plan de acción para la mejora de las finanzas públicas municipales
DESCRIPTION
El Informe final de la consultoría de Fortalecimiento de la gestión de la inversión pública municipal. Operatividad del SISIN y Fortalecimiento en la elaboración EI y TESA está estructurado en cuatro partes. En la primera se destacan todos los aspectos concernientes a la programación de los eventos de capacitación y asistencia técnica y la metodología aplicada, la segunda parte corresponde a la formulación del manual para la inversión pública, que se convierte en un instrumento utilitario que facilita la comprensión técnico operativo de la inversión pública en los gobiernos municipales, los temas que contiene son; preinversión, operativa del SISIN y modificaciones presupuestarias, la tercera está compuesta por el material de capacitación facilitado a los participantes y la cuarta por los anexos en los cuales se adjuntan las actas de conformidadTRANSCRIPT
Programa de Apoyo a la Política Sectorial para implementar el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca en Bolivia (PAPS)
PLAN DE ACCIÓN PARA LA MEJORA DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS MUNICIPALES
Septiembre, 2012
Este proyecto está financiado por la Unión Europea
Este proyecto está ejecutado por INTEGRATION International Management Consultants GmbH en cooperación con Agroconsulting
INFORME FINAL
Agosto 2009
Experto:
Iván Ramiro vidaurre
Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los consultores y en ningún momento expresan la opinión de la Unión Europea o de
la contraparte del Gobierno de Bolivia
PROGRAMA DE APOYO PRESUPUESTARIO SECTORIAL
Plan de acción para la mejora de las finanzas públicas municipales
Informe final
Iván Ramiro Vidaurre Cladera FIL413
20/09/2012
Informe final del Plan de Acción para la mejora de las Finanzas Municipales en las Mancomunidades del Trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz, en su componente de fortalecimiento de la inversión pública municipal. Operatividad del SISIN y fortalecimiento en la elaboración EI y TESA.
IRVC Página 1
Introducción
El Informe final de la consultoría de Fortalecimiento de la gestión de la inversión pública municipal. Operatividad del SISIN y Fortalecimiento en la elaboración EI y TESA está estructurado en cuatro partes. En la primera se destacan todos los aspectos concernientes a la programación de los eventos de capacitación y asistencia técnica y la metodología aplicada, la segunda parte corresponde a la formulación del manual para la inversión pública, que se convierte en un instrumento utilitario que facilita la comprensión técnico operativo de la inversión pública en los gobiernos municipales, los temas que contiene son; preinversión, operativa del SISIN y modificaciones presupuestarias, la tercera está compuesta por el material de capacitación facilitado a los participantes y la cuarta por los anexos en los cuales se adjuntan las actas de conformidad.
El manual apoya a mejorar las condiciones técnicas de los funcionarios públicos de los municipios involucrados que ejecutan proyectos con recursos del fondo concursable del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL), para el seguimiento a la ejecución de la inversión pública tomando en cuenta los requerimientos de preinversión y la operativa del Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN - WEB).
IRVC Página 2
I. Desarrollo de la capacitación
La consultoría del fortalecimiento de la gestión de la inversión pública municipal. Operatividad del SISIN y Fortalecimiento en la elaboración EI y TESA, se ha dividido en dos partes: a) en primer lugar la preparación del material de capacitación y manual respectivo y b) trabajo de campo brindando capacitación y asistencia técnica a los técnicos municipales de las Mancomunidades del Trópico de Cochabamba y Yungas de La Paz.
Para ello se plantearon los siguientes objetivos:
• Apoyar técnicamente en la comprensión de los instrumentos que facilitan la inversión pública.
• Identificar los conceptos de las etapas y fases de la preinversión e inversión (ejecución), del ciclo de vida de los proyectos de inversión pública.
• Comprender la importancia y operativa del Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN - WEB), en las etapas de preinversión e inversión.
• Determinar la importancia de la función de seguimiento en la ejecución de la inversión pública.
• Capacitar a funcionarios municipales de las Mancomunidades del Trópico de Cochabamba y Yungas de La Paz, empoderándolos en el proceso de la inversión pública.
• Elaborar un manual que incorpora los principales conceptos vinculados a la operatividad del SISIN y a la preinversión.
• Programar la ejecución de un proyecto de inversión pública en sus fases de preinversión e inversión, en un gobierno municipal.
1.1 Programación del taller
Los eventos de capacitación y asistencia técnica para las Mancomunidades del Trópico de Cochabamba y Yungas de La Paz, se realizaron en las siguientes fechas:
Trópico de Cochabamba
- 30 de julio al 2 de agosto (primer evento de capacitación y asistencia técnica) - 27 al 29 de agosto (segundo evento de capacitación y asistencia técnica) - 7 de septiembre (evaluación del evento)
La capacitación se realizó en la oficina de la mancomunidad, además se visitó los municipios de Chimoré y Shinaota para apoyar técnicamente al proceso de formulación presupuestaria de dichos municipios.
IRVC Página 3
El evento de capacitación contó con la participación de los gobiernos municipales de: Chimoré, Shinaota, Entre Ríos, Puerto Villarroel y Villa Tunari, además de los técnicos de la mancomunidad y FONADAL.
Yungas de La Paz
- 7 al 10 de agosto (capacitación y asistencia técnica) - 3 al 5 de septiembre (capacitación y asistencia técnica) - 10 de septiembre (evaluación del evento)
La capacitación se realizó en el Gobierno Municipal de Chulumani y la oficina de la mancomunidad en la ciudad de La Paz, debido a que se destituyó al alcalde de Chulumani y se replanteó la programación del curso. También se realizó la visita al Gobierno Municipal de Irupana, sin embargo no se pudo realizar el evento de capacitación en dicho municipio.
El evento de capacitación contó con la participación de los municipios de: Chulumani, Irupana, Coroico, Coripata, Palos Blancos y FONADAL.
