmente que condicionaba la ejecución de obras al 50% hasta tanto no se iniciaran las

actividades propias del componente de aseguramiento en el municipio, fue eliminada, provocando

que el componente de aseguramiento quedara relegado y no se tuviera un avance significativo en

este aspecto en el sector.

Por otra parte, las dificultades que se venían presentando en la ventanilla única del MVCT, y la

incertidumbre en torno a la viabilización de proyectos (especialmente por los largos tiempos de

evaluación y viabilización), tuvo como consecuencia que la priorización de los proyectos a ejecutar

terminara siendo definida precisamente por esta instancia (proyecto que es viabilizado primero, es

ejecutado primero) y no por el ejercicio de priorización técnica que hizo inicialmente el gestor

como parte del ejercicio de planeación realizado.

Con la caída de las vigencias futuras y el otrosí al contrato suscrito con el FIA que elimina la

posibilidad de acceso a crédito, el PAP-PDA pierde la capacidad de ejecución de obras a gran

escala que se tenía pensada inicialmente, dado que actualmente se planea con la disponibilidad de

recursos de la vigencia.

Con respecto a la institucionalidad del Gestor

Los resultados obtenidos del análisis realizado sobre la estructura organizacional y funciones

evidencian que se ha consolidado en el sector una institucionalidad base, con una tendencia a un

esquema organizacional enfocado en procesos, que busca articular las actividades de la cadena de

valor de la política con las funciones de cada una de las dependencias o grupos internos de trabajo

del gestor. Dentro de esta tendencia, los gestores que son ESP presentan esquemas

organizacionales estables, en el sentido que sus estructuras organizacionales son de carácter

formal, mientras que los gestores que son gobernación presentan una tendencia a establecer

316



esquemas organizacionales a través de grupos internos de trabajo que van surgiendo de acuerdo a

las necesidades o funciones que se requieran desarrollar.

Los gestores que son ESP tienden a estandarizar procesos y procedimientos, y ha identificar y

delimitar los roles dentro de la organización (a través del manual de funciones), lo que evidencia

una tendencia a la formalización y estandarización en temas organizacionales que eventualmente

les permitirá fortalecerse institucionalmente a partir del seguimiento y medición de la gestión que

realizan y de la evaluación al desempeño de sus funcionarios. De manera contraria, precisamente

en este aspecto, se considera la principal debilidad en la mayor parte de los gestores que son

gobernación.

Por otra parte, para el desarrollo de los procesos de preinversión y de aseguramiento de la

prestación del servicio, se mantiene una tendencia a contratar consultorías especializadas. Sin

embargo, con respecto al proceso de preinversión, se evidenció una tendencia en los gestores a

fortalecerse con personal especializado con el fin de apoyar el proceso de revisión y ajustes que

fueran requeridos en la etapa de viabilización de los proyectos. Con respecto al proceso de

aseguramiento de la prestación, el gran esfuerzo se encuentra concentrado en el fortalecimiento

institucional, aspecto en el cual están enfocados la mayoría de planes de aseguramiento, y se ha

dejado de lado la asistencia técnico operativa (la mayoría de los gestores realiza este tipo de

asistencia por demanda), esto se considera una debilidad importante, dado que este aspecto es

esencial para asegurar la sostenibilidad del servicio en el mediano y largo plazo.

Con respecto al personal del Gestor

La evidencia hace concluir que los gestores han logrado formar una base de capital humano que se

considera importante para el sector, dado que la mayor parte de ésta tiene un nivel académico de

profesional y postgrado, y en la mayoría de los casos cuentan con una experiencia específica en el

sector que se considera adecuada para un buen desempeño de las funciones que deben cumplir.

