Participación de las autoridades territoriales en la actividad minera:

Análisis del Decreto 2691 de 2014

Adriana Martínez VillegasMarzo 12 de 2015

¿Qué se pide?• La Corte Constitucional pide la participación de los

entes territoriales en la exclusión de zonas con vocación minera, por razones de tipo ambiental, social, económica y cultural. Pondera los conceptos de República Unitaria con la descentralización.

• La Corte Constitucional tiene en cuenta los cánones constitucionales y no las competencias legales.

• A partir de la decisión, tomada en el contexto antes mencionado, se crearon dificultades que pretendieron ser resueltas por el Gobierno con el Decreto 2691 de 2014.

• ¿Se logró?

Otros temas• El Decreto puede ser analizado desde varias

perspectivas:• Imponer funciones al Municipio por decreto• Imponer cargas al Municipio por decreto• Imponer funciones a otras autoridades por decreto…..

• Sin embargo, es el decreto y la forma como fue expedido el problema?

Materias objeto de la Sentencia C-123-14¿Cómo materializar lo que se pide?

Sentencia C-123 -14 Alcance

• “…….A la luz de este método interpretativo el artículo 37 –cuyo contenido privilegia la organización unitaria del Estado- será exequible, siempre y cuando su contenido garantice un grado de participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la actividad de exploración o de explotación minera en su territorio.”

• “…..Esta solución implica, en acuerdo con los artículos 14 y siguientes del Código de Minas, que la Nación continúe participando en dicho proceso; pero que no sea el único nivel competencial involucrado en la toma de una decisión de tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, sino que los municipios y distritos afectados por dicha decisión participen de una forma activa y eficaz en el proceso de toma de la misma.”

Sentencia C-123 -14 Alcance

• “La implementación de esta decisión hace necesaria la creación de elementales criterios de coordinación que son indispensables siempre que existen niveles concurrentes en el ejercicio de alguna competencia de naturaleza pública. Se requiere una regulación en acuerdo con los mandatos de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución- y, por consiguiente, que asegure la adecuada realización del principio de autonomía territorial, contenido constitucional que, precisamente, es el que busca protegerse en el caso que estudia la Corte.”

Sentencia C-123 -14 Alcance

• “deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar una zona excluida de la actividad minera.”

Sentencia C-123 -14 Alcance

• “deberá permitir la participación de los municipios en la determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se creen para declarar una zona excluida de la actividad minera.”

Sentencia C-123 -14 Alcance

• Participación razonable (activa y eficaz)• Coordinación• Concurrencia• Subordinación

¿Cómo se aborda el tema?

Alcance del Decreto 2691 de 2014

Contenido normativo• Artículo 34 del Código de Minas:• Las zonas excluibles para producir estos efectos, deberán ser

delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

• Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.

• Las razones de exclusión son ambientales, pero los criterios de decisión responden al desarrollo sostenible.

Contenido normativo• Artículo 37 Código de Minas:• Con excepción de las facultades de las autoridades

nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería.

• Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.

• Se fundamenta en que las razones ambientales son de competencia de autoridades nacionales y regionales del sector ambiental.

Contenido normativo• Artículo 112 Código de Minas:• Constituye una causal de caducidad del contrato

de concesión, la violación de las normas sobre zonas excluidas y restringidas para la minería;

• Se refiere básicamente a no respetar las exclusiones por razones ambientales.

¿Qué pide la Corte?• Participación razonable de los municipios y

distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la actividad de exploración o de explotación minera en su territorio.

• Se requiere una regulación en acuerdo con los mandatos de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución- y, por consiguiente, que asegure la adecuada realización del principio de autonomía territorial.

¿Qué pide la Corte?

• Durante el proceso por medio del cual se autoriza a los particulares la exploración y explotación de minas.

• Se debe acordar con los entes territoriales las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población,

¿Qué se dispone?• El Decreto enfoca el tema dándole la responsabilidad

al Municipio de sustentar y probar la incompatibilidad de la minería, y ofrecer las alternativas de medidas que solicita al MME.

• Su participación en la decisión debe ser mediante la sustentación técnica de su oposición.

• La coordinación se logra al vincular al municipio y a las otras autoridades nacionales con competencias en los temas señalados en la Sentencia C-123-14 con sus conceptos.

• El seguimiento del cumplimiento de las medidas, cuando no son de tipo minero, es de las autoridades con competencia en los temas aludidas.

¿Qué se dispone?