Los temas desarrollados en la capacitación en las dos mancomunidades fueron:
Primer evento
- Proceso de la inversión pública. - Ciclo de vida del proyecto. - Descripción del funcionamiento del SISIN con aplicación de sus formularios. - Los requerimientos de información del SISIN para la preinversión. - Los instrumentos de la inversión pública. - Elaboración de términos de referencia para los estudios de preinversión: EI y
TESA. - Programación del presupuesto de la preinversión en el SISIN. - Casos prácticos.
La asistencia técnica se realizó a los municipios participantes en los temas de preinversión, presupuesto y programación de la ejecución de la inversión pública.
Segundo evento:
- Modificaciones presupuestarias. - Conceptos de preparación y evaluación de proyectos necesarios para los estudios:
EI y TESA. - Los requerimientos de información del SISIN para la inversión. - Seguimiento y ejecución de la inversión pública. - Programación del presupuesto de la inversión en el SISIN. - Reforzamiento de los conceptos explicados en la primera capacitación. - Directrices de formulación presupuestaria. - Ejemplos prácticos
IRVC Página 4
1.2 Metodología utilizada
La metodología utilizada fue “learning by doing”, aspecto que contribuyó a clarificar las dudas de los participantes de una manera más efectiva. Se partió de las exposiciones magistrales preparadas para el evento de capacitación y los casos constituyeron proyectos de los gobiernos municipales de Chimoré y Palos Blancos, con base a los cuales se establecieron los requisitos exigidos por inversión pública y las directrices de formulación presupuestaria.
En el desarrollo de los casos, se elaboraron términos de referencia y presupuesto referencial para un estudio de preinversión, se identificaron los productos a ser incorporados en el SISIN para poder realizar el seguimiento físico financiero.
En el caso de los proyectos que contaban con estudios de preinversión y debían pasar a la ejecución, se procedió a registrar la información solicitada en el SISIN WEB y a partir de las especificaciones técnicas para la fase de ejecución se determinó la programación con los recursos de acuerdo al clasificador presupuestario.
Se trabajó en grupos de acuerdo a a sus propios requerimientos y los participantes hacían sus preguntas a medida que registraban la información.
La metodología y todo el desarrollo de los eventos de capacitación y asistencia técnica fueron muy bien aceptados por los participantes razón por la cual se cuenta con las respectivas actas de conformidad.
La lista de los participantes, se presenta en el anexo del presente documento.
2. Manual para el proceso de la inversión pública
Para acompañar un mejor desempeño del trabajo de los funcionarios municipales, se elaboró el manual para la inversión pública, que rescata los principales conceptos del ciclo de vida del proyecto y la operativa del SISIN. Con este documento, los participantes apoyaron el trabajo en grupos, sin embargo, se pudo notar que la cultura de trabajo de los técnicos está más orientada a verificar la elaboración de un producto por parte del capacitador que la revisión de cualquier texto.
2.1 El proceso de la inversión pública
El proceso de la inversión pública se origina en el ciclo de vida del proyecto, todas sus actividades están inmersas en las tres fases o etapas que se reconocen como preinversión, inversión y operación.
Los tres niveles de gobierno existentes: nacional, gobernaciones departamentales y gobiernos municipales, tienen competencias y disponen de recursos para poder efectivizar los proyectos. En el caso de los municipios, se establecen las particularidades de los proyectos que se encuentran bajo su tuición como por ejemplo el caso de micro riego o la infraestructura en salud y educación.
IRVC Página 5
Los proyectos de inversión pública siguen un conjunto de condiciones para su incorporación en el presupuesto de inversión pública, que se resaltan a continuación:
• Ser compatible con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). • La inscripción para la fase de preinversión requiere de términos de referencia y
presupuesto referencial. • La inscripción de un proyecto requiere de estudios de preinversión (EI o TESA)
que demuestren: rentabilidad socioeconómica y sostenibilidad operativa. • Contar con dictamen de asignación de responsabilidades (formulario SISIN). • Formularios del SISIN y SGP con información del proyecto para la programación y
control de la ejecución. • No comprometer situación financiera de entidad ejecutora. • Demostrar capacidad de repago de financiamiento rembolsable.
Un procedimiento similar está establecido para la gestión del financiamiento externo.
• Ser compatible con el PND. • Estudios de preinversión que demuestren:
Rentabilidad Socioeconómica Sostenibilidad
• Contar con priorización y aprobación de la cabeza de sector • Contar con dictamen de asignación de recursos. • Garantizar la disponibilidad de recursos de contraparte. • No comprometer la situación financiera de la entidad ejecutora. • Demostrar capacidad de repago de financiamiento rembolsable • Registro del proyecto en el SISIN.
2.2 Ciclo del proyecto: preinversión e inversión
Un proyecto de inversión pública cuenta con tres fases: i) Preinversión, ii) Inversión y iii) Operación, etapas que requieren constante seguimiento. El instrumento que posibilita esta actividad es el Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN), desarrollado para acompañar la programación y ejecución de los proyectos en sus diferentes fases y etapas.
Sin embargo, es preciso aclarar que sólo la preinversión y la inversión son las que se registran en el SISIN para permitir conocer a las entidades ejecutoras el avance físico financiero de los proyectos y consecuentemente facilitar el seguimiento.
En ese sentido, a continuación se describen la preinversión e inversión.
i) Preinversión
Es la fase en la que se realizan los estudios de: mercado, ingeniería (técnico), organizacional, legal, ambiental, socioeconómico y financiero para conocer la
IRVC Página 6
conveniencia de la ejecución del proyecto (ex-ante), con el propósito de tomar o no la decisión de invertir.
Las instituciones públicas pueden encontrarse ante dos situaciones:
Primera, no disponer de ningún estudio, en cuyo cayo deben elaborar sus términos de referencia (tdr) y acompañar del costo referencial del estudio para poder inscribir recursos asignados a este requerimiento en el presupuesto.