Esta tendencia se observó para los dos tipos de gestores, lo cual hace que esta situación adquiera

una mayor importancia. Sin embargo, en el caso de los funcionarios de nivel directivo se evidenció

un nivel de rotación alto, lo que se considera una debilidad importante de los gestores como

organización, dado que esto trae como consecuencia una falta de continuidad en la gestión que

puede implicar una baja en la productividad y la producción de resultados asociados a la

denominada "curva de aprendizaje" del personal (tiempo en el cual se adquieren el conocimiento

y se desarrollan las habilidades específicas para desempeñar un cargo determinado). Además, esta

situación implica la generación de costos adicionales en la selección, contratación y capacitación

de este nuevo personal, y el costo asociado a la pérdida del conocimiento o memoria institucional,

sobre todo en los casos en los que no existe un nivel de estandarización en procesos y

procedimientos, así como en el manejo y gestión de la información que produce la organización.

317



Con respecto a la visión estratégica del Gestor

Se identificaron dos tendencias con respecto a la visión estratégica de mediano y largo plazo de los

gestores. En primer lugar, los gestores que son gobernación consideran que es necesario el

fortalecimiento institucional interno que les permita cumplir sus funciones de una mejor manera y

lograr una permanencia en el tiempo para garantizar la continuidad de la política.

En segundo lugar, los gestores que son ESP, ante la falta de un panorama claro con respecto a su

financiamiento, consideran que es necesario plantear estrategias para generar fuentes adicionales

de ingreso que les permita tener autosostenibilidad financiera en el tiempo y la posibilidad de

seguir desempeñando sus funciones, sin depender de los recursos del PAP-PDA. Bajo esta

tendencia, los gestores buscan convertirse en operadores de los servicios en los municipios o

zonas de su departamento donde se requiera la entrada de un operador y que ésta por las

condiciones del municipio no sea factible; así como prestar servicios de consultoría o relacionados

con los servicios de agua potable y saneamiento básico.

Con respecto a este último enfoque, se considera que no existe claridad bajo el marco normativo

actual de la forma en que se podría materializar la operación del servicio por parte de los gestores

en municipios que no cuenten con operadores especializados y tengan evidentes problemas para

prestar los servicios, así como en lo referente a la viabilidad económica y financiera de esta

operación dada la reglamentación actual en materia de subsidios que tiene el sector. No obstante

lo anterior, siendo enfáticos en el hecho que la Ley 142 de 1994 le da la facultad para la prestación

de los servicios públicos a empresas conformadas por los departamentos o por la Nación.

Con respecto al financiamiento del Gestor

Se evidenció que la principal fuente de financiamiento que están utilizando los gestores para

cubrir sus gastos de funcionamiento es el SGP del departamento, seguido en importancia por los

recursos propios del departamento y por las regalías departamentales. En dos casos particulares,

los gestores manifestaron cubrir sus gastos de funcionamiento con ingresos propios, esto es por

medio de la prestación de servicios alternos.

Con respecto al rol de las Gerencias Asesoras

La mayor parte de los gestores manifestaron que las gerencias asesoras no cumplieron a cabalidad

el objeto para el cual fueron contratadas, argumentaron que los diseños realizados en un buen

porcentaje tuvieron muchas deficiencias y fue necesario reformularlos, así mismo, en algunos

casos los diseños no fueron entregados lo que produjo retrasos en la ejecución de obras. Así

318



mismo, de las percepciones de las entrevistas realizadas a los gestores, una de las razones para el

mal desempeño de las gerencias asesoras era su desconocimiento de las condiciones locales y que

no acompañaban su trabajo con la presencia en el territorio requerida para desempeñar sus

funciones, así como también, el mal desempeño también se debía a un problema en los contratos

suscritos, éstos eran muy básicos y limitados, lo que no daba suficiente claridad del alcance de las

labores a desempeñar y los productos a entregar. Esta misma situación quedó evidenciada en la

evaluación ex-post que se realizó al gestor del departamento del Magdalena, en la que "se percibe

entre las partes una debilidad del contrato entre Aguas del Magdalena SA E.S.P y la Gerencia

Técnica (Aguas de Manizales SA ESP), en cuanto a la falta de alcances y productos explícitos del

componente de fortalecimiento institucional", así mismo que, "(…) la responsabilidad combinada

[de la Gerencia Asesora] sobre los diseños y la interventoría de obras, puede ocasionar conflictos

de intereses en la ruta de toma de decisiones"104.