• La subordinación se garantiza al dejar en manos de la autoridad nacional la decisión final.

Nota:• Los motivos de exclusión que contempla la

sentencia C-123-14 exceden aquellos previstos en el artículo 34 del Código de Minas.

• Allí sólo se mencionan las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.

¿Qué y cómo probar?• Para ello,• Debe haber un Acuerdo Municipal previo a la

solicitud ante el MME.• En este se debe concretar la intención de

establecer medidas de protección (ambiental, social, económica o cultural) con las causas y fines perseguidos.

• Debe procederse con la elaboración de estudios técnicos con el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las medidas en relación con los impactos de la actividad minera.

¿Quién decide?• El MME decidirá sobre las medidas solicitadas por

la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y el aprovechamiento eficiente de los mismos.

• La decisión consistirá en la adopción o no, de las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, de sus cuencas hidrográficas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.

¿Cómo funcionan las competencias?

¿Cómo lograr la coordinación, concurrencia y subsidiaridad?

Competencias• Decreto 2691 de 2014: Para dar cumplimiento a

la sentencia se dice:• La autoridad nacional con competencia en las materias a

que se refiere el estudio técnico de soporte, debe dar un concepto.

• Se pueden apoyar en dictámenes de distintas entidades de su sector.

• El MME puede solicitar concepto al DNP con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección.

• El MME puede consultar a las empresas o al gremio minero.

Dificultad práctica

Inclusión en un POT de medidas

Conceptos autoridades y seguimiento

Efectos sobreEl contrato

Se permiten temas económicos,sociales o técnicos. no asociados al suelo y sus usos ?

Deben abrir unProcedimientoAdministrativo?

Pueden aplicarseSanciones por Incumplimiento?

Competencias• Ley 1333 de 1997: Objetivos• El establecimiento de los mecanismos que

permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

• Hay una relación directa con el uso del suelo en estos objetivos.

Competencias• El ordenamiento del territorio municipal y distrital

comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Competencias• Las CAR tienen a su cargo el establecimiento de

las determinantes ambientales para la elaboración de los POT y EOT.

• Son producto de los instrumentos de administración, manejo y ordenamiento ambiental que adopta la autoridad ambiental competente:• Cuencas • Ecosistemas estratégicos y/o áreas de especial importancia ecológico• Reservas Forestales Protectoras Nacionales y Regionales,• Reservas Forestales Protectoras• Parques Naturales Regionales • Distritos de Manejo Integrado• Distritos de Conservación de Suelos• Áreas de Recreación

Competencias• Las entidades municipales no pueden regular

el uso del suelo de las áreas reservadas, delimitadas y declaradas como áreas del SINAP

• La normatividad actual relaciona las áreas excluidas para la minería con las distintas categorías de áreas protegidas (art. 34 CM)

• Estas a su vez también son determinantes ambientales para el ordenamiento territorial. (Ley 388 de 1997)

Competencias• El POT tiene como determinantes las regulaciones sobre

conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;

Competencias• Hay áreas que no tienen el tratamiento de

protección ambiental y exclusión, pero pueden tener restricciones de uso.

• Entre ellas están las zonas definidas en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas, los Humedales fuera de la categoría Ramsar, los Páramos y otras.

Contenido y alcance de las medidas

¿Dónde se incluyen y cómo se exigen?

Imposición y supervisiónde las medidas

• Serán impuestas y supervisadas, durante la ejecución del contrato, por la autoridad competente o quien esta designe, es decir por aquella que emitió el concepto técnico.

• En materia ambiental la supervisión será realizada por la autoridad competente para la evaluación, seguimiento y control de los efectos ambientales de la actividad minera.

• ¿Supone esto la apertura de un procedimiento administrativo que dure 30 años, en la autoridad competente, a partir del concepto y para el seguimiento de la actividad?

Incumplimiento• Finalmente, ¿qué sucede si hay incumplimiento

de las medidas?• ¿Hay incumplimiento legal o contractual?• ¿Cuál régimen sancionatorio es viable de aplicar?• ¿Puede el municipio intervenir?

Propuesta de PND• Las autoridades territoriales dentro del proceso

de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera, podrán acordar con la Autoridad Minera Nacional medidas de protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.

• Se mantiene la misma indefinición de cómo hacerlo operativo y el desconocimiento de competencias de las autoridades.

Participación de las autoridades territoriales en la actividad minera:

Análisis del Decreto 2691 de 2014

Adriana Martínez VillegasMarzo 12 de 2015