Los términos de referencia establecen los objetivos, alcance y productos del estudio, a ser elaborado por las entidades del sector público, en el cual se establecen las características técnicas de los servicios de consultoría a contratar.
En este caso, los municipios deben formular sus tdr, para lo cual se propone utilizar la siguiente estructura:
a) Introducción
En la introducción se debe señalar la justificación del estudio y el problema que se pretende resolver con el proyecto.
• Justificación del estudio Los gobiernos municipales deben cumplir la normativa de inversión pública asociada al ciclo de vida del proyecto, cuyas fases deben ser necesariamente cumplidas, para establecer una racionalidad en la toma de decisiones de inversión pública, sujeta a la alternativa que genere el mayor beneficio socio económico para la sociedad.
• Problema
Identificación de la causa o el origen del problema que se pretende resolver con el proyecto (solución).
b) Objetivos
Los objetivos del estudio se dividen en general y específicos.
• General
Elaboración de un estudio técnico, económico, social y ambiental de calidad y con la profundidad necesaria para pasar a la fase de ejecución.
• Especifico
Analizar diversas alternativas técnicas que coadyuven a la solución del problema.
Seleccionar una alternativa, que sea viable técnica y económicamente.
IRVC Página 7
Profundizar el estudio de la alternativa seleccionada.
Desarrollar el diseño de ingeniería de las obras principales, auxiliares y complementarias.
Estimar los costos y beneficios del proyecto durante su construcción, operación y mantenimiento, así como los posibles aportes de la entidad financiera y de los usuarios.
Recomendar la inversión si el proyecto tiene rentabilidad socio – económica y sostenibilidad operativa.
c) Marco referencial
La elaboración de un estudio de preinversión debe realizar una revisión detallada y analítica de las siguientes normas:
Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Reglamento Básico de Preinversión.
Metodología de Preparación y Evaluación de Proyectos .
Documentos de Preparación y Evaluación de Proyectos Sectoriales.
Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
Reglamentos y normas técnicas referidas a la problemática del proyecto.
Estadísticas relacionadas con el proyecto.
d) Alcance
En el alcance del estudio está orientado a determinar detalladamente el costo de la mejor alternativa para la solución del proyecto, está compuesta por el estudio técnico o de ingeniería, se compone de los siguientes estudios:
- Estudios preliminares: Diagnóstico socioeconómico, análisis del sector objeto del estudio y definición del área de influencia del proyecto.
- Estudios de Ingeniería:
Ingeniería básica Diseño de la alternativa seleccionada Diseño detallado de la solución técnica Precios unitarios, Cómputos métricos Presupuesto de Ingeniería Costos Programa de ejecución Organización
IRVC Página 8
- Evaluación de Impacto Ambiental
e) Evaluación
Con la información sistematizada proveniente de los estudios anteriores, se realiza la evaluación del proyecto, que tiene dos enfoques:
Socioeconómica, para determinar la rentabilidad socioeconómica del proyecto y los impactos que genera sobre el bienestar nacional. Financiera, para determinar la sostenibilidad operativa del proyecto.
f) Informes
El estudio deberá estructurarse en informes:
- Informe inicial
Deberá contener el programa de trabajo con base a la propuesta técnica y la descripción completa de la metodología para elaborar y evaluar el proyecto.
Deben mencionarse la fecha de referencia de iniciación y conclusión del estudio, contenidos y fechas de presentación de los siguientes informes.
• Informe de evaluación del estudio • Informes periódicos • Informes referidos a la evolución del estudio. • Informes especiales • Informe final
El estudio debe contar con un resumen ejecutivo, compuesto de la recomendación o hallazgos más convenientes de:
- Estudios socioeconómicos
- Estudios de ingeniería
- Estudios de evaluación socioeconómica y financiera
- Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, con anexos
- Análisis de Precios Unitarios y Presupuesto.
- Anexos
- Memorias de cálculo
- Planos
IRVC Página 9
g) Personal
Este punto determina los requerimientos de personal de acuerdo a la formación y su grado de experiencia específica para el estudio, se identifica el personal clave (calificable) y personal adicional.
- Personal clave
Es un conjunto de personas con formación en distintas disciplinas y con experiencia de trabajo reconocida que elaboran el proyecto.
Está compuesto por un director del estudio y un grupo multidisciplinario de especialistas, que es responsable de la conducción y elaboración del estudio, comprende:
Director del Estudio
Profesional especializado en el área específica
Profesional especializado en estudios socioeconómicos y evaluación.
Profesional con formación y experiencia en el área especifica y medio ambiente
El número de personas que constituye el personal Clave se determina con base a la estructuración de tareas que debe cumplir cada especialista.
La técnica de la estructuración de tareas permite identificar el personal que se asigna a un estudio determinado, da lugar a la estimación de plazos de ejecución señalando específicamente las funciones que cumple cada persona
- Personal adicional
También se debe identificar el personal de apoyo o adicional que está determinado por la parte administrativo y de soporte de la parte técnica, el personal clave no es calificable en la propuesta a ser presentada por la empresa que se encargue del estudio de preinversión.
h) Plazo
El análisis y estructuración de tareas del personal especializado, determina el plazo de ejecución del estudio.
i) Presupuesto referencial
El presupuesto referencial requiere tomar en cuenta los precios de mercado de: recursos humanos, servicios no personales, equipamiento, materiales y suministros, gastos generales, impuestos, utilidad e imprevistos
Segunda, contar con los estudios de preinversión, en los cuales se describen las especificaciones técnicas para la fase de construcción y mantenimiento del proyecto.