En concordancia con lo anterior, los gestores manifestaron que el impacto de la salida asesora fue

bueno, dado que permitió al gestor fortalecerse y ofrecer un apoyo integral a los municipios y

prestadores, al asumir las funciones que tenían las gerencias asesoras.

i. Se desvirtúa el objetivo de realizar una planeación de largo plazo de manera articulada

entre los departamentos y los municipios

De acuerdo con la evidencia recopilada, uno de los principales objetivos de la política, relacionado

con la necesidad de llevar a cabo una planeación de largo plazo se desvirtúa. Los PGEI que se

formularon tras la expedición del Decreto 2246 se elaboraron a la luz de los Planes de Desarrollo

Departamentales vigentes, considerando sus metas y los lineamientos de política de las

Gobernaciones. Así mismo, en el horizonte de formulación de los PGEI incidió la restricción en el

uso de recursos, especialmente en lo atinente a las vigencias futuras, por cuanto la proyección de

recursos se restringió al periodo de gobierno en la medida en que no se contara con proyectos

específicos formulados y viabilizados.

Por su parte, el PAEI se basa principalmente en los Planes de Acción y este instrumento, a su vez,

se construye principalmente según las prioridades identificadas por las administraciones

municipales. Al respecto, se encuentra que sólo el 15% de las administraciones municipales afirma

que tiene en cuenta los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado para hacer este ejercicio,

mientras que el 15% afirma que consulta al prestador. Así mismo, los Planes de Acción tienden a

104 Evaluación ex-post "Programa de Agua Potable y Alcantarillado del Departamento del Magdalena (República de Colombia)" – CAF. Enero de 2014. Economía Urbana.

319



actualizarse con el cambio de Alcaldes o incluso con una mayor periodicidad, que puede ser anual

o de acuerdo con la identificación de nuevas necesidades de parte de las autoridades locales. Esto,

en conjunto con las particularidades observadas en el proceso de viabilización, se conjuga de

manera que afecta la planeación de largo plazo para el sector, por lo cual los PAEI no son

formulados a partir de proyectos concretos sino mediante la asignación de partidas globales con el

fin de poder tener cierta flexibilidad en la asignación de recursos a lo largo de cada vigencia.

Al respecto, se encontró que una alta proporción de municipios vinculados no conoce los

instrumentos de planeación del PAP-PDA. En general, menos de la tercera parte de los municipios

vinculados al PAP-PDA conoce el PGEI, el PAEI, el Manual Operativo del Gestor, el Plan de

Aseguramiento y el Plan Ambiental, mientras que sólo un 35% de municipios vinculados conoce el

Plan de Acción. En particular, algunos departamentos como Nariño consideran que son los

municipios y prestadores quienes deben dirigirse al gestor y formular los Planes de Acción para sus

respectivos territorios. Hay un vacío en cuanto a la responsabilidad para formular los Planes de

Acción.

Por su parte, a pesar que inicialmente se adoptaron criterios técnicos para la priorización de

proyectos, y se siguieron los lineamientos del MVCT en cuanto a priorizar las obras que impactaran

el servicio de acueducto sobre los sectores de alcantarillado y aseo, así como las zonas urbanas

por encima de las rurales, actualmente uno de los criterios operativos que más pesa en la

priorización es el proceso de viabilización de manera que los recursos disponibles por vigencia se

asignan en la medida en que se cuenta con proyectos viabilizados por el MVCT; es decir, los

departamentos presentan al MVCT una serie de proyectos que, en suma, pueden representar una

cuantía mayor a los recursos disponibles, donde el filtro o mecanismo que regula en qué proyectos

se ejecutan dichos recursos es el proceso de viabilización.

i. Preinversión y ejecución de inversiones

La política de los PAP-PDA partió de un supuesto que existía una buena cantidad de

proyectos a ser ejecutados en el sector de agua potable y saneamiento básico. Sin

embargo una vez se estructuró el esquema y se revisó la pre-inversión existente se

detectaron grandes falencias por lo que se requirió que los Gestores se dieran a la tarea de

contratar Estudios y diseños para la mayoría de los sistemas del país lo que conllevo a que

se retrasara la inversión inicialmente propuesta. En su gran parte la Pre-inversión se ha

desarrollo a través de consultorías externas con problemas de calidad en los productos

entregados por parte de los contratistas y con retrasos significativos, lo cual una vez más

retrasó la ejecución de inversiones en el sector.