IRVC Página 10
Los estudios establecidos en la reglamentación vigente son:
• Identificación (EI) • Técnico, Económico, Social y Ambiental (TESA)
El detalle y la estructura de cada estudio se presenta a continuación.
a) Estudio de Identificación
El estudio de identificación debe concentrarse en el planteamiento de las alternativas de solución al problema, dicho estudio debe ser incremental; es decir, debe realizarse comparando la situación “con proyecto” y la situación “sin proyecto”, debe contener:
- Diagnóstico de la situación que motiva considerar el proyecto, que permita identificar la necesidad insatisfecha, el problema a solucionar o la potencialidad a desarrollar con el proyecto. Para este efecto, se deben utilizar enfoques e instrumentos metodológicos para identificar de forma adecuada la solución de un problema - proyecto de manera participativa con los involucrados.
El diagnóstico incluirá aspectos demográficos, económicos, sociales, ambientales, institucionales y legales.
- Estudio de mercado que considere el análisis de la oferta y demanda del bien o servicio que el proyecto generará.
- Tamaño y localización del proyecto.
- Definición de la situación “Sin Proyecto” que consiste en establecer lo que pasaría en el caso de no ejecutar el proyecto, considerando la mejor utilización de los recursos disponibles.
- Análisis de la ingeniería del proyecto en el que se realice el planteamiento de las alternativas técnicas de solución y se seleccione la alternativa más adecuada desde el punto de vista técnico, económico, social, ambiental y legal, e identifiquen y estimen los beneficios y costos (de inversión y operación) del proyecto.
- Especificaciones técnicas, administrativas y operacionales del proyecto (para proyectos menores).
- Ficha Ambiental
- Evaluación socioeconómica y financiera privada con la aplicación de las planillas parametrizadas.
- Análisis de sensibilidad de las variables que inciden directamente en la rentabilidad del proyecto.
- Conclusiones del EI.
IRVC Página 11
La información necesaria para la realización de este estudio, se debe obtener de fuentes primarias, las cuales deben citarse con precisión.
b) Estudio integral Técnico, Económico, Social y Ambiental (TESA).
El estudio debe concentrarse en la profundización de aquella alternativa seleccionada como la más conveniente, dicho estudio debe ser incremental; es decir, debe realizarse comparando la situación “con proyecto” y la situación “sin proyecto”, debe contener:
- Análisis técnico de la ingeniería del proyecto que permita determinar los costos de inversión y los costos de operación del proyecto. Incluirá:
- Estudio detallado de la alternativa seleccionada (Ingeniería Básica y Diseño de estructuras).
- Diseño de las obras auxiliares y complementarias.
- Cómputos Métricos.
- Precios Unitarios.
- Presupuesto de Ingeniería.
- Costos de Mantenimiento.
- Programa de ejecución.
- Elaboración de especificaciones técnicas, administrativas y operacionales para la construcción.
- Organización para la implementación del proyecto, que considere: tipo de organización, su estructura orgánica - funcional, manual de funciones y manual de procesos y procedimientos.
- Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), cuyo alcance está definido en la Ley 1333 y su Reglamento de Prevención y Control ambiental (RPCA), según la categorización ambiental del proyecto obtenida en la etapa anterior.
- Evaluación socioeconómica del proyecto que permita determinar la conveniencia de su ejecución.
- Evaluación financiera privada del proyecto sin financiamiento que permita determinar su sostenibilidad operativa.
- Análisis de sensibilidad de las variables que inciden directamente en la rentabilidad del proyecto.
- Conclusiones del TESA.
IRVC Página 12
La información necesaria para la realización de este estudio, se debe obtener de fuentes primarias, las cuales deben citarse con precisión. Al respecto, las entidades ejecutoras quedan responsables de velar por la calidad de la información.
Los municipios deben tener en cuenta que estos son contenidos mínimos, si la entidad pública decide incorporar otros tópicos técnicos importantes para el proyecto, deberá justificar adecuadamente la ampliación de la estructura detallada anteriormente
ii) Inversión
Es la etapa comprendida entre el momento en que se inicia la inversión y el momento en el que el proyecto comienza a operar, comprende: i) especificaciones técnicas para la fase de ejecución/construcción, ii) montaje y iii) seguimiento (evaluación durante).
Especificaciones técnicas para la fase de ejecución/construcción.- En la preinversión se establecen las especificaciones técnicas para la construcción y mantenimiento del proyecto, aspecto que permite iniciar la inversión/ejecución directamente.
Esta fase se realiza una vez que se ha tomado la decisión invertir en el proyecto, en función a los indicadores de rentabilidad socioeconómica y sostenibilidad operativa. En la ejecución suelen generarse cambios no significativos respecto al estudio (EI o TESA) en la actualización de los presupuestos.
En función a la programación determinada en el estudio, se realiza el seguimiento a la ejecución física – financiera del proyecto.
Montaje.- Es el proceso de ejecución del proyecto para posibilitar su implementación y que cumpla su vida útil. Se clasifica en tres: construcción y montaje de toda la tecnología del proyecto, que posteriormente entrará en operación.
Seguimiento (evaluación durante).- En la etapa de montaje, se deberá realizar un exhaustivo plan de seguimiento y monitoreo con el propósito de garantizar que el proyecto se ejecute sin presentar desviaciones considerables respecto de la programación. En el caso de que éstas se presentan, se deberán señalar las medidas remediales que se utilizaron para resolver el problema.
2.3 Seguimiento de la inversión pública
Para realizar el seguimiento físico financiero de la ejecución de los proyectos en las fases de preinversión e inversión, se cuenta con un instrumento informatizado denominado SISIN WEB que utiliza formularios para el registro de las actividades y recursos en la programación y ejecución de los proyectos, es administrado por el Ministerio de Planificación del Desarrollo a través del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE).
El SISIN WEB apoya en la programación y seguimiento del presupuesto de inversión pública, constituido por los proyectos que son un conjunto de actividades orientadas a verificar el nivel de cumplimiento y ejecución de metas físicas y financieras de los
IRVC Página 13
proyectos. La programación se realiza el momento de la elaboración del Presupuesto General del Estado y su grado de ejecución es informado de mensualmente al VIPFE, aspecto que permite determinar el progreso de los resultados previstos en el proyecto o la reprogramación de las actividades para garantizar su cumplimiento.