320



La existencia del mecanismo de ventanilla única como requisito para la inversión en el

sector de agua potable y saneamiento básico le ha brindado rigurosidad técnica a los

proyectos, sin embargo trae consigo costos de transacción que en gran parte se

materializan en retrasos para la ejecución de proyectos. Los Gestores han tenido una

importante curva de aprendizaje a lo largo del periodo de análisis y a su vez el mecanismo

de ventanilla única se ha adaptado a las necesidades del sector para poder llevar a cabo

proyectos. Todo este proceso ha logrado que exista en la mayoría de las regiones capital

humano en capacidad de presentar proyectos debidamente estructurados. En ese orden

de ideas iniciativas como las descentralización de la ventanilla única son vistas con buenos

ojos por todos los actores, pero con cierto recelo a la hora de su aplicabilidad porque si

bien se ha construido un conocimiento colectivo por pare de los gestores, en algunas

regiones todavía existen dificultades lo cual podría traer consigo un decrecimiento en la

rigurosidad técnica de los proyectos.

A pesar de que existe un estrategia de inversión en la política de los PAP-PDA los

municipios todavía ejecutan proyectos de inversión en el sector de agua votable por fuera

de dicha política. Adicionalmente tanto los municipios como los operadores tienen una

mejor percepción de las obras ejecutadas por fuera de la política del PAP-PDA.

La calidad de la ejecución de las obras ha estado marcada por los retrasos a pesar de que

existe una buena percepción acerca de la calidad de los contratistas. Una de las

dificultades que se presenta con mayor frecuencia a la hora de ejecutar los proyectos está

relacionada con la fase de preinvesión, que ha tenido una evolución importante en el

periodo de análisis, pero susceptible de mejora en cuanto a la calidad de los diseños.

Las obras que se han desarrolla en el marco de los PAP-PDA son funcionales en más de un

80% de los casos por lo que existe un oportunidad de mejora en este aspecto. En la

mayoría de los casos posibles fallas en la operación se derivan de un problema en la

institucionalidad existente para la prestación del servicio que en la calidad de la obra

ejecutada como tal.

ii. Aseguramiento de la prestación

Existe una percepción general que en el periodo de análisis la prestación de los servicios

públicos de acueducto y alcantarillado ha sido objeto de mejora, sin embargo también

existe la percepción que todavía falta avances en la prestación del servicio en el corto

plazo.

En general los Gestores de los PDA han invertido recursos significativos para adelantar

procesos de fortalecimiento institucional, pero en la mayoría de los casos no se obtiene

los resultados esperados debido a la falta de voluntad política y la rotación del personal en

las personas prestadoras de los servicios públicos.

321



Adicionalmente los municipios que no son capitales departamentales se enfrentan a una

limitación en materia de recursos que les permita garantizar una prestación eficiente de

los servicios dado que el esquema normativo limita la fuente ingresos de los prestadores al

recaudo de las tarifas.

Se considera adecuado el concepto introducido por la Ley 142 por medio del cual los la

totalidad de los costos debe ser cubierta por la tarifa, sin embargo en la mayoría de los

municipios pequeños del país se parte de unas condiciones de ineficiencia en la prestación

del servicio. En efecto, las empresas difícilmente cumplen con los indicadores de eficiencia

planteados en la regulación tarifaria, especialmente en materia de pérdidas e indicadores

de recaudo lo que hace que estas empresas sean inviables financieramente hasta tanto no

cumplan con los indicadores.

Para romper este círculo vicioso se requiere de capital de trabajo ya que para alcanzar los

indicadores de eficiencia se requiere un periodo de tiempo que no es de corto plazo.

Existe un bajo porcentaje de prestadores que aplican las metodologías tarifarias expedidas

por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (61.9% según la

encuesta a prestadores y 51,5% según la encuesta a municipios) lo cual puede estar

afectando la suficiencia financiera de las personas prestadoras y por tanto su viabilidad

financiera.