Mediante su uso se evidencian desviaciones en la ejecución para la aplicación de las acciones correctivas, por su parte el VIPFE evalúa la información y genera las recomendaciones correspondientes a las entidades públicas que presentan una baja ejecución presupuestaria.
Los gobiernos municipales deben utilizar formularios del SISIN WEB que actualmente se encuentran on line, para el registro de sus proyectos.
El seguimiento de la inversión pública (proyecto), se realiza una vez que el proyecto ha sido registrado en el SISIN WEB, este sistema permite conocer la ejecución física y financiera de acuerdo a la programación del proyecto.
• Qué es el Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN - WEB)
El SISIN – WEB es un instrumento de organización de información que reconoce al proyecto de inversión pública como unidad del sistema y permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información de carácter financiero y no financiero, relativa al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento.
Los objetivos del SISIN – WEB son:
• Proporcionar información oportuna, actualizada y relevante que apoye la adecuada gestión del Programa de Inversión Pública, en sus componentes de Presupuesto de Inversión Pública y Programa de Requerimientos de Financiamiento, y que permita el seguimiento del ciclo de vida de los proyectos.
• Fortalecer la capacidad gerencial del Estado apoyando la toma de decisiones que: (i) promuevan la asignación y administración eficiente de los recursos públicos para inversión, (ii) eviten la superposición de esfuerzos y/o sobre asignación de recursos y (iii) promuevan los proyectos complementarios y la coordinación entre las entidades públicas.
• Posibilitar el análisis del Presupuesto Inversión Pública, detectando oportunamente potenciales desequilibrios sectoriales o departamentales en la asignación de recursos.
• Posibilitar la programación, seguimiento y control de la ejecución física y financiera delos proyectos de inversión pública, en las fases y etapas que corresponda.
IRVC Página 14
• Actividades orientadas a verificar el nivel de cumplimiento de metas físicas y financieras, logro de resultados y aplicación de acciones correctivas y uso del SISIN.
• Servir como instrumento de transparencia de la gestión pública, promoviendo la responsabilidad de las máximas autoridades ejecutivas de las entidades ejecutoras, permitiendo dar cuenta de la asignación y uso de los recursos públicos y los resultados obtenidos.
El SISIN – WEB, está organizado mediante el manejo de formularios on line en cinco partes en los que se reporta la información del proyecto, la programación y ejecución física financiera.
La parte 1, es el registro de proyectos, corresponde a las datos generales del proyecto, es un conjunto de información que brinda una idea resumida de la fase en la que se encuentra, los beneficiarios y la inversión del proyecto entre lo más importante.
La parte 2, corresponde al registro del Dictamen que debe ser firmado por la Máxima autoridad Ejecutiva de la entidad ejecutora del proyecto.
La parte 3, se refiere a la programación plurianual, con la programación de recursos por fuente de financiamiento.
La parte 4, es la programación presupuestaria por partidas de gasto.
La parte 5, es la correspondiente al seguimiento financiero que se carga la ejecución del proyecto por mes.
Para la formulación del ante proyecto de Presupuesto General del Estado 2013, el SISIN ha incorporado variaciones en algunos aspecto como los dictámenes y otros aspectos que han sido parte de la capacitación a las Mancomunidades del Trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz.
¿Cómo opera el SISIN WEB?
El SISIN opera en forma descentralizada, utilizando módulos institucionales o unidades independientes de recopilación, almacenamiento, proceso y difusión de la información de los proyectos de todas las entidades del sector público que realizan actividades de preinversión e inversión.
El proyecto se registra en el SISIN una sola vez para las etapas de preinversión e inversión.
La preinversión está conformada por los estudios: EI y TESA. Adicionalmente comprende todas las actividades de registro en la programación de operaciones y presupuesto.
IRVC Página 15
La inversión es la etapa en la cual se implementa el proyecto, para lo cual todos los recursos deben estar disponibles en el presupuesto: Esta fase se asocia con el control del avance físico financiero del proyecto.
En el SISIN se deben registrar las principales actividades (hitos) del proyecto, que a su vez son las metas a cumplir, las que se obtienen de las especificaciones técnicas y cronograma del proyecto para la fase de ejecución. Esta información se encuentra especificada en el EI o TESA.
La unidad responsable de la ejecución del proyecto dependiente de la entidad ejecutora, debe programar los recursos, realizando el controlar para conseguir resultados esperados.
Los mecanismos de programación y control deben ser ágiles para permitir ajustes inmediatos a desviaciones inadecuadas de tiempo, costo y/o calidad que experimente el proyecto.
El responsable del registro, debe replicar el nombre del proyecto y su código SISIN, respetando el registro original en el momento de la inscripción del proyecto.
La identificación general del proyecto quedará completada al incorporar las metas del proyecto.
El encargado de la administración del proyecto deberá, registrar la información de ejecución real del proyecto hasta la fecha de la reprogramación. A partir de esta fecha debe reprogramar la ejecución de actividades, respetando precedencias, tiempos e indicadores físicos.
La experiencia en materia de administración de proyectos ha demostrado que un buen manejo de caja responde a una definición clara y ágil del tipo de gasto a programar. Generalmente, estas condiciones son cumplidas cuando se realiza la programación del gasto en función a los componentes del proyecto o a los contratos que deban suscribirse para lograr su ejecución, que siendo reiterativos resulta de las especificaciones técnicas para la fase de ejecución disponibles en el estudio EI o TESA.
La ejecución del proyecto es susceptible a variaciones continuas y permanentes, ocasionadas por agentes internos y/o externos al mismo.
2.4 Seguimiento
El seguimiento es la regular observación y registro de actividades que se llevan a cabo en un proyecto o programa. Es un proceso rutinario de recogida de información sobre todos los aspectos del proyecto.
El seguimiento implica informar el progreso del proyecto a los donantes, ejecutores y beneficiarios del proyecto con informes que permiten que la información recabada se utilice en la toma de decisiones para la mejora del funcionamiento del proyecto.
IRVC Página 16
Para facilitar el seguimiento es necesaria la determinación de metas que se constituyen hitos importantes en la ejecución. Es una declaración de lo que se debe hacer para resolver un problema, define de forma general lo que se espera de un proyecto.
Una meta surge del problema que debe resolverse y señala el destino final de un proyecto. Los objetivos son subconjuntos finitos de una meta, deben ser específicos para poder lograrse.
Las metas proporcionan la base para el seguimiento, supervisión y evaluación de un proyecto, constituyéndose en el criterio para medir el éxito o el fracaso de un proyecto.
La importancia de realizar el seguimiento a los proyectos de inversión pública que se registran en el presupuesto, radica en conocer sus niveles de ejecución dado que estos se encuentran sujetos a una serie de resultados e impactos que apuntan a mejorar el nivel de bienestar de la sociedad en su conjunto.
El seguimiento es importante en la ejecución del proyecto para asegurar que se ejecute según la programación.
El seguimiento a la inversión pública se realiza a las actividades de preinversión del estudio y a las inversión/ejecución del proyecto. En el caso de la preinversión, se identifican los productos determinados en los tdr, los mismos que son programados en el tiempo, en función al cronograma con la respectiva asignación de recursos. Para la ejecución del proyecto, se detallan las actividades determinadas en las especificaciones técnicas que son programadas en el tiempo y de igual manera se asignan recursos.
En el SISIN se debe determinar la información necesaria para la ejecución del proyecto, lo que implica una programación de las actividades que proporcionan las actividades físicas más importantes que requieren seguimiento. La realización de este conjunto de actividades físicas, genera una consecuencia de caja o avance financiero que es el resultado de que el proyecto ha logrado cumplir ciertas actividades, metas o hitos.
En ese sentido, la ejecución de la inversión pública es el resultado del cumplimiento de los hitos previstos en la ingeniería del proyecto que reciben desembolsos a consecuencia de su realización.
Estas actividades de seguimiento se realizan haciendo uso del SISIN WEB.
iii) Operación
Es la etapa en la cual se comienzan a producir los beneficios y costos que fueron identificados en la fase de preinversión. Esta etapa permite calificar el adecuado diseño de la fase mencionada anteriormente evidenciando las diferencias para recoger lecciones aprendidas y su posterior recomendación en proyectos similares.
En esta etapa se establece la Evaluación de Resultados, cuyo propósito es determinar si el funcionamiento del proyecto ha sido ejecutado según lo programado y si se cumplieron los objetivos propuestos.
IRVC Página 17
La evaluación de resultados puede ser de tres clases: Ex Post, Evaluación de Impacto y Evaluación de la Gestión, cada una de ellas con diferentes propósitos y alcancen, sin embargo vinculadas a la asignación de recursos.
2.5 Ejemplo del registro de un proyecto en el SISIN WEB
Para la explicación práctica a los técnicos de las mancomunidades, se ha utilizado el proyecto de la Construcción del Coliseo Municipal Distrito II de Montero. En los casos prácticos se utilizaron los proyectos que llevaron los participantes de los gobiernos municipales de Chimoré y Palos Blancos, para los dos fases del ciclo de vida del proyecto.
Sistema de Información Sobre Inversiones
1. Registro de Proyecto
Formulario 1
S.I.S.IN.
Parte 1
22/02/2012 18:29:27
Página 1/1
I. DATOS GENERALES
Código SISIN: G34-00700-00000
Nombre del Proyecto: CONSTRUCCION COLISEO MUNICIPAL DISTRITO - II
Tipo de Inversión: Capitalizable
Fecha Estimada de Inicio: 2012-07-23 Fecha Estimada de Termino: 2013-10-15
Entidad Ejecutora Estado 1734 - Municipalidad de Montero Vigente
Entidad Operadora: Municipalidad de Montero
II. PROBLEMÁTICA
Descripción del Problema:
Montero se ha convertido en una ciudad impulsora de la formación de deportistas campeones nacionales, la política municipal es la de masificar la formación y práctica del deporte amateur, desconcentrando el deporte hacia los barrios o distritos en condiciones adecuadas para el deportista, debido a la poca disposición de campos deportivos techados en los barrios, aspecto que hace dificultosa la tarea de la práctica deportiva,
IRVC Página 18
como la promoción de campeonatos barriales, municipales, departamentales y nacionales.
Descripción de la Solución:
Impulsar el desarrollo físico mental de niños, jóvenes y mayores a partir de la práctica masiva del deporte amateur en el Municipio de Montero.
Objetivo General:
La formación permanente de deportistas en condiciones adecuadas y promover una mayor y mejor la participación en campeonatos locales, departamentales y nacionales de los clubes y barrios del Municipio de Montero.
Objetivo Específico:
Impulsar el desarrollo físico mental de niños, jóvenes y mayores a partir de la práctica masiva del deporte amateur en el Municipio de Montero.
III. Localización geográfica
Departamento Provincia Municipio Nº habitantes % CoberturaPoblación Benef.
Santa CruzObispo Santiesteban Montero 80.341 100 80.341
IV. Datos por fase (en dólares)
Etapa Fecha de inicio Fecha de término Aporte local Co finan Financiamiento externo
Otros sin financiamiento
Total
Ejecución 23/07/2012 15/10/2013 467.236 0 0 0 467.236
V. COMPONENTES POR FASE (en dólares)
Etapa Componente Aporte local Co-Finan. Fin. Externo Otros sin F Total
EjecuciónInfraestructura (construcciones y edif icaciones) 467.236 0 0 0 467.236
Parte 2
Sistema de Información Sobre Inversiones
Dictamen del Proyecto
S.I.S.IN.