Se evidencia una contradicción entre lo que perciben los Gestores en cuanto a la dificultad

de incrementar lo cual no permite garantizar la sostenibilidad financiera de la prestación y

la percepción de las autoridades municipales que considera que si hay una mejora en la

calidad en la prestación del servicio la tarifa es susceptible de incremento.

En materia de transformación empresarial ha existido apoyo por parte de los Gestores

pero al igual que para los procesos de fortalecimiento institucional en algunos casos se

han visto obstaculizados por falta de voluntad política por parte de las administraciones.

De las transformaciones empresariales apoyadas por los Gestores no se evidencia una

tendencia clara de preferencia por un tipo de prestador, en efecto se determina por las

características del mercado y la voluntad de la administración local.

En el periodo de análisis hay evidencia que se han adelantado procesos de transformación

empresarial (60,3% de los municipio ha adelantado algún tipo) con una preferencia hacia

los esquemas con participación pública.

Para la conformación de los esquemas de transformación se ha recibido apoyo por parte

del esquema institucional y dicho apoyo tiene una buena valoración. Asimismo se

evidencia que la tasa de fracaso de dichas iniciativas ha sido baja.

322



La asistencia técnica que se brinda a los municipios por parte de los Gestores se

caracteriza por estar sujeta a la demanda que hagan los municipios o prestadores.

Frente a la asistencia técnica en temas operativos se evidencia que solo una porción de los

Gestores la brinda y en el resto de limita a la entrega de manuales operativos cuando se

ejecutan obras.

Existe un grupo de Departamentos que cuentan con operadores especializados en la zona

urbana y por tanto no requieren apoyo por parte del Gestor en materia de asistencia

técnica.

Los municipios reciben en mayor grado asistencia técnica por parte de la gobernación,

luego por parte del gestor y finalmente por parte del ministerio, sin embargo la calidad de

la asistencia técnica es inversa siendo la recibida del ministerio como la mejor calificada y

la recibida de la gobernación la peor calificada con respecto a su utilidad.

Frente al proceso de certificación en el manejo de los recursos de agua potable y

saneamiento básico los Gestores brindan el apoyo a los municipios independientemente si

pertenecen o no al esquema de PAP-PDA, sin embargo solo la mitad de los municipios

considera que realmente se les brinda dicha asistencia.

La asistencia técnica que presta el Ministerio al proceso de certificación tiene una mejor

percepción por parte de los municipios.

Se requiere una mayor articulación entre la SSPD, los Gestores y los municipios en el

proceso de tal manera que se puedan tomar acciones correctivas antes de que los

municipios queden descertificados.

Los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de Agua Potable

debería incluir como criterio el costo real de la prestación del servicio en los municipio de

tal manera que exista una relación directa entre el costo económico de referencia y el

valor asignado de tal manera que se puedan asignan niveles de subsidio acordes con la

capacidad de pago de los usuarios.

323



Anexo A. Criterios de evaluación y fuentes de información de las variables incluidas en la matriz

de valoración institucional.

Anexo B. Matriz de valoración institucional

Anexo C. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional para los diferentes

escenarios

Anexo D. Esquemas organizacionales de los gestores

Anexo E. Salidas de encuestas a prestadores, delegados de Alcaldías y operadores de planta

Anexo F. Bodegas de registros administrativos

Anexo G. Anexo Técnico Anexo H. Documentos Departamentales Anexo I. Tercera Entrega de Documentación de Bases de Datos Anexo J. Pruebas de Diferencias de Medias

Anexo K. Scripts de R

6 Bibliografía Hayfield, T., & Racine, J. (2008). Nonparametric Econometrics: The np Package. Journal of

Statistical Software , 27(5).

Pearson, K. (1985). Notes on Regression an inheritance in the case of two parents. Proceedings

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R Core Team. (2013). R: A Language and Environment for Statistical Computing. Obtenido de

www.R-project.org

planes departamentales para el manejo empresarial de

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