Formulario Parte 2
20/07/2012 19:00:17
IRVC Página 19
Pag. 1/1
Código SISIN: G01-03097-00000
Nombre del Proyecto: CONST. COLISEO MUNICIPAL DISTRITO - II
Fase: Ejecución Fecha Dictamen: 2012-06-19
Fecha Inicio de la Fase: 2012-06-30 Fecha Conclusión de la Fase: 2013-6-29
Entidad Ejecutora Estado
1701 - Municipalidad de Santa Cruz de La Sierra Vigente
I. JUSTIFICACION
1. ¿Los recursos a asignarse corresponden a gastos de inversión, según la definición establecida en las Normas Básicas de Inversión Pública?
SI
2. El proyecto está contemplado en el Plan de Desarrollo: Plan de Desarrollo Municipal
3. ¿De acuerdo a las Normas Básicas del Sistema Estatal de Inversión y Financiamiento para el Desarrollo SEIFD y el ordenamiento jurídico vigente del poder Ejecutivo, ¿es responsabilidad de la Entidad asignar recursos para estudiar, ejecutar y/o financiar el proyecto?
SI
4. ¿Se ha identificado la entidad que administrará la operación del proyecto y se han asegurado los recursos para financiar los costos operativos?
SI
Otras Justificaciones:
II. DICTAMEN
En base a la información anterior, se decide: Iniciar la Fase
La Máxima Autoridad Ejecutiva de la Entidad y el responsable del proyecto Certifican la información aquí registrada, se responsabilizan por la asignación de recursos que requiera el proyecto y los resultados a ser alcanzados por éste.
Nombre de la Máxima Autoridad Ejecutiva: ING. PERCY CAÑELAS
Cargo: ALCALDE MUNICIPAL C.I.: 315071 LP
Documento de designación: ELECTO Fecha de firma / /
IRVC
Prog
Munic
Enti
MUNMUNMUNMUN
MUN
MUN
MUN
MUN
MUN
MUN
ClasiCódi
SectSubsTipo
ClasiCódi
FinaFuncClase
ClasiCódi
AreaSectPolítEstra
Si loproyeexter
gramación P
ipio de Montero
dad Fte.
MTR 20 MTR 20 MTR 41 MTR 41
MTR 41
MTR 41
MTR 41
MTR 42
MTR 44
MTR 44
ificador Sectigo Sectorial
or sector de Proyecto
ificador Finaigo Funciona
lidad ción e
ificador Planigo de Planif
a or tica ategia
os gobiernoectos de inrno, para lo
Presupuesta
o
Org.
210210111113
113
119
119
220
115
115
or Económic
9 e9,1 i
o 9.1.4 o
lidad Funcióal
9 e9,8 o
9.8.2 A
Nacional deicación
BEtr
os municipanversión pú cual se sol
aria 2012
Org.Transf E
0 ‐ NN0 ‐ NN0 ‐ NN 00 ‐ NN 0
0 ‐ NN17
0 ‐ NN 0
0 ‐ NN17
0 ‐ NN17
0 ‐ NN 0
0 ‐ NN17
co
educación cunfraestructuotra infraest
n
educación otros servicioApoyo social
e Desarrollo
Bolivia DignaEducación transformacirefundar la e
ales tienen ública, deblicitará la ce
Ent.Transf Con
NN‐NN‐
099 ‐ TGN NN‐099 ‐ TGN NN‐734 ‐ MUN MTR
NN‐
099 ‐ TGN NN‐734 ‐ MUN MTR
NN‐
734 ‐ MUN MTR
NN‐
099 ‐ TGNDON
90734 ‐ MUN MTR
DON90
ultura ura de educaructura educ
os de educac para educac
(PND)
a
ión del sistemeducación , p
compromisberán registertificación a
nvenio Saldo
‐00000 NO‐00000 SI‐00000 NO‐00000 NO
‐00000 SI
‐00000 NO
‐00000 SI
‐00000 SI
‐HIPC‐0001
NO
‐HIPC‐0001
SI
cióncativa
ción ción
ma educativopromover la p
sos de gastrar los recal VIPFE.
oMontProg
2.280.00456.93
2.346.93
1.000.00
4.155.83
4.209.11
751.35
432.28
15.632.44
o participación
tos mayorecursos de
P
o g.
Monto Reprog.
00 2.580.00034 6.494.1000 5.410.23436 3.620.406
00 10.467.109
32 9.534.215
10 4.209.110
0 2.762.406
53 751.353
81 432.281
46 46.261.214
n
es a un añdonación y
Página 20
Saldo Reprog.96.524
00
1.140.711
0
2.221.447
810.438
0
0
0
4.269.120
o en los y crédito
IRVC Página 21
La entidad deberá presentar la siguiente documentación: - Carta de solicitud suscrita por la MAE. - Copia del convenio de financiamiento. - Disponibilidad de saldos (detalle). Formulario 5
S.I.S.IN.
Parte 5
22/02/2012 18:43:17
Página 1/1
Código SISIN: G34-00700-00000
Nombre del Proyecto: CONST. COLISEO MUNICIPAL DISTRITO - II
Tipo de Inversión: Capitalizable
Fecha Inicio: 2012-07-23 Fecha Término: 2013-6-29
Categoría Programática: 22-0012-00 DA: 1 UE:1
Sector Económico: 9.1.4: OTRA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
Finalidad Función: 9.8.2: Apoyo Social para la Educación
PND: 1.3.1.1: Refundar la educación, promover la participación de todos los actores sociales, en el marco de una democracia inclusiva
EAR: 1734 - Municipalidad de Montero
EE: 1734 - Municipalidad de Montero
2.6 Información para la gestión de la inversión pública proporcionada por el SISIN
La información para la gestión de la inversión pública es proporcionada por el SISIN, cuyas características son:
• Información Agregada y Específica. • Seguimiento en función a la Segmentación Estratégica de Programas y Proyectos. • Seguimiento Físico y Financiero de los proyectos. • Alcance Sectorial y Territorial (Departamental, Municipal: Gobiernos Municipales,
Universidades). • Información enmarcada en los Planes de Desarrollo: Nacional, Sectorial,
Territorial.
IRVC Página 22
• Programación del Presupuesto sectorial y territorial. • Programas y Proyectos Financiados con Recursos de Contravalor. • Convenios de Financiamiento. • Información Ejecutiva y Estratégica Procesada y Generada. • Información generada, procesada y difundida (SISIN-WEB)
Las entidades públicas reportan su ejecución en el SISIN-WEB y de manera oficial al Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), hasta el 10 de cada mes con las fichas de proyectos. Las Entidades Ejecutoras deben realizar las solicitudes de cuotas trimestrales hasta el 30 del mes previo a la ejecución.
La información de los proyectos que se encuentra registrada en el SISIN, posibilita analizar y utilizar los datos recabados y almacenados para permitir a los gestores (de todos los niveles) tomar decisiones bien documentadas. La información para la gestión de las entidades públicas es necesaria para tomar decisiones de inversión de los proyectos y sus respectivas mejoras.
La utilización de la información implica: recabar, almacenar y analizar.
El registro, confiabilidad y veracidad, certificación y resguardo de la información es responsabilidad de la MAE de cada entidad pública, en el caso de los gobiernos municipales es el alcalde.
El VIPFE remite un reporte mensual de entidades que incumplieron el plazo del envío de la información de la ejecución física financiera del proyecto al MPD, para su envío al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, solicitando inmovilización de las cuentas fiscales.
La habilitación del SISIN WEB se efectúa a requerimiento expreso de la entidad pública.
2.7 Modificaciones presupuestarias para proyectos de inversión pública
La importancia de esta temática fue abordada debido a la debilidad institucional de los gobiernos municipales para realizar las modificaciones presupuestarias de inversión pública, para lo cual se comenzó explicando la coordinación que deben establecer el VIPFE con el Viceministerio de Tesoro y Crédito Público del MEFP para la programación y previsión de recursos.
El proceso es el siguiente:
• El Ministerio de Planificación del Desarrollo aprobará mediante Resolución Ministerial las modificaciones presupuestarias que afecten el negativamente el resultado fiscal, exceptuándose los saldos no ejecutados de donación.
Algunos casos en los que se afecta el resultado fiscal y procedimiento son:
• Incremento de Crédito • Disminución de Caja y Bancos por Crédito
IRVC Página 23
• Afectación de la deuda para incrementar recursos para inversión.
El procedimiento de las modificaciones presupuestarias es el siguiente:
- Entidad pública envía al VIPFE la documentación de la modificación presupuestaria de proyectos de inversión pública: informe técnico, informe legal, resolución de la máxima instancia, detalle de la modificación, registro en el SISIN y otra documentación (convenios de financiamiento).
- VIPFE (MPD) realiza consulta escrita al VTyCP (MEFP). - MEFP se pronuncia positiva o negativamente. - Con el pronunciamiento positivo, VIPFE elabora informe técnico y legal para emitir
resolución ministerial. - MPD emite la resolución ministerial y aprueba la modificación presupuestaria.
2.8 Presupuesto de recursos para preinversión
Otro aspecto que presenta dificultades en la elaboración del presupuesto de las entidades públicas se constituyen los recursos para la preinversión que permitan operar las partidas presupuestarias respectivas.
En fase o etapa del ciclo de vida del proyecto se deben utilizar las partidas 25800 y 46000, que posibilitan la contratación de empresas consultoras o consultores por producto quienes se encargan de elaborar los documentos de preinversión.
Para incrementar y/o registrar partidas de consultorías para proyectos de inversión, el Ministerio de Planificación del Desarrollo a través del VIPFE está autorizado para incrementar el gasto en las partidas 25800 y subgrupo 46000 cuyo financiamiento provenga de crédito, donación externa y/o contraparte nacional.
El registro correspondiente en el SIGMA de partidas 25810, 25820 «proyectos no capitalizables» y partidas grupo 46000.
El VIPFE registra partidas 25800 y subgrupo 46000 de crédito, donación externa y/o contraparte nacional sin decreto supremo. Los recursos destinados a contraparte nacional en consultorías no podrán ser transferidos a otras partidas de gasto a los inicialmente declarados. Las reasignaciones al interior de las partidas de gasto de consultorías no requieren D.S. y deben ser registradas por la entidad envía al VIPFE documentación para modificación presupuestaria para proyectos de inversión. El VIPFE realiza las reasignaciones entre partidas 25800 y 46000 que deben ser aprobadas con Resolución Administrativa del VIPFE. Las entidades públicas podrían financiar la preinversión de sus proyectos con las fuentes: 80, 70 y con contra parte local.
IRVC Página 24
Realizar el seguimiento y evaluación del Presupuesto de Inversión Pública (PIP), así como convenios de financiamiento
Administrar los Sistemas de Información de Inversión Pública y Financiamiento (SISIN – WEB)
3. Material de capacitación
El material de capacitación elaborado para la presente consultoría abordó los siguientes tópicos:
3.1 Preinversión 3.2 Seguimiento a la inversión pública: SISIN WEB 3.3 Términos de referencia 3.4 Modificaciones presupuestarias
Los temas desarrollados acompañan el documento en el anexo 1.
4. Anexos
Anexo 1 Material de capacitación Anexo 2 Listas o registro de los participantes Anexo 3 Actas de conformidad de las mancomunidades
IRVC Página 25
ANEXOS
IRVC Página 26
ANEXO 1 MATERIAL DE CAPACITACIÓN
IRVC Página 27
ANEXO 2 LISTA O REGISTRO DE PARTICIPANTES
IRVC Página 28
ANEXO 3 ACTAS DE CONFORMIDAD